■ 戈岐明 高珊 楊姍

陜西國際商貿(mào)學(xué)院國際經(jīng)濟(jì)學(xué)院 西安 712046

0 引言

眾創(chuàng)空間是一種新型創(chuàng)業(yè)服務(wù)平臺，通過專業(yè)化的服務(wù)，極大地降低創(chuàng)業(yè)成本，使得創(chuàng)業(yè)活動便利化，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化。近十年來，眾創(chuàng)空間已經(jīng)成為地方政府部門促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的突破口，這一點從地方政府公開的媒體報道可見一斑。比如，在陜西省政府網(wǎng)搜索“眾創(chuàng)空間”關(guān)鍵詞，自2009～2018年8月各年度報道逐年增多，2013年以來更是跳躍提升，2017年達(dá)到峰值。2015年，國家發(fā)布了發(fā)展眾創(chuàng)空間的指導(dǎo)意見（《國務(wù)院辦公廳關(guān)于發(fā)展眾創(chuàng)空間推進(jìn)大眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的指導(dǎo)意見》，國辦發(fā)〔2015〕9 號，2015年3月），隨后各地區(qū)結(jié)合自身實際情況出臺一系列政策文件促進(jìn)本地區(qū)眾創(chuàng)空間的發(fā)展。

眾創(chuàng)空間政策的密集出臺在推動眾創(chuàng)空間數(shù)量快速增長的同時，也激發(fā)了國內(nèi)學(xué)術(shù)界的研究興趣與熱情。在知網(wǎng)上查詢“眾創(chuàng)空間”主題文獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)2015年之前鮮有相關(guān)文獻(xiàn)，2015年至2018年數(shù)量分別為273、383、390和308篇，其中以眾創(chuàng)空間政策為標(biāo)題的論文共20篇。有學(xué)者以某一省市為研究對象，對其眾創(chuàng)空間政策開展研究[1][2][3]；一些學(xué)者則對不同地區(qū)眾創(chuàng)空間政策進(jìn)行比較研究[4][5]。還有文獻(xiàn)從眾創(chuàng)空間政策工具[6][7]和政策效果評估[8][9]的視角開展眾創(chuàng)空間政策研究。

總體而言，目前國內(nèi)對眾創(chuàng)空間政策的研究仍處于初期階段，文獻(xiàn)數(shù)量總體較少，在研究方法上主要以單一地方政策分析或不同地方的政策比較研究為主，針對全國省際和4大經(jīng)濟(jì)區(qū)域眾創(chuàng)空間政策的大樣本文本研究較為少見。從全國來看，各地方政府部門出臺的扶持眾創(chuàng)空間發(fā)展的政策有什么基本特征、不同區(qū)域在政策工具選擇上有什么差異、影響未來政策方向的主要因素以及政策工具選擇的演進(jìn)趨勢如何？對上述問題進(jìn)行系統(tǒng)研究將有助于政府部門全面認(rèn)識我國眾創(chuàng)空間扶持政策的供給特征，并根據(jù)實際情況動態(tài)調(diào)整政策工具選擇，提高眾創(chuàng)空間政策的針對性和有效性。因此，本文將基于國家雙創(chuàng)政策發(fā)布平臺的政策文件，對我國省際以及不同區(qū)域眾創(chuàng)空間政策的特征和政策工具選擇進(jìn)行分析。

1 政策基本特征

1.1 數(shù)據(jù)來源與政策編碼

本部分將采用政策文本分析法考察我國眾創(chuàng)空間政策的基本特征。政策文本分析法在我國公共政策研究領(lǐng)域廣泛運用，逐步形成了規(guī)范的范式，推動了政策研究結(jié)論的深入[10][11]。近幾年，一些學(xué)者應(yīng)用政策文本分析法對高新科技和眾創(chuàng)空間等領(lǐng)域的政策進(jìn)行研究[12][13]。本文關(guān)于我國各級政府部門發(fā)布的眾創(chuàng)空間政策文件樣本，來源于中央人民政府網(wǎng)站雙創(chuàng)政策發(fā)布平臺（雙創(chuàng)政策匯集發(fā)布解讀平臺_中國政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/zhengce/zhuti/shuangchuang/index.htm），在平臺上搜索關(guān)鍵詞“眾創(chuàng)空間”，在檢索結(jié)果中將標(biāo)題和文件內(nèi)容中含有“眾創(chuàng)空間”的文件保留，總計得到193個政策文件；篩選整理每一個政策文件中與眾創(chuàng)空間相關(guān)的內(nèi)容，并進(jìn)行編碼，共計得到600 個政策條款，具體編碼情況見表1。

表1 我國各部門、各地區(qū)眾創(chuàng)空間扶持政策及內(nèi)容編碼

1.2 政策特征

1.2.1 發(fā)文時間與發(fā)文主體

發(fā)文時間主要是研究給定時間段內(nèi)各年度眾創(chuàng)空間政策的數(shù)量發(fā)展變化，通過時間維度分析，發(fā)現(xiàn)我國眾創(chuàng)空間政策在時間中的整體發(fā)展的力度和廣度。本文所選的193個樣本文件發(fā)文時間處于2015至2017年，各年發(fā)文數(shù)量分別為179、12、2。可見，2015年是我國眾創(chuàng)空間政策的密集發(fā)布期。從政策發(fā)布主體看，既包括中央政府部門，又包括地方各級黨政機構(gòu)。在193 個樣本文件中，中央部委發(fā)文數(shù)量為15 件，地方部門發(fā)文共178 件，其在我國4 大經(jīng)濟(jì)區(qū)域的分布情況見表2＊＊＊國家統(tǒng)計局2011年將我國的經(jīng)濟(jì)區(qū)域劃分為東部、中部、西部和東北4 大地區(qū)。東部包括：北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東和海南。中部包括：山西、安徽、江西、河南、湖北和湖南。西部包括：內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏和新疆。東北包括：遼寧、吉林和黑龍江。。從整體上看，我國眾創(chuàng)空間扶持政策具有很強的系統(tǒng)性、全局性、協(xié)同性特點。樣本文件中聯(lián)合發(fā)文量共15件，占全部文件的8%。國務(wù)院統(tǒng)一部署，國土資源部、發(fā)展改革委、科技部、工業(yè)和信息化部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等職能部門密切配合。各地區(qū)在落實跟進(jìn)過程中也體現(xiàn)出“聯(lián)合作戰(zhàn)”，黨政聯(lián)合發(fā)文、政府各對口職能部分聯(lián)合發(fā)文現(xiàn)象較為常見，比如天津市委市政府聯(lián)合發(fā)文打造“科技小巨人”升級版（《天津市委市政府關(guān)于打造科技小巨人升級版的若干意見》，津黨發(fā)〔2015〕27 號）。值得注意的是，西部地區(qū)聯(lián)合發(fā)文比例高達(dá)23%，遠(yuǎn)高于全國平均水平，中央部委聯(lián)合發(fā)文量也達(dá)到了13%。

表2 按4大經(jīng)濟(jì)區(qū)域統(tǒng)計發(fā)文數(shù)量

1.2.2 文種類型

政策文種的不同一方面反映了眾創(chuàng)空間發(fā)展的不同階段，另一方面也體現(xiàn)出政府部門的政策意圖和對于支持眾創(chuàng)空間發(fā)展的政策工具的認(rèn)知。不同文種的政策文件數(shù)量分布情況見表3。在本文所考察的193 個政策文件中，“實施意見”數(shù)量最多為84 件，其次為“意見”35 件，“實施意見”、“意見”與“指導(dǎo)意見”合計達(dá)到130件，占全部政策文件的67%。這主要是因為眾創(chuàng)空間發(fā)展初期，政策具有較強的探索性和原則性，鼓勵地方在政策執(zhí)行過程中結(jié)合實際情況不斷創(chuàng)新方式方法?！胺桨浮睘?3件，“計劃”為13件，二者合計36件，占全部政策文件19%。相對于“實施意見”，“計劃”和“方案”，工作的目標(biāo)性更明確，規(guī)定的工作內(nèi)容也更為具體和細(xì)致。在所考察的全部政策文件中，“辦法”和“措施”數(shù)量相對較少，二者均為5 件，合計占比為5%?！稗k法”、“措施”為政府部門扶持眾創(chuàng)空間發(fā)展的各項方案的實施和計劃完成提供保障，激勵措施更為具體和具有可操作性，內(nèi)容更強調(diào)政策的“落地”，不僅讓各類經(jīng)濟(jì)主體明白政策導(dǎo)向，還知道應(yīng)如何操作。

表3 文種類型分布情況

1.2.3 產(chǎn)業(yè)特征

我國眾創(chuàng)空間扶持政策體現(xiàn)出鮮明的產(chǎn)業(yè)特征。一方面，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)成為國家和地方政府部門重點支持的領(lǐng)域＊＊＊＊《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快眾創(chuàng)空間發(fā)展服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2016〕7號）：重點在電子信息、生物技術(shù)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、高端裝備制造、新能源、新材料、節(jié)能環(huán)保、醫(yī)藥衛(wèi)生、文化創(chuàng)意和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域先行先試，針對產(chǎn)業(yè)需求和行業(yè)共性技術(shù)難點，在細(xì)分領(lǐng)域建設(shè)眾創(chuàng)空間。。東部地區(qū)由于在人才和資本方面具有優(yōu)勢，很多省市都將戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)作為眾創(chuàng)空間培育的重點產(chǎn)業(yè)方向＊＊＊＊＊比如：北京眾創(chuàng)空間支持的重點就是聚焦高端創(chuàng)新，鼓勵在節(jié)能環(huán)保、新一代信息技術(shù)、生物等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，以及文化創(chuàng)意等高端產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域開展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動，目標(biāo)是使北京成為全國高端創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的核心區(qū)與發(fā)源地，并具有全球影響力。福建莆田市將眾創(chuàng)空間支持的重點之一定位在智能裝備領(lǐng)域。。中西部地區(qū)省份也都將戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)作為轉(zhuǎn)型突破口，比如山西，資源型產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中占有重要地位，面臨著更為迫切的轉(zhuǎn)型需求，將3D 技術(shù)作為重點發(fā)展的高端產(chǎn)業(yè)予以政策扶持。需要引起注意的是，各地區(qū)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)選擇要避免產(chǎn)業(yè)趨同化，應(yīng)充分考慮自身的資源稟賦，尤其是科技人員對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支撐。同時，各地方主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)之間要力爭形成協(xié)同力，不同區(qū)域之間要形成良性的競爭合作發(fā)展格局。

另一方面，地方特色產(chǎn)業(yè)也是各地眾創(chuàng)空間政策著力扶持的領(lǐng)域。不同地區(qū)扶持眾創(chuàng)空間的政策措施考慮到了自身的實際情況，既突出眾創(chuàng)空間建設(shè)的特色化，也考慮到創(chuàng)新的層次性，體現(xiàn)了因地制宜地建設(shè)不同領(lǐng)域眾創(chuàng)空間的特點。比如，浙江省將木雕、根雕、石刻作為特色產(chǎn)業(yè)加以傳承和發(fā)展形成特色眾創(chuàng)空間，由于浙江民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，民間資本充裕，投資促進(jìn)類眾創(chuàng)空間也成為浙江眾創(chuàng)空間的一個重要發(fā)展方向。福建莆田依托媽祖文化，將媽祖旅游創(chuàng)意產(chǎn)品類眾創(chuàng)空間作為湄洲島眾創(chuàng)空間支持重點，而仙游縣則依托古典家具和油畫產(chǎn)業(yè)發(fā)展工藝美術(shù)類眾創(chuàng)空間。安徽省旅游資源豐富，大力扶持智慧旅游產(chǎn)業(yè)類眾創(chuàng)空間的發(fā)展，積極推廣“線上下單、線下購物”的在線旅游購物模式和手機餐廳模式。作為西部省份的甘肅也同樣突出了眾創(chuàng)空間的網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展。除此之外，各地眾創(chuàng)空間扶持政策的作用對象也各具特色＊＊＊＊＊＊比如，福建省開展“創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新巾幗行動”，創(chuàng)建婦女特色眾創(chuàng)空間；廈門則依托地緣特點，吸引臺灣青年創(chuàng)業(yè)。。

2 政策工具選擇

2.1 政策工具分類框架

政策工具是“政府將其實質(zhì)目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體行動的路徑和機制”，是實現(xiàn)改革創(chuàng)新目標(biāo)的手段和方式[14]。政策工具并非單一的、孤立的政策措施，而是一個有機的、動態(tài)發(fā)展的體系。我國不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)資源稟賦不同，決定了不同地區(qū)眾創(chuàng)空間扶持政策在政策工具選擇上也必然會存在差異。

分析我國眾創(chuàng)空間扶持政策的工具選擇，首先應(yīng)對眾創(chuàng)空間扶持政策工具進(jìn)行科學(xué)分類。Rothwell 和Zegveld 在1985年的研究中[15]將技術(shù)創(chuàng)新政策工具看做是一套復(fù)合的政策體系，是政府干預(yù)技術(shù)創(chuàng)新活動的有效手段。根據(jù)對技術(shù)產(chǎn)生影響的層次不同，他們將技術(shù)創(chuàng)新政策工具分為供給型政策工具、需求型政策工具和環(huán)境型政策工具。國內(nèi)一些學(xué)者應(yīng)用借鑒該分類方法開展了科技政策、眾創(chuàng)空間領(lǐng)域政策的研究[16]。依據(jù)政府如何引導(dǎo)目標(biāo)群體行為方式的角度，有文獻(xiàn)將政策工具分為權(quán)威式、誘因式、建立能力、勸說性和學(xué)習(xí)性政策工具五類[17]。依據(jù)政策工具的強制性程度還可以將政策工具劃分為自愿性、強制性和混合型政策工具3類[18]，國內(nèi)有學(xué)者在此分類基礎(chǔ)上將社會組織發(fā)展政策工具重新梳理為放松管制、監(jiān)督管理和培育發(fā)展3 類。有的學(xué)者將政策工具劃分為多達(dá)13種[19]，還有學(xué)者則傾向于將政策工具歸入一個寬泛的分類框架中，如將政策工具分為規(guī)制性工具和非規(guī)制性工具兩類。

本文對眾創(chuàng)空間政策的分類將借鑒Rothwell 和Zegveld 在1985年的研究中的政策工具分類方法。按照政策作用的著力點，將眾創(chuàng)空間扶持政策工具分為4 種類型：供給型、需求型、環(huán)境型和監(jiān)管型。供給型工具主要是指增加眾創(chuàng)空間供給的政策措施。需求型工具是指能夠拉動對眾創(chuàng)空間服務(wù)需求的政策措施。環(huán)境型工具是指有利于改善眾創(chuàng)空間發(fā)展的外部環(huán)境的政策。廣義上來講，眾創(chuàng)空間發(fā)展的外部環(huán)境包括融資環(huán)境、投資準(zhǔn)入、土地政策等諸多方面，本文環(huán)境型政策工具僅從狹義角度進(jìn)行界定，具體涉及創(chuàng)業(yè)文化、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)等方面。監(jiān)管型工具則是指政府相關(guān)部門對眾創(chuàng)空間的監(jiān)督管理和服務(wù)政策，如核驗評估、業(yè)務(wù)管理、政府行政效能提升等。

2.2 政策工具選擇

通過逐一分析193 個政策文件，本文共得到600 個與眾創(chuàng)空間有關(guān)的政策條款。對于每一個政策條款，判斷其政策類型和所屬政策領(lǐng)域，并進(jìn)一步探索我國眾創(chuàng)空間扶持政策工具選擇的特征。

2.2.1 全國整體上以需求型工具和供給型工具為主

從政策工具使用頻次看，現(xiàn)階段我國眾創(chuàng)空間扶持政策工具使用頻次由高到低依次為需求型、供給型、環(huán)境型和監(jiān)管型工具，總體上是以需求型和供給型工具為主，其中需求型工具使用頻次為593 次，占比48%，供給型工具使用頻次486次，占比39%（表4）。眾創(chuàng)空間發(fā)展的初級階段，面臨的主要矛盾是增加全社會眾創(chuàng)空間的數(shù)量，而需求型工具和供給型工具從供求兩端發(fā)力，促進(jìn)眾創(chuàng)空間迅速增加數(shù)量的效果最為直接。地方政府部門扶持眾創(chuàng)空間發(fā)展的政策中也大都設(shè)定了眾創(chuàng)空間和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展的階段性任務(wù)＊＊＊＊＊＊＊比如：《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于加快發(fā)展眾創(chuàng)空間促進(jìn)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的實施意見》（浙政辦發(fā)〔2015〕79 號）：計劃在2020年建設(shè)眾創(chuàng)空間1000 家，聚集創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)300 家，管理資金規(guī)模3000 億元，培養(yǎng)科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才50 萬人，培育科技型小微企業(yè)3000 家，高新技術(shù)企業(yè)10000 家，創(chuàng)業(yè)導(dǎo)師5000 人。《山東省科技廳關(guān)于加快推進(jìn)大眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的實施意見》（魯政辦發(fā)〔2015〕36號）：計劃2020年建設(shè)眾創(chuàng)空間200家，培育高新技術(shù)企業(yè)6000家?！陡＝ㄊ∪嗣裾P(guān)于大力推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新十條措施的通知》（閩政〔2015〕37號）：計劃在2020年建設(shè)眾創(chuàng)空間200家。。環(huán)境型工具使用的頻次為122次，占比10%，這表明環(huán)境型工具還不是大多數(shù)地方政府部門政策工具的主要選項。究其原因，主要在于當(dāng)前地方政府部門主要任務(wù)是“數(shù)量增長”，而環(huán)境型工具主要是優(yōu)化眾創(chuàng)空間發(fā)展的外部環(huán)境，發(fā)揮著間接作用，雖然長期看是影響眾創(chuàng)空間發(fā)展的重要因素，但外部環(huán)境的優(yōu)化需要長期的投入，而效果的體現(xiàn)卻不是立竿見影。監(jiān)管型工具頻數(shù)只有31次，占比3%，這說明監(jiān)督管理目前還不是眾創(chuàng)空間行業(yè)發(fā)展的主要問題，當(dāng)前的監(jiān)督管理也主要在于眾創(chuàng)空間等級的認(rèn)定，重點扶持眾創(chuàng)空間的篩選等工作。

表4 我國眾創(chuàng)空間政策工具選擇

2.2.2 4大地區(qū)政策工具選擇存在差異

根據(jù)國家統(tǒng)計局地區(qū)劃分方法，本文將31個省級部門劃分為東中西部和東北地區(qū)，進(jìn)而分析不同經(jīng)濟(jì)區(qū)域在眾創(chuàng)空間扶持政策工具選擇上的特點。

首先，從各經(jīng)濟(jì)區(qū)域角度考察（見表5），可以發(fā)現(xiàn)東部地區(qū)和中部地區(qū)政策工具使用頻次由高到低依次為需求型、供給型、環(huán)境型和監(jiān)管型工具。東部地區(qū)需求型工具使用頻率58%，遠(yuǎn)高于供給型工具使用頻率24%，這是因為東部地區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)型中小企業(yè)數(shù)量多，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活躍度高，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展已經(jīng)成為政策首要任務(wù)。西部地區(qū)和東北地區(qū)政策工具使用頻次由高到低依次為供給型、需求型、環(huán)境型和監(jiān)管型工具。這表明西部地區(qū)和東北地區(qū)比較偏好供給型工具的使用，這與其整體上眾創(chuàng)空間發(fā)展基礎(chǔ)比較薄弱有關(guān)。從我國創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活躍地區(qū)分布看，北京、上海、深圳、杭州、廣州是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)最活躍的聚集區(qū)，基本都處于東部地區(qū)，而中西部和東北地區(qū)則由于人才、資本等創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)要素相對欠缺，與東部地區(qū)相比差距明顯。因此，中西部及東北地區(qū)現(xiàn)階段的主要任務(wù)在于提升區(qū)域內(nèi)眾創(chuàng)空間的數(shù)量，而供給型工具最為直接，見效快。

表5 4大地區(qū)眾創(chuàng)空間政策工具選擇

其次，從政策工具角度看，供給型工具使用頻率由高到低分別是西部、東北、中部和東部地區(qū)，西部地區(qū)使用頻率最高，是東部地區(qū)的兩倍多。需求型工具全國平均水平為49%，中部、西部和東北均低于平均水平，而東部地區(qū)為58%，高出全國平均水平近10個百分點。這表明東部地區(qū)在促進(jìn)中小微企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)方面使用了更多的政策工具，政策力度更強勁。在環(huán)境型政策工具使用方面，東部地區(qū)最高為14%，說明東部地區(qū)在優(yōu)化眾創(chuàng)空間發(fā)展環(huán)境方面出臺了更多的政策措施，相比之下西部地區(qū)在環(huán)境型政策工具使用方面只有3%，遠(yuǎn)低于全國平均水平。在監(jiān)管型工具使用方面，東部地區(qū)使用頻率最高為4%，高于全國平均水平2%，而西部地區(qū)最低，小于1%。東部地區(qū)眾創(chuàng)空間數(shù)量遠(yuǎn)高于西部地區(qū)，因此對監(jiān)管的需求相應(yīng)地也會更高。

2.2.3 省級部門政策工具選擇

通過對東中西及東北4 大經(jīng)濟(jì)區(qū)域的分析，能夠了解各區(qū)域眾創(chuàng)空間扶持政策使用的特點。那么，各省級地方政府部門在政策工具使用方面是否會表現(xiàn)出與此不同的特點呢？為此，本文進(jìn)一步考察各省級地方政府部門不同類型政策工具的使用情況。從表6 可知，我國各省級部門在4種眾創(chuàng)空間支持政策工具的使用上和全國總體情況基本一致，以供給型工具和需求型工具為主，而環(huán)境型和監(jiān)管型工具使用較少。有16個省份使用頻次最多的是需求型工具，基本都屬于東部地區(qū)。14個省份使用頻次最多的是供給型工具，其中除江西、內(nèi)蒙古屬于中部地區(qū)，遼寧、黑龍江屬于東北地區(qū)外，其他均為西部地區(qū)，這一點與前述結(jié)論是一致的。中部地區(qū)整體上看需求型工具使用頻率高于供給型工具，而作為中部地區(qū)的江西和內(nèi)蒙古則與中部地區(qū)整體情況不一致，表現(xiàn)出與西部地區(qū)相同的特點。前文中西部地區(qū)監(jiān)管型政策工具使用頻率小于1%，從省級部門眾創(chuàng)空間扶持政策工具選擇可見，其原因在于所選樣本文件中多數(shù)西部省份都沒有使用監(jiān)管型政策工具。

表6 各省級地方政府部門眾創(chuàng)空間政策工具選擇頻次

2.2.4 政策領(lǐng)域分布

由上文可知，現(xiàn)階段我國眾創(chuàng)空間扶持政策工具以需求型工具和供給型工具為主，那么這兩類工具中具體的政策措施在不同政策領(lǐng)域是如何分布的呢？通過梳理193 個眾創(chuàng)空間政策文件，本文整理出扶持眾創(chuàng)空間發(fā)展的8個主要政策領(lǐng)域，分別是財政、稅收、金融、土地政策、投資準(zhǔn)入、商事制度、人力資源政策、教育政策。將上述八個政策領(lǐng)域與供給型和需求型政策工具進(jìn)行組合，共形成16種政策組合類型。下文將對各政策組合類型使用的政策工具做進(jìn)一步分析（表7）。

表7 我國眾創(chuàng)空間政策工具領(lǐng)域分布

在全部供給型工具和需求型工具的使用頻次中，居于前3 位的政策領(lǐng)域是財政領(lǐng)域、金融領(lǐng)域和土地政策領(lǐng)域。財政政策工具的使用頻次合計占比高達(dá)24.84%，這意味著地方政府部門扶持眾創(chuàng)空間發(fā)展的政策工具中近1/4 為財政工具。各地最常使用的財政工具包括獎勵和補助政策、后補助機制、中小微企業(yè)租金補貼、社會保險補貼、中小企業(yè)服務(wù)券制度、小微企業(yè)政府采購支持等。

金融領(lǐng)域也是各地最常使用的政策工具之一，合計占比達(dá)12.23%。促進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的一個支點就是資本支持，在眾創(chuàng)空間建設(shè)方面運用的金融措施包括鼓勵社會資本特別是龍頭企業(yè)加大投入建設(shè)眾創(chuàng)空間、鼓勵發(fā)達(dá)地區(qū)眾創(chuàng)空間加速向輸出地擴(kuò)展等。在扶持小微企業(yè)發(fā)展方面，金融領(lǐng)域的扶持政策種類繁多，涉及多層次資本市場的諸多方面。在股權(quán)資本市場包括中小微企業(yè)天使投資、創(chuàng)業(yè)投資、發(fā)展基金；在債務(wù)市場上包括知識產(chǎn)權(quán)質(zhì)押、信用擔(dān)保體系、擔(dān)保貸款保證保險制度、信用評價機制、貸款風(fēng)險補償機制、投貸聯(lián)動，同時涉及股權(quán)和債權(quán)相結(jié)合的融資服務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)金融等。值得注意的是很多地方將眾籌融資作為促進(jìn)科技型中小企業(yè)融資的手段進(jìn)行試點和探索，并出臺專門文件，比如廣東、廈門、銅陵等地。這主要是因為，科技成果產(chǎn)業(yè)化的風(fēng)險較大，而股權(quán)眾籌融資作為風(fēng)險投資，滿足了科技型中小企業(yè)對風(fēng)險資本的需求。公開性的股權(quán)眾籌需得到政府許可，現(xiàn)實中只能以非公開私募方式進(jìn)行，并且股東人數(shù)受到限制（不超過200 人）。因此，如何在現(xiàn)有法律約束下，發(fā)展股權(quán)眾籌為科技型中小企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供融資，需要在理論和實踐方面深入探索。

土地領(lǐng)域的政策工具占比8.80%，排在第3 位。土地政策工具的一個重要方面就是加大眾創(chuàng)空間用地的保障力度，一方面是增加新供用地，另一方面也鼓勵盤活利用現(xiàn)有用地，比如對于利用存量房產(chǎn)興辦創(chuàng)客空間、創(chuàng)業(yè)咖啡、創(chuàng)新工場等眾創(chuàng)空間的，可實行繼續(xù)按原用途和土地權(quán)利類型使用土地的過渡期政策，為創(chuàng)業(yè)者提供低成本辦公場所和居住條件。

人力資源領(lǐng)域的政策工具占比為8.34%，可以發(fā)現(xiàn)其主要作用于需求端，也就是激勵科技人員等創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)主體積極從事創(chuàng)業(yè)活動。具體來看，主要包括創(chuàng)新成果收益分配制度、科技成果使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)政策，完善科研項目和資金管理使用制度，深化人事管理制度改革等。教育領(lǐng)域的政策措施在全部政策中占比為8.16%。創(chuàng)業(yè)教育與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動密切相關(guān)，一方面創(chuàng)業(yè)教育能夠激發(fā)個體的創(chuàng)業(yè)激情。另一方面，個體通過創(chuàng)業(yè)教育獲取相關(guān)的知識和能力，能夠更高效地整合新知識、新資源，這些獨特資源和能力將成為財富，提高初創(chuàng)企業(yè)績效。從政策力度看，教育領(lǐng)域的政策工具在需求型工具占比10.96%，是供給型工具4.73%的兩倍多。8 大政策工具領(lǐng)域中處在后3 位的分別是稅收領(lǐng)域占比7.60%、商事制度占比6.30% 和投資準(zhǔn)入政策占比5.01%。稅收領(lǐng)域的政策工具在供給型工具中占比為6.17%，主要的政策措施包括針對眾創(chuàng)空間采取的加速折舊政策，進(jìn)口稅收優(yōu)惠政策，利用淘汰落后產(chǎn)能、處置“僵尸企業(yè)”過程中形成的閑置廠房、空余倉庫以及生產(chǎn)設(shè)施，改造建設(shè)眾創(chuàng)空間的定向減稅和普遍性降費政策等。這些政策措施有利于減輕眾創(chuàng)空間的經(jīng)營成本，尤其是在眾創(chuàng)空間發(fā)展初期，尚未形成穩(wěn)定的盈利模式。商事領(lǐng)域的政策工具主要作用于需求端，在需求型工具中占比9.78%遠(yuǎn)高于在供給型工具中的占比2.06%，需求端的政策措施主要包括降低創(chuàng)業(yè)門檻、注冊資本登記制度改革、推動“一址多照”、集群注冊等住所登記制度改革等方面。投資準(zhǔn)入領(lǐng)域的政策工具使用在八大政策領(lǐng)域中占比最低，而且在供給型工具中的占比是需求型工具的3 倍多。這在一定程度上表明，地方政府部門對于不符合本地產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的投資加大了限制力度。

3 進(jìn)一步探討

本研究對我國眾創(chuàng)空間政策的特征與政策工具選擇進(jìn)行了分析，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步探討影響我國眾創(chuàng)空間政策未來發(fā)展方向的重要因素，進(jìn)而分析我國眾創(chuàng)空間政策工具選擇演進(jìn)的趨勢如下：

（1）政策周期和階段性目標(biāo)任務(wù)的變化將會影響未來各地的政策方向與工具選擇，供給型工具將會逐漸收縮。國家和地方政府部門眾創(chuàng)空間扶持政策自2015年進(jìn)入密集出臺期，現(xiàn)行支持政策的有效期通常為5 到8年。因此，未來幾年各地的第一輪眾創(chuàng)空間扶持政策將陸續(xù)到期。各地將對第一輪扶持政策的效果進(jìn)行綜合評估，并為下一輪扶持政策的推出做好基礎(chǔ)性準(zhǔn)備工作。對于不同類型眾創(chuàng)空間的評價標(biāo)準(zhǔn)也將逐步細(xì)化，體現(xiàn)出不同的定位。

經(jīng)過第一輪的扶持與發(fā)展，各地眾創(chuàng)空間數(shù)量快速增長，類型多樣。因此，眾創(chuàng)空間數(shù)量將不再是政策考慮的主要方面，而眾創(chuàng)空間的“高質(zhì)量發(fā)展”將會成為各地扶持政策的主要關(guān)注點。政策著力點將體現(xiàn)在推動眾創(chuàng)空間提質(zhì)增效并向縱深發(fā)展。能夠與各地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生協(xié)同共振的專業(yè)化與特色化的眾創(chuàng)空間，將會是眾創(chuàng)空間扶持政策考慮的一個重要因素。地方政府部門將通過認(rèn)證機制，選擇具有優(yōu)勢和特色的眾創(chuàng)空間進(jìn)行重點支持，提升其專業(yè)化水平和發(fā)展特色，促進(jìn)眾創(chuàng)空間品牌化發(fā)展。眾創(chuàng)空間高質(zhì)量發(fā)展的一個重要方面將會體現(xiàn)在“科技小巨人”的培育上，孵化“科技小巨人”的眾創(chuàng)空間將成為未來一個階段各地區(qū)政策關(guān)注的重點?！按笏唷笔酱龠M(jìn)眾創(chuàng)空間數(shù)量增長的全面供給型政策將會漸進(jìn)收縮，政策力度會逐漸減弱，政策將會更強調(diào)針對性與“精準(zhǔn)化”。

（2）國家和地方政府部門將會長期支持中小微企業(yè)發(fā)展，這從需求側(cè)拉動眾創(chuàng)空間發(fā)展，并促使其不斷提升服務(wù)水平。由于眾創(chuàng)空間數(shù)量的增多，優(yōu)質(zhì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項目則相對稀缺，對優(yōu)質(zhì)項目資源的爭奪必然會加劇眾創(chuàng)空間之間的競爭程度。而為了降低創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)成本，提升創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的效率，中小企業(yè)對眾創(chuàng)空間的服務(wù)提出越來越高的要求。這要求眾創(chuàng)空間必須不斷提升服務(wù)水平，在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的各個階段提供專業(yè)化、個性化的配套支持和服務(wù)。

區(qū)域競爭與合作將會成為地方政府部門制定眾創(chuàng)空間政策時必須要著重考慮的一個重要因素。地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)選擇一方面和政府部門的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃有關(guān)，但更主要是取決于地區(qū)間的競爭合作與互動，在很大程度上是市場競爭的結(jié)果。各地政府部門同時推出促進(jìn)中小企業(yè)和眾創(chuàng)空間發(fā)展的政策，對于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)要素的吸引力會在一定程度上產(chǎn)生政策“抵消效應(yīng)”。在此過程中，地方政府部門眾創(chuàng)空間扶持政策的導(dǎo)向、重點以及政策強度，將會伴隨著各地區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r、地區(qū)之間產(chǎn)業(yè)競合與協(xié)同的演變而發(fā)生調(diào)整。

（3）環(huán)境型政策工具和監(jiān)管型政策工具將會更多地使用，政府效能提升將成為影響政策效果的關(guān)鍵因素。伴隨眾創(chuàng)空間數(shù)量的增加，將會提升對于健康的市場化的眾創(chuàng)空間生態(tài)環(huán)境的需求。眾創(chuàng)空間行業(yè)公平市場環(huán)境構(gòu)建，規(guī)范發(fā)展以及眾創(chuàng)空間自我良性循環(huán)，將成為政策追求的一個目標(biāo)。由此，眾創(chuàng)空間政策方向?qū)⒂汕捌诘娜婀膭钪С种鸩竭^渡到監(jiān)管與服務(wù)上來。各地眾創(chuàng)空間政策工具將會更多地調(diào)整到環(huán)境型與監(jiān)管型工具，這一點在東部省份中已經(jīng)體現(xiàn)出來。供給型和需求型政策工具更容易在短期見效，而環(huán)境型政策工具尤其創(chuàng)業(yè)教育和創(chuàng)業(yè)文化的政策效應(yīng)往往需要在長期才能體現(xiàn)。需要強調(diào)的是，政府職能轉(zhuǎn)變與“放管服”的實際效果將在很大程度上決定地方政府部門眾創(chuàng)空間扶持政策的實際效果。地方政府部門之間的“政策競爭”也將由直接的財政、金融、土地等要素供給型轉(zhuǎn)向“放管服”改革的深化和服務(wù)型政府構(gòu)建的實效上來。

4 結(jié)論和建議

4.1 結(jié)論

本研究基于193 個眾創(chuàng)空間政策文件，發(fā)現(xiàn)2015年是我國眾創(chuàng)空間扶持政策的密集發(fā)布期。我國眾創(chuàng)空間扶持政策具有很強的系統(tǒng)性和協(xié)同性，同時又表現(xiàn)出一定的探索性，鼓勵地方在政策執(zhí)行過程中結(jié)合實際情況不斷創(chuàng)新。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和地方特色產(chǎn)業(yè)成為國家和地方政府部門重點支持的眾創(chuàng)空間領(lǐng)域。

從政策工具類型和政策工具領(lǐng)域兩個方面進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)我國眾創(chuàng)空間政策工具選擇具有以下特征：（1）全國整體上以需求型工具和供給型工具為主，二者使用頻次合計占比近九成。（2）4大經(jīng)濟(jì)區(qū)域政策工具選擇存在差異。東部和中部地區(qū)政策工具使用頻次由高到低依次為需求型、供給型、環(huán)境型和監(jiān)管型工具，西部和東北地區(qū)依次為供給型、需求型、環(huán)境型和監(jiān)管型工具。供給型工具使用頻率最高的是西部地區(qū)，環(huán)境型政策工具使用頻率最高的為東部地區(qū)。（3）各省級地方政府部門在4種類型眾創(chuàng)空間政策工具的使用上和全國總體情況基本一致，以供給型和需求型工具為主，而環(huán)境型和監(jiān)管型工具使用較少。（4）在全部供給型工具和需求型工具的使用中，居于前三位的政策領(lǐng)域是財政領(lǐng)域、金融領(lǐng)域和土地政策領(lǐng)域。

4.2 建議

政策周期和階段性目標(biāo)任務(wù)的變化將是影響未來我國眾創(chuàng)空間政策調(diào)整方向與工具選擇的主要因素。為提升政策效果，提出以下3方面的政策建議：

（1）以金融、土地支持為主的供給型政策工具的政策效應(yīng)逐步減弱，各地“政策競爭”的負(fù)面效應(yīng)逐漸顯現(xiàn)。因此，未來應(yīng)漸進(jìn)收縮促進(jìn)眾創(chuàng)空間數(shù)量增長的全面供給型政策，更突出政策的針對性與“精準(zhǔn)化”。

（2）為避免地區(qū)間在供給型工具領(lǐng)域出現(xiàn)過度競爭，國家和地方政府部門在制定眾創(chuàng)空間政策時應(yīng)關(guān)注區(qū)域間的產(chǎn)業(yè)協(xié)同效應(yīng)，構(gòu)建地區(qū)間良性的產(chǎn)業(yè)鏈競合關(guān)系。

（3）營商環(huán)境的改善與提升對于吸引投資和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)具有長期的積極作用，各地要更多地應(yīng)用環(huán)境型政策工具，改善區(qū)域內(nèi)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和整體營商環(huán)境，不斷提升政府部門服務(wù)水平，政府效能提升將成為影響眾創(chuàng)空間扶持政策實際效果的關(guān)鍵因素。