何迎新 曾令祥 高祥鑫

（國家外匯管理局四川省分局，四川 成都 610000；國家外匯管理局自貢市中心支局，四川 自貢 643000；國家外匯管理局阿壩州中心支局，四川 阿壩 513229）

一、我國個人資本項目開放現(xiàn)狀

我國個人資本項目開放涉及眾多職能部門，交易環(huán)節(jié)開放涉及人民銀行、外匯局、發(fā)改委、商務(wù)部、證監(jiān)會、銀保監(jiān)會等部門，匯兌環(huán)節(jié)開放主要為外匯局。交易環(huán)節(jié)開放是個人資本項目開放的前提條件，交易環(huán)節(jié)禁止意味著匯兌環(huán)節(jié)的禁止，但交易環(huán)節(jié)開放不一定意味著匯兌環(huán)節(jié)的完全開放，匯兌環(huán)節(jié)仍可能存在不同程度的限制。

（一）跨境直接投資：外商直接投資基本開放，境外直接投資尚未開放

《外商投資法》允許外國自然人直接或者間接在中國境內(nèi)進行投資活動?！锻馍掏顿Y準入特別管理措施（負面清單）》（2020年版）和《自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資準入特別管理措施（負面清單）》（2020年版）分別對12個行業(yè)33個和30個子行業(yè)規(guī)定了不同程度的外商投資準入限制。因此，交易環(huán)節(jié)允許外國自然人直接投資負面清單外的行業(yè)。匯兌環(huán)節(jié)，外匯登記于2015年由外匯局登記改由銀行直接審核辦理?？傮w上看，外商直接投資實現(xiàn)了基本可兌換。

《境外投資管理辦法》（商務(wù)部令2014年第3號）明確境外直接投資主體是“企業(yè)”，非“個人”。《關(guān)于境內(nèi)居民通過特殊目的公司境外投融資及返程投資外匯管理有關(guān)問題的通知》（匯發(fā)[2014]37號）允許境內(nèi)個人以投融資為目的在境外設(shè)立“殼”性質(zhì)的特殊目的公司，由銀行為境內(nèi)居民個人辦理境外直接投資外匯登記，但一般情況下不允許匯出資金（特殊情況需購付匯需外匯局核準）?？傮w上看，境外直接投資不可兌換。

（二）對外債權(quán)債務(wù)：對外債務(wù)部分開放，對外債權(quán)尚未開放

《境內(nèi)機構(gòu)借用國際商業(yè)貸款管理辦法》（[1997]匯證發(fā)字06號）和《個人外匯管理辦法》（中國人民銀行令[2006]第3號）允許境內(nèi)機構(gòu)向境外個人借用外債，需外匯局進行外匯登記，跨境融資實行宏觀審慎管理，根據(jù)境內(nèi)機構(gòu)凈資產(chǎn)、償債能力和風險控制能力計算出相應(yīng)額度，初步建立宏觀審慎管理政策框架，實現(xiàn)部分可兌換?！秱€人外匯管理辦法實施細則》（匯發(fā)[2007]1號）規(guī)定，“逐步放開對境內(nèi)個人向境外借用外債，具體辦法另行制定?！蹦壳埃形闯雠_相關(guān)政策法規(guī)?？傮w上看，對外債務(wù)部分可兌換。

《個人外匯管理辦法實施細則》（匯發(fā)[2007]1號）規(guī)定，“逐步放開對境內(nèi)個人向境外提供貸款，具體辦法另行制定?！蹦壳?，尚未出臺相關(guān)政策法規(guī)。《關(guān)于境內(nèi)企業(yè)境外放款外匯管理有關(guān)問題的通知》（匯發(fā)[2009]24號）限于境內(nèi)企業(yè)對境外關(guān)聯(lián)企業(yè)提供放款，境外借款人不包括“個人”?？傮w上看，對外債權(quán)不可兌換。

（三）跨境擔保：部分開放

《跨境擔保外匯管理規(guī)定》（匯發(fā)[2014]29號）允許境內(nèi)個人辦理內(nèi)保外貸業(yè)務(wù)和境外個人辦理外保內(nèi)貸業(yè)務(wù)，需外匯局進行外匯登記核準行政審批，實現(xiàn)部分可兌換。

（四）跨境證券投資：部分開放

相比機構(gòu)，我國個人跨境證券投資開放程度較低。跨境發(fā)行證券未向個人開放，跨境買賣證券部分向個人開放（見表1）。在個人跨境證券投資已開放項目中，存在自主決策、投資額度、投資門檻、投資比例、匯兌、交易等限制，開放的深度有待提升。

表1 個人跨境證券投資開放情況

（五）對外財產(chǎn)轉(zhuǎn)移：部分開放

《個人財產(chǎn)對外轉(zhuǎn)移售付匯管理暫行辦法》（中國人民銀行公告[2004]16號）、《關(guān)于實施<個人財產(chǎn)對外轉(zhuǎn)移售付匯管理暫行辦法>有關(guān)問題的通知》（匯發(fā)[2005]9號）等法規(guī)要求境內(nèi)個人移民財產(chǎn)轉(zhuǎn)移和境外個人繼承財產(chǎn)轉(zhuǎn)移需向外匯局申請，購付匯需外匯局核準審批；外匯局對國家公職人員申請金額超過100萬元人民幣購付匯需向監(jiān)察部門詢證?，F(xiàn)行政策是針對已獲得境外國家相關(guān)居留權(quán)、再轉(zhuǎn)移財產(chǎn)的行為，而先投資再移民、境外個人移民財產(chǎn)轉(zhuǎn)移到境內(nèi)和境內(nèi)個人繼承財產(chǎn)轉(zhuǎn)移無明確規(guī)定。

（六）跨境商品房交易：境外個人交易基本開放，境內(nèi)個人交易尚未開放

《關(guān)于規(guī)范房地產(chǎn)市場外資準入和管理的意見》（建住房[2006]171號）、《關(guān)于規(guī)范房地產(chǎn)市場外匯管理有關(guān)問題的通知》（匯發(fā)[2006]47號）等法規(guī)允許境外個人符合自用原則下購買境內(nèi)商品房以及轉(zhuǎn)讓境內(nèi)商品房，涉及結(jié)匯和購付匯直接在銀行辦理，實現(xiàn)基本可兌換。相關(guān)部門尚未出臺統(tǒng)一的境內(nèi)個人境外買賣商品房政策法規(guī)，境內(nèi)個人跨境商品房交易不可兌換。

二、加快個人資本項目開放的必要性

以1974年美國取消利息平衡稅為起點到1995年21年期間，所有發(fā)達經(jīng)濟體基本實現(xiàn)了包括個人在內(nèi)的資本項目開放。新興經(jīng)濟體20世紀90年代以來加快了資本項目開放步伐，部分新興經(jīng)濟體基本實現(xiàn)了包括個人在內(nèi)的資本項目開放。從國際經(jīng)驗看，個人資本項目開放主要有以下特點:一是發(fā)達經(jīng)濟體和新興經(jīng)濟體均對外商直接投資保留不同程度的管制。發(fā)達經(jīng)濟體和新興經(jīng)濟體出于國家安全、公共利益、金融穩(wěn)定、美國長臂管轄等原因一直對外商直接投資保留不同程度的管制，主要包括禁止和股比限制。2018年以來，發(fā)達經(jīng)濟體相繼出臺法規(guī)加大外資審查力度和資本管制。二是發(fā)達經(jīng)濟體個人資本項目開放采用自由化模式。美國、歐盟、日本等發(fā)達經(jīng)濟體基本實現(xiàn)個人資本項目開放，主要包括出于統(tǒng)計目的重視事后報告、注重保護投資者權(quán)益、實行稅收優(yōu)惠政策、境外收入無需調(diào)回、不實行外匯管制等內(nèi)容。三是新興經(jīng)濟體個人資本項目開放采用非自由化模式。新興經(jīng)濟體個人資本項目開放采用非自由化模式，通過多種方式對個人資本項目開放進行不同程度管制，總體上表現(xiàn)為部分可兌換，主要包括實行額度管理、專用賬戶管理、報告制度、適用較高征收稅率和禁售期等內(nèi)容。加快我國個人資本項目開放具有重要意義。

（一）沖刺資本項目開放最后一公里

IMF《匯兌安排和匯兌限制（2019年）》年報顯示，在7大類40項資本和金融項目交易中，我國實現(xiàn)部分開放以上的項目合計39項，占全部項目的97.5%，資本項目開放程度顯著提升，但個人資本項目開放程度較小。因此，加快個人資本項目開放有望沖刺資本項目開放最后一公里。

（二）有利于對接國際規(guī)則融入經(jīng)濟金融全球化

我國實施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略，與部分國家簽訂或談判雙邊和多邊自貿(mào)協(xié)定，目前已加入RCEP并積極申請加入CPTPP。許多自貿(mào)協(xié)定要求成員國加大對個人跨境投資的開放。加快個人資本項目開放有利于對接國際規(guī)則慣例，更好融入?yún)^(qū)域經(jīng)濟一體化和經(jīng)濟全球化。

（三）滿足個人對跨境資產(chǎn)配置和分散風險的需求

招商銀行和貝恩公司聯(lián)合發(fā)布的《中國私人財富報告》顯示，我國個人可投資資產(chǎn)規(guī)模、高凈值人群規(guī)模和可投資資產(chǎn)規(guī)模近年來快速增長；人群分布越來越均衡，從沿海擴展到中西部，區(qū)域差異縮小，個人對全球化資產(chǎn)配置和分散風險要求越來越高（見表2）；同時，境外個人分享我國改革開放成果和紅利投資境內(nèi)市場的需求日益增加，這迫切需要加大對個人資本項目開放程度。

表2 2014年-2019年中國個人財富規(guī)模和高凈值人群規(guī)模情況單位：萬億元人民幣；%

（四）有利于將規(guī)避監(jiān)管的各種 “暗流”引至“陽光下”進行規(guī)范管理

由于個人資本項目受到不同程度限制，在旺盛需求的驅(qū)動下，出現(xiàn)規(guī)避監(jiān)管的各種渠道，對國際收支統(tǒng)計數(shù)據(jù)的真實性和監(jiān)管政策的有效性帶來較大影響。加快個人資本項目開放是“大禹治水，宜疏不宜堵”的體現(xiàn)，有利于將規(guī)避監(jiān)管的各種 “暗流”引至“陽光下”進行規(guī)范管理。

三、我國個人資本項目開放的路徑選擇

（一）遵循“風險可控，漸進開放”的基本原則

個人相比專業(yè)投資機構(gòu)對他國政策、法律、市場環(huán)境、外匯管制等缺乏專業(yè)知識和權(quán)威信息渠道，盲目性和非理性較大，容易遭受損失；個人投資者數(shù)量多、信息核實難，常住地址、聯(lián)系電話等信息變化頻率快，尤其是個人資本開放容易為貪污腐敗、洗錢、涉毒、個人新型跨境詐騙等違法行為提供隱蔽通道，對監(jiān)管帶來較大壓力。因此，遵循“風險可控，漸進開放”的基本原則，有序推動個人資本項目開放。

（二）遵循“先易后難，先試點后推廣”的開放次序

開放次序方面，完善已開放領(lǐng)域政策，例如：優(yōu)先開放具有實體背景的境外直接投資和有真實交易背景的對外債權(quán)債務(wù)，謹慎開放以短期投機為目的的金融投資和其他領(lǐng)域。國別（地區(qū)）開放方面，優(yōu)先選擇香港和澳門地區(qū)，再擴大到法律健全、市場成熟的國家和地區(qū)，謹慎開放地理位置特殊、民族宗教差異、戰(zhàn)爭戰(zhàn)亂、外匯管制多的國家和地區(qū)。境內(nèi)地區(qū)開放方面，從經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和自貿(mào)區(qū)等地試點，條件成熟后推廣到全國實施。額度管理方面，對每一項目實行總額度管理；對個人不區(qū)分經(jīng)常項目和資本項目，實現(xiàn)年度5萬美元便利化額度管理，超過5萬美元須經(jīng)外匯局審批或備案，條件成熟后可放寬甚至取消額度限制。

（三）法律法規(guī)框架

試點政策具有開拓創(chuàng)新特點，可以突破現(xiàn)行法律法規(guī)限制。一旦試點政策擴大到全國范圍的統(tǒng)一政策后，需要相應(yīng)的法律法規(guī)依據(jù)。當前，應(yīng)梳理和完善相關(guān)法律法規(guī)，做好儲備。一是完善商務(wù)部《境外投資管理辦法》，將境外投資主體由“境內(nèi)依法設(shè)立的企業(yè)”擴大到“境內(nèi)個人”，允許個人境外直接投資。二是梳理和完善《外匯管理條例》《個人外匯管理辦法》《個人外匯管理辦法實施細則》，為擴大個人資本項目開放范圍提供法規(guī)依據(jù)。三是促進法律法規(guī)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，避免沖突和矛盾。例如：《外商投資準入特別管理措施（負面清單）》（2020年）規(guī)定“境外投資者不得作為個人獨資企業(yè)投資人從事投資經(jīng)營活動”與《外商投資法》規(guī)定“外商投資是指外國的自然人、企業(yè)或者其他組織直接或者間接在中國境內(nèi)進行的投資活動”存在沖突和矛盾。

（四）實行合格個人投資者制度

《證券期貨投資者適當性管理辦法》（證監(jiān)會2016年令[第130號]）將證券投資者分為普通投資者和專業(yè)投資者。普通投資者和專業(yè)投資者在一定條件下可以互相轉(zhuǎn)化。未來，可運用現(xiàn)有投資者分類監(jiān)管制度，將個人專業(yè)投資者劃為合格個人投資者，將個人普通投資者劃為一般個人投資者。個人跨境證券投資試點政策可以由合格個人投資者先行先試，率先開放。

（五）外匯監(jiān)管框架

監(jiān)管沙盒制度。借鑒英國、新加坡、澳大利亞、加拿大、中國香港等國家和地區(qū)“監(jiān)管沙盒”制度，在宏觀審慎管理框架下，設(shè)置試點的閾值區(qū)間，確立“入盒”的項目和市場主體，建立市場主體直接向監(jiān)管部門反饋意見和進行溝通的交流機制，為試點提供全面的測試和監(jiān)管環(huán)境，最終順利“出盒”，為全國范圍推廣創(chuàng)造條件。

鏈式監(jiān)管制度。減少外匯局行政審批，以銀行為抓手，按照“事前審核、事中監(jiān)測、事后管理”原則，探索建立鏈式監(jiān)管模式。具體而言，逐步將外匯登記由外匯局放權(quán)給銀行直接審核辦理實行間接監(jiān)管，銀行按照展業(yè)三原則，審核項目真實性和資金來源的合法性。事中監(jiān)測指個人向外匯登記銀行履行年報和重大信息報告義務(wù)，外匯局跟蹤監(jiān)測資金變動和后續(xù)資金流向等；事后管理指銀行和外匯局加強事后核查與監(jiān)測預警，打擊違法違規(guī)行為。

分類監(jiān)管制度。外匯局需與人民銀行協(xié)調(diào)合作，將個人資本項目業(yè)務(wù)與人民銀行征信系統(tǒng)相結(jié)合，建立本外幣統(tǒng)一的征信體系和監(jiān)管體系。在此基礎(chǔ)上，建立個人資本項目分類監(jiān)管制度，將個人分為正常類、關(guān)注類、黑名單類三類。正常類是業(yè)務(wù)辦理范圍和資金匯出入未受到限制；關(guān)注類是業(yè)務(wù)辦理范圍和資金匯出入受到限制，比如某些行業(yè)受到投資限制，年度額度被削減等；黑名單類是在一定年限內(nèi)或永久取消業(yè)務(wù)辦理資格。

宏觀審慎與微觀監(jiān)管制度。完善宏觀審慎管理框架，建立個人跨境資本流動監(jiān)測、預警和響應(yīng)機制，對大額、高頻等異常資本流動實時預警和應(yīng)對，綜合運用金融交易稅、類托賓稅、預扣稅、資本利得稅等政策工具加強資本流動逆周期調(diào)節(jié)；完善微觀監(jiān)管管理框架，堅持留痕原則，通過現(xiàn)場和非現(xiàn)場核查加大事中事后監(jiān)管力度。探索穿透式監(jiān)管和長臂監(jiān)管實際應(yīng)用，對個人業(yè)務(wù)和行為實施全流程、全覆蓋監(jiān)管。

境內(nèi)外監(jiān)管合作制度。建立包括人民銀行、外匯局、證監(jiān)會、銀保監(jiān)會、公安、司法、監(jiān)察、稅務(wù)等部門聯(lián)合監(jiān)管制度，搭建數(shù)據(jù)共享平臺，加大對違法犯罪行為聯(lián)合監(jiān)管和處罰力度。加強與境外監(jiān)管機構(gòu)合作，堵截異常資金非法跨境流動，打擊違法犯罪行為。