馮 偉

（中國人民銀行西安分行，陜西 西安 710075）

一、引言

土地、資本、人口、技術、數(shù)據(jù)，是支持經(jīng)濟發(fā)展的五大生產要素。傳統(tǒng)經(jīng)濟學普遍認為，區(qū)域經(jīng)濟差異主要由土地等自然環(huán)境和資本等資源稟賦因素造成。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和產業(yè)的不斷融合，技術、數(shù)據(jù)等新興生產要素在經(jīng)濟發(fā)展中的作用日益得到充分體現(xiàn)和廣泛認同。許多學者認為，要緩解區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，必須以五大生產要素為著力點，通過差異化金融政策促進落后地區(qū)實現(xiàn)追趕超越。當前我國區(qū)域經(jīng)濟特別是縣域發(fā)展不平衡問題日益凸顯，應通過對五大生產要素實施補償性的政策糾偏加以解決。與財政、稅收等政策相比，差異化的金融支持政策成本更低，可行性更高，操作性更強。但實施差異化的金融支持政策，必須建立在充分了解生產要素發(fā)展現(xiàn)狀和差異原因基礎之上，才能有效促進區(qū)域和縣域經(jīng)濟發(fā)展。

二、縣域五大生產要素的缺陷和短板

（一）土地要素方面，“三變”改革仍需加強

一是土地權屬結構復雜、權利分散、流轉困難。我國縣域土地以農業(yè)用地和集體用地為主，權屬結構通常為承包權、所有權、經(jīng)營權的三權分置，分別由不同主體享有相應的權利。這一分置結構決定了農村土地牽涉到多方利益主體，給土地資產價值的實現(xiàn)帶來了很大困難。同時縣域土地要素使用受到諸多掣肘，如農業(yè)用地和農村宅基地僅能用于農業(yè)生產和自住住宅，且受到耕地紅線等政策的嚴格約束，資產的價值屬性大打折扣。

二是土地流轉缺少具體規(guī)則支撐，抵押貸款風險較大。首先，農村土地所有權屬于集體，貸款抵押需要取得集體許可，抵押流程、條件模糊不清，缺少明確法律規(guī)定。其次，土地使用權沒有實現(xiàn)真正市場化流轉，土地使用權抵押貸款一旦出現(xiàn)代償，收儲之后再流轉經(jīng)常找不到買方，金融機構的風險較大。再次，“農民變股東”缺少承接主體，經(jīng)營管理水平高的企業(yè)不多，金融機構對“三變”改革的信貸支持較為謹慎。

（二）資本要素方面，縣域綜合實力弱、多元化融資體系缺失

一是縣域綜合實力薄弱，區(qū)域差距巨大?？h域經(jīng)濟整體發(fā)展滯后，經(jīng)濟規(guī)模普遍較小，例如，2021年陜西省仍然有50%的縣（市） GDP總量未能突破百億元大關，縣域經(jīng)濟增加值對陜西經(jīng)濟的貢獻度不足一半。2021年賽迪全國百強縣中，陜西省僅有神木、府谷兩個縣（市）入選，這與江蘇省入圍50個百強縣并包攬前三名相比差距很大。陜北地區(qū)由于化石能源儲量分布不均衡，縣域間經(jīng)濟落差明顯。在2021年賽迪陜西 “10強縣”中，陜北地區(qū)有5個，關中地區(qū)有4個，陜南地區(qū)則只有1個城固縣。在陜西省縣域GDP 排名的后10名中，陜北也占了4個，如榆林神木縣GDP總量高達1294億元，財政收入91.6億元，而同屬榆林的吳堡縣GDP僅有31.3億元，財政收入不足0.7億元。

二是多元化融資體系缺失、存貸比例失調。陜西省縣域金融業(yè)態(tài)發(fā)展不完善，多數(shù)縣域近年來沒有一家證券公司入駐，涉農領域融資渠道仍以自有資金、銀行貸款為主，直接融資運用較少?？h域資金外流嚴重、存貸款比例失調、貸款轉化效率低，也極大削弱了縣域金融支持產業(yè)發(fā)展的能力，如西安市主要涉農金融機構僅2020年的資金外流總額，就已達到162億元。

（三）人口要素方面，縣域地區(qū)人口流出嚴重

一是縣域人口整體外流問題嚴重。筆者通過第七次人口普查（2020年）數(shù)據(jù)（如表1所示），對陜西72個縣（市）的人口數(shù)量及年齡結構進行了分析。與第六次人口普查（2010年）比較，陜西縣域人口出現(xiàn)了嚴重的外流，72個縣在10年中累計減少人口279.3萬，有的人口外流較多的縣常住人口減少比例甚至達到40%—50%。陜西省72個縣2020年人口共有1732.9萬人，人口累計下降258.5萬人，較2010年減少13%。2020年陜西縣域人口僅占全省常住人口的43.8%，較2010年下降9.5個百分點，縣域人口向城市集中的趨勢愈發(fā)明顯。

表1 陜西各地市人口及變化情況

二是縣域人口老齡化情況更為突出。全省縣域60歲以上人口占比高于全省2.3個百分點，65歲以上人口占比高于全省1.7個百分點。陜西省72個縣中，有51個縣老齡化水平高于全省平均水平，有47個縣老齡化高于14%，達到深度老齡化的程度，有5個縣達到或接近20%的超老齡化水準。與老齡化對應的是，縣域0-14歲人口占比總體高于全省平均水平，縣域老人多、小孩多的情況比較明顯，成年勞動力外流非常嚴重。

三是72個縣僅有6個縣人口正增長。陜西省72個縣中，僅有6個縣人口正增長，正增長高于全省平均水平的縣僅有4個，9成以上的縣在過去10年間人口是凈下降的，人口下降超過20%的縣達到19個。以西安為代表的大城市，對陜西縣域勞動力有著強烈吸引力，不僅使縣域勞動力大量流失，也促使資產較多的企業(yè)家前往定居，陜西縣域經(jīng)濟發(fā)展的根基出現(xiàn)松動。

（四）技術要素方面，產業(yè)層次低、高技術企業(yè)少

一是產業(yè)層次依舊偏低。陜西縣域“農業(yè)弱縣、工業(yè)小縣、財政窮縣”特點突出。陜北、渭北地區(qū)的強縣過于依賴能源礦產，缺乏可持續(xù)的支撐產業(yè)，隨著煤炭石油天然氣儲量的下降，縣域產業(yè)發(fā)展存在較大風險。與此同時，關中地區(qū)的周至獼猴桃、咸陽蘋果、渭南奶山羊等產業(yè)，位于產業(yè)鏈底端，產品的附加值不高。

二是高技術企業(yè)嚴重缺乏。陜西省工信廳提供數(shù)據(jù)顯示，2020年陜西省有309家“專精特新”中小企業(yè)，在縣域僅有十多家；43家“小巨人”企業(yè)，縣域為0；175家制造業(yè)“隱形冠軍”企業(yè)，縣域僅有5家；10家科創(chuàng)板上市公司，縣域為0?？h域高技術企業(yè)的嚴重缺乏，導致針對高技術企業(yè)的扶持政策“無的放矢”，專項金融服務缺少承載主體。

（五）數(shù)據(jù)要素方面，社會信用體系建設落后

一是縣域企業(yè)信息化水平低。陜西縣域企業(yè)生產經(jīng)營的技術水平相對較低，自動化、信息化水平落后，專業(yè)化水平和市場研究的意識普遍缺失。同時，縣域經(jīng)濟規(guī)模相對較小，不具備東部地區(qū)縣域那種高度發(fā)達的物流和信息技術條件，無力支撐專業(yè)化的信息團隊，進一步阻礙了市場信息流通和商品交易發(fā)展。

二是信用體系建設落后，產業(yè)鏈上下游缺乏融合?？h域整體信用環(huán)境仍然較差、信貸風險偏高，農業(yè)生產經(jīng)營主體與商業(yè)銀行的信息不對稱問題長期存在?？h域經(jīng)濟“分散化”特征明顯，產業(yè)鏈上下游之間也缺乏合作與共享機制。

三、金融支持陜西縣域經(jīng)濟的路徑選擇

（一）加大金融支持，健全土地流轉

一是健全土地流轉管理體系配套服務機制。建議在省級層面盡快將農村土地承包相關信息數(shù)據(jù)錄入平臺，提升數(shù)據(jù)使用效率。完善“轉包、出租、互換、轉讓、股份合作、委托流轉”等多種流轉合同行為，指導土地流轉雙方按照申請、鑒證、歸檔等標準化流程做好土地流轉工作。

二是加大對“三變”改革的信貸支持。加大央行貨幣政策工具使用力度，為“三變”改革提供充足的再貸款支持；鼓勵商業(yè)銀行單列“三變”改革信貸融資額度，探索開發(fā)茶園果園林木經(jīng)營權抵押貸款、設施經(jīng)營權抵押貸款等收益權融資模式創(chuàng)新，盤活金融資產；鼓勵金融機構設立鄉(xiāng)村振興事業(yè)部，支持廣大農戶入股本地的農合金融機構。

三是拓寬“三變”改革的融資渠道。通過地方財政注資壯大省市縣各級農業(yè)產業(yè)發(fā)展基金，鼓勵“三變”子基金的設立；支持縣域規(guī)模較大的“三變”主體在新三板掛牌融資；鼓勵保險機構創(chuàng)新特色保險產品，支持“三變”改革，對符合條件的設計“三變”保險產品，適當下調保險費率。

（二）促進產業(yè)園區(qū)政府投入、資本投入有效對接

一是持續(xù)加大對縣域產業(yè)園區(qū)的政府投入。建議省、市、縣三級單列縣域工業(yè)集中區(qū)發(fā)展資金，推動產業(yè)園區(qū)整合升級，完善基礎設施，提升配套服務水平；組建省級縣域工業(yè)集中區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導基金，推動公用設施規(guī)劃建設優(yōu)先向工業(yè)集中區(qū)傾斜；發(fā)展產業(yè)園區(qū)創(chuàng)投融資公司、開發(fā)建設公司，鼓勵設立混合所有制投資公司或基金；大力探索“集中區(qū)+擔保+銀行”等模式。

二是整合強化資源，做好金融創(chuàng)新。鼓勵商業(yè)銀行豐富貸款產品體系，合理確定貸款期限和成本，積極開發(fā)隨貸隨用、隨借隨還信貸產品；引導金融機構創(chuàng)新訂單、倉單、存貨、應收賬款融資等供應鏈金融產品；指導金融機構用好金融顧問等機制建設，完善金融產品等公示制度，提升縣域民營、小微企業(yè)金融服務質效。

三是加大對“三農”特色產業(yè)的融資支持。聚焦蘋果、奶山羊、設施農業(yè)等重點產業(yè)及其他領域特色產業(yè)，指導金融機構開展產業(yè)對接并制定特色支持措施；鼓勵創(chuàng)新符合當?shù)禺a業(yè)特點的信貸產品，提供差異化利率優(yōu)惠，實施綠色審批通道，以金融服務的“一縣一策”，帶動產業(yè)的“一縣一品”。

（三）加大金融創(chuàng)新力度，助力提升縣域人口承載功能

一是加強政策協(xié)調支持返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)。建議由財政牽頭廣泛成立返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)基金，為廣大返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)群體和返鄉(xiāng)企業(yè)提供托底幫扶；在各級示范基地和園區(qū)等，對返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)給予稅收優(yōu)惠，鼓勵縣域金融機構將吸收的存款優(yōu)先用于返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，對受疫情沖擊明顯的返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)企業(yè)，予以信貸延期、展期，以及提高不良率容忍度等優(yōu)惠。

二是做好專項扶持信貸的創(chuàng)新工作。建議進一步完善小額信用貸款相關政策，合理確定貸款的額度和發(fā)放標準；指導金融機構加大創(chuàng)業(yè)擔保貸款、脫貧人口小額信貸等專項貸款的投放力度，支持相關群體開展經(jīng)營、發(fā)展生產；創(chuàng)新推動產業(yè)帶動貸款，逐步落實相關免除反擔保政策要求。繼續(xù)拓展縣域養(yǎng)老服務業(yè)的融資渠道，助力縣域居民老有所養(yǎng)。

三是激發(fā)三農資產金融屬性。指導金融機構建立金融支持集體經(jīng)濟白名單制度，探索開展集體資產股份抵押貸款，將農村土地承包經(jīng)營權等不動產與農機局、生產資料等動產抵押品相結合，積極在縣域開展“產權+”業(yè)務。

（四）加強政策協(xié)調配合,促進縣域高技術產業(yè)發(fā)展

一是積極開展民營企業(yè)扶小創(chuàng)優(yōu)培育行動。建議加快推進“單項冠軍”、“專精特新”、“小巨人”等優(yōu)質企業(yè)的培育工作，及時解決企業(yè)融資問題；加強對商業(yè)銀行的業(yè)務指導和評估督導，通過設立專營支行、業(yè)務團隊等方式做好扶小創(chuàng)優(yōu)培育工作；完善審貸機制，強化風險防控機制，做好盡職免責工作。

二是完善風險分擔機制。建議財政部門對高技術產業(yè)發(fā)展較好的縣域提供獎補措施，更好發(fā)揮財政支持撬動作用，完善金融服務縣域貸款風險補償機制。積極發(fā)揮地方金融資產公司作用，通過不良資產證券化、打包轉讓等方式，加大對縣域法人機構不良資產的管理和處置力度。

三是通過金融科技手段賦能縣域金融發(fā)展。鼓勵金融機構加強對云計算、大數(shù)據(jù)等技術的運用，加強與稅務、市場監(jiān)管等外部信息平臺對接，整合挖掘縣域企業(yè)信息，提高對縣域的信貸投放能力，大力開展金融科技賦能鄉(xiāng)村振興示范工程。

（五）有效整合數(shù)據(jù)要素，賦能縣域經(jīng)濟社會發(fā)展

一是打造縣域數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展新模式。建議相關部門加快網(wǎng)絡化數(shù)字化的基礎設施建設，促進縣域精細管理、低碳運行；積極謀劃5G、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新基建項目，推進縣域工業(yè)企業(yè)數(shù)字化轉型升級；推動數(shù)字技術與農村發(fā)展深度融合，助力鄉(xiāng)村產業(yè)轉型、激發(fā)發(fā)展?jié)撃堋６浅掷m(xù)深化縣域地區(qū)信用體系建設。完善縣域的信用信息服務平臺，利用新農信息直報系統(tǒng)，推動縣域信用信息的跨領域共享；推動縣域征信平臺建設，增加信用資源的有效供給；做好對縣域失信主體的信用修復工作，優(yōu)化縣域營商環(huán)境。