徐國沖

關鍵詞：公共價值;社區(qū)治理;基層黨建;新加坡

改革開放以來，隨著城鎮(zhèn)化水平的提高城市社區(qū)的比重日益增加。然而，中國城市的部分社區(qū)呈現(xiàn)出“冰冷”的特征，鄰里之間缺乏交流且整體上缺乏共同的價值認同，如何讓中國的城市社區(qū)有溫度成為現(xiàn)階段治理社區(qū)的一大難題。社區(qū)公共價值治理正成為一種備受關注的解決思路，也正是當下部分地區(qū)的實踐趨勢。中央文件《關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》就“健全完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系”指出要“充分發(fā)揮基層黨組織領導核心作用”，強調(diào)黨組織在社區(qū)治理中的角色，基層黨組織理應而且能夠成為社區(qū)公共價值治理的核心主體。在主動探索如何以基層黨建引領社區(qū)治理時，除了總結(jié)我國的地方模式之外也應從異國的實踐經(jīng)驗中尋求啟發(fā)。

新加坡是以華人為主的多元種族社會，與中國具有諸多相似之處，都是一黨連續(xù)長期執(zhí)政，兩國居民在文化價值觀念等方面有一脈相承之處。同時，新加坡的社區(qū)治理成效明顯，其經(jīng)驗值得學習借鑒。人民行動黨（PAP）依托于社區(qū)公共服務供給，構(gòu)建了多種機制以塑造共同價值觀，增強了社區(qū)居民的國家認同感與社會參與感，推動了和諧社會的建成。本文聚焦于中國社區(qū)的治理主體如何構(gòu)建機制以實現(xiàn)公共價值治理目標這一問題，從公共價值治理的主體、要素及其所構(gòu)建的機制框架下歸納新加坡社區(qū)公共價值治理的經(jīng)驗模式，并在以居民為中心的兩國社區(qū)治理的比較中，窺探中國社區(qū)公共價值治理的有益啟示。

一、文獻回顧與分析框架

（一）研究文獻回顧

Bozeman等人普遍認為公共價值是補充公共利益理論并能成為指導行政管理理論與實踐的一個概念，其中一派是從穆爾開始的聚焦于管理問題和公共管理者價值的研究，另一派則更關注于確定和實施符合公共價值的那些價值理念[1]。本文側(cè)重于后者。Hartley等人指出在理解公共價值這一概念時有三種途徑，一是認為公共價值在如何用公共領域的貢獻來解釋公眾福利上有所改進，二是將公共價值概念化為通過公共組織及其管理者的活動創(chuàng)造或增加的價值，三是側(cè)重于構(gòu)建穆爾所概述的包括公共價值、授權(quán)環(huán)境以及運作能力在內(nèi)的戰(zhàn)略三角模型[2]?；谝陨先N理解，應結(jié)合社區(qū)的條件，具體分析如何在公共服務供給中創(chuàng)造社區(qū)公共價值及增進公眾福利。

公共價值治理理論補充了新公共管理理論中不充分的價值討論，深入探討價值辨識、價值激勵以及價值工具化三大問題。在改善已有公共價值研究時，提出要關注公共價值內(nèi)容、工具、激勵及約束等方面的歷史發(fā)展與轉(zhuǎn)型，而不局限于公共管理者一方的價值嵌入，還需進一步考察公共價值在不同群體中的變化[3]。近年來，公共價值治理研究開始討論如何在公共管理中傳遞服務、實現(xiàn)社會產(chǎn)出以及維持信任和合法性[4]。社區(qū)作為可直接向居民傳遞公共服務，并在產(chǎn)出中增進社會信任以及維護治理合法性的空間，理應成為公共價值治理的拓展空間。此外，王學軍等人基于概念，歸納出以結(jié)果主導的公共價值研究及共識主導的公共價值研究，指出應加強對公共價值內(nèi)容和創(chuàng)造機制的實證研究[5]。本文遵循共識主導這一思路，通過選擇案例開展實證研究。

社區(qū)治理中的價值因素也引起了國內(nèi)外學者的廣泛關注。Hanson等人以一個項目為例論述了社區(qū)的價值[6]，McShane分析了社區(qū)基礎設施的社會價值[7]。國內(nèi)有研究從價值觀念、信息交易、權(quán)力結(jié)構(gòu)、治理過程、治理效果等方面，探討技術驅(qū)動社區(qū)治理所帶來的變化[8];發(fā)現(xiàn)通過建立愿景塑造、共識形成、主體規(guī)范、協(xié)調(diào)溝通、行為監(jiān)督五項機制，形成了對于社區(qū)多元主體的公共價值領導，并創(chuàng)造了社區(qū)公共價值[9]。此外，定明捷等指出社區(qū)服務價值、社區(qū)空間價值以及社區(qū)治理關系價值是城市社區(qū)公共價值的主要內(nèi)容，并指出了社區(qū)黨組織在協(xié)作創(chuàng)造社區(qū)公共價值上的領導力[10]，徐頑強等在構(gòu)建城市社區(qū)精準治理架構(gòu)時引入公共價值導向，將“理念引導、網(wǎng)絡治理、服務有效以及價值衡量”囊括在內(nèi)[11]。但現(xiàn)有文獻集中于討論社區(qū)整體所應承載的某類公共價值或社區(qū)某方面所體現(xiàn)的價值，多是探討社區(qū)本身的價值而較少涉及如何在社區(qū)內(nèi)培養(yǎng)公共價值，不夠重視社區(qū)公共價值的創(chuàng)造過程及其背后的公共意義。整體而言，公共價值治理范式在社區(qū)治理的應用還不足，還需要加強實證研究以進行更為系統(tǒng)的分析。

結(jié)合中國的國情和特色，部分學者聚焦于黨的基層組織建設、政治價值觀建設、意識形態(tài)領導工作以及黨建引領下的具體治理機制，論及黨這一主體在社區(qū)治理上的價值取向，由此引入基層黨建的視角，突出執(zhí)政黨在公共價值治理上的功能。無獨有偶，Bryson等人也關注多個主體在共同創(chuàng)造公共價值過程中的角色[12]。然而，既有文獻尚未系統(tǒng)分析社區(qū)內(nèi)居民及基層組織等其他主體圍繞公共價值所能發(fā)揮的作用，故在社區(qū)治理機制的研究上應補充基層黨組織及居民等主體的視角。圍繞公共價值治理研究的未來方向，本文基于多主體互動視角，探討如何以公共價值為工具改進社區(qū)治理績效，并關注社區(qū)公共價值的形成歷史及其發(fā)展趨勢。

（二）分析框架構(gòu)建

公共價值是指涉及政府和公共服務時承擔政策制定者、公共服務人員、用戶或顧客、納稅人或企業(yè)家等不同利益相關者角色的人們集體的期望[13]。這一概念包括多種主體并強調(diào)要在這些主體間達成價值共識。社區(qū)公共價值是指治理主體在社區(qū)公共服務中集體達成的價值共識，既包括社區(qū)公共服務本身所承載的價值理念，更包括在社區(qū)這一空間范圍內(nèi)多個主體努力創(chuàng)造的價值共識背后的多重價值含義。至于社區(qū)公共價值的公共性，體現(xiàn)為這類核心價值是集體逐步創(chuàng)造并共同認可的，對于居民個體、鄰里之間、整個社區(qū)乃至國家與社會都具有可預期的意義，包括了在公共服務供給過程中由公共價值而新增的公共利益?；诖烁拍顦?gòu)建分析框架時，至少應包括治理主體及價值要素在內(nèi)。

1. 治理主體

追求以公共價值治理新增公共利益時，與社區(qū)治理相關的黨和政府、基層組織、居民等主體有各自的角色劃分。Hartley等人指出要探索能認可與創(chuàng)造公共價值的代理人與利益相關者[14]。在創(chuàng)造與倡導社區(qū)公共價值時，基層黨組織應該作為一個核心主體并且引領方向;在促進公共價值認可時，則需要與基層組織及居民等多主體共同努力。

社區(qū)公共價值的利益相關者們應以居民為中心。因為居民與其他主體緊密聯(lián)系。黨和政府正為了滿足居民更好的居住需求而奮斗，基層組織也為改善居民的居住滿意度而努力，居民則在參與基層組織及其活動中接觸與認可公共價值。

2. 治理要素

有學者在比較兩岸三地的城市商品房社區(qū)時提出了空間及制度兩個維度，并基于比較對象的屬性將“空間”分為土地出讓標準、土地開發(fā)強度以及公建配套建設，將“制度”分為物業(yè)管理制度、業(yè)主自治制度以及物業(yè)與業(yè)主組織監(jiān)管制度[15]。當范圍拓展至商品房社區(qū)之外，并在公共價值治理理論的啟發(fā)下，可將空間的概念延伸為培養(yǎng)公共價值所依托的社區(qū)公共空間，將制度定義為圍繞這一治理目標而進行的組織分工以及對組織之間的規(guī)范性保障。

在此基礎上，還需要引入公共價值要素。公共價值理論關注于價值的界定、辨別、分類以及測量，聚焦于公共價值的辨識、激勵以及工具化等問題，尤其是著重于理解核心價值[16]。Jong等人指出在應用公共價值治理理論時應圍繞公共價值、合法性與支持及運作能力而實現(xiàn)價值的工具化[17]?；诖?，本文認為公共價值要素是指在社區(qū)治理中被主體作為一種改進治理績效的工具而培養(yǎng)與凝聚的幾種核心價值，例如，改善的公共服務便可算為一種公共價值[18]。

3. 治理機制

為優(yōu)化治理應創(chuàng)造出治理的必要要素，且實現(xiàn)要素之間良好的互動。為此，相關主體需要構(gòu)建起一定的機制。這種治理機制有助于克服要素在互動時的約束條件。社區(qū)公共價值治理分析框架主要圍繞三大治理主體及三大目標要素展開。在多個主體中，以黨為先導、以居民為中心，并共同構(gòu)建機制以實現(xiàn)三大要素之間的良性互動（見圖1）。

在社區(qū)治理主體上，黨和政府的職責內(nèi)容有一定的重合，雙重領導基層組織的治理，實現(xiàn)與居民之間的良性互動。居民既與基層的黨和政府有所聯(lián)系，又通過參與活動或直接溝通與基層組織有所互動?；鶎狱h組織在社區(qū)公共價值治理中居于主導地位，作用尤為突出?！爸黧w”與“要素”之間則通過各種機制相互作用聯(lián)系起來。機制基于要素之間的聯(lián)系得以更好地構(gòu)建，而要素在機制的作用下實現(xiàn)更好互動。三個要素中的兩兩會結(jié)合產(chǎn)生互動，三個要素的交叉性互動則創(chuàng)造出公共價值治理的必要條件。

二、新加坡社區(qū)治理的實踐：公共價值治理模式

新加坡的社區(qū)治理實踐呈現(xiàn)出顯著的公共價值治理特征，體現(xiàn)為人民行動黨引領多方在社區(qū)公共服務供給中共同追求特定的公共價值;成效則體現(xiàn)在公共服務供給與共同價值觀相融之后實現(xiàn)的更高治理目標和更好的治理績效。從空間、制度、公共價值及三個要素之間的互動來看，新加坡人民行動黨構(gòu)建了三大融入機制以實現(xiàn)政黨引導下的多方參與。在形式上，新加坡人民行動黨同社區(qū)基層組織的關系也并不是垂直的領導與被領導的關系。因為社區(qū)基層組織的最高領導機構(gòu)是人民協(xié)會，這一機構(gòu)的設立恰恰是為了避開名義上的新加坡人民行動黨的領導。其實，這是“政府在臺前唱戲，政黨在幕后指揮”的新加坡黨政關系的體現(xiàn)，實質(zhì)上人民行動黨對新加坡政治、經(jīng)濟和社會的掌控是“無處不在”的。而且，人民協(xié)會的主席一直是由人民行動黨的秘書長（政黨的領袖）即新加坡政府總理擔任的。

（一）公共服務模式：政黨引導與多方參與

人民行動黨的引導作用尤其顯著，把黨支部建在社區(qū)，統(tǒng)領多個基層組織在發(fā)揮各自功能上切實有效，又圍繞居民這一中心在公共服務供給中一起達成價值共識。在分析新加坡模式時，空間要素是指社區(qū)內(nèi)政策保障下的用于公共服務的公共空間，制度要素是指追求公共價值治理目標時相關組織及組織之間的關系安排，公共價值要素特指新加坡所提出的五大共同價值觀。新加坡人民行動黨構(gòu)建三大機制以發(fā)揮三大治理要素的協(xié)同作用，尤其又聚焦在社區(qū)公共服務供給中增進要素之間的互動，在堅持以公共價值為中心的引領下，成功將共同價值觀融入社區(qū)公共服務供給[19]。

在空間與公共價值方面，新加坡人民行動黨推動建立了組屋制度以及共同價值觀，為社區(qū)的公共價值治理提供了空間保障與價值導向，二者依托于公共服務供給機制以實現(xiàn)較好的公共價值治理。新加坡社區(qū)的公共價值治理模式集中表現(xiàn)為公共服務供給與共同價值觀融合的模式。新加坡超過80%的民眾住在建屋發(fā)展局提供的組屋，公共住房計劃成為住房體系的核心，而社區(qū)主要圍繞組屋的分布而形成[20]，這極大地為通過公共服務供給來追求公共價值提供了空間上的可能性。社區(qū)建設中以新加坡執(zhí)政黨和政府為主導，以基層組織作為具體的社區(qū)管理和服務主體，使得社區(qū)能夠很好履行主要的公共服務職能。在制度安排上，人民行動黨主導規(guī)劃著社區(qū)公共服務供給的方向，建立和聯(lián)合一些基層組織以提供各類公共服務;在這過程中，注重培養(yǎng)社區(qū)居民的共同價值觀，形成了較為一致的價值認知。

政黨在公共服務模式中的引導作用主要體現(xiàn)在三個方面：一是空間要素上，人民行動黨推行的組屋制度為社區(qū)營造提供了公共空間，為公共服務的供給提供了各種便利。二是就制度要素而言，人民行動黨推動建立了一系列參與社區(qū)治理的基層組織，尤其是建立了“人民協(xié)會”，賦予其承擔社區(qū)內(nèi)公共服務的職責。此外，人民行動黨協(xié)同其他治理主體構(gòu)建了諸多機制，以促使居民接納并踐行共同價值觀。這是實現(xiàn)公共價值治理時最為重要的一部分。在黨建引領、多方參與的制度模式中，越來越多的居民在接受公共服務的過程中了解并認可所倡導的核心價值。三是從公共價值的要素來看，人民行動黨構(gòu)建了“共同價值觀”，并將其融入社區(qū)建設中。“共同價值觀”是公共價值的一種類型，成為人民行動黨用于社區(qū)治理甚至國家治理的有用工具，于1991年初由政府發(fā)布，包含五大內(nèi)容：（1）國家至上、社會為先，（2）家庭為根、社會為本，（3）關懷扶持、尊重個人，（4）求同存異、協(xié)商共識， （5）種族和諧、宗教寬容[21]。共同價值觀包括了國家、家庭及個人三個層面，是對新加坡人價值理念的凝聚，是人民行動黨對儒家倫理思想的發(fā)展。

綜上，社區(qū)內(nèi)人民行動黨依托于良好的公共服務供給以推動公共價值治理;在政黨的引導下，基層組織及社區(qū)居民等各個主體也在參與中認識、推廣與踐行這些核心價值，進而在價值引導下凝聚社會共識、振興社會治理。

（二）構(gòu)建融入機制：從規(guī)劃到執(zhí)行與貫徹

為了讓治理要素更好地互動，人民行動黨以公共服務供給為著力點構(gòu)建融入機制。在優(yōu)化社區(qū)公共服務供給時，從規(guī)劃、執(zhí)行到貫徹分別構(gòu)建了政策引導機制、協(xié)同執(zhí)行機制以及貫徹服務機制，以融入五大共同價值觀，進而維護社會穩(wěn)定與和諧。首先，從政策規(guī)劃出發(fā)，制定與執(zhí)行一系列價值一致的社區(qū)政策以保障空間要素。其次，搭建組織基礎并整合社區(qū)內(nèi)的服務資源以倡導與塑造共同價值觀，并充分激活制度要素。再者，通過多種領域以及多種方式深入貫徹服務理念，進一步擴大影響范圍及持續(xù)地塑造共同價值觀，維持著三個要素之間良好的互動。

1. 政策引導機制

政策是公共價值的載體。政策引導機制是人民行動黨在政策制定及執(zhí)行中發(fā)揮引導作用，以政策規(guī)劃統(tǒng)籌空間與制度要素，促使公共價值要素發(fā)揮最大的效用。一方面，制定一系列有益于公共價值治理的政策;另一方面，在執(zhí)行政策時促進多要素的互動以融入公共價值。

人民行動黨領導的新加坡政府制定了諸如組屋政策、醫(yī)療保障政策、教育政策等一系列政策，以指導公共服務供給的內(nèi)容;制定種族混住政策、公共設施投資政策及社區(qū)福利政策，以進一步引導社區(qū)公共服務供給。在制定這些公共政策時，融入了一些與五大共同價值觀之間有內(nèi)在一致性的價值導向，從而激活公共價值要素。一系列相關政策貫徹著人民行動黨歷代領導者所倡導的價值理念，譬如，李光耀強調(diào)家庭紐帶的作用，注重儒家思想并將亞洲價值觀概括為“社會第一，個人第二”[22]，這點與共同價值觀的“國家至上、社會為先”相符合，又具體化為政策制定中的指導思想。李顯龍倡導以傳播亞洲價值觀來凝聚國家意識，一直以來作為執(zhí)政黨和政府用于提升國家認同感和歸屬感的工具，并成功融入公共服務供給政策的制定過程中。

值得一提的是，新加坡執(zhí)行了特色的組屋制度，這為融入共同價值觀提供了物質(zhì)載體，并強化了空間要素的作用。組屋預留出的公共空間為社區(qū)的公共服務提供場所，為社區(qū)開展活動提供充分的空間。在圍繞組屋形成的社區(qū)內(nèi)，人民行動黨對社區(qū)規(guī)劃加以引導，并通過規(guī)定居住比例使得不同種族的民眾混住在同一社區(qū)內(nèi)，進而培養(yǎng)了種族和諧等價值觀。建屋發(fā)展局（HDB）在設計組屋時以居民需求為中心，1991年便基于家庭居住類型及實際居住人數(shù)設計出“多代同堂組屋”“獨立戶型公寓”等房屋類型，切實考慮了家庭共同居住以及老年人單獨居住的情況，體現(xiàn)了“家庭為根”“尊重個人”等價值[23]。

2. 協(xié)同執(zhí)行機制

（1）以制度引導協(xié)同

人民行動黨在引導公眾參與中推廣共同價值觀，在完善制度要素與強調(diào)價值要素時形成了協(xié)同執(zhí)行機制。一方面，人民行動黨發(fā)揮領導作用，主動去整合各方力量，規(guī)劃并整合各類公共資源，引導其他治理主體在公共服務中培養(yǎng)共同價值觀。另一方面，人民協(xié)會（PA）及社區(qū)居民等主體在引導式參與中也發(fā)揮了顯著作用。

在多方協(xié)同融入共同價值觀的機制中，治理主體涉及人民行動黨組織、建屋局等政府機構(gòu)、人民協(xié)會、社區(qū)居民聯(lián)絡所、居民委員會、各區(qū)的市鎮(zhèn)理事會及社會公益組織等基層組織，還有部分社區(qū)居民。在如何相融上，社區(qū)內(nèi)形成了多個主體共同塑造的立體網(wǎng)絡，PAP支持PA 及其分立的基層組織在提供公共服務中宣傳共同價值觀，呈現(xiàn)出執(zhí)政黨和政府主導、基層組織提供以及社區(qū)居民參與的模式，貫徹著國家至上這類價值理念。居民在其中受著潛移默化的影響。

在促進協(xié)同治理上，人民行動黨引導建立新組織、提供法令保障與財政支持并指導人員構(gòu)成。早在20世紀60年代，PAP就成立了人民協(xié)會，作為主管新加坡基層組織的法定機構(gòu)，通過組織開展教育或體育等活動，以促使居民培養(yǎng)國民意識并加強種族間團結(jié);同時，發(fā)布了《人民協(xié)會法令》，用以保障PA 作為全國性基層組織在加強公民和政府聯(lián)系上的功能[24]。再者，2018年人民協(xié)會的年度報告表明，政府給以大量資金支持人民協(xié)會在社區(qū)中提供公共服務。此外，人民行動黨賦予人民協(xié)會足夠的權(quán)力與空間，得以優(yōu)化服務并塑造價值。在PA 組織管理人員的構(gòu)成上，可謂陣容龐大。2018年報告顯示，主席是現(xiàn)任總理李顯龍，副主席是貿(mào)易產(chǎn)業(yè)部部長，成員中包括文化部長、環(huán)境部長、交通部長等高官。這些人員有不同的膚色和性別，反映了不同種族不同背景的人民共同為居民服務的理念，也體現(xiàn)了各個種族的人民共同建設社區(qū)的愿景[25]。

（2）共同踐行公共價值

由于多種族的建國背景，執(zhí)政黨等主體基于具體國情提煉了共同價值觀的核心理念，踐行于新加坡人的日常生活中。作為公共服務的主導供給者，人民行動黨奠定了社區(qū)公共服務的組織基礎，建立和支持諸多基層組織的多元供給，在與居民的良性互動中融入了共同價值觀。公共服務對象在享受公共服務的過程中又在強化這種價值認知。

人民行動黨領導的人民協(xié)會在踐行公共價值過程中起到橋梁和核心作用。PA 的使命愿景就是踐行共同價值觀，切實推動公共價值要素在治理中發(fā)揮效用。自PA 成立以來，便一直致力于聯(lián)合與團結(jié)不同的社區(qū)，加強政府與人民的相互信任。該宗旨從它的官網(wǎng)設置可見一斑，最顯眼的三個模塊分別為“加入你的社區(qū)、成為我們的志愿者、聯(lián)系政府”，體現(xiàn)了該組織致力于聯(lián)系政府與個人，在社區(qū)公共服務供給中鼓勵公民參與，以形成共同的價值觀。PA 的組織結(jié)構(gòu)體現(xiàn)了種族平等、尊重個人等價值理念。PA 管理著新加坡的108個社區(qū)俱樂部（CC），諸如社區(qū)運動俱樂部委員會（CSC）、青年執(zhí)行委員會（YECs）、婦女執(zhí)行委員會（WECs）、馬來西亞活動執(zhí)行委員會（MAECs）、印度活動執(zhí)行委員會、PA 整合委員會、鄰里委員會（NCs）。這些組織本身體現(xiàn)著多群體、多種族的特征，踐行著共同價值觀。由志愿者管理的1800多個基層組織致力于了解居民的興趣和需要，為適應居民的動態(tài)需求而不斷與各種志愿組織合作。PA 堅持求同存異、協(xié)商共識的原則，經(jīng)常聚集各類型的居民一起討論進而解決問題[26]。

此外，為了幫助公眾更好地了解政府的政策內(nèi)容，PA 在社區(qū)中心引入了AKK 倡議。居民可以通過訪問任何一個AKK 信息亭以更好地了解政府的關鍵政策和計劃。AKK 小冊子包含了醫(yī)療保健補貼、住房補助、交通或教育等領域的政策內(nèi)容，有英文版、中文版、馬來西亞語版以及泰米爾語版，折射了種族平等思想[27]。PA 還通過興趣小組的形式，將共同志趣的公眾聚集一起，以及聯(lián)合基層組織開展活動，如為了紀念國民服役50周年，在2017年4月9日共同開展了52次贊賞儀式，更好地維護代際關系，并增進對國家的熱愛與守護[28]。

與此同時，社區(qū)內(nèi)各種活動異彩紛呈，公眾可以按需選擇。比如，賽事分享活動能幫助新來的新加坡居民成為社區(qū)的一員。共同吃早餐、午間談話及房屋參觀等活動加深了鄰里之間的交流和不同家庭之間的聯(lián)系。近年來，PAYM 組織年輕人參與到照顧老年人的項目中，幫助老年人重新修繕房屋和為其整理食物，通過這種實踐形式培養(yǎng)年輕人與長者之間的感情。Wecare項目則旨在為部分居民提供實用技能的培訓，主要由社區(qū)中有經(jīng)驗和能力的企業(yè)員工志愿講授。每年度開展的社區(qū)活動持續(xù)培養(yǎng)幫助別人和團隊合作的精神，符合“關懷扶持、尊重個人”的價值觀[29]。各社區(qū)還根據(jù)國家時事熱點開展一些宣傳或慶?；顒?，適時深化居民的國家認同感。例如，在社區(qū)內(nèi)舉辦的國家日活動，加深了居民與國家之間的聯(lián)系，突出“國家至上”的價值理念[30]。

此外，為貫徹“國家至上、社會為先”的價值理念，極力吸納社區(qū)居民參與公共服務。諸如公民咨詢委員會、社區(qū)俱樂部管理委員會、居民委員會等基層組織都在鼓勵居民參與治理，或以家庭為單位或個人單獨參與。個人只需通過網(wǎng)上申請加入志愿者群體，沒有高標準或強制性要求。居民可以根據(jù)個人興趣和特長優(yōu)勢主動申請，成為其中一個項目的志愿者，還可以在人民協(xié)會官網(wǎng)上尋找離自己最近的社區(qū)俱樂部，以參加課程、預訂設施或加入興趣小組的形式接受這類公共服務。不斷擴大社交網(wǎng)絡并在社交實踐中學習如何移植關懷及求同存異，共同維護種族和諧與社區(qū)穩(wěn)定。

3. 貫徹服務機制

在公共服務供給上，人民行動黨實現(xiàn)了空間、制度與公共價值三個要素的融合，在政策規(guī)劃的社區(qū)公共空間及制度安排的組織協(xié)同模式的基礎上、以公共服務供給為著力點、持續(xù)地踐行公共價值;更重要的是，將共同價值觀融入社區(qū)治理時構(gòu)建起能夠保障執(zhí)行連貫性的機制。在公共服務供給的持續(xù)過程中，呈現(xiàn)出多領域供給、多方式活動、信息化建設以及完善硬軟件設備等特征。

人民協(xié)會提供的公共服務覆蓋了諸多民生領域，從多個供給領域促進共同價值觀的深入融合（見表1）。在醫(yī)療領域，基層組織致力于建設一個有人照顧的社區(qū)，組織MediShield這類項目來細心關懷居民的身體健康。各區(qū)設有社區(qū)資源中心，提供了諸如輪椅、血壓監(jiān)測器等共用品，并鼓勵居民積極捐獻物品，以培養(yǎng)“關懷扶持”等價值理念。從教育來看，早在1990年教育部便制定和推行了一項旨在培養(yǎng)學生樹立正確價值觀的社區(qū)服務計劃[31]，從設施完善和活動開展兩方面提供教育服務。社區(qū)一般有提供學前教育的場所，方便社區(qū)內(nèi)的孩子就讀;有些是設有社區(qū)圖書館分館的，可為青少年提供日常閱讀的場所;有些地方還設有輔導中心，用于幫助適齡對象的學習。此外，社區(qū)會開設許多活動鼓勵幼兒參與社區(qū)的服務，主要由基層組織發(fā)起而居民家庭參與，讓孩子從小就在身體力行中接受“社會為先”的價值理念。

在體育上，由社區(qū)運動俱樂部組織開展。比如，鼓勵不同種族的居民一起進行圍棋比賽，結(jié)識新朋友，倡導“求同存異、種族和諧”的價值理念。有報告顯示，在2017年6月23日舉辦的社區(qū)活動日，超過40000名居民在多樣的活動中學會了如何更好地維護種族和諧;在新加坡社區(qū)運動會（SCG）上開展的多樣運動競賽中，將不同年齡和不同種族的社區(qū)居民聯(lián)系在一起;在2018年持續(xù)兩個月的社區(qū)運動會中，加大了與志愿福利組織的合作，在較長的活動時間內(nèi)促進了不同居民、不同家庭及不同社區(qū)之間的交流融合[32]，從文化上看，社區(qū)時常舉辦吉祥祈福會等宗教活動，旨在培養(yǎng)志愿服務精神，催生共同的社區(qū)文化，踐行了“宗教寬容”的理念。2016年開展的“紀念李光耀”的活動，讓公民更好地了解國家歷史及領導人經(jīng)歷，加強國家認同感[33]。此外，PA 在文化部等支持下建立了PAA，通過實施六大類項目將不同藝術和文化融入社區(qū)并鼓勵不同社區(qū)之間的交流。比如，在2018年的6月至8月舉辦了500多場藝術活動和節(jié)目，其中還有居民和藝術家合作完成的作品[34]。

多樣的活動也是顯著的服務特色。人民協(xié)會每年主要開展13個項目，既有全體居民參加的項目，也有面向老年人、新來居民等群體的服務項目[35]。縱覽2013至2019年的六份年度報告，人民協(xié)會一直致力于貼近居民需求，根據(jù)新形勢以及居民的新需求新增一些服務項目，在這些活動中連貫性地融入共同價值觀[36]。各類服務將不同種族、不同年齡及不同職業(yè)的人聚集在一起，他們在交流中學習如何既尊重個人又實現(xiàn)協(xié)商共識，共同增進社區(qū)的公共利益。

通過信息化手段提高公共服務的供給效率是另一大特色。社區(qū)中心所設立的公民聯(lián)系中心（CCC）在改進觸摸屏界面和建設更直觀的登錄頁面中增進自助服務功能，更好地服務老年人和有特殊需求的人群。PA 也設有專門的Ins，通過新媒體及時發(fā)布一些服務的照片及信息，在與居民更好的線上互動中宣傳了共同價值觀。此外，PA注重完善硬件設施及軟件設施。2019年，PA升級了TeckGheeCC[37]。在公共投資上，政府提供經(jīng)費撥款以維護社區(qū)內(nèi)用于教育、體育等領域的必需設施，這類設施的使用范圍廣且覆蓋人群大，在潛移默化中形塑著公民的價值觀。

三、中新社區(qū)治理的比較：以居民為中心的考察

基于中國和新加坡在政治體制、社會管理方面存在著極大的差異，尤其是執(zhí)政黨在社區(qū)治理上所扮演的角色（盡管是名義上）也多有不同。因為在新加坡，社區(qū)治理表面上是人民協(xié)會和市鎮(zhèn)理事會作為主角，刻意淡化人民行動黨在其中的地位和作用。例如，新加坡人民協(xié)會編的《社區(qū)2015總藍圖》作為社區(qū)治理的總綱，幾乎不提人民行動黨在其中的角色和所起的作用。從這個意義上說，將兩國社區(qū)公共價值的實現(xiàn)機制進行簡單的類比難免失之偏頗，但是可以尋找一個共性的角度進行切入。有學者指出，在社區(qū)治理關系中，以社區(qū)居民為中心的關系價值應該具有優(yōu)先性[38]?；诖?，對社區(qū)公共價值治理進行比較，更應把重心回歸至居民這一主體，以思考如何通過機制優(yōu)化主體及要素之間的互動。

（一）比較要素

基于本文的分析框架，以居民為中心展開三方面的比較：居民與其他主體的聯(lián)系、居民與機制構(gòu)建的聯(lián)系、居民與要素互動所實現(xiàn)的治理效果之間的聯(lián)系。在社區(qū)公共價值治理的目標驅(qū)使下，這三個方面可歸結(jié)為居民參與度、價值接受度以及居民獲得感三個要素（見表2）。顧名思義，居民參與度指社區(qū)在追求公共價值時居民參與治理的程度，既包括空間規(guī)劃或制度安排所保障的參與機會，也包括居民參與社區(qū)治理所實現(xiàn)的力度與效果。后者尤其是指居民在機制構(gòu)建及其參與構(gòu)建活動時所能發(fā)揮的作用。價值接受度指居民在參與機制的構(gòu)建中對核心價值是否逐步了解、是否選擇培養(yǎng)、是否主動踐行、是否具體化或豐富價值內(nèi)涵，以及是否持續(xù)認可。居民獲得感則指在綜合社區(qū)空間、制度及公共價值三個要素的互動效果基礎上，分析居民參與公共價值治理的主觀體驗感以及實際獲利程度;從宏觀來看，是指社區(qū)在培養(yǎng)公共價值過程中是否真正有益于居民個體、整個社區(qū)乃至國家與社會的融合。

（二）比較結(jié)論

基于以上三個要素的比較維度，對新加坡以組屋為基礎形成的社區(qū)與我國城市社區(qū)展開比較分析居民參與度上，新加坡組屋所構(gòu)造的公共空間為公共服務供給及居民參與服務提供了現(xiàn)實可能性，在服務領域政策以及制度安排中保障居民參與的機會。居民在主動提供或接受公共服務的過程中，實際參與了社區(qū)公共價值治理的過程。相較而言，中國大多數(shù)城市社區(qū)的公共空間主要用于綠化或幾乎閑置，并未承載充分的公共服務供給功能。對蘇州園區(qū)4個鄰里中心的實證調(diào)查表明，一部分人在社區(qū)公共空間內(nèi)主要開展的是帶兒童玩耍、跳廣場舞這類私人活動[39]，并未充分開展公共活動。不同城市在社區(qū)空間利用上存在同質(zhì)化以及出現(xiàn)部分的空間異化，逐步導致社區(qū)居民歸屬感的缺失[40]。公民參與治理還處于鼓勵與倡導階段，對中國部分城市社區(qū)的調(diào)研結(jié)果顯示，社區(qū)居民并沒有參與到與自己無直接利益關系的社區(qū)事務，日常主要還是由政府主導開展一系列改善社區(qū)治理的活動[41]。有學者指出，在國內(nèi)現(xiàn)有的社區(qū)治理模式中，政府作為單向主導者擠壓著社區(qū)自治的空間，社會公益組織在進入社區(qū)服務上受阻而公民被動參與或冷漠旁觀，尤其是公共服務，主要由政府主導或正在逐步委托社會組織提供，但居民直接參與的較少[42]。

在價值接受度上，新加坡居民與共同價值觀的聯(lián)系緊密。在“協(xié)同執(zhí)行機制”的作用下，居民通過直接參加基層組織或成為活動志愿者，從而更為深入地了解核心價值觀;在提供或接受公共服務的過程中，基于個人對共同價值觀的理解以及在服務中的體驗而進行價值判斷，進而選擇性地接受或踐行理念，促進了價值共識的達成?！柏瀼胤諜C制”的構(gòu)建則保障了居民有機會頻繁接觸共同價值觀內(nèi)容并維系著價值認可，持續(xù)凝聚核心價值。我國于2006年提出了社會主義核心價值觀。但正如研究所表明，由于“構(gòu)建融入機制”的缺乏，中國大多數(shù)城市社區(qū)在融入社會主義核心價值觀中表現(xiàn)欠佳，在宣傳這類價值時停留于懸掛張貼橫幅標語或設置宣傳欄等硬件設施上，主要靠各個組織定期或不定時地主動宣傳而非吸納居民的主動參與和自覺了解。此外，政府在購買社區(qū)服務中側(cè)重于與社會組織的互動，并由二者主導了社會主義核心價值觀的宣傳規(guī)劃，居民并沒有直接參與規(guī)劃的機會[43]。綜上，居民起初對于價值的了解度不高，在單向宣傳中難以增進認可度。

在居民獲得感上，新加坡社區(qū)治理較好地實現(xiàn)了公共價值治理所預期的國家、社會以及個體意義。隨著更多居民參與到社區(qū)的公共服務供給，在提高公共服務質(zhì)量的同時強化了更多人對五大共同價值觀的認可，進一步發(fā)揮了公共價值對于促進鄰里和諧、維系社會穩(wěn)定以及增進國家歸屬感等多重作用。相比之下，國內(nèi)城市社區(qū)大多存在的居民無交流、鄰里無聯(lián)系而社區(qū)無溫度等突出問題需要倍加重視，由此映射出大多數(shù)居民在社區(qū)及其活動中的獲得感還不足。也有研究指出，單位社區(qū)、商品房社區(qū)以及高級住宅區(qū)的居民獲得感相對于底層社區(qū)空間的居民而言更低[44];對深圳市和廈門市的實證調(diào)查同樣顯示，目前社區(qū)所組織的活動更多的是屬于儀式性參與，并未能有效地促進居民幸福感的提升[45]。

綜上所述，新加坡社區(qū)的公共價值治理模式滿足了以居民為中心的需求。居民有更強的參與感與獲得感，積極參與到公共價值的創(chuàng)造中。在國家倡導下，居民對共同價值觀已有一定的認知度與接觸度;人民行動黨政府繼而在空間及制度上創(chuàng)造各種參與機會，便于居民通過接受或提供社區(qū)公共服務從而直接接觸共同價值觀，得以在培養(yǎng)、踐行及選擇上更具主動性與積極性。此外，公共服務供給中所構(gòu)建的三種機制也保障居民與公共價值治理規(guī)劃之間具有更為直接的紐帶。再者，在運行貫徹服務機制時，通過持續(xù)鼓勵主體參與以及積極宣傳促進居民的價值判斷與選擇，從而逐步地形成較為一致的價值共識，有助于持續(xù)發(fā)揮公共價值所潛在的社會意義和治理效應。誠然，當社區(qū)凝聚公共價值時即又增進全體居民的集體效用。

四、啟示與討論

新加坡的社區(qū)承載了主要的公共服務供給功能。在社區(qū)的公共服務供給過程中，政策制定與執(zhí)行、各個組織的分工與合作以及供給的具體方式等都體現(xiàn)并倡導著共同價值觀。在政策規(guī)劃、執(zhí)行模式以及具體方式上注重細節(jié)，于細微處體現(xiàn)多種族多宗教的和諧共處，尊重個性并求同存異，增強了居民的國家意識。社區(qū)在提供公共服務時，政府部門和基層組織都在積極地宣傳并有效踐行共同價值觀，志愿者個人也在實踐中加深了對價值觀的認可。社區(qū)的居民在參與中培養(yǎng)和深化了對這些價值的認同感。相比之下，我國大部分城市社區(qū)主要在政策引導的系統(tǒng)性、協(xié)同執(zhí)行的廣度與深度以及服務供給的貫徹性上存在較大差異，在以商品房為基礎而形成的社區(qū)中公共服務供給還不充分，還在不斷完善住房政策及一系列公共服務政策。公共服務供給還沒有成為城市社區(qū)治理的主要內(nèi)容和根本任務，并且在供給主體、提供內(nèi)容及服務手段上還存在諸多不足，未能充分表達社區(qū)公眾的需求。況且，居民參與公共服務供給的范圍較小，在供給中培養(yǎng)公共價值的整體效果較不顯著，在如何以多種領域和服務活動來吸納居民的參與上還處于探索階段。

新加坡的社區(qū)治理經(jīng)驗呈現(xiàn)出政黨引導、多方參與以及機制融合這三大特征。人民行動黨領導人民協(xié)會等基層組織以及社區(qū)居民參與公共服務供給，并在供給過程中共同構(gòu)建了政策引導機制、協(xié)同執(zhí)行機制以及貫徹服務機制，以融入共同價值觀。居民在主動參與以及接受服務中選擇并持續(xù)地認可這些核心價值從而更具獲得感。在學習如何以居民為中心推進社區(qū)公共價值治理時，我國城市社區(qū)應該側(cè)重于借鑒新加坡融入機制的構(gòu)建經(jīng)驗，在公共服務供給的同時達成價值共識。具體來說，在政策引導機制上，基層黨組織要重視制定和執(zhí)行的社區(qū)政策所發(fā)揮的價值導向，在固定的社區(qū)空間內(nèi)創(chuàng)新制度要素并強化公共價值要素，緊緊圍繞社會主義核心價值觀以達成價值共識。同時，在規(guī)劃新一代住房的過程中，借鑒新加坡組屋的政策規(guī)劃，通過配套硬件設備以及完善軟件設施，從而在細節(jié)上塑造共同價值。在協(xié)同執(zhí)行機制上，基層黨組織要解決所面臨的多方參與困境，擴大基層組織實現(xiàn)公共服務供給的空間，在公共服務過程中保障居民參與供給的機會及服務后給予反饋的渠道。在貫徹服務機制上，學習如何豐富服務領域及活動以更好地吸引居民的主動參與，并持續(xù)優(yōu)化公共服務供給以及公共價值的建設。

黨的十九屆四中全會提出，到2035年基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。而社區(qū)是國家治理的細胞和窗口，一個國家的生活密碼可以在社區(qū)中顯現(xiàn)[46]。如何發(fā)揮中國特色社會主義制度的優(yōu)勢、在社區(qū)治理過程中彰顯黨的領導，值得努力探索。一是在治理主體的互動上，基層黨組織要更為主動地以政策及制度引導多方參與，更加重視居民的需求。二是在治理機制的構(gòu)建上，更加重視社區(qū)政策的價值導向，充分發(fā)揮制度要素的作用，尤其是基層黨組織應更大力度地引導社區(qū)組織持續(xù)優(yōu)化公共服務并鼓勵居民主動參與;持續(xù)探索如何在深化社區(qū)公共服務供給中強化公共價值要素的作用范圍及程度，充分踐行社會主義核心價值觀。三是在治理要素的創(chuàng)造與互動上，學習如何更加充分地利用第三代商品房社區(qū)內(nèi)已有的公共空間，并在向第四代住房的轉(zhuǎn)型中以政策保障更有效的社區(qū)公共空間。基層黨組織在優(yōu)化社區(qū)公共服務的同時融入核心價值，將社會主義核心價值觀的內(nèi)涵具體化，推廣對居民而言更易理解并更快認可的宣傳方式，在推進多主體協(xié)同治理時逐步凝練價值共識、推動社會治理共同體的建設。