歐純智　賈康

對資本的無序擴張，應該堅決抵制，用適當?shù)墓苤萍m正市場失靈帶來的各種市場亂象。圖/視覺中國

2021年政府重拳出擊堅決抵制資本的無序擴張，市場震動預期轉(zhuǎn)弱，但也出現(xiàn)了觀點分歧，有的厲聲抨擊資本擴張十惡不赦，有的強烈反對政府管制。

資本是用于生產(chǎn)經(jīng)營過程能夠帶來其增殖（即增值，亦稱投資回報）的資金。與馬克思寫作《資本論》時代批判性地指斥“資本來到世間，從頭到腳，每個毛孔都滴著血和骯臟的東西”不同，當代經(jīng)濟生活中，“資本”已不再是貶義詞，而是指生產(chǎn)要素的一種，在社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展完善中的中國，既有國有資本，亦有民間（民營）資本，本身都是中性概念了。

資本的內(nèi)在屬性是尋求投資回報，即保值基礎上的增值，也被人們表述為資本的擴張或發(fā)展。而這種擴張與發(fā)展，可以區(qū)分為有序與無序的兩類。

本文的基本觀點是：抵制資本的無序擴張正是為了捍衛(wèi)資本的有序發(fā)展。試問疫情當前驚爆人們眼球的核酸檢測造假、社區(qū)保供壟斷，以及前一時期媒體熱議的房地產(chǎn)、義務教育階段培訓、娛樂圈、互聯(lián)網(wǎng)寡頭、互聯(lián)網(wǎng)金融等領(lǐng)域出現(xiàn)的擾亂經(jīng)濟健康秩序、破壞公平競爭市場、侵犯勞動者權(quán)益等由資本無序擴張催生的市場亂象，政府到底該不該管？毋庸置疑是應該管的，但又需要指出：恰恰又是因為政府也會出現(xiàn)管制不當，缺位與越位并存，政府與市場的合理交集處理失范，才往往形成資本無序擴張、市場預期不良、信心不足等亂象。

正確理解斯密的“看不見的手”

眾所周知，政府與市場之爭在經(jīng)濟學界從未停歇，走極端的“市場原教旨主義者”鼓吹完全自由的市場，言必稱亞當·斯密，認為“看不見的手”可以解決一切，殊不知這是對斯密的極大誤讀。

亞當·斯密（Adam Smith 1723-1790）在《道德情操論》里首次提出“看不見的手”理論，“一只看不見的手引導他們對生活必需品作出幾乎同土地在平均分配給全體居民的情況下所能作出的一樣的分配，從而不知不覺地增進了社會利益。”在《國富論》里斯密強調(diào)每一個人“通常既不打算促進公共的利益，也不知道他自己是在什么程度上促進那種利益……他所盤算的也只是他自己的利益。在這種場合，像在其他許多場合一樣，他受著一只看不見的手的指導……他追求自己的利益，往往使他能比在真正出于本意的情況下更有效地促進社會的利益”。

這兩段話看起來似乎是“看不見的手”通過人的自利行為可以促進社會公共利益，但須知亞當·斯密所指的市場里的個人，已經(jīng)是“社會人”而不是“自然人”。斯密說得非常清楚：沒有政府的保護，純意義上的市場一天也存在不下去，這就引出了后來著名的市場失靈學說。既然人類天性決定了離開“共同體”狀態(tài)，就會陷入無序的“戰(zhàn)爭狀態(tài)”，那么政府從哪些方面把人類拯救出“自然狀態(tài)”呢？具體來講，為抑制市場失靈，最大化公共利益，處理市場失靈和維護社會秩序和正義，依照法律的政府管制就被引入發(fā)揮作用。毫無疑問，當資本市場陷入純“自然狀態(tài)”下，斯密的那只“看不見的手”也會紊亂，政府要以充當“守夜人”為底線，爭取“更好發(fā)揮作用”。

政府的職責

人類歷史證明，市場在創(chuàng)造社會財富方面具有無與倫比的優(yōu)勢，它是資源配置最基本、最有效、總體而言應起決定性作用的制度安排。但是，市場不是放之四海而皆準的機制，它只適用于依法實現(xiàn)規(guī)則平等和機會平等下的“社會公平”，對依法實現(xiàn)適當結(jié)果均平化“共同富?！比∠蛳碌摹吧鐣健钡阮I(lǐng)域，則力所不及。在市場失靈的領(lǐng)域，市場調(diào)節(jié)機制就有必要讓位于政府調(diào)節(jié)機制。

政府可以下述方式矯正市場失靈和調(diào)節(jié)、引導企業(yè)與消費者的行為：一是政府直接的貨幣補貼，比如減免稅和退稅金返還;二是政府通過控制許可證的數(shù)量限制或禁止后來的競爭者，如福利企業(yè)退稅資格;三是政府以準入管制與本產(chǎn)業(yè)有替代或互補關(guān)系的行業(yè)和部門;四是政府管制價格，如特定情況下某些必要的固定價格。

政府作為公共服務最重要提供者，其權(quán)力性質(zhì)屬于公共權(quán)力，其使命是滿足社會公共需要、回應民眾訴求、維護和弘揚公共利益;其主要職責體現(xiàn)為管理公共事務，提供公共產(chǎn)品和服務;其行為必須處于責任狀態(tài)并承擔相應政治、行政、法律與社會文化、生態(tài)環(huán)境等方面的公共責任;其運行應當遵循公開、公平、公正等公共價值和公共精神;其管理與服務過程應當體現(xiàn)民眾參與和社會監(jiān)督，建立公共財政體制有效配置公共資源。

政府的核心功能是把有關(guān)利益矛盾以及沖突，力爭控制在社會秩序能夠允許的范圍內(nèi)，平衡好各方利益?？v觀世界近現(xiàn)代史300年來的發(fā)展歷程，從政府職能角度看，也有一個明顯但相對緩慢的進步過程。發(fā)生在19世紀英、德等國殘酷的資本原始積累，遭到社會主義者的強烈譴責，也促使這些國家進行反思，逐步加強在規(guī)范市場、勞動保護、養(yǎng)老保險、婦女兒童權(quán)益保障，以及教育、醫(yī)療與公共衛(wèi)生、住房、社會治安等方面的公共職能，各國政府開始較大規(guī)模地介入宏觀經(jīng)濟管理和多種公共服務。這是政府對民眾訴求形成新一輪認識與回應的開端，更是以“升級版”來保障斯密那只“看不見的手”有效運行的切實基礎。

政府管制的必要性分析

從一般意義上來說，自有人類社會組織以來就有管制，管制是不可避免地普遍存在的。最早的管制可以追溯到原始部落時期。無論是霍布斯的“利維坦”、洛克的“共同體”，還是亞當·斯密的“社會人”，都是建立在“國家政府”的基礎概念之上的，承認了大“公”的存在，以及個體為了尋求政治保護和經(jīng)濟利益而對個人權(quán)利的部分放棄。換句話說，公共利益及其所匹配的政府機制的存在是不可否認的。微觀經(jīng)濟學里假設的純“個人利益”的“自由選擇”不能完全成立。

在現(xiàn)代社會，人們被迫放棄他在自然狀態(tài)下?lián)碛械慕^對選擇權(quán)，接受共同體的保護和法則，所能做的就是追求這些法則的公平、公正、清廉和較高效率?；诖?，政府管制是從公共利益出發(fā)針對個人或集團而制定的規(guī)則，其目的是為了避免資本主體和經(jīng)濟主體侵犯雇員和消費者利益，后者表現(xiàn)為肆意控制他人進入、對價格進行壟斷、對消費者和勞工濫用權(quán)力、單方確定服務條件和質(zhì)量等。

正因為如此，政府應該代表公眾對市場主體與資本作出一定的理性規(guī)制;該管制思想符合“帕累托最優(yōu)”原則，不僅在經(jīng)濟上取得成效，而且促進整個社會的完善。所以在原理層面而言，對資本的無序擴張進行抵制和矯正是必要與合理的。在這里，行政適當介入可以看成是對法律的一種執(zhí)行與補充，以最大可能糾正資本由于種種原因形成不當壟斷造成的市場失靈，以及對公共權(quán)力的裹挾綁架。

我們要有壯士斷腕、刮骨療毒的勇氣和決心，在配套改革中打造合理制度環(huán)境和施以必要的政府管制。但是有關(guān)政府管制的恰當、合理性問題，即“適當性問題”，其難度亦不容小覷。

政府管制的適當性問題

政府管制本意是糾正市場失靈，然而政府自身也會失靈。尋租現(xiàn)象剛好可驗證諾思對“政府失敗”的描?。赫谥铝τ诩m正市場失敗的同時，經(jīng)常會引發(fā)自身失敗，即政府失敗，尤為重要的是，政府失敗的后果非常有可能比市場失敗更為嚴重。如果說抵制資本的無序擴張是一個解構(gòu)問題，那么毫無疑問，捍衛(wèi)資本的有序擴張是一個與之對應的建構(gòu)問題。

解構(gòu)容易建構(gòu)難。我們看到，政府管制的初衷是為了實現(xiàn)公共利益，而在實踐中由于管制不足或者管制不當，政府不是缺位就是越位，背離公共利益的現(xiàn)象時有發(fā)生，不能不引起我們的反思。從管制的初衷來看，政府應該對社會公正及效率需求作出無代價的、有效的回應，是從公共利益出發(fā)制定管制，原則上說，哪里有市場失靈，哪里就可能有政府相應的干預，但還是常出現(xiàn)力不從心并且可能事與愿違的窘境。

不可否認，政府在處理市場失靈方面，確實也具備一定的能力與優(yōu)勢。比如，本次疫情中的一些特殊管控，市場機制暫時基本癱瘓，斯密說的那只手無法發(fā)揮作用，必須由政府管制在特殊時期作為特殊手段全面介入核酸檢測與物資保供。在這里，基于公共利益的政府管制來掌管市場準入牌照，那么哪個市場主體應該獲得核酸檢測以及保供牌照？其依據(jù)是否具有普適性和持續(xù)性，是否公平對待每一個參與競爭的市場主體？某些零星丑聞，恰恰說明在市場失靈的特殊時期，政府管制還往往沒有恰到好處地發(fā)揮作用，造成管制不當。

此外，2021年政府整治資本無序擴張，多個行業(yè)從緊從嚴防范風險，但也有中財辦領(lǐng)導指出的疊加為“合成謬誤”“分解謬誤”的宏觀負面效應問題，且被市場誤認為是在打壓民營資本，使市場失去信心，這是管制不當?shù)牧硪环N形式的表現(xiàn)。政府管制介入市場失靈是政府的基本責任之一，但是政府如何介入？如何挽救市場失靈以更進一步增強市場信心？是亟待政府深入思考的關(guān)鍵。總之，政府管制涉及政府執(zhí)政績效與公信力的問題，萬萬不可掉以輕心。

警惕不當管制對公共利益的侵蝕

從政府實踐中我們不難發(fā)現(xiàn)，管制被賦予的公權(quán)相當大。而到了抗疫特殊時期，隔離、封控、場所無毒消殺等措施貫徹實施時，公權(quán)在手的執(zhí)行人員，更是會表現(xiàn)出異乎尋常的強制效力。正如私權(quán)過大容易侵入公共領(lǐng)域一樣，公權(quán)過大往往會使私人權(quán)益受到侵犯。某些地方疫情管控期間坊間熱議的過度防控可以肆意違反常識，利益驅(qū)動下暗箱操作式突擊成立公司并暢通無阻成為保供商等情況，是公權(quán)侵犯私權(quán)和資本無序擴張相伴而生的典型案例——在形式上的公權(quán)侵犯私權(quán)后面，往往伴生實質(zhì)性的私權(quán)侵犯公權(quán)，如一小部分人因為保供資格而獲得了侵奪大多數(shù)人利益“發(fā)國難財”的機會，這顯然對沖了政府在緊急狀態(tài)下提供基本保障物資的能力，繼而造成社會不公和民怨;在公權(quán)侵犯私權(quán)方面，常見基層組織將社會的權(quán)力、資源和機會集中在少部分人手中，壟斷基本保障物資供給，這與資本無序擴張造成供給不足、無序等亂象互為表里。

早在100多年前的歐洲，馬克思和恩格斯等目睹資本主義原始積累過程中資本侵犯公權(quán)、殘酷剝削勞工的種種現(xiàn)實，提出未來社會應是以生產(chǎn)資料公有制為主體的社會形態(tài)。但是，在蘇聯(lián)等的社會主義實踐中，以公有制為“外殼”的集中的權(quán)力，亦會由于缺乏必要的制衡機制，成為以政府管制為名實為公權(quán)侵犯私權(quán)的利器。蘇聯(lián)的失敗就在于資源和權(quán)力宣稱為公有，但決策權(quán)私有，將名義上的公權(quán)變成實質(zhì)上的私權(quán)。

制度是由現(xiàn)實中的人來制定和執(zhí)行的，所以制度、政策本身制定層面的嚴謹性與執(zhí)行層面的可操作性，往往是迥然不同的兩個問題。人首先是具有動物屬性的人，會有生存、安全的需要;其次是具有經(jīng)濟屬性的人，會有個體偏好、成本收入的考量;然后又是具有社會屬性的人，會有利益、榮譽的訴求。正是由于人性的復雜多變與需求的多層次，導致管制政策的制定與執(zhí)行往往充滿不可具體預測的挑戰(zhàn)性。我們必須意識到，并不是所有的經(jīng)濟和社會問題都可以通過嚴格的管制制度得以解決，否則，可能使社會陷于問題越來越多和政府管得也越來越多的惡性循環(huán)。如何切實優(yōu)化政府管制，也成為時代的呼聲。

政府與市場的替代、補充與相互促進

政府與市場的相互替代、補充既是經(jīng)濟學問題，也是政治學問題，涉及如何處理政府和市場、政府和社會之間的關(guān)系，或者說，如何劃定政府與市場以及政府與社會的邊界問題，并在現(xiàn)代經(jīng)濟社會創(chuàng)新發(fā)展潮流中，還出現(xiàn)了政府與市場主體形成“伙伴關(guān)系”相互促進而相得益彰的“交集”領(lǐng)域。

在傳統(tǒng)公共行政時期，很多國家的政府規(guī)模都趨于龐大。政府規(guī)模大，意味著大量的管制、大量的公共服務供給任務與分工，以及大量財政資金支持。政府可以通過管制規(guī)范市場，從而將市場限定在越來越有限的范圍內(nèi)。但是不得不承認，政府一般比非政府組織的效率更為低下——以前我們經(jīng)常會將其歸結(jié)為機構(gòu)臃腫、公務人員的官僚作風濃郁，但這些只是看起來的表象與部分原因。政府與私營部門是有顯著差異的，這種差異導致私營部門的直接效率更高，但這種效率主要不是源于組織形式本身，而是源于目標的單純。如果定期派給公務人員任務，讓他們用“商業(yè)方法”改善行政效率，這意味著誤解行政效率這個概念。

在許多情況下，需要讓政府做事的原因之一，恰是我們并不想讓這些政府行為按利潤最大化的方式來運行，而必須在權(quán)衡取舍、組合中追求多元目標。如果政府想一味追求直接效率的話，他們能夠成功地用謀利的方式來經(jīng)營自己。政府賦予自己一種壟斷地位便會使謀利來得更容易，但那卻是背離了政府履職行為的正軌。隨著20世紀新自由主義思潮的興起，政府權(quán)威在這場運動中得到削弱，政府規(guī)模相應減小，甚至于一直以來屬于政府職責的公共事務，也可以在這場市場化的浪潮中通過簽約外包、PPP（政府和社會資本合作）等創(chuàng)新形式進入市場體系，以求政府、市場主體、社會成員的“共贏”。20世紀80年代出現(xiàn)在西方國家的“私有化（股份化）”浪潮中，對市場的過分崇拜，顯然又有忽視市場天然缺陷之處，“華盛頓共識”在其啟發(fā)性的正面效應旁邊，亦往往表現(xiàn)有市場對外部性、公共服務供給、社會公平正義、長期的經(jīng)濟宏觀平衡的無能為力，這是其主要缺點所在。

因此，即便市場具有很多政府無法比擬的優(yōu)勢，政府依然需要通過制定和施行公共政策來管制、管理、服務于社會，從而彌補市場失靈，這是政府存在的理由和目的，也是政府被市場（以及發(fā)展中的第三部門——公益組織與志愿者組織）替代的原則性限度，并且在人們耳熟能詳?shù)恼c市場“劃清邊界”之說與時俱進的認識上升中，我們有必要特別看中不是以“邊界”而是以“交集”表現(xiàn)出來的政府與市場、市場主體的相互促進、“伙伴關(guān)系”式的相得益彰、績效提升與共贏。

回到現(xiàn)實生活中的直觀感受而言，易博眼球的極端化認識是非理性的，即使政府因為文牘主義、繁文縟節(jié)而飽受批評，但是必要的政府規(guī)模與管制功能也一定還是要具備。也可以這樣理解，市場不能完全替代管制，但管制決不應該無處不在。只要存在壟斷因素、自由的市場競爭被扭曲的因素，就需要有政府管制以保護同業(yè)競爭者、消費者和勞工方的利益。但這種管制亟應與時俱進地動態(tài)優(yōu)化，尤其在“審慎包容”地處理好創(chuàng)新中直觀必帶“寡頭壟斷”特征的數(shù)字經(jīng)濟平臺頭部企業(yè)的合理監(jiān)管等問題。對資本管制的本質(zhì)是讓市場在政府的保駕護航之下，讓斯密那只“看不見的手”盡其所能，海闊憑魚躍，天高任鳥飛，力求讓市場時刻都充滿正義的活力。

“全面依法治國”框架下以法規(guī)設定好資本擴張與發(fā)展的“紅綠燈”

在社會主義市場經(jīng)濟中，資本概念其實是一個中性概念，有國有資本，有非國有資本，都屬于生產(chǎn)要素，都要追求投入的回報即資本保值增值。“資本”概念的內(nèi)在含義，就是需要有其發(fā)揮生產(chǎn)要素功能而伴隨的“增值”，那么它的運作都必然體現(xiàn)出追求保值增值的擴張?zhí)卣?，這是屬于與生產(chǎn)力發(fā)展有關(guān)的動力源機制。

當然，由于國有資本和非國有資本存在“相對優(yōu)勢”的差異，它們的擴張也合乎邏輯地會有共性之外的個性。關(guān)鍵在于：如何使資本有序擴張與發(fā)展，而非落入“市場缺陷”，表現(xiàn)為無序擴張。我們引導鼓勵和捍衛(wèi)資本有序擴張與發(fā)展，可以認為是追求解放生產(chǎn)力和追求高質(zhì)量發(fā)展的題中應有之義，防范和制止資本無序擴張，其意義則是興利需要伴隨除弊，同樣是要追求生產(chǎn)力的解放和高質(zhì)量的發(fā)展。

于是接下來，需要強調(diào)對接實際操作層面的真問題：對資本擴張中央已明確表述了“紅綠燈”概念，那么什么應是“鼓勵”（開綠燈）還是“制止”（開紅燈）的依據(jù)？也即什么是“有序”與“無序”的區(qū)別認定標準？在“全面依法治國”的現(xiàn)代國家治理場景中，首先應該是“以法律為準繩”，標準就在于“有法可依”之后的法治規(guī)范：合法合規(guī)的為有序，不合法不合規(guī)的為無序。因此，有序的應該鼓勵，開綠燈;無序的應該制止，開紅燈。這樣，才能夠充分發(fā)揮資本的積極作用，而防范其可能出現(xiàn)的偏差和負面效應。

我們的上述觀點，又內(nèi)含一個合乎邏輯的前提性的要求：為掌握好資本擴張“紅綠燈”所依據(jù)的法律準繩，就必須全力實現(xiàn)法律自身所應有的維護經(jīng)濟社會公平正義的高水平。也就是說，在我們的國家，不僅要“有法可依”，而且要“有良法可依”，要承認創(chuàng)新過程必然帶來使法規(guī)突破原來某些“條條框框”而動態(tài)優(yōu)化的必要性，對于創(chuàng)新必須給出可以“試錯”的彈性空間，因而國家的法律法規(guī)體系，必須與時俱進地、可持續(xù)地處于“法治化”動態(tài)優(yōu)化的進步過程中。這是處理好“全面依法治國”這一重大現(xiàn)實問題必然考驗我們實際操作水平的一個關(guān)鍵之處。

自上海自貿(mào)試驗區(qū)建立時樹立的企業(yè)正面清單（“法無禁止即可為”）加上政府正面清單（“法無授權(quán)不可為”）與責任清單（“有權(quán)必有責”——匹配問責制）的原則體系，應成為我國深化改革、完善社會主義市場經(jīng)濟制度機制、制定高水平的資本擴張“紅綠燈”的思維框架，以及推進“全面依法治國”制度建設的立法思路。

綜上，對于資本的無序擴張，我們應該堅決抵制，用適當?shù)墓苤萍m正市場失靈帶來的各種市場亂象。但是管制絕不是簡單粗暴一刀切，絕不可任性而為，我們抵制資本的無序擴張不是不要資本，而是通過適當?shù)墓苤苼砗葱l(wèi)資本的有序擴張健康發(fā)展。我們希望通過合理、必要的政府管制使未來的經(jīng)濟運行更健康有序、市場競爭更公平有活力、勞動者與消費者的權(quán)益能夠得到合理保護。其實中國的政府與市場關(guān)系早已不是簡單地相互替代或“井水不犯河水”劃界問題，而應更加重視相互間的良性互促、伙伴或交集的成熟進步——高質(zhì)量發(fā)展須堅持有效市場與有為、有限政府的有機結(jié)合，并且這種結(jié)合，在中國追趕-趕超式實現(xiàn)現(xiàn)代化民族偉大復興的道路上，必須承擔一定的風險而追求其成功的“守正出奇”。

（編輯：李高超）