林星陽

2020 年9 月22 日, 國家主席習(xí)近平在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上發(fā)表應(yīng)對氣候變化的中國承諾, 提出“中國將提高國家自主貢獻力度,采取更加有力的政策和措施, 二氧化碳排放(以下簡稱碳排放) 力爭于2030 年前達到峰值, 努力爭取2060 年前實現(xiàn)碳中和”; 2020 年11 月22 日, 習(xí)近平主席在二十國集團 (G20) 領(lǐng)導(dǎo)人利雅得峰會“守護地球” 主題邊會上致辭并重申了中國將堅定不移地落實上述碳達峰、 碳中和目標。 2021 年10 月31日至11 月13 日, 在英國格拉斯哥舉行的第26 屆氣候大會(以下簡稱COP26 峰會) 上, 外交部發(fā)言人汪文斌闡明中國迄今為實現(xiàn)上述目標而推行的具體措施, 包括先后發(fā)布了碳達峰碳中和“1+N” 政策體系、 《中國應(yīng)對氣候變化的政策與行動》 白皮書, 并正式提交了國家自主貢獻和中長期低排放戰(zhàn)略。

“碳中和” 源自2015 年《巴黎協(xié)定》 制定的21世紀中后期實現(xiàn)凈零排放的目標。 截至2021 年1 月20 日已有30 多個國家和地區(qū)作出碳中和承諾, 其中, 歐盟、 日本、 丹麥、 法國、 新西蘭、 瑞典和英國等還通過了凈零排放立法, 使碳中和承諾具有法律約束力。 世界各國(地區(qū)) 為實現(xiàn)碳中和多次展開磋商并擬定措施, 時下主流的氣候治理措施為在全球范圍內(nèi)設(shè)立碳排放交易體系(Carbon Emissions Trading System, ETS) 及部分國家開征國內(nèi)碳稅,僅有極少數(shù)國家如美國傾向開征碳關(guān)稅。 目前, 中國尚未開征碳稅, 采取的是國內(nèi)設(shè)立ETS 的治理措施。 未來, 建議中國轉(zhuǎn)向采取更科學(xué)、 合理的碳關(guān)稅治理措施。

一、 “碳中和”目標下中國開征碳關(guān)稅的必要性

所謂碳達峰, 指碳排放量在某個時間節(jié)點達到歷史最高值并預(yù)計未來無法超越, 此后排放量經(jīng)由平臺期并緩步下降。 所謂碳中和, 指規(guī)定時間內(nèi)測量區(qū)域的人工活動所直接或間接排放的二氧化碳與其通過植物吸收所減排的二氧化碳達到互相抵消的效果, 從而實現(xiàn)二氧化碳的凈零排放。 碳達峰標志著碳排放與經(jīng)濟發(fā)展正式脫鉤, 碳中和意味著溫室效應(yīng)全面改善, 前者是后者的基礎(chǔ)與前提, 后者是前者的目標與終點。 達峰時間的早晚和峰值的高低直接影響碳中和實現(xiàn)的時長和實現(xiàn)的難度。

從當(dāng)前世界范圍來看, 促進碳中和主要是通過碳定價(carbon pricing) 的方式, 其包括了ETS 和碳稅。 碳稅作為促進碳中和的主要手段之一, 是指針對碳排放所征得的稅收, 其通過二氧化碳減排(以下簡稱碳減排) 來達到保護環(huán)境的目的。 碳稅包含國內(nèi)碳稅和邊境碳稅, 后者即碳關(guān)稅。 目前,中國名義上雖尚未開征碳稅, 但從已開征的環(huán)境稅、消費稅、 資源稅、 車輛購置稅和車船稅等之中間接有所體現(xiàn)。 中國目前以ETS 的形式參與全球碳減排行動。 為了積極應(yīng)對全球氣候變化、 響應(yīng)《巴黎協(xié)定》 等條約精神, 中國于2013 年6 月18 日至2021年5 月25 日期間先后在深圳、 北京、 廣東、 天津、上海、 湖北、 重慶、 福建及全國啟動并逐步拓展和完善9 個碳排放權(quán)交易體系。 盡管如此, 中國開征碳關(guān)稅仍具有現(xiàn)實必要性。

(一) 改變中國碳稅有名無實的現(xiàn)狀, 對外發(fā)揮國內(nèi)稅法的宣示作用

根據(jù)世界銀行的官方統(tǒng)計, 除個別年份外,1960—2018 年全球二氧化碳排放量呈穩(wěn)步上升的趨勢(見圖1)。 完整氣象觀測記錄顯示, 2015—2019年是有史以來最暖的五個年份。 過去60 年全球山地冰川持續(xù)消融, 長江源區(qū)小冬克瑪?shù)妆ㄏ趹B(tài)勢加重。 全球碳減排措施尚未有效遏制碳排放, 碳排放尚未達到峰值。 盡管197 個國家近期通過COP26峰會達成了《格拉斯哥氣候公約》 聯(lián)合公報并發(fā)布了相關(guān)政治決議草案, 但該草案多數(shù)目標的執(zhí)行期限及機制尚不明確, 而該聯(lián)合公報重申的《巴黎協(xié)定》 “致力于實現(xiàn)將全球平均氣溫上升幅度控制在低于工業(yè)化水平前2℃的水平, 并努力將其控制在1.5℃的水平” 的目標被認為難以實現(xiàn), 原因是會議期間一項最新報告表明各國所訂立的減排目標匯總將導(dǎo)致2.4℃的升溫。

此外, 世界銀行2021 年5 月25 日發(fā)布的《2021 碳定價發(fā)展現(xiàn)狀與未來趨勢》 報告(以下簡稱《報告2021》 ) 顯示, 全球總計僅有64 個碳定價機制處在運行中, 還有絕大多數(shù)國家和地區(qū)尚未采取碳定價措施, 約有60%的碳排放仍然沒有定價。 由此, 一方面全球化制定和推行碳稅是一個必然的趨勢, 而全球溫室氣體排放量占比30%的中國, 也應(yīng)開征碳稅; 另一方面, 中國稅收法制正處于大刀闊斧的改革期, 稅法體系尚未建成, 實體法方面對稅法總論及稅法各論的編寫及整合尚需時日,稅法各論中一些已開征稅種與可能開征的碳稅之間存在重復(fù)征稅之嫌, 而縮短碳稅開征時限的最好做法是先行開征碳關(guān)稅, 待稅法體系確立后再逐步引入國內(nèi)碳稅。

圖1 1960—2018 年全球碳排放量折線圖

中國已開征稅種中雖不乏與碳稅性質(zhì)相近的稅目, 如消費稅中的成品油、 實木地板、 木制一次性筷子等稅目, 又如資源稅下的各類稅目, 但卻因未開征名義上的碳稅而要遭遇有實無名的尷尬境地。此外, 在設(shè)立目的上, 盡管已開征稅種及其稅制可能與碳稅總體上均以生態(tài)環(huán)境保護為目的, 但在具體指向上存在霄壤之別, 如開征資源稅的目的是促進資源節(jié)約集約利用, 又如開征車輛購置稅的目的是促進交通建設(shè), 因而開征碳關(guān)稅不僅證實中國存在碳稅制度, 而且彰顯中國對節(jié)能減排、 氣候改善的貢獻。 以此為契機, 對于一些國家及政客, 如美國前總統(tǒng)特朗普無端指責(zé)中國應(yīng)對氣候變化措施不足的問題, 相較于中國目前對內(nèi)所推行的碳減排措施, 中國開征碳關(guān)稅還可發(fā)揮國內(nèi)稅法的宣示作用,是對相關(guān)指責(zé)的有力回應(yīng)。

(二) 中國利用碳關(guān)稅稅收法律功能, 可兼顧經(jīng)濟影響最小化和氣候改善的目的

碳定價指的是確定溫室氣體生產(chǎn)商應(yīng)為一定數(shù)量的碳排放權(quán)支付對價的方法。 作為碳定價的一部分, ETS 指的是建立在溫室氣體減排量基礎(chǔ)上將碳排放權(quán)作為商品流通的交易市場, 亦即設(shè)立ETS 的初衷雖是碳減排及氣候改善, 但其本質(zhì)卻是令碳排放權(quán)成為買賣議價的“商品”。 換言之, 碳排放權(quán)的商品化易使其成為各國競相逐利的對象, 從而異化或遮蓋了其設(shè)立目的。 一旦全球幾大主要ETS 形成顯著價格差, 加之經(jīng)濟數(shù)字化、 產(chǎn)業(yè)鏈升級等加深貿(mào)易全球化, 貿(mào)易全球化反過來又促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移, 從而促使碳排放轉(zhuǎn)移并有誘發(fā)“碳泄漏”(carbon leakage) 的風(fēng)險。 Marcu 等(2020) 研究表明, 隨著碳排放轉(zhuǎn)移的深化并招致碳泄漏危害,全球碳排放總量及增速不降反升。 而且碳泄漏不僅發(fā)生在發(fā)達國家與發(fā)展中國家之間, 還發(fā)生在發(fā)達國家之間。

中國目前采取單一的ETS 措施, 相較ETS 的設(shè)立初衷及本質(zhì), 碳關(guān)稅作為與環(huán)境稅性質(zhì)相近的獨立稅種, 是可行且科學(xué)的全球氣候治理方法。 一方面, 碳關(guān)稅作為碳稅的一部分, 理論基石源自庇古《福利經(jīng)濟學(xué)》, 相比ETS 具有“雙重紅利” 的優(yōu)勢, 系通過客觀方式而非主觀臆斷來解決碳排放產(chǎn)生的負外部性問題, 從“污染者付費” 的角度將碳排放成本內(nèi)在化。 碳關(guān)稅通過充分利用自身稅收法律功能, 改善全球氣候變暖問題; 通過發(fā)揮自身明確性、 穩(wěn)定性功能, 實現(xiàn)碳關(guān)稅的可接受性、 可預(yù)測性; 通過恪守稅收中性功能, 來實現(xiàn)對經(jīng)濟影響最小化。 另一方面, 碳關(guān)稅與各國稅收主權(quán)密切相關(guān), 與本國經(jīng)濟水平相聯(lián)系, 與他國稅收制度相區(qū)分, 可以減小一國境內(nèi)源自不同地區(qū)的同類產(chǎn)品中高碳產(chǎn)品降低低碳產(chǎn)品競爭優(yōu)勢的可能性, 避免產(chǎn)生“劣幣驅(qū)逐良幣” 的不良后果。

(三) 中國開征碳關(guān)稅, 是基于國家政治、 經(jīng)濟和社會安全的全方位考量

政治安全方面, 碳關(guān)稅隸屬國家稅收主權(quán)的一部分, 世界各國此前為碳減排目標而相繼達成《聯(lián)合國氣候變化框架公約》 (以下簡稱《氣候公約》 )等多邊公約。 在此之上, 部分國家及地區(qū)為監(jiān)督怠于采取措施的其他國家積極參與碳減排行動而擬單方面開征碳關(guān)稅。 例如, 歐洲議會于2021 年3 月通過“碳邊界調(diào)節(jié)機制” (Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM) 議案, 計劃最快于2023 年年初對外施行歐盟碳定價; 《美國清潔能源與安全法案》 (以下簡稱《安全法案》 ) 授權(quán)美國從2020 年開始對從碳減排措施不力的國家進口的鋼鐵、 化工、 水泥等高碳產(chǎn)品征收進口碳關(guān)稅。 歐盟、 美國在碳關(guān)稅方面的長期博弈和單邊措施表明, 碳關(guān)稅的開征問題已不單純是氣候改善問題, 而可能上升為針對全球氣候而展開的政治博弈, 包括中國在內(nèi)的各國均無法在此大環(huán)境下獨善其身。 此外, 《報告2021》顯示2020 年度全球通過碳定價機制獲利530 億美元, 同比增長18%, 這或?qū)⒊蔀楦鲊鴨畏矫骈_征碳關(guān)稅的一大動因, 危及中國稅收主權(quán)。

經(jīng)濟安全方面, 能源密集型產(chǎn)業(yè)的全球化遷徙,可能招致產(chǎn)業(yè)安全問題。 截至2021 年中國8 大ETS的碳價位于1～6 美元/噸之間(見圖2), 未來還有巨大的上升空間, 與碳價上漲緊密相隨的是中國企業(yè)負擔(dān)的加重。 中國2020 年制造業(yè)占GDP 比值為26%, 發(fā)達國家的前車之鑒表明, 碳減排力度的加大, 可能加速能源密集型產(chǎn)業(yè)的全球化遷徙, 輕則招致產(chǎn)業(yè)安全問題, 重則促使鋼鐵、 化工、 水泥等高碳行業(yè)(攸關(guān)國家經(jīng)濟安全的支柱產(chǎn)業(yè)) 整體外遷, 損及國家經(jīng)濟安全。 中國開征碳關(guān)稅, 一則呼應(yīng)全球碳減排及氣候改善目標需要; 二則通過平衡產(chǎn)業(yè)間稅收的方式維護產(chǎn)業(yè)安全; 三則鞏固本國稅基, 保護財政安全。

圖2 2021 年全球碳排放物價格示意圖

社會安全方面, 一旦各國紛紛效仿歐盟和美國,以單邊措施的形式開征碳關(guān)稅, 則碳關(guān)稅無疑將成為一個帶有貿(mào)易保護主義和歧視待遇的有害調(diào)節(jié)工具, 并可能造成有害稅收競爭。 他國先行開征碳關(guān)稅, 可能導(dǎo)致碳排放轉(zhuǎn)移至中國, 致使中國氣候惡化, 加重中國碳減排負擔(dān); 貿(mào)易歧視待遇可能動蕩中國民生, 阻礙中國企業(yè)發(fā)展。

二、典型國家(地區(qū))碳定價最新發(fā)展及疑難問題

(一) 歐盟與碳邊界調(diào)節(jié)機制

歐盟此前為了促進區(qū)域內(nèi)碳減排而推行歐盟碳排放交易體系(EU-ETS), 盡管EU-ETS 已進入第四個實施階段(2021—2030 年), 但最高碳泄漏風(fēng)險行業(yè)仍然擁有100%的免費配額, 大大削弱了歐盟碳減排措施的功效。 為了促成歐盟2050 年碳中和目標的順利實現(xiàn), 同時作為對2019 年《歐洲綠色協(xié)議》(European Green Deal) 的回應(yīng), 2021 年3 月10 日歐洲議會通過一項名為“建立一個與 WTO 兼容的歐盟碳邊界調(diào)節(jié)機制” 的決議(以下簡稱CBAM 決議),旨在通過對歐盟外部分進口產(chǎn)品實施碳定價來抵消碳泄漏風(fēng)險。 2021 年7 月14 日歐洲議會發(fā)布應(yīng)對氣候變化的一攬子立法提案(Fit for 55), 于2023—2025年的過渡期間施行邊境碳稅, 2026 年及以后歐盟將啟動進口CBAM 排放許可措施。 邊境碳稅預(yù)計開征的產(chǎn)品包括鋼鐵、 水泥、 化肥、 鋁和電力, 暫未納入的產(chǎn)品包括煉油、 造紙、 玻璃和化工。

CBAM 作為“歐洲綠色新政” 的一部分內(nèi)容, 旨在針對歐盟內(nèi)碳市場所涵蓋的進口產(chǎn)品施行碳定價,并要求相關(guān)碳定價應(yīng)反映出EU-ETS 價格的動態(tài)變化。CBAM 下碳定價的運行, 需要破解以下難題:

首先, 碳定價方式的確定問題。 根據(jù)CBAM 決議的表述, 碳定價擬選擇開征碳關(guān)稅、 購買EUETS 配額、 開征域內(nèi)碳稅之一, 作為歐盟對外施行碳定價的方式。 對此, 社會各界認為采取購買EUETS 配額是現(xiàn)階段相對合理的方式, 亦是CBAM 決議的碳定價傾向(1)因為不論是開征域內(nèi)碳稅還是碳關(guān)稅, 均要在熟知全球產(chǎn)業(yè)鏈及價值鏈的基礎(chǔ)上對碳排放進行追蹤, 尤其對外開征域內(nèi)碳稅需要對歐盟內(nèi)、 外稅制的復(fù)雜性有較為全面的把握, 且開征域內(nèi)碳稅或碳關(guān)稅無法反映碳定價的動態(tài)變化, 不利于對碳排放企業(yè)進行有針對性的調(diào)節(jié)。。 然而, 正如前文所述, 采取EU-ETS 容易產(chǎn)生本末倒置的規(guī)制效果, 也會出現(xiàn)將加重碳泄漏發(fā)生的可能性, 而開征碳關(guān)稅除因其是一種相對科學(xué)的調(diào)節(jié)方法外, 還因在立法程序上,歐盟內(nèi)關(guān)稅是相較所得稅、 增值稅等更易通過的立法, 其無須各成員國同意亦無須立法轉(zhuǎn)化即可實現(xiàn),具有實體價值和程序便利的雙重優(yōu)勢。

其次, 碳定價適用性協(xié)調(diào)問題。 CBAM 決議的政策依據(jù)主要有《氣候公約》 《京都議定書》 《巴黎協(xié)定》 《IPCC 全球升溫1.5℃特別報告》 《歐盟綠色協(xié)議》 《歐盟2030 年氣候目標計劃》 等文件, 還有WTO 基本原則、 《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》 (GATT) 等。有鑒于2012 年航空碳稅的挫折, 歐盟方面為了避免重蹈覆轍, 需要對CBAM 的合規(guī)性進行全面審查。 譬如, 歐盟碳定價方式若最終選定碳關(guān)稅, 為了避免受到GATT 第1 條“一般最惠國待遇” 的限制, 必將滿足第20 (b) 條“一般例外” 之“保護人類、 動物、植物的生命和健康” 及第20 (g) 條“一般例外” 之“養(yǎng)護可窮竭自然資源” 的規(guī)定; 又如, CBAM 是否違背WTO 九大基本原則中的“無歧視待遇原則” “貿(mào)易自由化原則”; 再如, CBAM 是否違背《氣候公約》 下的“共同但有區(qū)別” 氣候治理原則。

碳定價方式的確定是碳定價得以施行的關(guān)鍵基礎(chǔ),碳定價適用性協(xié)調(diào)則關(guān)系到氣候政策框架的理論自洽與CBAM 能否在歐盟外順利實施。 一方面, 如前文所述, 在現(xiàn)實背景下開征碳關(guān)稅是相較其他兩種更優(yōu)的碳定價方式; 另一方面, 對于相關(guān)理論(CBAM 與政策依據(jù)) 的自洽問題, 主要表現(xiàn)為: 一是在GATT 第1條與第20 (b)、 20 (g) 條的協(xié)調(diào)上, 由于適用CBAM意味著歐盟對含碳產(chǎn)品收稅(費) 須確保內(nèi)外一致,若其他國家提出“歧視性待遇” 抗辯, 即存在同種含碳產(chǎn)品稅負隨碳排放量增減而有所不同的情況, 則歐盟應(yīng)證明相關(guān)措施符合第20 (b)、 20 (g) 條規(guī)定而得免責(zé), 而20 (b) 條的證明標準同時還應(yīng)滿足“必須” 的要求, 即碳關(guān)稅措施所保護的法益必須高于所限制的利益, 且碳關(guān)稅措施必須具有不可替代性, 這同時也解決了CBAM 與WTO “無歧視待遇原則” “貿(mào)易自由化原則” 的協(xié)調(diào)問題; 二是在CBAM 與《氣候公約》 “共同但有區(qū)別” 氣候治理原則的協(xié)調(diào)上, 重點考量圍繞含碳產(chǎn)品所設(shè)計開征的碳關(guān)稅, 能否將不同國家的具體減排能力也考慮進去。

(二) 美國與碳排放社會成本指數(shù)

美國一系列碳減排措施和計劃出臺, 不僅基于本國財政增收的考量, 更反映了民主黨與共和黨在碳減排問題上相互博弈的過程。 盡管此前美國少數(shù)地區(qū)建立了碳定價機制, 如加利福尼亞州于2013 年設(shè)立了碳排放總量管制和交易系統(tǒng), 但因長期以來的政黨理念分歧、 政治極化凸顯、 利益集團阻撓等問題, 美國遲遲未能建立聯(lián)邦層面的碳定價機制。2009 年眾議院通過的《安全法案》 是美國目前為止最接近碳定價立法的政策措施, 該法案長達1200 多頁的內(nèi)容中與碳關(guān)稅有關(guān)的規(guī)定還停留在原則性層面, 缺乏可行性標準及措施。 雖然如此, 碳排放社會成本指數(shù)的成功確立, 卻是美國推動碳減排的一大政策成就。 該政策經(jīng)由小布什政府啟動、 奧巴馬政府完善、 特朗普政府削廢再到拜登政府恢復(fù), 目前的碳定價提高至51 美元/噸。

從短期來看, 美國還無法出臺與碳關(guān)稅直接相關(guān)的法律法規(guī), 這是因為對作為碳排放大國的美國來說, 碳關(guān)稅的累退效應(yīng)將潛在地提升能源成本、加重窮人和企業(yè)的負擔(dān), 阻礙美國的經(jīng)濟復(fù)蘇。 然而從長遠來看, 應(yīng)對氣候變化成為全球的主流趨勢,加上拜登政府重返《巴黎協(xié)定》 及推行綠色新政計劃, 社會各界對碳關(guān)稅的長期關(guān)注及熱議(2)例如美國石油學(xué)會、 氣候顧問克里公開考慮支持碳定價概念, 財政部部長耶倫稱碳稅是“解決氣候變化問題的教科書”, 2018 年諾貝爾獎獲得者威廉·諾德豪斯(William D. Nordhaus) 力薦將碳關(guān)稅作為應(yīng)對氣候變化的措施, 2021 年7 月19 日議員克里斯·庫恩斯(Chris Coons) 和斯科特·皮特斯(Scott Peters) 建議啟動邊境碳稅立法的提案并建議自2024 年起對部分美國進口和生產(chǎn)征收邊境碳稅, “包括對石油、 天然氣、 煤炭進口和其他碳密集產(chǎn)品(如鋁、 鋼、 鐵、 水泥) 生產(chǎn)征收碳稅”。 此外, “預(yù)計對12%的美國進口品征收邊境碳稅”。, 等等,種種跡象表明未來美國開征碳關(guān)稅存在必然性。 拜登政府在其競選時曾提及對從未能完成氣候和環(huán)境義務(wù)的國家進口的碳密集產(chǎn)品征稅, 并在重返《巴黎協(xié)定》 時許下2050 年實現(xiàn)碳中和的承諾, 其勢必加速碳關(guān)稅相關(guān)政策的研究及出臺。 基于美國是中國隱含碳產(chǎn)品的重要出口目的國的事實, 美國開征碳關(guān)稅后將使中國出口美國的高隱含碳產(chǎn)品比重下降, 故要給予密切關(guān)注, 同時未雨綢繆, 提前擬定應(yīng)對措施。

三、 “碳中和”目標下中國碳關(guān)稅稅制設(shè)計的建議

如上所述, 不論是為了改變國內(nèi)碳稅立法有名無實、 對外發(fā)揮國內(nèi)稅法的宣示作用, 還是合理避開ETS 的缺陷轉(zhuǎn)向更為科學(xué)的碳稅調(diào)節(jié)、 兼顧氣候治理與經(jīng)濟發(fā)展, 抑或出于對國家政治、 經(jīng)濟和社會安全的全方位考量, 中國開征碳關(guān)稅都是十分有必要且不容遲疑的。 實證研究表明, 從短期看, 中國開征碳關(guān)稅雖會致使貿(mào)易凈出口額減少及貿(mào)易條件惡化, 對中國經(jīng)濟造成消極影響。 但從長遠看, 碳關(guān)稅的開征一定程度上可以優(yōu)化中國出口貿(mào)易結(jié)構(gòu)及帶動產(chǎn)業(yè)鏈綠色轉(zhuǎn)型(郭晴等, 2014; 李繼峰、 張亞雄, 2012; 屠年松、 余維珩, 2020)。 在碳達峰、 碳中和的現(xiàn)實目標下, 中國開征碳關(guān)稅需要注意以下四個方面:

(一) 以WTO 相關(guān)原則為指引設(shè)計碳關(guān)稅制度

毋庸置疑, 碳關(guān)稅以全球市場為對象。 從歐盟航空碳稅的曲折歷程可知, 中國碳關(guān)稅順利開征的第一步是實現(xiàn)碳關(guān)稅政策的域外認可。 為此, 需要以WTO 相關(guān)原則為指引設(shè)計碳關(guān)稅制度。 相關(guān)原則中,無歧視待遇原則又稱無差別待遇原則, 包括最惠國待遇和國民待遇兩方面內(nèi)容, 指的是一締約方在實施某種限制或貿(mào)易優(yōu)惠時, 不得對其他締約方實施歧視性待遇; 貿(mào)易自由化原則, 指的是通過限制或取消一切妨礙和阻止國際貿(mào)易開展與進行的所有障礙, 包括廣義上的政策和措施等, 促進貿(mào)易的自由發(fā)展。

基于上述兩大原則, 中國設(shè)計碳關(guān)稅制度既要保證與國內(nèi)現(xiàn)行稅制相協(xié)調(diào), 又要確保與WTO 等國際經(jīng)貿(mào)制度相銜接。 申言之, 一方面中國需要對外強調(diào), 本土現(xiàn)行稅制雖無與碳稅直接相關(guān)的稅收制度, 但圍繞環(huán)境稅、 消費稅、 資源稅、 車輛購置稅和車船稅等稅種搭建的稅收制度包括對含碳產(chǎn)品征稅的稅目, 故中國是積極采取碳減排措施的國家,且對內(nèi)、 外企業(yè)的含碳產(chǎn)品征稅是一視同仁的, 為碳關(guān)稅的開征做好鋪墊; 另一方面, 對于中國是否應(yīng)將碳稅確立為獨立稅種, 國內(nèi)學(xué)者觀點不一, 主要有“采取獨立體系的碳稅稅制” “引入混合碳稅”“獨立碳稅與混合碳稅相結(jié)合” 三種。 本文認為,在其他稅種的設(shè)立目的無法涵蓋碳稅的現(xiàn)實背景下,應(yīng)將碳稅作為獨立稅種進行開征, 并且碳稅本質(zhì)上是一種流轉(zhuǎn)稅。 基于此, 中國在開征碳關(guān)稅后, 應(yīng)盡快協(xié)調(diào)和完善國內(nèi)碳稅制度立法, 使碳關(guān)稅與國內(nèi)碳稅在碳稅的制度框架下完成統(tǒng)一。

(二) 審慎規(guī)劃碳關(guān)稅稅目, 避免出現(xiàn)重復(fù)征稅

中國碳稅的建制, 按照先行開征碳關(guān)稅與對外宣揚存在實質(zhì)性國內(nèi)碳稅同步進行, 嗣后完善碳稅稅制的總體思路, 最后實現(xiàn)碳稅稅制的統(tǒng)一。 對于先行開征的碳關(guān)稅, 亦有兩方面需要完善:

一方面是與現(xiàn)行實質(zhì)性國內(nèi)碳稅及相關(guān)稅目(課稅對象的具體化) 的協(xié)調(diào)。 具體而言, 如圖3 所示,國內(nèi)相關(guān)稅種稅制中含碳稅目包括五種: ① 環(huán)境稅,包括大氣污染物、 水污染物、 固體廢物; ② 消費稅,包括成品油、 木制一次性筷子、 實木地板; ③ 資源稅,包括天然氣、 原油、 煤炭; ④ 車輛購置稅中的所有稅目(廣義); ⑤ 車船稅中的所有稅目(廣義)。 進而,碳關(guān)稅稅制設(shè)計包括納稅主體、 課稅對象和稅率三個基本要素, 歐盟、 美國各自對于碳定價機制的探討均對此有所涉及。 中國方面, 納稅主體范圍的界定, 應(yīng)秉持源頭治理的基本宗旨, 規(guī)定含碳產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)為主要納稅主體, 暫不包括作為含碳產(chǎn)品消費者的個人及企業(yè)。 稅目的選擇, 可以參考歐盟CBAM 和美國碳關(guān)稅相關(guān)建議, 先對高隱含碳產(chǎn)品即水泥、 鋼、 鐵、鋁、 化肥和電力生產(chǎn)等征稅, 此后時刻準備做與國際標準對接的調(diào)整, 對其他含碳產(chǎn)品開放征稅。 稅率設(shè)計這一方面, 由于碳關(guān)稅具有環(huán)境保護的性質(zhì), 為了糾正碳關(guān)稅的累退性特征對于稅收中性原則的違背,以固定稅率為原則, 視產(chǎn)品碳含量的多寡設(shè)計法定差別稅率和法定差級稅率, 實現(xiàn)加成征收。

另一方面是對中國現(xiàn)行ETS 的協(xié)調(diào)與轉(zhuǎn)化。 《2020碳定價發(fā)展現(xiàn)狀與未來趨勢》 報告顯示, 截至2020 年5 月, 中國9 大ETS 的碳定價總計覆蓋工業(yè)、 電力、 交通、 航空、 建筑和所有化石燃料(僅征稅) 這6 個方面, 尚有垃圾、 林業(yè)、 農(nóng)業(yè)和航運這4 個方面未實現(xiàn)碳定價。 未來, 中國或?qū)崿F(xiàn)由ETS 向碳關(guān)稅轉(zhuǎn)變?yōu)楦涌茖W(xué)的碳定價方式, 中國碳關(guān)稅開征域圍將主要從ETS 吸收、 過渡、 轉(zhuǎn)化而來, 不僅要避免與現(xiàn)行ETS 的重復(fù)收費, 還要避免與現(xiàn)行實質(zhì)性國內(nèi)碳稅的重復(fù)征稅。 此外, 碳關(guān)稅開征作為國內(nèi)碳稅的重要參考, 還應(yīng)注意其與其他稅種之間的結(jié)構(gòu)性減稅, 通過稅負平移的方式使得稅負在總量上趨于穩(wěn)定, 以此控制碳關(guān)稅開征的非預(yù)期影響。

(三) 運用碳關(guān)稅調(diào)節(jié)機制矯正貿(mào)易歧視待遇

圖3 中國稅制含碳稅種、 稅目簡示圖

與碳關(guān)稅法律制度不同, 碳關(guān)稅調(diào)節(jié)機制屬于狹義上的政策調(diào)節(jié), 是綜合運用與碳關(guān)稅相關(guān)的稅收杠桿對經(jīng)濟活動進行規(guī)范和調(diào)整, 達到加、 停、 減、 免原定稅收的目的。 多數(shù)國家之所以反對CBAM, 是由于目前該機制主要是出于對歐洲經(jīng)濟發(fā)展的考慮, 其調(diào)節(jié)機理有失公平, 違反了WTO 無歧視待遇原則。 盡管歐盟聲明CBAM 在保護本區(qū)域產(chǎn)業(yè)競爭力的同時,也將為全球綠色產(chǎn)品帶來更廣袤的市場和競爭力的提升, 并促進綠色低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展, 同時敦促其他國家跟隨歐盟腳步采取類似的減排措施, 但這仍然無法改變CBAM 對歐盟內(nèi)企業(yè)傾斜性的保護和補貼、 助益歐盟財政增收、 對不同碳排放量的同種含碳產(chǎn)品的歧視性待遇的本質(zhì), 同時還違反了共同但有區(qū)別原則。

由于碳關(guān)稅兼具關(guān)稅和環(huán)境稅的雙重特征, 即稅負可轉(zhuǎn)嫁性和累退性。 因而, 中國在運用碳關(guān)稅調(diào)節(jié)機制矯正貿(mào)易歧視待遇時, 應(yīng)考慮三方面內(nèi)容:一是中國開征碳關(guān)稅應(yīng)修正現(xiàn)行ETS 靈活的碳定價方式, 轉(zhuǎn)為以產(chǎn)品碳含量而非碳排放量為稅基、 以固定稅率的方式對含碳產(chǎn)品加成征稅, 矯正CBAM下的貿(mào)易歧視待遇, 固定稅率包括法定差別稅率和法定差級稅率(法律制度層面); 二是在固定稅率的基礎(chǔ)上, 綜合考察不同國家、 企業(yè)對同種含碳產(chǎn)品碳排放水平的差異和不同國家、 企業(yè)的碳減排能力, 制定標準化補貼或加收措施, 此亦符合共同但有區(qū)別原則(政策調(diào)節(jié)層面); 三是以破除貿(mào)易保護壁壘為目的, 將所征碳關(guān)稅全部專項用于支持綠色低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展、 傳統(tǒng)高碳產(chǎn)業(yè)的綠色轉(zhuǎn)型及應(yīng)對全球氣候變化, 而非用于國家財政開支, 以此修正碳關(guān)稅的累退性(政策調(diào)節(jié)層面)。

(四) 以碳關(guān)稅為中心倡議多邊氣候共治機制

各國共同參與是全球氣候治理的應(yīng)有之義, 只要有一個國家拒絕參與, 那么貿(mào)易歧視待遇就必然存在。 一方面, 以全球氣候治理為背景、 碳中和為目標, 歐盟CBAM 的實施環(huán)節(jié)包括進口關(guān)稅、 出口退稅和境內(nèi)補貼, 其中每一環(huán)節(jié)都存在著跨越疆界的經(jīng)貿(mào)互動, 沒有一個國家可以獨善其身。 另一方面, 歐盟、 美國之所以分別加速推進CBAM、 加強碳稅政策探索, 均是在完善本土碳定價機制的基礎(chǔ)上寄希望于相關(guān)機制的全球推廣, 從而擴大影響力,以謀求自身利益最大化或影響最小化。

2021 年7 月于意大利威尼斯發(fā)布的《OECD 秘書長給G20 財政部部長和央行行長的稅務(wù)報告》 認為,多邊方式是解決碳減排問題的至關(guān)重要的方式。 中國正是多邊主義的忠實捍衛(wèi)者(3)《中國應(yīng)對氣候變化的政策與行動》 白皮書指出: “在氣候變化挑戰(zhàn)面前, 人類命運與共, 單邊主義沒有出路, 只有堅持多邊主義, 講團結(jié)、促合作, 才能互利共贏, 福澤各國人民?！薄?譬如, 在COP26 峰會上, 中國針對主要議題和問題與歐盟、 美國等多方持續(xù)協(xié)調(diào)、 廣泛聽取并支持發(fā)展中國家的意見與建議,并積極推動各方就相關(guān)議題促成共識。 在此基礎(chǔ)上,中國、 美國聯(lián)合發(fā)布的《中美關(guān)于在21 世紀20 年代強化氣候行動的格拉斯哥聯(lián)合宣言》 成為峰會的強力助推器。 中國不僅是數(shù)字經(jīng)濟大國, 還是碳排放大國,對中國而言, 在碳定價熱議不休但未有定論的當(dāng)口提出自身方案, 是主動出手并贏得先機的好機會。 中國不僅自身要擬定并推廣碳關(guān)稅稅制及政策, 還要號召各國共商以碳關(guān)稅為中心的全球氣候科學(xué)治理與合作。

在以碳關(guān)稅為中心的多邊氣候共治機制構(gòu)建方面, 中國一是應(yīng)提出與本國碳關(guān)稅稅制及政策相銜接的全球稅制方案、 全球碳關(guān)稅透明度規(guī)則、 跨境貿(mào)易納稅人權(quán)益保障規(guī)則、 標準化碳關(guān)稅核算細則及補貼細則; 二是適時與歐盟就CBAM 的核算體系及與WTO 的相關(guān)協(xié)調(diào)等展開對話, 預(yù)防歐盟采取對中方不利的單邊措施, 并與碳關(guān)稅的稅制規(guī)劃同時進行。在與WTO 的相關(guān)協(xié)調(diào)方面, 若最終確定的CBAM 是碳關(guān)稅形式, 仍須注意GATT 第1 條與第20 (b) 條的協(xié)調(diào), 需要力證: 碳排放是環(huán)境惡化的重要影響因素; 在目前可選的幾種碳定價機制中, 碳關(guān)稅相較國內(nèi)碳稅及EU-ETS 在預(yù)防碳泄漏方面具有不可比擬的優(yōu)勢; 中方設(shè)計的全球碳關(guān)稅稅制方案相關(guān)激勵措施與碳關(guān)稅限制貿(mào)易遵循比例原則。 此外, 或可借助倡議多邊氣候共治機制的東風(fēng), 將符合可持續(xù)發(fā)展的中國理念——以“共商共建共享” 為原則, 構(gòu)建“人類命運共同體” 理念、 “人與自然生命共同體” 理念, 在全球進一步深化推廣。

總之, 要始終明確中國碳關(guān)稅的定位是“多邊共識基礎(chǔ)上的環(huán)保性質(zhì)稅收”。 中國要發(fā)揮大國作用,兼聽發(fā)展中國家與發(fā)達國家就碳關(guān)稅征收所提出的意見和建議, 科學(xué)設(shè)計碳關(guān)稅稅制, 需要在多邊共識基礎(chǔ)上確定稅制及發(fā)布的時間。 中國不會單方面開征碳關(guān)稅, 而是根據(jù)國際相關(guān)動向先行擬制與國際接軌的碳關(guān)稅稅制, 待達成多邊共識再行同步開征, 以期與全球碳關(guān)稅征收行動保持一致。 醞釀中的中國碳關(guān)稅開征與歐盟、 美國存在本質(zhì)區(qū)別: 系以多邊共識與全球行動為前提開征碳關(guān)稅, 而非出于己方需要的單邊措施; 系以全球碳減排為首要目的, 而非旨在貿(mào)易保護和財政增收; 中國的碳關(guān)稅稅制設(shè)計相較CBAM 因其稅收法律功能而更具科學(xué)性; 中國在科學(xué)設(shè)計碳關(guān)稅稅制的基礎(chǔ)上配合碳關(guān)稅調(diào)節(jié)機制, 采取標準化補貼或加收措施以及碳關(guān)稅?？顚Ｓ玫姆椒? 相較歐盟、 美國做法既符合共同但有區(qū)別原則又可適時修正碳關(guān)稅的累退性。 此外, 當(dāng)全球達成多邊共識開征碳關(guān)稅時, 勢必產(chǎn)生國內(nèi)、 外碳排放雙重征稅問題, 從而加重納稅主體的稅收負擔(dān)。 對此, 或可采取抵免方法或出口退稅解決上述雙重征稅問題。

四、總結(jié)與展望

全球氣候變暖加劇極端天氣的發(fā)生, 敦促各國加快攜手全球氣候治理的步伐。 在2008—2018 年十年間, 中國的碳排放年均增速為2.6%, 遠高于全球年均增速1.1%的水平, 中國的碳減排目標任重而道遠。 在新治理階段, 中國提出并踐行“碳中和” 這一目標, 體現(xiàn)了捍衛(wèi)人類福祉的信心和決心。 以實現(xiàn)“碳中和” 為出發(fā)點和歸宿, 基于內(nèi)、 外部環(huán)境及科學(xué)氣候治理的全面考量, 中國開征碳關(guān)稅具有現(xiàn)實緊迫性和必要性。 相關(guān)稅種的開征, 應(yīng)注意稅制的國內(nèi)協(xié)調(diào)并與國際規(guī)則相銜接, 稅制設(shè)計上核心關(guān)注結(jié)構(gòu)性減稅及避免重復(fù)征稅, 堅持法律規(guī)制與政策調(diào)節(jié)并重原則。 此外, 以碳關(guān)稅為契機, 爭取全球氣候治理方案設(shè)計主導(dǎo)權(quán)的同時, 積極倡議構(gòu)建多邊氣候共治機制, 深化“人類命運共同體” 理念的全球推廣。