陳春霞

摘要：2016年9月30日《精準扶貧檔案管理辦法》印發(fā)施行后，給我國各級檔案主管部門和扶貧部門提供了精準扶貧檔案管理的規(guī)范依據(jù)，推進了我國精準扶貧工作的發(fā)展。該文通過介紹和評析《精準扶貧檔案管理辦法》的內(nèi)容，提出其主要特點，并給出進一步完善的建議。

關鍵詞：精準扶貧 扶貧檔案管理 檔案管理規(guī)范

Abstract：Since the publication and implemen？ tation of the measures for Targeted Poverty Allevia？ tionArchivesManagementonSeptember30， 2016， it has provided the normative basis for target？ ed poverty alleviation archives management for ar？ chival competent departments and poverty allevia？ tion departments， and promoted the development ofChinesetargetedpovertyalleviationwork. Through the introduction and analysis of the con？ tents， the paper puts forward its main characteris？ tics and gives some suggestions for its further im？ provement.

Keywords：Targeted poverty reduction； Ppover？ ty alleviation archives management； Archives man？ agement standard

2016年9月30日，為進一步加強精準扶貧檔案管理，國家檔案局和國務院扶貧開發(fā)領導小組根據(jù)《中華人民共和國檔案法》《中華人民共和國檔案法實施辦法》（以下分別簡稱《檔案法》《檔案法實施辦法》）以及國家有關扶貧工作規(guī)定，印發(fā)了《精準扶貧檔案管理辦法》（檔發(fā)〔2016〕13號）（以下簡稱《辦法》），并于發(fā)布之日即2016年9月30起施行。《辦法》的頒布為各地區(qū)扶貧檔案管理工作提供了遵循依據(jù)，且《辦法》與國家政策相契合，凸顯出精準扶貧檔案和精準扶貧檔案管理工作在國家扶貧工作中的重要性；與檔案管理工作統(tǒng)一領導、分級管理的原則相吻合，要求省市縣鄉(xiāng)村五級層層管理，級級落實，凸顯出檔案管理工作法規(guī)之間的銜接一致性。本文將通過介紹《辦法》的主要內(nèi)容，結合精準扶貧檔案管理的現(xiàn)狀，闡述《辦法》的特點和實踐價值，并對《辦法》中的一些問題提出修正建議。

通過對《辦法》內(nèi)容的學習和理解，并對比其他檔案法規(guī)，可以從以下幾個角度對《辦法》的特點進行總結。

（一）指導思想的明確性

《辦法》以《檔案法》《檔案法實施辦法》為依據(jù)，充分體現(xiàn)了全面依法治國的戰(zhàn)略布局和依法治檔的理念，進一步推進了我國檔案管理規(guī)范化和標準化?！掇k法》是國家檔案主管部門以國家有關扶貧工作規(guī)定為參考，立足于國家扶貧工作實踐，為全面落實《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》而制定的更切合實際的規(guī)范性文件?！掇k法》的出臺響應了全國扶貧開發(fā)工作會議的要求：貫徹習近平總書記提出的精準扶貧思想，將扶貧檔案工作列為2016年重點工作，為解決精準扶貧檔案重視度不足、精準扶貧檔案質(zhì)量一般、精準扶貧檔案信息化程度不足等問題做出重大貢獻。

（二）內(nèi)容規(guī)定的完整性

《辦法》對制定目標和依據(jù)、適用對象、職責劃分、責任追究情形和檔案管理流程各環(huán)節(jié)，包括檔案接收和移交要求、檔案分類管理、歸檔范圍和要求、檔案保存場所和保管期限、檔案鑒定銷毀的手續(xù)以及檔案利用，都做出了明確規(guī)定。同時根據(jù)實地調(diào)研湖北省的精準扶貧檔案管理情況和對廣西貴州等地扶貧檔案管理辦法的研究，《辦法》提供了精準扶貧文件材料的歸檔范圍和保管期限表作為附件，為各級檔案主管部門和扶貧部門在進行具體的扶貧檔案管理工作時提供行動指南，為各地區(qū)制定實施細則提供借鑒。除此之外，《辦法》以檔案管理的流程為制定邏輯，對扶貧檔案的全流程管理環(huán)節(jié)基本都做出了較為明確的規(guī)定，為各有關單位根據(jù)本地實際情況制定更為具體的規(guī)章，提供了基本的規(guī)范依循。

（三）管理要求的原則性和靈活性

《辦法》指出要對精準扶貧檔案進行分門別類管理，并為各門類檔案提供了參考規(guī)范。例如扶貧項目檔案按《科學技術檔案案卷構成一般要求》（GB/T 11822）進行整理，照片檔案按《數(shù)碼照片規(guī)范歸檔與管理規(guī)范》（DA/T 50）進行整理，等等?！掇k法》并未對各類檔案的整理提出具體要求，給予了各級單位自主管理的空間，但對各有關單位的精準扶貧檔案管理工作提供原則性的指導，既保證了檔案管理的規(guī)范性，同時又保證地方檔案管理的自主靈活性，也體現(xiàn)出《辦法》與其他相關法規(guī)制度的有效銜接性。除此以外，在通篇規(guī)定中，《辦法》多處提到各省、自治區(qū)、直轄市檔案局、扶貧辦要結合實際認真貫徹執(zhí)行，正契合了習近平總書記所提出的精準扶貧貴在“精準”二字，實現(xiàn)扶貧檔案管理，也需要“精準”。由于不同地區(qū)貧困狀況的多樣性和各異性，導致不同地區(qū)所施行的精準扶貧政策也有所差異，因此在具體扶貧過程中產(chǎn)生的扶貧文件和項目記錄等也有所不同，因而在具體管理檔案時要因地制宜，有的放矢。這也正體現(xiàn)了《辦法》內(nèi)容規(guī)定的原則性和靈活性，在提供一般性指導的同時，地方可結合實際制定具體化規(guī)章，更好地做好精準扶貧檔案管理工作。

《辦法》包括正文和附件兩個部分?！掇k法》的正文由總體要求、職責劃分規(guī)定、“收管存用”的具體要求和落實要求及附則等內(nèi)容構成。附件明確了精準扶貧文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表。

（一）精準扶貧檔案工作的總體要求

《辦法》第一條指出制定該規(guī)范文件的目的、工作原則和法規(guī)依據(jù)。制定《辦法》的目的是為了加強精準扶貧檔案管理工作，確保精準扶貧檔案的真實、完整、系統(tǒng)和安全，存憑留證、資政惠民，充分發(fā)揮檔案在脫貧攻堅中的積極作用。精準扶貧檔案既包括建檔立卡檔案等，以便摸清貧困家庭的情況，是精準扶貧工作中的基礎支持資料；又包括政策文件，走訪視頻檔案等，是考核、評估、監(jiān)督檔案工作的重要佐證，因而在開展精準扶貧檔案管理活動中必須堅持檔案真實、完整、系統(tǒng)和安全的原則，以保證檔案事業(yè)的健康發(fā)展?！掇k法》是依據(jù)《檔案法》《檔案法實施辦法》和國家有關扶貧工作規(guī)定而制定的，這充分體現(xiàn)了依法治檔的總體要求，同時結合扶貧開發(fā)工作實際，體現(xiàn)實事求是、立足于社會實踐的精神?！掇k法》第二條指出其適用對象，包括各級檔案主管部門、扶貧部門及有扶貧任務的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村。第三條對精準扶貧檔案概念進行界定。依據(jù)《檔案法》中對檔案概念的界定，明確精準扶貧檔案是指在精準扶貧工作中形成的，對國家、社會有保存價值的文字、圖標、音像、電子數(shù)據(jù)等各種形式和載體的歷史記錄。除此以外，《辦法》根據(jù)實地調(diào)研成果對精準扶貧檔案進行分類，包括：綜合類、精準識別類、精準施策類和精準脫貧類四大類。根據(jù)附件，綜合類主要包括決策部署、政策法規(guī)、規(guī)劃計劃、監(jiān)督管理、組織保障等文件材料；精準識別類主要包括貧困村識別、貧困戶識別、建檔立卡信息系統(tǒng)等文件材料；精準施策類主要包括貧困人口精準扶持、貧困地區(qū)基礎建設、社會扶貧、支撐保障等文件材料；精準脫貧類主要包括貧困縣退出、貧困村退出、貧困戶退出、建檔立卡信息系統(tǒng)等文件材料。具體各類別下屬檔案內(nèi)容由各地區(qū)根據(jù)自身實際工作情況制定，同時將精準扶貧檔案定位為國家檔案的重要組成部分，以便提高工作人員對精準扶貧檔案管理活動的重視程度，推動精準扶貧檔案管理工作的完善。

（二）精準扶貧檔案管理主體的職責要求

《辦法》第四條和第五條對精準扶貧檔案管理工作主體的職責進行了明確劃分。第四條規(guī)定各級扶貧部門負責精準扶貧檔案工作的組織實施，檔案主管部門履行指導監(jiān)督的職責。該項規(guī)定是在考慮兩部門具體情況后做出的最優(yōu)選擇，實踐部門在具體精準扶貧項目中承擔主要責任，對精準扶貧工作的各項流程較為熟悉，對涉及的扶貧檔案具體條目較為清楚，從而可以在推進精準扶貧項目的同時，更好地同步完成精準扶貧檔案管理，相當于發(fā)揮地方檔案室的職能，而檔案主管部門作為統(tǒng)一領導機構，發(fā)揮好其監(jiān)督指導職能，即能夠協(xié)調(diào)各方將精準扶貧檔案更加規(guī)范地分類歸檔。兩單位各司其職，權責分明，有效保證精準扶貧檔案管理工作的有序開展?！掇k法》第五條對形成單位和檔案管理人員的職責做出詳細規(guī)定。要求精準扶貧檔案形成單位加強組織領導，做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，明確檔案機構以專門負責精準扶貧檔案工作，建立完善的檔案管理規(guī)章制度，配備相應的人員和設備，保障檔案工作場所和經(jīng)費。同時《辦法》還規(guī)定了要對檔案管理人員進行專業(yè)知識培訓。加強檔案業(yè)務和知識培訓是從事精準扶貧檔案工作時必不可少的環(huán)節(jié)，通過培訓，一是可以提高管理人員的重視意識，轉(zhuǎn)變觀念，成為積極的扶貧檔案記錄保管者和扶貧記憶建構者，二是提升管理人員的專業(yè)素質(zhì)，幫助其更加了解精準扶貧檔案類別，實行統(tǒng)一的分類方案和規(guī)范化的歸檔組卷方式等，從而在提供技能培訓的基礎上，更好地適應和完成精準扶貧檔案管理工作?！掇k法》還特別指出，檔案管理人員離職前一定要做好檔案工作交接?！掇k法》的規(guī)定體現(xiàn)了從前端控制到全程管理，切實貫徹文件生命周期理論的要求，充分保障檔案的完整與安全；而人員、設備、場所和經(jīng)費等規(guī)定符合人財物的完備性要求，為精準扶貧檔案管理提供了重要的物質(zhì)基礎。在職責劃分部分，因涉及多個單位主體，所以具體開展工作時需要注意區(qū)分并分別對應好各單位的職責，形成權責分明的責任體系。

（三）精準扶貧檔案管理的具體要求

1.精準扶貧檔案接收。《辦法》第六條指出收集精準扶貧檔案時應遵循應收盡收，應歸盡歸的原則。該原則能夠有效保證精準扶貧檔案的完整性，為精準扶貧檔案開發(fā)利用奠定基礎，以便更好地發(fā)揮其資政作用。所謂的“應收盡收，應歸盡歸”是指各單位在收集精準扶貧材料時要注重齊全完整，不遺漏，不流失，以記錄載體為例，應包括文件檔案、圖表、音視頻檔案等。從扶貧檔案工作實際出發(fā)，精準扶貧工作所涉及的主體之多，參與的地區(qū)之多，形成的檔案范圍之廣，面積之大，給檔案收集工作均帶來了一定的困難，精準扶貧檔案可能涉及的范圍包括扶貧部門頒布的相關精準扶貧材料，相關專業(yè)主管部門，報社、電視臺等相關企事業(yè)單位拍攝錄制的音視頻檔案和推進扶貧工程中形成的項目檔案，以及人民群眾個體所留存的文書檔案和可以收集的人民群眾的口述檔案等。[1]這些都應當囊括進精準扶貧檔案收集的范圍，任何單位和個人不得據(jù)為己有或擅自銷毀。且由于精準扶貧工作處于一直推進過程中，因而需要注意扶貧檔案的動態(tài)化保管，保證檔案實時更新。新《檔案法》第七條指出國家鼓勵社會力量參與和支持檔案事業(yè)的發(fā)展，對在檔案收集、整理、保護、利用等方面做出突出貢獻的單位和個人，按照國家規(guī)定給予表彰、獎勵。[2]各級扶貧部門和檔案主管部門可通過多種方式鼓勵人民群眾主動參與到檔案征集活動中，以實現(xiàn)完整、系統(tǒng)、全面地收集精準扶貧檔案。

《辦法》第十六條指出形成單位應按國家相關規(guī)定，例如《檔案法》《機關檔案工作條例》《電子檔案與移交接收辦法》等事關移交的規(guī)定，向同級綜合檔案館移交精準扶貧檔案，即精準扶貧檔案形成單位有義務且必須按時按規(guī)進行移交，而移交的精準扶貧檔案應當明確數(shù)量（附文件或案卷目錄清冊）、交接日期，并且需要由經(jīng)辦人、負責人簽字，加蓋單位公章，保證整個檔案移交過程的規(guī)范透明，確保移交檔案的真實完整。檔案移交接收不僅僅是檔案載體和內(nèi)容信息保管場所的轉(zhuǎn)變，更重要的是檔案管理責任主體的轉(zhuǎn)變，是檔案主要價值的轉(zhuǎn)變。嚴格規(guī)范移交接收流程有利于保證精準扶貧檔案的真實、完整、可靠和安全，明確清晰的移交接收記錄既是為了保證不同責任主體之間的權責明確，也是為了防止重復歸檔或檔案遺失。

2.精準扶貧檔案分類和歸檔?！掇k法》第七條和第八條分別對精準扶貧檔案分類管理和文件材料歸檔進行說明。第七條提出各門類檔案整理時應按照參考規(guī)范標準進行整理。具體而言，文書檔案按照《歸檔文件整理規(guī)則》（DA/T 22）進行整理，扶貧項目檔案按《科學技術檔案案卷構成一般要求》（GB/T 11822）進行整理，扶貧資金檔案按《會計檔案管理辦法》整理，照片檔案按《數(shù)碼照片歸檔與管理規(guī)范》（DA/T 50）進行整理，電子檔案按《電子文件歸檔與檔案管理規(guī)范》（GB/T 18894）和《數(shù)字檔案室建設指南》進行整理，以上標準的條列為各門類檔案管理工作提供了整理依據(jù)，使其有法可依，同時也體現(xiàn)出《辦法》與其他檔案法規(guī)標準之間的銜接性。該分類方案依據(jù)扶貧實踐過程中形成精準扶貧檔案的載體形式進行劃分，從一定程度上有效規(guī)避了歸檔不規(guī)范問題，有助于實現(xiàn)檔案歸檔格式的規(guī)范統(tǒng)一。在具體檔案管理工作中的分類，依舊按照《辦法》的總體要求，即綜合類、精準識別類、精準施策類和精準脫貧類進行分類，具體整理過程還需結合實踐完成，是采用年代、問題、機構或是其他分類方法，都應在保證精準扶貧檔案系統(tǒng)完整性的前提下靈活應變，方便后續(xù)的檔案檢索利用。

《辦法》第八條對歸檔要求做出較為詳細的規(guī)定，提出歸檔文件材料應當滿足齊全完整、分類準確、排列有序的總體要求，并且要求在歸檔時形成明晰、準確的歸檔文件目錄或者卷內(nèi)文件目錄，以便在提供社會利用時快速準確檢索信息，以及再次核驗歸檔文件材料的齊全完整。除此之外，歸檔材料內(nèi)容還應當包括填寫真實清楚的備考表，備考表內(nèi)主要包括：案卷需要注釋說明的問題、整理人、檢查人、立卷時間，備考表是以供后續(xù)查檔、鑒定時查證、考據(jù)的表格，記載了檔案從立卷時的各項文件基本情況到立卷后各個時期內(nèi)文件發(fā)生的變化，體現(xiàn)了文件之間的歷史聯(lián)系性。以上是關于檔案歸檔時內(nèi)容信息的要求，而在形式上則有如下要求，包括：（1）若歸檔文件材料中含有照片或者復印件，應當圖像清晰，注明復印件，保證檔案的真實性，增加群眾利用檔案時的可信度；（2）裝訂要結實、整齊，做好檔案長期保存的準備；（3）電子文件和利用信息系統(tǒng)采集、存儲的數(shù)據(jù)應使用不可擦寫光盤等可靠方式脫機備份保存。

3.精準扶貧檔案保管?！掇k法》第九條對精準扶貧檔案保管庫房的條件提出明確要求，即滿足防火、防盜、防高溫、防潮、防塵、防光、防磁、防有害生物、防有害氣體等保管條件，以保證檔案的物理安全。檔案庫房是存放檔案的重要場所，國家發(fā)布《檔案館建設標準》（建標103—2008）《檔案館安全風險評估指標體系》《檔案庫房空氣質(zhì)量檢測技術規(guī)范》（DA/T 81—2019）等對檔案館選址問題，建筑屋頂、墻體、門窗等設計以及庫房室內(nèi)環(huán)境等做出明確規(guī)定，因為檔案載體的多樣性和各異性，均具備脆弱性和其固定適宜的溫濕度等，若檔案庫房建設隨意，會影響檔案保管年限，危害檔案安全，因而檔案庫房建設也是精準扶貧檔案保管的一個重要環(huán)節(jié)。且數(shù)字檔案館的建設發(fā)展要求庫房的智能化升級和有效銜接?！掇k法》第十條將精準扶貧檔案保管期限規(guī)定為永久和定期兩種，定期又分為30年和10年，具體各類檔案材料歸檔期限附有《保管期限表》可提供參考執(zhí)行。

《辦法》第十一條對精準扶貧檔案期滿鑒定做出具體規(guī)定。檔案鑒定是檔案管理環(huán)節(jié)中最重要也是最困難的環(huán)節(jié)，它通過對檔案價值的判定，決定檔案繼續(xù)保存或進行銷毀。古往今來，眾多學者提出了各種檔案鑒定理論和方法，我國提出要從社會總體需求出發(fā)，用全面的、歷史的、發(fā)展的觀點來判定檔案的價值。一般來說，檔案鑒定是由檔案部門牽頭，檔案形成機關及其他相關人員參與?！掇k法》在第十一條規(guī)定精準扶貧檔案形成單位需要成立專門的檔案鑒定小組，由檔案管理機構和檔案形成部門有關人員組成，充分考慮各方意見，保證檔案鑒定的透明性和科學合理性，以對保管期滿的精準扶貧檔案及時進行鑒定并形成鑒定報告。若保管期滿的檔案不再具有保存價值，且鑒定后確定需要銷毀，則應當清點核對并編制檔案銷毀清冊，經(jīng)過必要的審批程序后按照規(guī)定進行銷毀。編制檔案銷毀清冊是為了留存記錄，作為日后查看銷毀檔案的憑證，規(guī)避可能出現(xiàn)的找不到檔案、檔案遺失等風險，提供溯源的路徑。同時在決定銷毀檔案時應由2人以上監(jiān)督進行，在銷毀后監(jiān)督人員需要在銷毀清冊上簽名，并注明銷毀方式和時間。以上要求體現(xiàn)出在檔案管理環(huán)節(jié)，每一步驟都需要留痕以供監(jiān)督和后續(xù)查找利用。而銷毀清冊則需要永久保存，且至少一式兩份，一份留存檔案館，一份報送有關領導審批，若需要報送檔案主管部門，則需要一式三份。上述流程是：鑒定小組鑒定——形成鑒定報告——清點核對并編制銷毀清冊——審批同意銷毀——監(jiān)督進行——銷毀清冊簽名并注明方式時間。這一系列復雜和嚴格的流程操作，更加驗證了檔案鑒定的重要性，因檔案銷毀而造成的檔案損失是不可逆的，因而在檔案鑒定時就需要更加謹慎，盡量避免鑒定失誤。

4.精準扶貧檔案利用。《辦法》第十二條提出精準扶貧檔案形成單位和各級綜合檔案館需要依法依規(guī)向社會各界提供檔案利用服務，并對提供利用過程中的手續(xù)進行重點說明。首先由于檔案本身的原始記錄性，其所具備的憑證價值和歷史價值決定了它的利用價值；再者《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要》中提到要深入推進檔案利用體系建設，包括加快推進檔案開放，深入挖掘檔案資源，提升檔案利用服務能力，加大檔案資源開發(fā)力度，充分實現(xiàn)檔案對國家和社會的價值。[3]因而推進精準扶貧檔案的開發(fā)利用勢在必行。各級檔案館在提供檔案利用時，應當注意嚴格按照規(guī)定辦理手續(xù)。因為該手續(xù)是實踐后經(jīng)驗整理所得的最為規(guī)范安全和便捷有序的流程方式。第一，原則上應當只提供復印件，因為原件的唯一性、易損壞性和安全保密性的要求；第二，在他人歸還檔案時，檔案管理人員應當認真檢查，若發(fā)現(xiàn)缺頁、涂改、污損的情況，要及時報告并根據(jù)出借時的記錄進行追蹤檢查，確保檔案的完整性和真實性。

《辦法》第十三條提出精準扶貧檔案形成單位應當建立健全檔案統(tǒng)計制度，包括檔案的收進移出、保管數(shù)量、借閱和利用效果、銷毀等情況，都要進行及時準確的統(tǒng)計。真實完整的統(tǒng)計數(shù)據(jù)為統(tǒng)計分析提供數(shù)據(jù)基礎，利于開展檔案利用服務，豐富檔案資源。同時在移交保存或監(jiān)督審查時，高質(zhì)量的統(tǒng)計數(shù)據(jù)既保護了檔案安全，又為檔案信息檢索等提供回溯路徑，利于檔案事業(yè)的科學規(guī)劃和健康發(fā)展。當然，健全的檔案統(tǒng)計制度不僅僅包括內(nèi)容方面的規(guī)定，還包括工作方式，責任制度等，可參照《關于進一步加強和改進檔案統(tǒng)計工作的意見》進行理解。

《辦法》第十四條提出在利用精準扶貧檔案時應積極采用現(xiàn)代信息技術，逐步實現(xiàn)檔案管理的現(xiàn)代化、信息化?，F(xiàn)代信息技術的使用是數(shù)字時代的必然要求，利于提高扶貧檔案管理工作效率，利于推進檔案提供利用的服務方式創(chuàng)新從而擴大宣傳，更好地為人民群眾提供檔案社會化服務，利于提高檔案工作的現(xiàn)代化水平。利用信息技術實現(xiàn)檔案管理現(xiàn)代化可以從三個方面進行理解。第一，以資金投入、軟硬件設備的購置為例，利用現(xiàn)代化信息設備促使傳統(tǒng)紙質(zhì)扶貧檔案數(shù)字化，以及做好原始數(shù)字扶貧檔案的保管備份等，形成完整的扶貧檔案數(shù)字化成果，搭建數(shù)字檔案信息管理系統(tǒng)。第二，在豐富的數(shù)字檔案信息資源基礎上，拓展檔案信息化開發(fā)途徑，例如，采用檔案匯編、歷史大事記等檔案信息編研方式；推進檔案網(wǎng)站建設、開展精準扶貧檔案主題展覽、建設跨區(qū)域統(tǒng)一信息化平臺實現(xiàn)信息資源共享等檔案信息化利用宣傳方式。第三，考慮更深層次地利用好現(xiàn)代化信息技術發(fā)揮扶貧檔案記錄歷史、服務社會的作用，例如建設精準扶貧專題檔案數(shù)據(jù)庫，宣傳精準扶貧攻堅成果，傳遞精準扶貧精神。最后，精準扶貧檔案管理是一個持續(xù)性的過程，要利用信息技術加強扶貧檔案全流程管理，尤其是對檔案管理工作的監(jiān)督、評價、反饋等，以更好地完善檔案管理工作，實現(xiàn)檔案管理的現(xiàn)代化。

基于以上對扶貧檔案開放利用的需求，更需要關注到其另一方面，即檔案的保密安全。檔案開放利用與檔案保密管理是一對矛盾，且部分精準扶貧檔案本身會涉及國家秘密或個人隱私等，因此在做好開發(fā)工作的同時，注重對檔案的保密管理顯得尤為重要。精準扶貧形成單位應當嚴格執(zhí)行精準扶貧檔案安全保密管理和審查制度，尤其是要加強全國扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)建設，從技術上加強檔案的安全保密管理，嚴防國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私泄露。從檔案保管主體角度而言，不僅僅是精準扶貧形成單位，檔案主管部門、密切接觸整理檔案的相關工作人員等都應當樹立檔案保密意識，尤其是精準扶貧檔案中有很多涉及建檔立卡貧困家庭隱私、國家秘密的部分。保密管理和審查制度的提出主要出于三個方面的考慮：一是基于精準扶貧檔案本身的特殊性；二是總體國家安全觀的要求，各級單位應當注重政治安全、文化安全、社會安全和信息安全等；三是檔案工作者的職業(yè)道德和工作準則要求各工作人員注重對扶貧檔案的安全保密管理。

（四）責任追究

《辦法》第十七條提出，對在扶貧檔案工作過程中違反檔案相關規(guī)定的人員依法追究責任。執(zhí)法必嚴，違法必究，建立法律的威嚴感，加強工作人員心中的法律底線。其中會被追責的行為是指不按國家有關規(guī)定歸檔或造成精準扶貧檔案失真、損毀、泄密、丟失的行為。雖未列明違法行為的具體內(nèi)容，但結合《檔案管理違法違紀行為處分規(guī)定》中的相關規(guī)定進行理解，例如將扶貧工作中形成的精準扶貧檔案歸為己有的，不按照規(guī)定向國家檔案館移交檔案的，因不負責任或不遵守檔案工作制度導致檔案損毀的，涂改偽造精準扶貧檔案影響其真實性的，擅自從檔案中抽取添換檔案材料的，等等[4]，具體的行為可由各級部門根據(jù)具體實踐過程中形成的檔案或遇到的問題進行判別和處理。若涉嫌犯罪的，則需要移交司法機關依法追究其刑事責任。

（五）附則

《辦法》指出省級檔案主管部門、扶貧部門可根據(jù)實際情況制定更加精準的扶貧檔案管理實施細則，從而形成自上而下的精準扶貧檔案管理體系，既有國家宏觀層面上的精準扶貧檔案法規(guī)作為方向指導，又有地方具體規(guī)章提供檔案工作準則，同時要求組織落實。這體現(xiàn)出《辦法》指導性和靈活性并行的特點。本《辦法》解釋權歸于國家檔案局和國務院扶貧辦。最后，還規(guī)定了《辦法》的施行日期，即自發(fā)布之日起。

（六）附件

《辦法》將精準扶貧檔案分類表、文件材料歸檔范圍表和檔案保管期限表三表合一，作為附件，為各級單位在扶貧工作中形成的檔案提供分類依據(jù)并確定保管期限，其內(nèi)容劃分設立合理，相關條例完備，其中貧困村和貧困人口檔案保管期限設置為永久，體現(xiàn)出了以人為本的理念。

根據(jù)新修訂的《中華人民共和國檔案法》和我國扶貧檔案管理工作的實踐情況，對《辦法》規(guī)定的內(nèi)容提出以下幾點修改建議，供有關部門參考。

（一）部分規(guī)定內(nèi)容可以有所擴展

《辦法》第六條指出檔案管理人員應當參與檔案專業(yè)知識培訓，此處所指更傾向于實踐應用中的檔案管理者，然而檔案主管部門、企事業(yè)單位，以及有扶貧任務的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村精準扶貧單位相關人員均應當進行檔案專業(yè)知識培訓。扎實的檔案學基礎理論知識有助于更好地指導并應用于實踐、做好扶貧檔案管理工作，因而在《辦法》中可體現(xiàn)“全員培訓”理念。

《辦法》第十一條提出建立專門的鑒定小組，卻未注明主要責任人，即由誰負責的問題，一般來說制定者具有解釋權，檔案銷毀或長期保存由誰批準，由誰負責。而精準扶貧檔案鑒定小組由檔案管理機構和檔案形成部門有關人員共同組成，為避免權責不清和互相推諉，更高效高質(zhì)量地完成檔案鑒定工作，有必要結合其他相關法律規(guī)定進一步明確專門檔案鑒定小組的主要責任主體。

根據(jù)《關于做好精準扶貧檔案工作的意見》的解釋以及新《檔案法》第六章監(jiān)督檢查的規(guī)定，《辦法》可以考慮將監(jiān)督管理指導獨立出來作為單獨條目。其主要內(nèi)容應當包括：（1）檔案主管部門和同級扶貧部門加強溝通，依據(jù)法律、行政法規(guī)有關檔案管理的規(guī)定，對精準扶貧檔案工作加強監(jiān)督指導，確保精準扶貧檔案工作與精準扶貧工作同步部署，精準扶貧走到哪，檔案工作就跟到哪。（2）重點檢查精準扶貧檔案完整收集、安全保管和有效利用情況，落實精準扶貧檔案監(jiān)管分工，及時進行評估反饋，及時發(fā)現(xiàn)扶貧檔案工作中的隱患問題并加以解決，限期整改，切實加強管理。[5]（3）開通群眾反饋渠道，接收群眾監(jiān)督，尤其是精準扶貧過程中涉及個人隱私檔案部分的，做好保密工作，確保檔案安全。

（二）部分表述的規(guī)范性完整性有待改進

首先是相關術語表述規(guī)范的問題，根據(jù)新《檔案法》的規(guī)范表述，《辦法》中所提到的“檔案行政管理部門”應當修改為“檔案主管部門”。其次是相關規(guī)定中存在模糊性說明，易引起誤解。《辦法》第十六條在檔案移交的規(guī)定中，要求精準扶貧檔案形成單位向同級綜合檔案館移交檔案，但僅說明按照檔案相關規(guī)定，并未限定移交檔案范圍和移交時間，若直接注明移交時間，例如“屬于縣級國家檔案館接收范圍的檔案，立檔單位應當自檔案形成之日起滿10年即向有關的縣級國家檔案館移交”，或許會更具指示性；同時《辦法》在移交手續(xù)的說明中，忽略對電子檔案移交要求的規(guī)定，如元數(shù)據(jù)應當與電子檔案一同移交等。又如，《辦法》中主要對期滿鑒定進行相關規(guī)定，忽視了檔案移交也需要有移交鑒定；以及檔案期滿鑒定后，若檔案仍具有保存價值，應當繼續(xù)進行保存，而保存期限的確定也應當有統(tǒng)一的規(guī)定以幫助檔案部門更好地進行管理。最后關于日期規(guī)定可以更加直接明了，例如《辦法》即日起生效，對于文獻查閱者而言，存在一定阻礙，需要查閱清楚文件頒布日期，因而直接注明日期有助于查閱實施。

（三）《辦法》用語規(guī)范有待進一步完善

新《檔案法》是制定其他檔案行政法規(guī)的主要法律依據(jù)。為保持與新《檔案法》的協(xié)調(diào)一致性，檔案主管部門有必要對《辦法》的用語規(guī)范進一步完善。鑒于中國扶貧工作實際情況的轉(zhuǎn)變，四個全面戰(zhàn)略布局也已由全面建成小康社會轉(zhuǎn)變?yōu)槿娼ㄔO社會主義現(xiàn)代化國家，為適應國情的變化，做好脫貧攻堅向鄉(xiāng)村振興的轉(zhuǎn)變，檔案主管部門有必要對《辦法》進行適當調(diào)整，使其與時俱進，更好地適應新時代對精準扶貧檔案利用的需求?？紤]到時代背景引發(fā)的檔案載體和保管方式的變化，檔案主管部門在修正《辦法》時可以對精準扶貧檔案的信息化建設，做出更為明確的規(guī)定。

注釋及參考文獻：

[1]華林，謝夢晴，謝梓菲.扶貧記憶搶救：云南省精準扶貧音像檔案體系化征集研究[J].檔案學研究，2021（6）： 84-90.

[2]國家檔案局.中華人民共和國檔案法.[EB/OL].[2021-12-22]. https ： // www.saac.gov.cn/daj/falv/ 202006/79ca4f151fde470c996bec0d50601505.shtml.

[3]中辦國辦印發(fā)《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》.[EB/OL].[2021- 12- 22]. https：//www.saac.gov.cn/daj/ toutiao/202106/ecca2de5bce44a0eb55c890762868683.shtml

[4]檔案管理違法違紀行為處分規(guī)定.[EB/OL].[2021-12 -23].https：//www.saac.gov.cn/daj/bmgz/ 201303/a307894fea8d4d9dabe3392fae47ac83.shtml.

[5]國家檔案局.精準扶貧檔案管理辦法[EB/OL].[2021-12-22].https：//www. saac.gov.cn/daj/gfxwj/ 201910/c46207b900a54d44a16447ede3c76800/files/ 752d4c6584da4fed8d5fddd2d94caa82.pdf.

作者單位：中國人民大學信息資源管理學院