● 陸瑞芳/文

一、T市民事支持起訴案件基本情況

（一）案件數(shù)量回歸理性，案件質(zhì)量得以提升

按照年份分類，支持起訴案件數(shù)量逐年上升達到頂峰后回歸理性，支持起訴率、支持起訴意見采納率相對穩(wěn)定在高位。究其原因：一是T市所在的S省檢察院一直以來非常重視支持起訴工作，連續(xù)8年在全省部署開展針對農(nóng)民工等弱勢群體支持起訴專項活動；二是通過歷年工作經(jīng)驗積累，各地支持起訴案件線索來源逐步增多；三是發(fā)揮業(yè)績考核指揮棒的作用，2018年以前支持起訴案件的考核指標為采納支持起訴意見數(shù)，因此辦理案件數(shù)量逐年增加，2017年達到頂峰考核指標調(diào)整為支持起訴意見采納率后，案件數(shù)量回歸理性；四是隨著辦案數(shù)量的理性回歸，辦案精力集中在高質(zhì)量的案件線索上，辦案質(zhì)量得以提升。

（二）案件數(shù)量地域分布不均衡，案件質(zhì)量整體平衡

按照地域分類，T市10個基層檢察院辦理的支持起訴案件數(shù)量分布不均衡。從各地辦理的支持起訴案件數(shù)量來看，案件數(shù)量與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平雖有一定關(guān)系，如I院、J院所在地區(qū)經(jīng)濟活動相對較少，支持起訴案件數(shù)量也較少，但并不完全一致，如C院所在地區(qū)為T市老城區(qū)，經(jīng)濟活動相對較多，但支持起訴案件較少。除個別院因某一年度系列案件不支持起訴或訴前調(diào)解終結(jié)審查導(dǎo)致支持起訴率、支持起訴意見采納率較低外，整體支持起訴率、支持起訴意見采納率較高。究其原因：一是工作重點不同，如有的檢察院民商事案件數(shù)量大，工作重點主要集中在生效裁判、審判和執(zhí)行活動監(jiān)督上，支持起訴案件數(shù)量相對較少。有的檢察院民商事案件數(shù)量相對較少，工作重點主要集中在支持起訴等通過主觀努力能有所突破的案件上；二是工作主動性存在差異，如有的檢察院廣泛拓展案件線索來源，有的檢察院通過典型案件使檢察機關(guān)支持起訴職能廣為人知，案件線索增多，而個別檢察院工作主動性不強，案件線索相對較少。

表1 T市檢察機關(guān)歷年來支持起訴及意見采納情況

表2 T市各地支持起訴及意見采納情況

（三）支持起訴案由多樣化，但仍以支持農(nóng)民工起訴的勞動爭議為主

按照案由分類，支持起訴案件類型由單一的勞動爭議擴展至人格權(quán)糾紛、婚姻家庭繼承糾紛、物權(quán)糾紛、其他合同糾紛、侵權(quán)糾紛等，種類豐富。其中勞動爭議案由占到60.9%，仍是支持起訴案件的主要類型，支持起訴的對象主要是農(nóng)民工，占到勞動爭議案由的半數(shù)以上。究其原因：一是檢察機關(guān)高度重視支持農(nóng)民工討薪工作，連續(xù)組織開展專項活動支持、幫助農(nóng)民工討薪；二是農(nóng)民工欠薪問題已成為社會問題，開展支持起訴工作是檢察機關(guān)用心解決好群眾揪心事、操心事、煩心事的積極探索，切實增強了人民群眾的司法獲得感；三是農(nóng)民工維權(quán)能力差，專業(yè)知識和訴訟能力欠缺，經(jīng)濟條件有限，需要給予特殊關(guān)注，這關(guān)系到社會和諧穩(wěn)定，關(guān)系到公平正義的實現(xiàn)。

二、成功經(jīng)驗和做法

（一）多措并舉，廣泛拓展支持起訴案件線索來源

一是內(nèi)強本領(lǐng)，不斷提高自身發(fā)現(xiàn)案件線索能力，既注重從日常社會生活中發(fā)現(xiàn)支持起訴案件線索，又通過基層派駐檢察室、其他部門移送線索等方式發(fā)現(xiàn)線索。二是外擴影響，一方面積極開展對外宣傳，將弱勢群體作為維權(quán)宣傳重點，介紹法律維權(quán)渠道，宣傳檢察機關(guān)支持起訴職能，另一方面加強與黨委、政府、人大、政協(xié)、法院、法律援助中心、勞動監(jiān)察大隊、勞動仲裁委會員、婦聯(lián)、殘聯(lián)等機關(guān)和部門的信息溝通，多渠道及時了解弱勢群體維權(quán)需求，引導(dǎo)其依法理性維權(quán)。

（二）規(guī)范創(chuàng)新，不斷優(yōu)化支持起訴案件辦理程序

一方面S省檢察院下發(fā)辦理支持起訴案件規(guī)定，使各地開展支持起訴工作有章可循。另一方面S省檢察院鼓勵各地進行探索創(chuàng)新，積極在全省推廣先行先試成果。如T市檢察院為優(yōu)化支持起訴案件辦理程序，提高支持起訴案件質(zhì)量，下發(fā)文件對支持起訴案件的辦理提出明確要求，嚴格把握程序標準和實體標準，防止湊數(shù)案，提高案件質(zhì)量。T市Q縣院建立健全“三優(yōu)先、三快速”辦案機制，即“優(yōu)先受理、優(yōu)先立案、優(yōu)先審查”“快速受理審查、快速協(xié)作辦案、快速司法救助”，實現(xiàn)支持起訴案件有案快辦、有案必果。

（三）加強協(xié)作，努力形成弱勢群體維權(quán)工作合力

對內(nèi)加強檢察機關(guān)各部門之間的協(xié)調(diào)配合，形成民事檢察、行政檢察、刑事檢察共同維護弱勢群體合法權(quán)益局面。對外加強與公安、法院、法律援助中心、人社、信訪等單位的協(xié)作配合。T市檢察院與司法局會簽《關(guān)于加強民事行政檢察與法律援助協(xié)作配合的意見》，派員參與市人社局組織的協(xié)助農(nóng)民工討薪大接訪活動，各基層檢察院積極與法律援助中心、勞動監(jiān)察大隊、勞動仲裁委員會、婦聯(lián)、殘聯(lián)等部門溝通協(xié)調(diào)，共同幫助弱勢群體維權(quán)，同時爭取法院支持，保證支持起訴工作取得實效。如T市Q縣檢察院辦理的73位農(nóng)民工討薪案，該院與縣勞動仲裁委、法律援助中心等單位溝通協(xié)作，對符合仲裁條件的農(nóng)民工及時引導(dǎo)、幫助其申請仲裁，對符合起訴條件的，支持其向法院提起訴訟，糾紛最終得以解決。

（四）檢調(diào)對接，有效化解弱勢群體維權(quán)矛盾糾紛

將依法辦案與化解矛盾結(jié)合起來，把“楓橋經(jīng)驗”運用在辦理支持起訴案件中，對于當(dāng)事人具有和解意愿的，充分運用和解機制，促進案件及時了結(jié)；注重把社會調(diào)解力量引入檢察環(huán)節(jié)，會同相關(guān)部門貫徹調(diào)解優(yōu)先原則，注重做好當(dāng)事人息訴服判工作，不斷創(chuàng)新息訴機制，努力達到三個效果的統(tǒng)一。

（五）跟進監(jiān)督，確保支持起訴工作取得實效

為提升民事檢察監(jiān)督質(zhì)效，T市檢察院制定了《關(guān)于嚴格規(guī)范民事行政檢察監(jiān)督辦案行為的工作辦法》，要求承辦人摒棄“一訴了之”的理論，對包括支持起訴在內(nèi)的案件，進行持續(xù)跟蹤督促。各院在辦理支持起訴案件過程中，充分發(fā)揮訴訟參與者與法律監(jiān)督者的雙重身份，努力做到從案件受理到法院執(zhí)行的全程參與，通過支持起訴實現(xiàn)對審判活動、執(zhí)行活動、生效裁判的監(jiān)督，確保支持起訴效果。

三、實務(wù)困境及破解嘗試

（一）法律依據(jù)不足，操作性規(guī)則不夠明確

各地檢察機關(guān)在支持起訴的探索實踐中雖取得了一些成績，但該項工作從法律層面沒有明確規(guī)定，各地開展此項工作無統(tǒng)一模式，做法各異，參與程度和支持方式做法不一，不利于充分發(fā)揮檢察機關(guān)的支持起訴職能。S省檢察院在2018年制定出臺了辦理支持起訴案件的規(guī)定，對統(tǒng)一、規(guī)范當(dāng)?shù)貦z察機關(guān)支持起訴工作具有重要意義。但該規(guī)定位階較低，仍需進一步完善。

（二）民事訴訟理論制約，法檢兩院尚未達成共識

民事訴訟理論中關(guān)于當(dāng)事人、訴訟代理人、訴訟參加人以及訴訟參與人的內(nèi)容，均沒有明確支持起訴機關(guān)的訴訟地位。訴訟構(gòu)造平衡理論、當(dāng)事人主義的訴訟模式對檢察機關(guān)支持起訴提出挑戰(zhàn)，認為檢察機關(guān)支持一方當(dāng)事人起訴，打破了原有的訴訟構(gòu)造，不僅改變了雙方原來的平衡狀態(tài)，而且由于檢察機關(guān)法律監(jiān)督者的地位，還會對審判機關(guān)施加影響，不利于對相對人一方的保護。法院和檢察院就檢察機關(guān)開展支持起訴工作尚未達成共識。司法實務(wù)中，有部分法院對支持起訴工作不配合，如在收到支持起訴意見后不予回復(fù)，不通知檢察機關(guān)開庭，不將檢察機關(guān)支持起訴內(nèi)容寫入裁判文書，不向檢察機關(guān)送達裁判文書等。這就要求檢察機關(guān)要處理好支持與中立的關(guān)系，擺正地位，一方面幫助合法權(quán)益受到侵害、存在難以或不敢維權(quán)的當(dāng)事人，另一方面又要在履職中保持客觀公正立場，在正確認定事實的基礎(chǔ)上準確適用法律，而不是一味迎合當(dāng)事人的訴求。相反，如果認為當(dāng)事人的訴求不合理，不能支持起訴的，就當(dāng)作出不支持起訴決定。

（三）案件數(shù)量虛高、質(zhì)量參差不齊

從T市檢察機關(guān)近年來辦理的支持案件來看，支持起訴對象單一，主要以農(nóng)民工為主，案件除支持起訴的原告不同、訴訟金額有差異外，其他內(nèi)容高度同質(zhì)，串案、類案大量存在，案件數(shù)量虛高。個別檢察院對法院已經(jīng)立案的案件仍進行支持起訴，有的案件線索是與相關(guān)部門協(xié)商得來，存在湊數(shù)案等，質(zhì)量參差不齊。為改變這一現(xiàn)狀，T市檢察院制定《關(guān)于進一步嚴把“三類案件”辦理質(zhì)量 嚴格規(guī)范“三類案件”辦理程序的通知》，嚴格限定支持起訴對象，進一步提高支持起訴案件質(zhì)量。

四、民事支持起訴制度的完善

支持起訴制度僅有民事訴訟法第15條的原則性規(guī)定，缺乏系統(tǒng)、明確的法律規(guī)范指引，要解決這些問題需要完善制度設(shè)計，需明確檢察機關(guān)開展支持起訴工作的原則、范圍、程序、方式等基本法律問題，保障檢察機關(guān)依法、規(guī)范開展支持起訴工作。

（一）確立支持起訴的原則

結(jié)合民事訴訟的基本原則、支持起訴的特點，支持起訴的原則可以設(shè)定為：

1.合法性原則?！胺o授權(quán)即禁止”是公權(quán)力行使的一個基本原則，檢察權(quán)是憲法、法律明確賦予的，具有法定性，這就要求檢察機關(guān)開展支持起訴工作也要依法進行，防止濫用權(quán)力，因此合法性原則是檢察機關(guān)開展支持起訴工作的首要原則。

2.尊重當(dāng)事人處分權(quán)原則。當(dāng)事人自主處分是指在民事權(quán)利義務(wù)糾紛中，當(dāng)事人有自主決定是否起訴、起訴誰的權(quán)利，在當(dāng)事人沒有作出最終抉擇之前，任何單位和個人不得干預(yù)。弱勢群體維護自身民事權(quán)益提起民事訴訟亦應(yīng)遵循民事訴訟中私權(quán)自治和處分原則。檢察機關(guān)不得支配當(dāng)事人行使訴訟權(quán)利，在支持起訴過程中要尊重當(dāng)事人意愿。如果當(dāng)事人自愿放棄自己的民事訴權(quán)，或者部分實體權(quán)利，檢察機關(guān)不得干預(yù)。

3.謙抑性原則。謙抑性原則與合法性原則、尊重當(dāng)事人處分權(quán)原則是檢察機關(guān)支持起訴原則的一體兩面，正是基于支持起訴活動要遵循合法性原則，要最大程度尊重當(dāng)事人處分權(quán)，檢察機關(guān)的支持起訴活動才必須受到限制，避免檢察權(quán)濫用。具體表現(xiàn)為：一是當(dāng)事人必須窮盡救濟手段，避免檢察機關(guān)過多、過早介入；二是辦理支持起訴案件，以當(dāng)事人申請監(jiān)督為原則，以依職權(quán)監(jiān)督為例外，而且依職權(quán)監(jiān)督也需要以當(dāng)事人同意提起訴訟為前提；三是嚴格限制檢察機關(guān)的調(diào)查核實權(quán)，如對調(diào)查核實的范圍有一定限制，調(diào)取的證據(jù)需經(jīng)當(dāng)庭質(zhì)證才可作為法院裁判的依據(jù)。謙抑性原則與檢察機關(guān)通過支持起訴暢通權(quán)利救濟渠道的初衷并不違背。對于通過非正常手段進行維權(quán)的當(dāng)事人，檢察機關(guān)應(yīng)主動作為，理性、及時引導(dǎo)當(dāng)事人，最大限度將糾紛納入訴訟范疇，發(fā)揮民事訴訟解決矛盾紛爭，保護民事主體合法權(quán)益的功能。

4.尊重審判獨立原則。審判獨立是指人民法院依照法律規(guī)定對民事案件獨立進行審判，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干預(yù)。在支持起訴過程中，不能影響法院獨立行使審判權(quán)。當(dāng)然，如果法院的裁判確有錯誤，檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)可以對生效裁判啟動審判監(jiān)督程序。

（二）嚴格支持起訴的范圍

民事支持起訴主要集中在對弱勢群體的司法保護。弱勢群體主要有兩類：一類是自身能力有所欠缺的人，如農(nóng)民工、下崗職工、老年人、婦女、兒童、殘疾人等，由于生理和社會原因，缺乏訴訟的能力和交涉的能力，往往不知、不能或不敢通過訴訟保護其合法權(quán)益，迫切需要法律的幫助；另一類是限于經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)原因，其訴訟能力比對方明顯較低的，如消費者、勞動者、特定事故受害人等。在勞動爭議、工傷糾紛、醫(yī)療事故糾紛、保險理賠糾紛、產(chǎn)品責(zé)任糾紛等案件中，責(zé)任方在專業(yè)知識和訴訟能力及社會動員能力上具有顯著優(yōu)勢，訴訟結(jié)構(gòu)存在嚴重失衡，受害人得到賠償十分困難，嚴重損害了社會公平正義。［1］參見王國宏主編：《民事行政檢察案例教程》，中國檢察出版社2014年版，第253頁。

（三）明確支持起訴的程序

支持起訴職能作為一項民事檢察職能，其程序同檢察機關(guān)辦理的民事檢察監(jiān)督案件的辦案程序保持一致，參照《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》開展支持起訴工作。具體包括受理、審查、作出決定、出庭支持起訴等。需要注意的是辦案期限在遵循民事檢察監(jiān)督案件3個月辦案期限的基礎(chǔ)上，綜合考量支持起訴案件的特殊性，如為了盡快幫助當(dāng)事人權(quán)益得到救濟可以縮短辦案期限，而對于需要進行大量調(diào)查核實的案件可以適當(dāng)延長辦案期限。

（四）區(qū)分支持起訴的方式

民事支持起訴應(yīng)貫穿于整個民事訴訟全過程。訴前，一方面對訴訟能力欠缺的一方當(dāng)事人提供法律支持，幫助當(dāng)事人增強運用法律和訴訟途徑解決糾紛的能力；另一方面，在特殊情況下可以指導(dǎo)當(dāng)事人收集證據(jù)、進行一定的調(diào)查核實，補強當(dāng)事人收集證據(jù)的能力。訴中，出席法庭發(fā)表支持起訴意見，針對檢察機關(guān)調(diào)查收集的證據(jù)進行舉證、質(zhì)證，參與法庭辯論等，注意應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)事人獨立的訴訟地位和當(dāng)事人處分權(quán)。訴后，跟蹤監(jiān)督，確保支持起訴實效。在裁判生效前繼續(xù)通過支持起訴的方式，幫助被支持對象上訴，在裁判生效后，如果生效裁判確有錯誤可以以監(jiān)督者的身份對生效裁判進行監(jiān)督。執(zhí)行階段，對法院的執(zhí)行活動進行監(jiān)督，確保生效裁判執(zhí)行到位。

（五）注意支持起訴功能的延伸