武熳鈺，朱汝月

（鄭州大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450001）

一、問(wèn)題的提出

財(cái)政補(bǔ)貼是政府或政府授權(quán)的公共機(jī)構(gòu)基于某種特定目的，將政府公共財(cái)政無(wú)償轉(zhuǎn)移提供給特定企業(yè)或個(gè)人，特定主體因此可獲得直接或間接經(jīng)濟(jì)利益的一種政府干預(yù)市場(chǎng)行為。財(cái)政補(bǔ)貼的形式多樣，常見的四種政府補(bǔ)貼是財(cái)政撥款、財(cái)政貼息、稅收返還以及政府無(wú)償劃撥非貨幣性資產(chǎn)。從本質(zhì)上講，政府補(bǔ)貼是一種國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)、調(diào)節(jié)市場(chǎng)失靈的重要手段[1]。財(cái)政補(bǔ)貼的效果可從正負(fù)外部性兩方面分析，正外部性旨在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提升企業(yè)實(shí)力，減少企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本；負(fù)外部性則會(huì)模糊價(jià)格成本，扭曲市場(chǎng)機(jī)制，損害其他經(jīng)營(yíng)者利益。同時(shí)由于各個(gè)地區(qū)的財(cái)政補(bǔ)貼政策有所差異，企業(yè)易涌向財(cái)政補(bǔ)貼更多的地區(qū)，長(zhǎng)此以往則會(huì)加劇地區(qū)發(fā)展不平衡，不利于國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成[2]。

地方財(cái)政補(bǔ)貼文件的內(nèi)容類型大致分為四類：一是給予本地企業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼，如對(duì)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)和首次購(gòu)買使用單位（限本地企業(yè)）均按照銷售價(jià)格5%給予最高不超過(guò)300萬(wàn)元獎(jiǎng)勵(lì)。二是給予龍頭企業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼，如鼓勵(lì)各地對(duì)上市企業(yè)給予適當(dāng)獎(jiǎng)補(bǔ)，加大對(duì)已上市（掛牌）企業(yè)依托資本市場(chǎng)實(shí)施并購(gòu)重組、再融資的支持力度。三是給予貧困企業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼，如對(duì)貧困縣符合條件的肉牛奶牛標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)優(yōu)先支持。四是給予達(dá)標(biāo)型企業(yè)補(bǔ)貼，即對(duì)符合某些條件、獲得榮譽(yù)的企業(yè)給予財(cái)政補(bǔ)貼作為獎(jiǎng)勵(lì)，如對(duì)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入首次突破100億元、50億元的制造業(yè)企業(yè)由所在地政府給予一次性獎(jiǎng)勵(lì)。眾多的補(bǔ)貼文件將財(cái)政補(bǔ)貼的負(fù)外部性進(jìn)行放大，同時(shí)各類補(bǔ)貼文件的公平競(jìng)爭(zhēng)審查判斷在利益權(quán)衡時(shí)多有為難之處?？梢哉f(shuō)該領(lǐng)域公平競(jìng)爭(zhēng)審查在審查數(shù)量以及審查難度上都對(duì)我國(guó)當(dāng)下的審查模式提出了挑戰(zhàn)，解決這類特殊性問(wèn)題對(duì)于優(yōu)化我國(guó)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度具有重要意義。

二、地方政府財(cái)政補(bǔ)貼的法律規(guī)定簡(jiǎn)析

我國(guó)對(duì)于地方政府財(cái)政補(bǔ)貼的合法性判斷在《反壟斷法》第37條最先體現(xiàn)，即“行政機(jī)關(guān)不得濫用行政權(quán)力，制定含有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的規(guī)定”。但該條并未明確將財(cái)政補(bǔ)貼違法性情形予以列出，而是籠統(tǒng)地以是否含有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)作為劃分合法與非法的界限。正因其籠統(tǒng)性在實(shí)踐中難于判斷，實(shí)踐中也并無(wú)以此為依據(jù)作為財(cái)政補(bǔ)貼違法的案例。

近幾年較為完備的法律法規(guī)日漸為財(cái)政補(bǔ)貼的違法性判斷提供更為明確與具體的依據(jù)，主要為2016年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）以及國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部等五部門于2021年6月29日聯(lián)合印發(fā)的《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱《細(xì)則》）。其中《意見》所涉商品和要素自由流動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)以及影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本標(biāo)準(zhǔn)簡(jiǎn)單規(guī)定，將地方政府補(bǔ)貼行為納入公平競(jìng)爭(zhēng)審查；《細(xì)則》中的第14條第1項(xiàng)、第15條第1項(xiàng)相較于之前的暫行細(xì)則更為完善。

此外也可依據(jù)《細(xì)則》得出較為清晰的審查步驟。地方政府補(bǔ)貼公平競(jìng)爭(zhēng)審查實(shí)施步驟為三次判斷：第一次篩選目的在于框定范圍，主要解決是否應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查的問(wèn)題，即是否涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。第二次是對(duì)是否違規(guī)的判斷，即是否違反相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的審查，就地方政府補(bǔ)貼行為進(jìn)行判斷時(shí)，除符合上位法前置條件的前提外，是否具備強(qiáng)針對(duì)性以及長(zhǎng)期性是重點(diǎn)考慮的因素。第三次是能否實(shí)施的判斷，對(duì)應(yīng)《細(xì)則》的第17條例外規(guī)定。此項(xiàng)判斷為內(nèi)容上的篩查，對(duì)于違反第14條、第15條標(biāo)準(zhǔn)的文件若符合特殊目的如環(huán)保、扶貧開發(fā)等，則可繼續(xù)實(shí)施。

三、地方政府財(cái)政補(bǔ)貼的公平競(jìng)爭(zhēng)審查困境

目前雖有具體步驟用于操作，審查實(shí)踐有一定成效，但審查文件對(duì)要素的有限陳列、審查主體的中立性專業(yè)性欠缺、審查標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐審查中暴露應(yīng)對(duì)無(wú)能等缺陷，都影響和制約了科學(xué)高效充分審查結(jié)果的取得。

（一）審查文件規(guī)范性不足使得審查主體無(wú)法有效判斷

上位法依據(jù)以及補(bǔ)貼特定性是地方政府財(cái)政補(bǔ)貼政策違規(guī)性判斷的兩個(gè)重要參考，但實(shí)踐中該領(lǐng)域文件在以上兩方面缺乏有效陳述，直接影響了審查主體判斷的有效性。

1.補(bǔ)貼依據(jù)含糊表述有礙于審查主體上位法搜尋。在眾多文件中大部分的財(cái)政補(bǔ)貼政策文件僅列名了法律，但法律的規(guī)定一般屬于原則性，即使在回應(yīng)是否應(yīng)當(dāng)補(bǔ)貼的問(wèn)題上尚且有說(shuō)服力，但在回應(yīng)怎么補(bǔ)的問(wèn)題上就略顯吃力。除此之外也存在一些文件做了法律名稱的列舉，但是缺乏具體條款之指引，在政府補(bǔ)貼的合法性說(shuō)理方面存在空白。

2.補(bǔ)貼結(jié)果遴選程序存疑以及異議程序形式化有礙于特定性判斷。大量文件表明，補(bǔ)貼文件多數(shù)是對(duì)于受補(bǔ)貼對(duì)象的直接公示，特定性判斷為一個(gè)相對(duì)概念，需要參考確定受補(bǔ)貼經(jīng)營(yíng)者以及參選受補(bǔ)貼經(jīng)營(yíng)者，實(shí)踐中缺乏對(duì)于確定受補(bǔ)貼經(jīng)營(yíng)者的數(shù)量公示與受補(bǔ)貼經(jīng)營(yíng)者的原因分析，致使特定性無(wú)從可考。

（二）審查主體主動(dòng)性、專業(yè)性欠缺導(dǎo)致審查主體無(wú)法全面判斷

自我審查具備高效便捷、成本低、可行性強(qiáng)的優(yōu)點(diǎn)，但同時(shí)也存在專業(yè)性差、雙重角色公正性難以保障的弊端；外部審查具備科學(xué)性、公正性的特點(diǎn)，但同時(shí)面臨組建成本高、運(yùn)行成本高的難題。在地方政府財(cái)政補(bǔ)貼公平競(jìng)爭(zhēng)審查的問(wèn)題上，自我審查與外部審查均陷入困境。

1.自我審查惰性強(qiáng)。首先政策起草單位在制定文件時(shí)基于政績(jī)考核、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展等利己主義心理可能有尋租行為，審查無(wú)異于自揭其短。其次地方政府進(jìn)行自我審查的成本由其自身承擔(dān)，而公平競(jìng)爭(zhēng)審查產(chǎn)生的積極效果落腳于社會(huì)，而對(duì)應(yīng)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查激勵(lì)制度尚不成熟，這也導(dǎo)致其不會(huì)窮盡審查。最后各地地方政府本質(zhì)上處于相互競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)資源的情況，要求地方政府以全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)為視角審查補(bǔ)貼政策，若一地懈怠審查反而助益其獲得其余各地的市場(chǎng)資源，將各地政府陷于“囚徒困境”，同時(shí)這種全國(guó)性的大局觀視角也難付諸行動(dòng)。

2.外部審查的羸弱。基于我國(guó)審查文件數(shù)量眾多，自我審查的高效便捷優(yōu)勢(shì)明顯，因此自我審查占據(jù)主導(dǎo)地位，外部審查僅作為不足時(shí)備用，前期的發(fā)展空間有限，依賴性較強(qiáng)。政府自身的權(quán)威性以及民眾對(duì)于政府的擁護(hù)使得外部審查有所顧忌，而持寬松審查態(tài)度。

3.自我審查與外部審查均面臨大數(shù)量與高質(zhì)量的檢驗(yàn)。首先需要審查的文件基數(shù)大。我國(guó)的地方財(cái)政補(bǔ)貼政策由四級(jí)行政主體即省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)政府及其政府部門發(fā)布，在三方評(píng)估中財(cái)政補(bǔ)貼類型文件所占比例高達(dá)61.36%，文件數(shù)量可謂浩如煙海，現(xiàn)有的審查步驟對(duì)于審查主體的審查質(zhì)量還提出了更高要求。以環(huán)保為例，驗(yàn)證例外規(guī)定的適用窮盡諸多環(huán)保法律、法規(guī)規(guī)章，若查找結(jié)果屬于三層級(jí)上位法，則判斷的結(jié)果為文件不違反標(biāo)準(zhǔn)；若超過(guò)三層級(jí)界限，則判斷的結(jié)果變更成為文件違反標(biāo)準(zhǔn)但適用例外規(guī)定，該判斷邏輯對(duì)審查主體的法律掌握情況提出了極高要求，而現(xiàn)實(shí)中正是因?yàn)檎莆账絽⒉畈积R，才導(dǎo)致審查的結(jié)果差異性也較大。

（三）審查標(biāo)準(zhǔn)偏形式化、模糊性導(dǎo)致審查主體無(wú)法科學(xué)判斷

1.形式化緣于審查標(biāo)準(zhǔn)為列舉性禁止性規(guī)定，此種設(shè)置在一定程度上保證了實(shí)踐運(yùn)用的可操作性，但便于審查的同時(shí)也便于規(guī)避，若長(zhǎng)此以往隱形的違規(guī)補(bǔ)貼會(huì)日益增多，因此審查標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)質(zhì)性評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)需要進(jìn)一步完善。除了隱形風(fēng)險(xiǎn)外，形式化法在應(yīng)對(duì)類似地方財(cái)政補(bǔ)貼其既有積極效果也有消極效果的政策性文件時(shí)略顯吃力，“基于形式的法”適用于消極效果顯著大于積極效果的情形，實(shí)踐中情形更是多樣，因此此時(shí)應(yīng)當(dāng)選擇“基于效果的法”[3]。

2.模糊性則為概念的解釋空間大。諸如對(duì)“給予特定經(jīng)營(yíng)者財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼”中“特定”的理解，怎樣的數(shù)量范圍是《細(xì)則》所指的特定？又如對(duì)例外規(guī)定中的社會(huì)公共利益的理解，新冠肺炎疫情期間各地政府為疫情防控或復(fù)工復(fù)產(chǎn)實(shí)行的大規(guī)模的財(cái)政補(bǔ)貼，是否有補(bǔ)貼泛化的嫌疑？

具體來(lái)說(shuō)《實(shí)施細(xì)則》僅在第14條第1款、第15條中規(guī)定的涉嫌違反公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)的幾種政府補(bǔ)貼行為仍需確立專門具體的評(píng)估方法予以判斷，并需專業(yè)機(jī)關(guān)在必要時(shí)給予判斷準(zhǔn)據(jù)。

四、地方政府財(cái)政補(bǔ)貼公平競(jìng)爭(zhēng)審查的優(yōu)化

地方政府財(cái)政補(bǔ)貼公平競(jìng)爭(zhēng)審查涉及一個(gè)核心、兩個(gè)主體，一個(gè)核心為審查標(biāo)準(zhǔn)，兩個(gè)主體則為審查主體與政策制定主體，地方政府財(cái)政補(bǔ)貼公平競(jìng)爭(zhēng)審查優(yōu)化也以此為依據(jù)展開。

（一）針對(duì)審查文件的不足：明確文件要素涵蓋以強(qiáng)化規(guī)范性

具備判斷的要素是進(jìn)行有效判斷的前提，文件的規(guī)范性則對(duì)于政策制定機(jī)關(guān)提供判斷的素材作出了要求。結(jié)合該領(lǐng)域?qū)彶榈奶厥饪紤]因素，從以下兩方面予以細(xì)化：

1.充分披露上位法依據(jù)。如前所述上位法依據(jù)是進(jìn)行充分判斷的必備要素，其既是政策制定機(jī)關(guān)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼時(shí)的有效自證，同時(shí)也是審查主體進(jìn)行高效判斷的重要指示。因此政策制定機(jī)關(guān)可對(duì)于上位法依據(jù)進(jìn)行充分披露，細(xì)化到完整的文件名稱與條目指引。

2.充分遴選參選經(jīng)營(yíng)者。對(duì)于受補(bǔ)貼的企業(yè)在遴選條件上的論證應(yīng)當(dāng)充分全面，對(duì)于參選企業(yè)的市場(chǎng)主體也進(jìn)行披露，確保數(shù)量上的遴選充分。在其論證中可細(xì)化征求利害關(guān)系人、社會(huì)公眾以及法律顧問(wèn)三方意見的程序以確保質(zhì)量上的充分，并將細(xì)化意見作為附件置于正文之后一同公示[4]。

（二）針對(duì)審查主體的不足：積極探尋多種輔助保障程序

1.探索異地審查，強(qiáng)化自我審查激勵(lì)。異地審查源自于法院在貪污受賄案件上的新司法嘗試，筆者認(rèn)為該制度可充分借鑒用于克服自我審查的不足，初步構(gòu)想省級(jí)跨省由臨近省進(jìn)行審查，市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)可在省內(nèi)同級(jí)別進(jìn)行交叉審查。此外進(jìn)一步落實(shí)審查主體的正向激勵(lì)，目前正面激勵(lì)尚無(wú)專門的財(cái)政基金予以支持，政府可由本級(jí)別財(cái)政部門劃定專門基金用以對(duì)認(rèn)真執(zhí)行審查任務(wù)的單位部門予以獎(jiǎng)勵(lì)，同時(shí)取消改正前置的處罰設(shè)置，逐步提升懲處力度。

2.逐步過(guò)渡外部審查，根本克服自我審查偏向性。隨著各地公平競(jìng)爭(zhēng)審查的不斷摸索以及經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，2021年深圳市建立了獨(dú)立的公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)構(gòu)，試點(diǎn)實(shí)施獨(dú)立的審查制度，得到了上級(jí)政府的肯定與支持。此外各省建立的公平競(jìng)爭(zhēng)審查聯(lián)席會(huì)議也切實(shí)履行了外部審查職能，其本質(zhì)上與外部審查制度并無(wú)明顯差異，據(jù)此由自我審查向外部審查的過(guò)渡條件已逐漸成熟，深圳市的審查經(jīng)驗(yàn)具備推行普適性。

3.引入智能審查，為高效審查和科學(xué)審查提供引擎。2021年南京市、麗水市相繼推出了公平競(jìng)爭(zhēng)審查監(jiān)測(cè)評(píng)估系統(tǒng)，通過(guò)智能搜索、科學(xué)考核、及時(shí)預(yù)警等功能，將科技力注入公平競(jìng)爭(zhēng)審查，取得顯著效果，不僅能提升審查效率，而且審查的中立性也為審查的客觀性提供了保障。同時(shí)借助科技力量對(duì)于涉及行業(yè)獎(jiǎng)補(bǔ)（如先進(jìn)制造業(yè)）以及某一行為獎(jiǎng)補(bǔ)（如環(huán)保）進(jìn)行法條目錄梳理可保障結(jié)果更加準(zhǔn)確，但目前尚無(wú)相關(guān)實(shí)操，鑒于此筆者結(jié)合有限審查經(jīng)驗(yàn)及北大法寶公開資源做了有限梳理，結(jié)果如表1所示。

表1 合法的地方政府補(bǔ)貼情形與法律依據(jù)

（三）針對(duì)審查標(biāo)準(zhǔn)的不足：向客觀性、科學(xué)性、可操作性方向優(yōu)化

1.理順競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策關(guān)系，以比例原則為核心打造評(píng)估工具

我國(guó)學(xué)術(shù)界在理論研究中出現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)先論、競(jìng)爭(zhēng)政策優(yōu)先論、競(jìng)爭(zhēng)友好型產(chǎn)業(yè)政策論等觀點(diǎn)，不同的觀點(diǎn)結(jié)合的是不同的時(shí)代背景：2000年初我國(guó)各行業(yè)發(fā)展相對(duì)處于頹勢(shì)，各行各業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)者較少，因此產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)先，以期培育競(jìng)爭(zhēng)主體；2010年大量的競(jìng)爭(zhēng)主體出現(xiàn)又急需秩序上的管理以及質(zhì)量上的篩選，此時(shí)競(jìng)爭(zhēng)政策優(yōu)先，有助于管理競(jìng)爭(zhēng)亂象；如今產(chǎn)業(yè)發(fā)展與競(jìng)爭(zhēng)秩序經(jīng)歷了新一輪的錘煉，二者形成相互協(xié)調(diào)、共同促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)系，當(dāng)下財(cái)稅補(bǔ)貼政策要充分尊重市場(chǎng)機(jī)制與市場(chǎng)規(guī)律，結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)效果合理設(shè)計(jì)產(chǎn)業(yè)政策，避免產(chǎn)業(yè)政策功能異化。

要清楚地界定競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)系需運(yùn)用比例原則，對(duì)此可參考澳大利亞及OECD的做法。澳大利亞在對(duì)某一政策措施進(jìn)行評(píng)估時(shí)主要考慮是否涉及特定的公共利益、是否有合適的替代方法、若實(shí)施其收益是否大于成本這三項(xiàng)要素；OECD與澳大利亞一樣也有補(bǔ)貼政策的必要性考慮，同時(shí)主張對(duì)于補(bǔ)貼政策的市場(chǎng)效果分析進(jìn)行“一事一議”，運(yùn)用比例原則時(shí)從目的、手段分別進(jìn)行權(quán)衡，具體表現(xiàn)為四個(gè)方面：（1）政府補(bǔ)貼是否限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體的數(shù)量；（2）政府補(bǔ)貼是否限制競(jìng)爭(zhēng)主體的競(jìng)爭(zhēng)能力；（3）政府補(bǔ)貼是否影響競(jìng)爭(zhēng)主體參與競(jìng)爭(zhēng)的積極性；（4）政府補(bǔ)貼是否影響消費(fèi)者的選擇，限制了消費(fèi)者的選擇范圍。

2.發(fā)布地方政府補(bǔ)貼公平競(jìng)爭(zhēng)審查指導(dǎo)性案例，發(fā)揮聯(lián)席會(huì)議回應(yīng)功能

市場(chǎng)監(jiān)督管理總局有必要結(jié)合科學(xué)的實(shí)質(zhì)評(píng)估工具盡快推出指導(dǎo)性案例，以協(xié)調(diào)各地、各部門的參差不齊、快慢不一的公平競(jìng)爭(zhēng)審查方式、方法，為各地進(jìn)行具體的審查實(shí)操提供指引與案例支持[5]。鑒于實(shí)踐中的聯(lián)席會(huì)議組成人員與行政部門領(lǐng)導(dǎo)人員的身份競(jìng)合情況，可完善聯(lián)席會(huì)議人員配備，強(qiáng)化其專業(yè)性，可加強(qiáng)財(cái)政部門在該領(lǐng)域的探索，引入高校專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，以此來(lái)完善地方政府補(bǔ)貼的具體問(wèn)題。