文蓉

摘? ?要：存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)接管權(quán)是存款保險(xiǎn)發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)處置功能的重要權(quán)力，對及時(shí)處置一般金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融穩(wěn)定具有關(guān)鍵意義。我國相關(guān)立法與實(shí)踐在接管啟動(dòng)主體、接管條件設(shè)置、接管組織、接管權(quán)獨(dú)立性、接管權(quán)與司法權(quán)之間的關(guān)系等方面尚不完善，限制了存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)接管權(quán)的有效運(yùn)行。為完善存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)接管權(quán)制度，結(jié)合域外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)做法，有必要明確接管啟動(dòng)主體及存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)接管權(quán)的法律屬性，賦予存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)專門接管組織地位，設(shè)置授權(quán)性規(guī)定與義務(wù)性規(guī)定相結(jié)合、定性標(biāo)準(zhǔn)與定量標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合的接管條件，豐富接管權(quán)權(quán)力內(nèi)容，協(xié)調(diào)存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)接管權(quán)與金融監(jiān)管權(quán)、司法權(quán)之間的關(guān)系，形成運(yùn)行高效的存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)接管權(quán)制度體系，充分發(fā)揮存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)的金融風(fēng)險(xiǎn)處置功能。

關(guān)鍵詞：存款保險(xiǎn);存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu);接管權(quán);金融風(fēng)險(xiǎn)處置

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2022.06.008

中圖分類號：D912.28? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ?文章編號：1003-9031（2022）06-0070-09

一、引言

存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)接管權(quán)是存款保險(xiǎn)發(fā)揮金融風(fēng)險(xiǎn)處置作用，進(jìn)而保護(hù)存款人利益和維護(hù)金融穩(wěn)定的關(guān)鍵權(quán)能。然而，與金融風(fēng)險(xiǎn)處置實(shí)踐需要相比，現(xiàn)有理論研究缺乏針對性，主要圍繞存款保險(xiǎn)制度、金融風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制等宏觀層面展開，較少對存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)接管權(quán)進(jìn)行專門的深入研究。于燾華和李洋洋（2018）認(rèn)為，存款保險(xiǎn)機(jī)制應(yīng)當(dāng)擁有對銀行的足夠的信息知情權(quán)、對銀行經(jīng)營活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督和糾正的權(quán)力、在特定或緊急情況下取代銀行原有治理結(jié)構(gòu)的權(quán)力;黃曉龍（2017）、劉向民（2018）從金融風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制的角度出發(fā)，認(rèn)為應(yīng)充分發(fā)揮存款保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)處置功能。相關(guān)理論研究的薄弱也導(dǎo)致了存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)接管權(quán)立法供給的不足。本文從立法與實(shí)踐兩個(gè)維度梳理了我國存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)接管權(quán)的現(xiàn)狀，分析了我國存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)接管權(quán)運(yùn)行中存在的主要問題，并考察域外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)做法，最后提出完善我國存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)接管權(quán)的立法建議。

二、我國存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)接管權(quán)現(xiàn)狀

我國現(xiàn)行立法未對“接管”的內(nèi)涵進(jìn)行明確規(guī)定，張繼紅（2013）認(rèn)為接管是指管理當(dāng)局根據(jù)法律授權(quán)，針對經(jīng)營陷入困境銀行的一種管理程序，用以恢復(fù)銀行正常經(jīng)營、重新達(dá)到審慎監(jiān)管要求，或保存銀行的現(xiàn)存價(jià)值從而便于出售、合并或者清算。存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)接管權(quán)是指，存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)擔(dān)任陷入困境銀行的接管組織，具體實(shí)施接管工作的權(quán)力，是存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)履行風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)的表現(xiàn)。

（一）我國存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)接管權(quán)相關(guān)立法

在立法形式方面，我國存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)接管權(quán)相關(guān)立法散見于法律、行政法規(guī)、規(guī)章的相關(guān)條文中。一是法律，包括《中國人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《企業(yè)破產(chǎn)法》的相關(guān)條款;二是行政法規(guī)，主要是《存款保險(xiǎn)條例》;三是規(guī)章，主要涉及《商業(yè)銀行資本管理辦法（試行）》。在基本內(nèi)容方面，我國存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)接管權(quán)相關(guān)立法規(guī)定的范圍較廣，從接管目的、接管條件、接管決定、接管組織、權(quán)力內(nèi)容、接管期限、接管終止、與金融安全網(wǎng)其他成員的職權(quán)分工、與司法權(quán)銜接等各個(gè)方面，對接管權(quán)作出了初步規(guī)定。

梳理我國存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)接管權(quán)相關(guān)立法，發(fā)現(xiàn)主要存在以下特點(diǎn)：一是存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)接管權(quán)的大致框架基本形成，在接管條件、接管組織職責(zé)、接管措施等方面有原則性規(guī)定，尤其是于2020年10月發(fā)布的《商業(yè)銀行法（修改建議稿）》對接管權(quán)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了一定細(xì)化與完善。二是存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)接管權(quán)與人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)職權(quán)及司法權(quán)密切相關(guān)，要求相關(guān)權(quán)力機(jī)構(gòu)之間分工協(xié)作、相互銜接。三是多個(gè)法規(guī)對同一內(nèi)容作出了規(guī)定，但條文內(nèi)容不完全一致。如《商業(yè)銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《商業(yè)銀行資本管理辦法（試行）》均對接管條件作出了規(guī)定，但內(nèi)容存在不一致。

（二）我國存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)接管權(quán)實(shí)踐

包商銀行接管事件是我國第一次對商業(yè)銀行實(shí)行嚴(yán)格意義上的接管，也是第一次有存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)參與的商業(yè)銀行接管。在接管啟動(dòng)原因方面，包商銀行出現(xiàn)嚴(yán)重信用風(fēng)險(xiǎn)，為保護(hù)存款人和其他客戶合法權(quán)益，決定對包商銀行啟動(dòng)接管。在接管決定和接管組織方面，人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布接管公告，決定對包商銀行實(shí)行接管。同時(shí)，由人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)會(huì)同有關(guān)方面組建接管組，全面行使包商銀行經(jīng)營管理權(quán)。在接管程序和接管措施方面，包商銀行接管分為大額債權(quán)收購與轉(zhuǎn)讓、清產(chǎn)核資、改革重組及接管終止四個(gè)階段，采取的主要接管措施是收購與承接。在保障效果方面，采用存款保險(xiǎn)基金和央行出資進(jìn)行收購承接，對包商銀行各類債權(quán)人給予了充分保障。

通過梳理包商銀行接管始末，發(fā)現(xiàn)主要存在以下特點(diǎn)：一是包商銀行接管事件發(fā)生時(shí)，存款保險(xiǎn)基金管理公司初設(shè)，基于人員配備未到位、組織機(jī)構(gòu)不健全等原因，人民銀行與存款保險(xiǎn)基金管理公司的職責(zé)區(qū)分尚不明顯。二是接管啟動(dòng)主體和執(zhí)行主體（接管組織）均為人民銀行與銀保監(jiān)會(huì)。三是存款保險(xiǎn)基金管理公司在提供先期保障、促成收購與承接等方面發(fā)揮了重要作用，但對采取的相關(guān)接管措施沒有決定權(quán)。

（三）我國存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)接管權(quán)運(yùn)行中存在的問題

1.接管啟動(dòng)主體不明確

一方面，接管實(shí)踐與現(xiàn)行立法安排不完全一致。從現(xiàn)行有效的法律法規(guī)規(guī)定來看，有權(quán)決定啟動(dòng)接管的主體是銀保監(jiān)會(huì)。根據(jù)《商業(yè)銀行法》第65條規(guī)定，接管由國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)決定，并組織實(shí)施。從包商銀行接管事件來看，決定啟動(dòng)接管的主體包括銀保監(jiān)會(huì)和人民銀行。另一方面，從修法動(dòng)向來看，有權(quán)決定啟動(dòng)接管的主體還可能增加存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)，這一立法安排的合理性存疑。根據(jù)《商業(yè)銀行法（修改建議稿）》第92條規(guī)定，存款保險(xiǎn)基金管理公司可以向銀保監(jiān)會(huì)提出接管建議，銀保監(jiān)會(huì)應(yīng)當(dāng)積極采納。該條款要求銀保監(jiān)會(huì)“應(yīng)當(dāng)積極采納”存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)的接管建議，實(shí)質(zhì)上賦予了存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)啟動(dòng)接管的決定權(quán)，這種絕對化的制度安排的存在諸多問題。EF1C6D07-491B-4671-B60F-DA101F17A973

一是職權(quán)劃分與機(jī)構(gòu)優(yōu)勢不匹配。有學(xué)者認(rèn)為，為了避免出現(xiàn)權(quán)力真空，在管制范疇的劃分中應(yīng)當(dāng)考慮各管制機(jī)構(gòu)在不同領(lǐng)域的信息收集優(yōu)勢，依照優(yōu)勢進(jìn)行監(jiān)管職權(quán)的劃分。接管對被接管銀行及金融市場秩序的影響較大，接管決定的作出應(yīng)保持慎重，必須建立在充分掌握被接管對象經(jīng)營狀況、風(fēng)險(xiǎn)情況等信息的基礎(chǔ)上。在判斷是否應(yīng)啟動(dòng)接管方面，存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)相對銀保監(jiān)會(huì)，不具有信息優(yōu)勢。存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)獲取信息的途徑有限，主要依賴投保機(jī)構(gòu)報(bào)送相關(guān)信息，或者參與信息共享機(jī)制，從人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)等監(jiān)管部門獲取信息。而銀保監(jiān)會(huì)除了擁有存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)獲取信息的渠道外，還可以通過檢查、調(diào)查等手段，較為全面、深入地掌握商業(yè)銀行經(jīng)營情況。此外，存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)對信息報(bào)送或共享的約束力較弱。對于未按規(guī)定報(bào)送信息的商業(yè)銀行，存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)僅能責(zé)令改正或者作為調(diào)整保險(xiǎn)費(fèi)率的依據(jù);而銀保監(jiān)會(huì)則有權(quán)對存在上述行為的銀行進(jìn)行罰款、責(zé)令停業(yè)整頓或者吊銷經(jīng)營許可等行政處罰。同時(shí)，在信息共享機(jī)制不健全的情況下，存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)對監(jiān)管部門共享信息的廣度及深度幾乎無法約束。

二是主體地位不平衡容易導(dǎo)致激勵(lì)失靈。從行政級別來看，盡管《存款保險(xiǎn)條例》規(guī)定“存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)由國務(wù)院決定”，但立法未明確賦予存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)與銀保監(jiān)會(huì)平等的法律地位;實(shí)踐中，存款保險(xiǎn)基金管理公司系由人民銀行出資設(shè)立的國有獨(dú)資企業(yè)，行政級別低于銀保監(jiān)會(huì)。從監(jiān)管地位來看，微觀審慎監(jiān)管以銀保監(jiān)會(huì)為主，存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)僅發(fā)揮輔助監(jiān)管和補(bǔ)充監(jiān)管的作用。在法律地位不對等的情況下，法律規(guī)定高權(quán)主體應(yīng)當(dāng)采納低權(quán)主體提出的建議，可能導(dǎo)致低權(quán)主體對于建議權(quán)的行使更為慎重，與激勵(lì)低權(quán)主體行使建議權(quán)、防止監(jiān)管寬容的立法目的相背離。

三是容易導(dǎo)致主體責(zé)任模糊。接管作為一種對被接管銀行及金融穩(wěn)定都產(chǎn)生較大影響的強(qiáng)制介入措施，接管決定需接受內(nèi)外部的審查監(jiān)督，若接管決定存在失誤，將面臨責(zé)任追究。在現(xiàn)行有效的立法模式下，存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)有權(quán)向銀保監(jiān)會(huì)提接管建議，銀保監(jiān)會(huì)有權(quán)決定是否采納建議。根據(jù)《商業(yè)銀行法（修改建議稿）》的立法安排，對存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)提出的接管建議，銀保監(jiān)會(huì)均應(yīng)當(dāng)采納，一旦接管決定有誤，銀保監(jiān)會(huì)作為名義上的接管決定主體，應(yīng)承擔(dān)責(zé)任，但法律并未賦予銀保監(jiān)會(huì)不采納相關(guān)接管建議的權(quán)力，導(dǎo)致接管建議主體與決定主體的責(zé)任界限不清。

2.有權(quán)主體在啟動(dòng)接管方面享有較大自由裁量權(quán)

英國行政法學(xué)家韋德指出“法治并不要求消除廣泛的行政裁量權(quán)，但法治要求控制行政裁量權(quán)的行使”。有權(quán)部門在決定是否啟動(dòng)接管時(shí)，擁有較大的裁量空間，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

一是接管條件多為原則性規(guī)定，有權(quán)主體的解釋空間較大。在接管條件的立法模式上，我國現(xiàn)行有效的法律法規(guī)主要采用概括主義立法模式，僅就接管條件規(guī)定一般概括性原則，授權(quán)金融監(jiān)管機(jī)關(guān)根據(jù)具體情況、權(quán)衡各種因素，決定是否啟動(dòng)接管。如《商業(yè)銀行法》規(guī)定，“商業(yè)銀行已經(jīng)或者可能發(fā)生信用危機(jī)，嚴(yán)重影響存款人的利益的”，有權(quán)部門可以對該銀行實(shí)行接管?！靶庞梦C(jī)”“嚴(yán)重影響存款人利益”等原則性規(guī)定，給有權(quán)機(jī)關(guān)判斷相關(guān)銀行是否符合接管條件留下了廣泛的裁量空間。《商業(yè)銀行法（修改建議稿）》采取了列舉主義立法模式，列舉了有權(quán)主體可以啟動(dòng)接管的六種情形，包括資產(chǎn)質(zhì)量持續(xù)惡化、流動(dòng)性嚴(yán)重不足、存在嚴(yán)重違法違規(guī)行為、經(jīng)營管理存在重大缺陷以及資本嚴(yán)重不足，經(jīng)采取糾正措施或重組仍無法恢復(fù)等，商業(yè)銀行符合任一情形，且已經(jīng)或可能導(dǎo)致其無法持續(xù)經(jīng)營，嚴(yán)重影響存款人利益的，有權(quán)主體可以對其實(shí)行接管。相對概括主義立法模式，列舉主義立法模式下的相關(guān)規(guī)定更明確、具體，但對有權(quán)機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的限縮程度十分有限，主要原因在于，上述接管條件仍采用較為寬泛模糊的定性表述，對于資產(chǎn)質(zhì)量惡化多久可以視為“持續(xù)惡化”、流動(dòng)性不足到何種程度構(gòu)成“嚴(yán)重不足”、何種違法違規(guī)行為可以認(rèn)定為“嚴(yán)重違法違規(guī)行為”等，均不明確。另外，雖然《商業(yè)銀行資本管理辦法（試行）》第157條規(guī)定了啟動(dòng)接管的量化條件，但接管系對《公司法》賦予的銀行自主權(quán)的限制，至少需有與《公司法》相同層級的法律授權(quán)，該規(guī)章缺乏上位法依據(jù)。

二是商業(yè)銀行符合接管條件不必然引發(fā)接管，是否啟動(dòng)接管仍由有權(quán)機(jī)關(guān)裁量決定。無論是《商業(yè)銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》，還是《商業(yè)銀行法（修改建議稿）》，在規(guī)定是否啟動(dòng)接管時(shí)，均使用“允許式用語”，即規(guī)定商業(yè)銀行符合啟動(dòng)接管條件時(shí)，銀保監(jiān)會(huì)“可以”決定實(shí)行接管，而不是“應(yīng)當(dāng)”接管。換言之，即使商業(yè)銀行符合法定接管條件，有權(quán)機(jī)關(guān)仍可以決定不實(shí)行接管。法律法規(guī)在啟動(dòng)接管方面賦予監(jiān)管機(jī)關(guān)過于寬泛的自由裁量空間，對內(nèi)不利于存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)積極行使接管建議權(quán)，發(fā)揮及時(shí)啟動(dòng)接管、處置風(fēng)險(xiǎn)的補(bǔ)充作用，容易造成監(jiān)管寬容，貽誤處置時(shí)機(jī);對外不利于商業(yè)銀行和社會(huì)公眾對接管形成穩(wěn)定預(yù)期。

3.未確立存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)的專門接管組織地位

在立法上，《商業(yè)銀行法（修改建議稿）》規(guī)定，需要使用存款保險(xiǎn)基金的，應(yīng)當(dāng)由存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)擔(dān)任接管組織。申言之，如果接管過程無需使用存款保險(xiǎn)基金，銀保監(jiān)會(huì)可以指定存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)以外的機(jī)構(gòu)擔(dān)任接管組織。在包商銀行接管實(shí)踐中，接管組織由銀保監(jiān)會(huì)和人民銀行相關(guān)人員擔(dān)任，未明確存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)的接管組織地位。相關(guān)立法與接管實(shí)踐未確立存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)的專門接管組織地位，將帶來以下問題。

一是難以形成高度專業(yè)化的接管組織，不利于提高接管效率。接管是一項(xiàng)極具復(fù)雜性、專業(yè)性、敏感性的工作，同時(shí)對效率要求較高，需要接管組織擁有較為穩(wěn)定的專業(yè)人才隊(duì)伍、豐富的接管經(jīng)驗(yàn)，接管組織的非專門性、不固定性，不利于形成專業(yè)化接管組織，影響接管效率。

二是權(quán)責(zé)不對等，不利于控制接管成本。即便接管過程無需使用存款保險(xiǎn)基金，一旦接管失敗、進(jìn)入破產(chǎn)程序，存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)仍需承擔(dān)償付被保險(xiǎn)存款的法定義務(wù)。若由存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)以外的機(jī)構(gòu)擔(dān)任接管組織，將出現(xiàn)接管組織不承擔(dān)接管成本，存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)被動(dòng)“買單”的局面，不利于約束接管組織行為，也不符合存款保險(xiǎn)基金使用成本最小原則。EF1C6D07-491B-4671-B60F-DA101F17A973

三是存款人獲得償付的時(shí)間延后，不利于維護(hù)存款人信心。“接管”對金融市場，尤其是中小存款人的沖擊較大，容易引發(fā)擠兌等影響金融穩(wěn)定的事件?！洞婵畋ｋU(xiǎn)條例》第19條規(guī)定，存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)擔(dān)任接管組織時(shí)，存款人有權(quán)要求償付被保險(xiǎn)存款，有利于維護(hù)存款人信心，為接管創(chuàng)造穩(wěn)定環(huán)境。反之，其他機(jī)構(gòu)擔(dān)任接管組織時(shí)，存款人缺乏及時(shí)獲得償付的穩(wěn)定預(yù)期，可能引發(fā)擠兌，影響接管秩序。

4.存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)接管權(quán)的獨(dú)立性不明確

存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)接管權(quán)的獨(dú)立性不僅與接管效率直接相關(guān)，還影響被接管對象行使救濟(jì)權(quán)利時(shí)，行政復(fù)議或行政訴訟主體的選擇。我國存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)接管權(quán)的獨(dú)立性不明確，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

一是存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)本身是否具有獨(dú)立性不明確?！吨袊嗣胥y行法（修訂草案征求意見稿）》第5條規(guī)定，人民銀行“牽頭負(fù)責(zé)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防范和處置，組織實(shí)施存款保險(xiǎn)制度，根據(jù)授權(quán)管理存款保險(xiǎn)基金”，該條款未明確人民銀行“組織實(shí)施存款保險(xiǎn)制度，根據(jù)授權(quán)管理存款保險(xiǎn)基金”是僅適用于牽頭處置系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)情形，還是同時(shí)適用于一般風(fēng)險(xiǎn)處置情形。若在所有風(fēng)險(xiǎn)處置情形中，均由人民銀行組織實(shí)施存款保險(xiǎn)制度、管理存款保險(xiǎn)基金，存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)將受人民銀行管理，機(jī)構(gòu)獨(dú)立性較差。

二是在多個(gè)機(jī)構(gòu)擔(dān)任接管組織時(shí)，存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)與其他機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系不明確?，F(xiàn)有立法未明確規(guī)定擔(dān)任接管組織的機(jī)構(gòu)數(shù)量，在存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)與其他機(jī)構(gòu)一同組成接管組織時(shí)，機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系不明確。

三是存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)是否有權(quán)自主決定采取相關(guān)接管措施不明確。根據(jù)《存款保險(xiǎn)條例》規(guī)定，存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)可以采取直接償付、收購與承接等風(fēng)險(xiǎn)處置措施，但未明確規(guī)定，存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)選擇處置措施是否需經(jīng)過人民銀行或者銀保監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)。在包商銀行接管事件中，接管措施由人民銀行和銀保監(jiān)會(huì)決定。

5.存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)接管權(quán)與司法權(quán)存在一定沖突

一是法院有權(quán)決定是否中止涉及被接管銀行的民事訴訟程序和執(zhí)行程序，有權(quán)決定中止期限的長短。根據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》第134條規(guī)定，銀保監(jiān)會(huì)對問題金融機(jī)構(gòu)采取接管措施時(shí)，可以向法院申請中止以該金融機(jī)構(gòu)為被告或被執(zhí)行人的民事訴訟程序或執(zhí)行程序，但立法并未規(guī)定法院必須同意相關(guān)中止申請，法院擁有決定是否中止相關(guān)訴訟程序的裁量權(quán)。同時(shí)，中止期限的長短直接影響司法程序?qū)庸艹绦虻母蓴_程度，現(xiàn)有立法未對中止期限進(jìn)行明確。

二是行政訴訟撤銷判決和確認(rèn)無效判決對存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)接管權(quán)存在根本影響。學(xué)界對金融監(jiān)管領(lǐng)域接管的法律性質(zhì)主要有兩種觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為是行政強(qiáng)制措施，另一種觀點(diǎn)認(rèn)為是新型行政行為?？梢?，金融監(jiān)管領(lǐng)域接管是一種行政行為已是共識(shí)。如果被接管銀行認(rèn)為接管侵犯其合法權(quán)益，可以向法院提起行政訴訟。行政訴訟撤銷判決和確認(rèn)無效判決不僅降低接管效率，還增加接管成本，對存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)行使接管權(quán)產(chǎn)生根本影響。

三、存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)接管權(quán)運(yùn)行的國際經(jīng)驗(yàn)

（一）權(quán)力屬性：存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)擔(dān)任專門接管組織，行使接管建議權(quán)、執(zhí)行權(quán)

首先，接管啟動(dòng)權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離，金融監(jiān)管部門啟動(dòng)接管，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)擔(dān)任接管組織并具體實(shí)施接管工作。如加拿大、日本的相關(guān)立法規(guī)定，由金融監(jiān)管當(dāng)局決定啟動(dòng)接管，并任命接管人。在美國，因存款保險(xiǎn)公司（FDIC）本身是銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)，其可在特定情形下直接任命自己為接管人，從而啟動(dòng)接管，但FDIC僅能在有限情形下任命自己為接管人，大多時(shí)候仍由其他適格的聯(lián)邦或州監(jiān)管機(jī)構(gòu)決定啟動(dòng)接管并任命接管人。其次，為防止監(jiān)管寬容，部分國家賦予存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)啟動(dòng)接管的建議權(quán)，最終是否啟動(dòng)接管由監(jiān)管機(jī)構(gòu)決定。如加拿大存款保險(xiǎn)公司（CDIC）可向財(cái)政部長提出建議簽發(fā)接管令的要求，財(cái)政部長認(rèn)為符合公共利益的，向議長建議簽發(fā)接管命令，議長基于財(cái)政部長的建議決定啟動(dòng)接管。最后，鑒于問題銀行接管工作的復(fù)雜性、敏感性，要求接管組織具有高度的專業(yè)性，美國、加拿大、日本等國家在立法或?qū)嵺`中確立了存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的專門接管組織地位（見表1）。

（二）接管條件：“授權(quán)性規(guī)定”與“義務(wù)性規(guī)定”結(jié)合，“定性標(biāo)準(zhǔn)”與“定量標(biāo)準(zhǔn)”結(jié)合

各國一般通過列舉式立法規(guī)定接管條件，部分國家通過設(shè)置量化標(biāo)準(zhǔn)和義務(wù)性規(guī)定（強(qiáng)制性規(guī)定），限縮監(jiān)管機(jī)構(gòu)啟動(dòng)接管的裁量空間，防止監(jiān)管寬容。典型國家是美國，主要做法如下。

一是詳細(xì)列舉“可以”啟動(dòng)接管的情形（授權(quán)性規(guī)定），包括資不抵債，重大浪費(fèi)，不安全和不合理的經(jīng)營，故意違反終局的停止和終止命令，隱匿賬簿、文件檔案、資產(chǎn)，無力償債，虧損，違法，資本嚴(yán)重不足，犯洗錢罪等13種情形。投保機(jī)構(gòu)存在上述情形之一的，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以決定啟動(dòng)接管，也可以采取接管以外的其他措施。

二是明確規(guī)定“應(yīng)當(dāng)”啟動(dòng)接管的情形（義務(wù)性規(guī)定）。對于資本根本性不足的投保機(jī)構(gòu)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在90日內(nèi)啟動(dòng)接管，如監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)為采取接管以外的措施更能實(shí)現(xiàn)目的的，需經(jīng)FDIC同意，并在采取相關(guān)措施前以書面形式說明理由;如果投保機(jī)構(gòu)在資本根本性不足的270日內(nèi)，季度平均水平持續(xù)構(gòu)成資本根本性不足，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)立即啟動(dòng)接管，監(jiān)管機(jī)構(gòu)繼續(xù)采取接管以外的其他措施的，需經(jīng)FDIC同意，且投保機(jī)構(gòu)需存在有正的凈資產(chǎn)、遵守資本恢復(fù)計(jì)劃、有盈利趨勢、未償付貸款率正在降低等情形，或者監(jiān)管機(jī)構(gòu)首長和FDIC董事會(huì)主席均證實(shí)存款機(jī)構(gòu)可以維持經(jīng)營、不會(huì)倒閉。

三是設(shè)置量化標(biāo)準(zhǔn)?！睹绹?lián)邦存款保險(xiǎn)法》列舉的13種接管啟動(dòng)情形大致可以分為財(cái)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和非財(cái)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)又包括資不抵債標(biāo)準(zhǔn)、無力清償標(biāo)準(zhǔn)以及監(jiān)管性標(biāo)準(zhǔn)，其中監(jiān)管性標(biāo)準(zhǔn)多是明確的量化標(biāo)準(zhǔn)，是各國銀行監(jiān)管實(shí)踐中運(yùn)用最多的標(biāo)準(zhǔn)。如《美國聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法》要求適格的聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)構(gòu)以條例形式具體確定有關(guān)資本水平，并規(guī)定投保機(jī)構(gòu)資本充足率低于2%則構(gòu)成資本根本性不足。另外，金融穩(wěn)定理事會(huì)（FSB）頒布的《金融機(jī)構(gòu)有效處置機(jī)制核心要素》也規(guī)定，各國立法或監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對金融機(jī)構(gòu)處于“不能維持狀態(tài)”頒布明確標(biāo)準(zhǔn)或指標(biāo)，以便判斷是否達(dá)到啟動(dòng)處置程序標(biāo)準(zhǔn)。EF1C6D07-491B-4671-B60F-DA101F17A973

（三）權(quán)力內(nèi)容：賦予存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)廣泛的處置權(quán)力

《金融機(jī)構(gòu)有效處置機(jī)制核心要素》指出，處置機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具備廣泛的處置權(quán)力，包括但不限于：向相關(guān)責(zé)任人追繳應(yīng)當(dāng)追回的報(bào)酬或獎(jiǎng)金;終止、繼續(xù)合同履行或轉(zhuǎn)讓合同;為防止影響問題銀行處置，有權(quán)中止債權(quán)人行使提前解除合同權(quán);中止債權(quán)人申請扣押、凍結(jié)問題銀行資產(chǎn)或其他債權(quán)主張的司法程序等。同時(shí)，美國立法也賦予了FDIC廣泛的接管權(quán)力，主要包括：一是處置方式選擇權(quán)，F(xiàn)DIC作為接管人，有權(quán)根據(jù)問題銀行的實(shí)際情況，自主決定采用設(shè)立過橋銀行、收購與承接等處置方式。二是合同處置權(quán)，F(xiàn)DIC有權(quán)選擇合同的處置，如要求合同相對人繼續(xù)履行合同、解除不利于處置進(jìn)程的合同等，且違約責(zé)任限于賠償實(shí)際產(chǎn)生的直接損失，無需承擔(dān)懲罰性賠償、可得利益損失賠償、精神損害賠償?shù)绕渌?zé)任。三是責(zé)任追究權(quán)，F(xiàn)DIC有權(quán)對存在過錯(cuò)的問題銀行高管人員追究責(zé)任或提起訴訟。

（四）與相關(guān)權(quán)力的關(guān)系：存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)接管權(quán)獨(dú)立性強(qiáng)，較少受到行政監(jiān)管權(quán)、司法權(quán)干預(yù)

存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)獨(dú)立設(shè)置，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)處置權(quán)與行政監(jiān)管權(quán)相互獨(dú)立。多份國際文件提到，應(yīng)確保存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)（處置機(jī)構(gòu)）的獨(dú)立性。如國際存款保險(xiǎn)協(xié)會(huì)（IADI）在其《有效存款保險(xiǎn)制度核心原則》中提出，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)必須獨(dú)立運(yùn)作，不受政府、中央銀行、主管機(jī)關(guān)等的干預(yù);FSB在其《金融機(jī)構(gòu)有效處置機(jī)制核心要素》中規(guī)定，銀行處置機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)擁有與其處置職責(zé)相匹配的操作獨(dú)立性。

同時(shí)，基于接管權(quán)行使的專業(yè)性及高效性要求，司法權(quán)對存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)接管權(quán)的干預(yù)程度很低。以美國為例，一是FDIC 作出各項(xiàng)處置決定前，不需獲得任何監(jiān)管機(jī)構(gòu)或法院的許可，除非基于FDIC董事會(huì)的請求， 法院不能采取任何限制接管人行使權(quán)力的措施。二是FDIC可以請求法院中止被接管機(jī)構(gòu)作為當(dāng)事人的訴訟或司法程序，且法院應(yīng)當(dāng)同意中止，中止期限最長為90天。三是FDIC因行使購并資產(chǎn)等職權(quán)被起訴時(shí)，可以要求法院暫緩訴訟，期限為60天。

四、完善我國存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)接管權(quán)立法的啟示

（一）明確接管啟動(dòng)主體及存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)接管權(quán)屬性

一是明確規(guī)定接管啟動(dòng)主體。二是以立法形式或在接管實(shí)踐中，確立存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)的專門接管組織地位。三是適度強(qiáng)化存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)的接管建議權(quán)，防止監(jiān)管寬容。如在相關(guān)立法中規(guī)定，存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)可以向銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)提出接管建議，銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)不采納相關(guān)建議的，應(yīng)當(dāng)書面說明理由。

（二）設(shè)置“授權(quán)性規(guī)定與義務(wù)性規(guī)定相結(jié)合”“定性標(biāo)準(zhǔn)與定量標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合”的接管條件

建議在《商業(yè)銀行法（修改建議稿）》中設(shè)計(jì)“授權(quán)性規(guī)定與義務(wù)性規(guī)定相結(jié)合”“定性標(biāo)準(zhǔn)與定量標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合”的接管條件。有關(guān)定量標(biāo)準(zhǔn)可考慮與《商業(yè)銀行資本管理辦法（試行）》中的相關(guān)規(guī)定協(xié)調(diào)銜接，為上述規(guī)章中有關(guān)啟動(dòng)接管的量化標(biāo)準(zhǔn)提供上位法依據(jù)。

（三）豐富存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)接管權(quán)的權(quán)力內(nèi)容

賦予存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)以下權(quán)力：一是處置方式選擇權(quán)，存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)在遵循“成本最小化”原則的前提下，可根據(jù)實(shí)際情況及專業(yè)判斷，自主選擇采取的接管措施。二是合同處置權(quán)，為了處置工作的順利開展，有權(quán)要求合同相對人繼續(xù)履行合同、解除不利于處置工作的合同，且解除合同只需賠償合同相對人的直接經(jīng)濟(jì)損失。三是責(zé)任追究權(quán)，如存款保險(xiǎn)基金在接管中遭受損失，且被接管銀行及其股東、董事、高管等存在過錯(cuò)的，存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)有權(quán)要求相關(guān)責(zé)任主體賠償。

（四）增強(qiáng)存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)接管權(quán)與相關(guān)權(quán)力的協(xié)調(diào)與銜接

一是立法應(yīng)對人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)的職權(quán)進(jìn)行明確分工，防止交叉重疊。建議在新修訂的《中國人民銀行法》中，將人民銀行“組織實(shí)施存款保險(xiǎn)制度，根據(jù)授權(quán)管理存款保險(xiǎn)基金”限定在牽頭處置系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)情形，一般風(fēng)險(xiǎn)處置應(yīng)由存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。二是接管作為侵益性行政行為，應(yīng)當(dāng)允許被接管銀行申請復(fù)議或提起行政訴訟，考慮到接管的專業(yè)性及效率要求，應(yīng)當(dāng)規(guī)定復(fù)議前置，且司法應(yīng)保持謙抑性，謹(jǐn)慎適用撤銷判決或確認(rèn)無效判決。三是建議完善《企業(yè)破產(chǎn)法》的相關(guān)規(guī)定，對被接管銀行作為當(dāng)事人的民事訴訟程序和執(zhí)行程序，存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)提出中止申請的，法院原則上應(yīng)當(dāng)批準(zhǔn)，并設(shè)定合理的中止期限，減少司法權(quán)對接管程序的干擾。

（責(zé)任編輯：夏凡）

參考文獻(xiàn)：

[1]伏軍.危機(jī)銀行處置原理、制度與方法[M].北京：法律出版社，2018.

[2]周仲飛.銀行法研究[M].上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2010.

[3]艾娃·胡普凱斯.比較視野中的銀行破產(chǎn)法律制度[M].季立剛譯.北京：法律出版社，2006.

[4]中國人民銀行金融穩(wěn)定局.存款保險(xiǎn)宣傳讀本[M].北京：中國金融出版社，2015.

[5]劉向民.我國金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置的思考[J].中國金融，2018（11）：42-44.

[6]于燾華，李洋洋.存款保險(xiǎn)的理念與邏輯[J].中國金融，2018（5）：89-90.

[7]黃曉龍.存款保險(xiǎn)在金融風(fēng)險(xiǎn)處置中的作用[J].中國金融，2017（15）：44-46.

[8]張繼紅.論銀行接管法律的域外經(jīng)驗(yàn)及我國的制度構(gòu)建——兼析2010年《華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法案》有序清算機(jī)制[J].求索，2013（1）：176-179.

[9]李靜婷.我國金融安全網(wǎng)的權(quán)力制度變遷與存款保險(xiǎn)制度的引入[J].學(xué)術(shù)研究，2020（7）：85-91.

[10]姜明安.論行政裁量權(quán)及其法律規(guī)制[J].湖南社會(huì)科學(xué)，2009（5）：53-56.

[11]管斌，張東昌.我國商業(yè)銀行接管制度的立法評析與完善[J].經(jīng)濟(jì)法研究，2013（12）：186-213.

[12]應(yīng)松年，馮健.論行政接管的法律性質(zhì)[J].學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2020（10）：36-46.

[13]劉紅延，張?zhí)?，羅崢.關(guān)于銀行機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置的思考——基于國際實(shí)踐的視角[J].海南金融，2020（7）：25-34.

[14]謝昕欣.存款保險(xiǎn)基金用于高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)流動(dòng)性救助的經(jīng)驗(yàn)借鑒及啟示[J].金融經(jīng)濟(jì)，2020（10）.

[15]FSB.Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions[EB/0L].[2022-01-04].https：//www.fsb.org/work-of-the-fsb/market-and-institutional-resilience/post-2008-financial-crisis-reforms/effective-resolution-regimes-and-policies/key-attributes-of-effective-resolution-regimes-for-financial-institutions/.

[16]劉少軍.《商業(yè)銀行法》組織制度修改中的權(quán)責(zé)分配問題[J].現(xiàn)代法學(xué)，2021（1）：169-185.

[17]張康松，毛炳盛，程昆.美日問題銀行的退出路徑及對中國的啟示[J].亞太經(jīng)濟(jì)，2017（2）：104-112.

[18]張鑫.金融危機(jī)中美國存款保險(xiǎn)制度的應(yīng)對及啟示——基于聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司的分析視角[J].金融理論與實(shí)踐，2018（11）：97-103.

[19]章于芳.中美銀行接管法律制度探究與比較[J].上海金融，2009（12）：80-83.

[20]胡志強(qiáng).存款保險(xiǎn)基金參與問題銀行處置的國際經(jīng)驗(yàn)與啟示[J].金融與經(jīng)濟(jì)，2020（4）：91-96.EF1C6D07-491B-4671-B60F-DA101F17A973