謝啟德　張?zhí)m

【摘要】我國首條民營控股高鐵杭紹臺鐵路計劃于2021年12月底開通（已于2021年11月試運(yùn)營），這是民營資本參與我國鐵路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要節(jié)點(diǎn)。本文基于杭紹臺開發(fā)模式的成功運(yùn)作，在資金籌措、項目運(yùn)作和回報機(jī)制等方面闡述民營資本參與鐵路建設(shè)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)探索。同時以杭紹臺鐵路沿線臺州中心站為例，從產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、地塊業(yè)態(tài)整合、步行環(huán)境設(shè)計以及地下空間統(tǒng)籌開發(fā)等方面，闡述如何通過民營資本的參與以及工程規(guī)劃一體化設(shè)計，實(shí)現(xiàn)站城一體開發(fā)。

【關(guān)鍵詞】杭紹臺鐵路;民營資本參與;鐵路建設(shè);站城一體開發(fā)

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.14.027

引言：

截止2021年4月，全國鐵路營業(yè)里程達(dá)14.63萬公里，高速鐵路運(yùn)營里程達(dá)3.79萬公里，“四縱四橫”高鐵網(wǎng)提前建成，“八縱八橫”高鐵網(wǎng)加密成型。高速鐵路、城際鐵路正快速發(fā)展，然而長期以來，鐵路建設(shè)一直是政府整體統(tǒng)籌并主導(dǎo)后續(xù)開發(fā)建設(shè)實(shí)施。2018年中國鐵路總公司鐵道債額度為2400億元，2019年增至3000億元，比2018年增加多達(dá)25%[1]。傳統(tǒng)開發(fā)建設(shè)模式面臨政府債務(wù)壓力較大、項目融資缺口巨大的問題。另一方面，鐵路及高鐵樞紐站建設(shè)也帶來了部分城市割裂的問題。

2013年國務(wù)院出臺《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見國發(fā)〔2013〕33號》[2]，提出全面開放鐵路建設(shè)市場，向地方政府和社會資本放開城際鐵路的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)，鼓勵社會資本投資建設(shè)鐵路;2018年國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)高鐵站周邊區(qū)域合理開發(fā)建設(shè)的指導(dǎo)意見（發(fā)改基礎(chǔ)〔2018〕514號）》[3]，鼓勵地方政府牽頭建立投資建設(shè)主體、管理運(yùn)營主體、綜合開發(fā)主體等多方合作開發(fā)機(jī)制，完善支持高鐵建設(shè)投資主體及出資人參與高鐵車站周邊區(qū)域綜合開發(fā)的政策措施;2020年國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于支持民營企業(yè)參與交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展的實(shí)施意見（發(fā)改基礎(chǔ)〔2020〕1008號）》[4]，鼓勵民營企業(yè)通過獨(dú)資、股權(quán)合作等方式參與依托既有樞紐的城市更新和新建樞紐區(qū)域綜合開發(fā)，為民營資本參與鐵路開發(fā)建設(shè)提供政策保障。

基于上述背景，我國第一條民營資本控股的杭紹臺鐵路于2017年10月投入建設(shè)，并計劃于2021年12月投入運(yùn)營（已于2021年11月試運(yùn)營）。杭紹臺鐵路的開通是民營資本參與我國鐵路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要節(jié)點(diǎn)，本文以杭紹臺鐵路及其沿線站點(diǎn)為例，闡述民營資本參與鐵路建設(shè)和站城一體規(guī)劃設(shè)計新模式的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。

1、民營資本參與投融資的鐵路建設(shè)概述

1.1相關(guān)概念闡述

民營資本參與投融資的高速鐵路建設(shè)，是PPP模式在基礎(chǔ)建設(shè)中的重要應(yīng)用。廣義的PPP（Public Private Partnership）是指政府和社會資本方為提供某一公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)而建立的一種合作伙伴關(guān)系，是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)展起來的一種優(yōu)化的項目融資與實(shí)施模式。在這種模式中，政府方主要發(fā)揮統(tǒng)籌及決策作用，通過與民營資本企業(yè)簽訂項目合同協(xié)議，給予民營企業(yè)相應(yīng)的權(quán)利，利用政府、民營資本方共同協(xié)作，從而產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益與社會效益。

1.2項目主要運(yùn)作模式

PPP模式又可細(xì)化為多種不同的項目運(yùn)作模式，在民營資本參與投融資的鐵路建設(shè)項目中，主要可以歸納為以下三種：

（1）BOT（Build-Operate-Transfer）模式：即建造-運(yùn)營-轉(zhuǎn)讓模式，公共部門通過特許權(quán)協(xié)議，授權(quán)民營合作方承擔(dān)項目的融資、設(shè)計、建造、經(jīng)營和維護(hù)，并在特許期內(nèi)擁有項目的運(yùn)營權(quán)，期滿后將項目移交給公共部門。

（2）BOO（Build-Own-Operate）模式：即建設(shè)-擁有-運(yùn)營，由政府進(jìn)行調(diào)控和決策，企業(yè)投資并承擔(dān)工程的設(shè)計、建設(shè)、運(yùn)行等工作，最終產(chǎn)權(quán)歸屬企業(yè)。

（3）BOOT（Build-Own-Operate-Transfer）模式：即建設(shè)-擁有-運(yùn)營-轉(zhuǎn)讓，參與項目建設(shè)融資的民營合作方，在協(xié)議期內(nèi)擁有項目的所有權(quán)及運(yùn)營權(quán)，期滿后逐步移交給政府部門。

2、民營資本參與推動站城一體開發(fā)

2.1高鐵樞紐站城一體開發(fā)相關(guān)概念

站城一體開發(fā)主要是指位于大城市中心區(qū)的軌道交通樞紐站（可以進(jìn)行多個軌道交通線路換乘的車站和高鐵樞紐站等）和周邊的城市街區(qū)進(jìn)行一體化開發(fā)的模式[9]。該模式需要通過高度、復(fù)合的土地利用及政府和民間的聯(lián)合開發(fā)方式開辟出樞紐站建設(shè)所需開發(fā)用地。其中民營資本參與高鐵樞紐站城一體開發(fā)工作包含了投融資、設(shè)計、建設(shè)、運(yùn)營等關(guān)鍵階段，充當(dāng)重要角色。

2.2民營資本參與站城一體開發(fā)的優(yōu)勢

站城一體化具有促進(jìn)站點(diǎn)土地經(jīng)濟(jì)價值增加，使得土地效率最大化，拉動相關(guān)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，確保城市整體持續(xù)健康發(fā)展等優(yōu)勢。民營資本參與高鐵樞紐的站城一體開發(fā)，主要有以下兩大優(yōu)勢：

資本投入及效益層面：民營資本一定程度上代表了復(fù)合市場的需求，參與站城一體開發(fā)是以市場為主導(dǎo)，政府引導(dǎo)的雙輪驅(qū)動方式。一方面，可以統(tǒng)籌考慮綜合開發(fā)項目的規(guī)模與功能，合理控制土地成本，部分緩解政府投融資壓力。另一方面，可以更好的實(shí)現(xiàn)鐵路建設(shè)帶來的外溢效應(yīng)內(nèi)部化，為鐵路的可持續(xù)發(fā)展提供資金保障。高度聚集及復(fù)合化能提升城市魅力，并能增加開發(fā)商的收益，加快房地產(chǎn)項目的投資回收。

規(guī)劃設(shè)計層面：民營資本參與站城一體開發(fā)提高了高鐵樞紐片區(qū)設(shè)施規(guī)劃的效率，是實(shí)現(xiàn)城市產(chǎn)業(yè)與樞紐交通功能融合的重要手段。統(tǒng)籌規(guī)劃站城關(guān)系打破了傳統(tǒng)站即站、城即城的片區(qū)格局，極大提升居民出行的便利性。同時民營資本參與有效提升了樞紐建設(shè)的可行性，降低前期溝通成本與投入，并能清晰明確后續(xù)實(shí)施路徑。

3、杭紹臺鐵路及沿線站點(diǎn)開發(fā)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)

3.1項目概況

杭紹臺高速鐵路是國家發(fā)展改革委員會第一批推出的8個民營資本參與投資鐵路的示范性項目之一，是我國鐵路建設(shè)投資領(lǐng)域第一條民營資本控股的高速鐵路。該鐵路設(shè)計速度為每小時350公里，全長266.9公里，其中新建線路226.369公里，與既有杭甬客專線在紹興北站接軌、與甬臺溫鐵路在溫嶺站接軌。全線設(shè)紹興北、東關(guān)、三界、嵊州新昌、天臺、臨海、臺州中心、溫嶺8個車站;除了紹興北、臨海、溫嶺為既有車站的改造，其余皆為新建車站。項目于2017年底開工建設(shè)，計劃2021年12月底建成通車。

臺州中心站為杭紹臺鐵路中規(guī)模最大的沿線新設(shè)車站，建筑面積8.5萬平米;其中包含站房5萬多平米，以及站內(nèi)配套商業(yè)3萬平米。該站是杭紹臺鐵路的重點(diǎn)控制性工程，杭紹臺鐵路、甬臺溫高鐵、金臺城際、市域鐵路S1和S2線等在此交匯，是集高鐵、輕軌、公交等于一體的大型綜合性交通樞紐。

3.2 杭紹臺鐵路開發(fā)模式闡述

3.2.1引入民營資本的投融資

杭紹臺鐵路的可研批復(fù)總投資為448.9億元，2017年9月11日，浙江省政府與復(fù)星牽頭的民營資本聯(lián)合體正式簽署《杭紹臺鐵路PPP項目投資合同》，各方參與的股比分別為：復(fù)星牽頭的民營聯(lián)合體51%，國鐵集團(tuán)15%、浙江省交通投資集團(tuán)13.6%、臺州市鐵路建設(shè)投資有限公司10.2%、紹興市交通投資集團(tuán)有限公司10.2%。

3.2.2項目運(yùn)作模式

項目采用BOOT模式進(jìn)行運(yùn)作，政府與社會資本聯(lián)合體的合作期為34年，預(yù)估建設(shè)期4年，運(yùn)營期30年。民營企業(yè)將與政府方出資代表及中國鐵路總公司共同合資組建項目公司（SPV），由政府方授權(quán)SPV負(fù)責(zé)本項目的投資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)、移交等工作，并獲取合理回報，運(yùn)營期滿后SPV將全部項目無償?shù)匾平唤o浙江省政府。

3.2.3項目回報機(jī)制

在杭紹臺高速鐵路開發(fā)建設(shè)中，政府與以復(fù)興集團(tuán)為首的社會資本方按照風(fēng)險分擔(dān)、利益共享的原則合作，采取多種措施提高民營資本的盈利水平[7]。

杭紹臺項目“使用者付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)貼”的回報機(jī)制。在運(yùn)營期內(nèi)，杭紹臺項目公司將根據(jù)車流量，收取線路使用費(fèi)、接觸網(wǎng)使用費(fèi)、電費(fèi)、旅客服務(wù)費(fèi)等清算收入，支付委托運(yùn)輸費(fèi)、鐵路維修整治費(fèi)用、電費(fèi)、管理費(fèi)等運(yùn)營成本與財務(wù)費(fèi)用，從而產(chǎn)生經(jīng)營利潤，投資人獲得投資收益。若運(yùn)行初期客流不足，政府可以通過在約定期限內(nèi)將按照PPP合同向項目公司支付可行性缺口補(bǔ)助，以保障投資人獲得合理收益[10]。

（1）項目在運(yùn)營期前十年設(shè)立了可行性缺口補(bǔ)貼，具體金額由政府與以復(fù)星集團(tuán)為首的社會資本方磋商確定，分散了項目運(yùn)營初期民營資本所承擔(dān)的風(fēng)險，確保杭紹臺高速鐵路項目穩(wěn)步推進(jìn)。

（2）在協(xié)議的特許期內(nèi)，民營部門擁有項目的所有權(quán)，浙江省政府鼓勵以復(fù)星集團(tuán)為首的民營企業(yè)聯(lián)合體，以 “站城一體”的模式開發(fā)杭紹臺高速鐵路沿線的建設(shè)用地，并同時導(dǎo)入多種商業(yè)項目，延伸高鐵產(chǎn)業(yè)鏈，增加投資回報及高鐵項目盈利點(diǎn)。

3.3臺州中心站站城一體開發(fā)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)

臺州中心站站城一體化規(guī)劃設(shè)計的關(guān)鍵點(diǎn)在于民營資本的參與以及工程規(guī)劃一體化設(shè)計兩個層面。民營資本參與樞紐站點(diǎn)規(guī)劃設(shè)計能高效帶動片區(qū)產(chǎn)業(yè)引入以及車站與周邊業(yè)態(tài)整合;工程規(guī)劃一體化設(shè)計從實(shí)操層面打破站與城的割裂，其中步行系統(tǒng)與地下空間設(shè)計是最為關(guān)鍵的部分。

3.3.1高鐵新城產(chǎn)業(yè)先導(dǎo)

車站所處的臺州市高鐵新區(qū)，符合近年典型高鐵車站選址的區(qū)位條件。在城市核心區(qū)以外的鄰近區(qū)位，藉由公共交通基礎(chǔ)設(shè)施的投資，帶動新區(qū)的投資與建設(shè)，也就是TOD公共交通導(dǎo)向的開發(fā)模式?；谂_州的城市站位、地理區(qū)位、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，結(jié)合高鐵帶來的產(chǎn)業(yè)特性，企業(yè)的產(chǎn)業(yè)資源優(yōu)勢，遴選出數(shù)字經(jīng)濟(jì)、生命健康、現(xiàn)代科教三大核心功能，明確車站周邊產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，并能有效確保產(chǎn)業(yè)引入的可靠性。

在高鐵新區(qū)的定位愿景引領(lǐng)下，民營企業(yè)的參與對于高鐵新城產(chǎn)業(yè)的導(dǎo)入能起到嫁接社會資源及當(dāng)?shù)卣臉蛄鹤饔?，能更好的發(fā)揮各自資源優(yōu)勢，快速的帶動片區(qū)的發(fā)展。

3.3.2車站與周邊業(yè)態(tài)功能整合

本項目在車站與周邊業(yè)態(tài)功能整合上的經(jīng)驗(yàn)在于，以社會資本牽頭的高鐵建設(shè)投資主體，對于周邊地塊的開發(fā)也更有積極性與參與意愿，可以更大促進(jìn)鐵路側(cè)與城市側(cè)之間的站城一體、內(nèi)外聯(lián)通。同時從規(guī)劃設(shè)計角度，本項目以TOD的核心圈層布局理念為基礎(chǔ)，論證站內(nèi)外功能業(yè)態(tài)安排的合理性，發(fā)揮民企的資源導(dǎo)入與招商優(yōu)勢，更有利于在車站周邊形成所謂泛候車廳的理念：在站內(nèi)站外針對不同人群，補(bǔ)充滿足樞紐所需要的相關(guān)職能。

3.3.3步行系統(tǒng)高效便捷化

站房設(shè)計時主動預(yù)留可能的步行接口，使得出入站的人群得以利用地下、空中的步行體系，通過站房，便利的換乘不同交通模式，到達(dá)東西廣場周邊的各個城市用地。人車分流的立體步行體系，提供了一個更為舒適便捷的城市漫游環(huán)境與換乘體驗(yàn)，促進(jìn)與鼓勵公共交通出行，進(jìn)一步的帶動與增加土地的商業(yè)價值。

3.3.4統(tǒng)籌共享地下空間

基于鐵路與地方雙方資源共享與協(xié)同實(shí)施的理念，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地下空間利用。車站與周邊地塊的地下停車場互聯(lián)互通，高鐵停車與社會停車空間能有效共享。以樞紐為核心，集中立體布局公交換乘設(shè)施，組織周邊地塊的地下人行通道設(shè)置，形成進(jìn)出車站的完整步行網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)高效便利的無縫換乘，同時從根本上解決樞紐對于城市割裂的問題。

4、杭紹臺鐵路及沿線站點(diǎn)開發(fā)建設(shè)創(chuàng)新與啟發(fā)

（1）投融資模式：資本金與項目公司融資占比為3：7，資本金結(jié)構(gòu)中民營資本及政府出資占比為6：4。有力破解了民營控股高鐵項目的融資難題，開創(chuàng)了投融資“杭紹臺模式”，拓寬了鐵路投融資渠道。相關(guān)經(jīng)驗(yàn)已在杭溫、杭衢等高鐵PPP項目中推廣，起到了“先行先試”的示范作用。

（2）回報模式：在杭紹臺高速鐵路建設(shè)項目中，采用“使用者付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)助”的投資回報模式，保障民營資本方獲得合理收益，提升社會資本的參與意愿。

（3）產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入：民營企業(yè)控股的鐵路線路公司，具備了傳統(tǒng)鐵路線路建設(shè)運(yùn)營方所欠缺的城市開發(fā)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)資源導(dǎo)入的能力，更易于與地方資源互補(bǔ)聯(lián)合推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)多方利益共享的目標(biāo)。

（4）站城一體化規(guī)劃設(shè)計：由民營企業(yè)參與的高鐵樞紐站城一體開發(fā)，能充分發(fā)揮民企參與效率高、積極性強(qiáng)等優(yōu)勢;基于TOD理念，從設(shè)計層面提升樞紐片區(qū)的步行系統(tǒng)效率，充分利用地下空間，不但提升站城融合程度，對于帶動土地價值提升也有積極的作用。

結(jié)語：

社會資本參與國家高速鐵路投資在國內(nèi)尚處于起步階段，杭紹臺鐵路的成功案例對于鐵路創(chuàng)新的建設(shè)模式以及樞紐站城一體化開發(fā)都具有啟發(fā)與示范的作用。民營資本參與建設(shè)高速鐵路的模式，在緩解國家財政壓力、減輕債務(wù)負(fù)擔(dān)、促進(jìn)經(jīng)營績效的提升及提高鐵路運(yùn)行效率等方面具有明顯優(yōu)勢。民營資本參與高鐵樞紐規(guī)劃設(shè)計，有助于推動站城一體開發(fā)，更高效的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合，整合周邊業(yè)態(tài)，提升土地價值，解決傳統(tǒng)鐵路樞紐開發(fā)帶了城市割裂問題。

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