張明玖，姜世文，王叢虎

(1.重慶聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所集團(tuán)有限公司，重慶 401121；2.中國(guó)人民大學(xué)公共資源交易研究中心，北京 100872；3.中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100872)

一、問題的提出

創(chuàng)制性立法是在上位法沒有規(guī)定或規(guī)定不明的情況下，具有立法權(quán)的地方立法主體為了應(yīng)對(duì)行政管理、市場(chǎng)調(diào)控或其他需求，通過立法創(chuàng)造性制定法規(guī)或規(guī)章的過程，體現(xiàn)為立法上的放權(quán)、創(chuàng)新，這種“創(chuàng)制”主要是對(duì)地方而言?！读⒎ǚā穼?duì)地方立法從“地方性法規(guī)、自治條例和單行條例”和“規(guī)章”兩個(gè)層面賦予了創(chuàng)制性立法的內(nèi)容。主要針對(duì)由地方管理的事務(wù)但國(guó)家尚未制定法律或者行政法規(guī)，以及“為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)”和“應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)可條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規(guī)章”(1)參見《中華人民共和國(guó)立法法》第七十三條第2款、第八十二條第1、2款。的情況。當(dāng)然，地方政府規(guī)章的效力類同于“過渡性”地方性法規(guī)。無論哪一種形式，都必須遵守立法的基本原則。對(duì)于立法上的放權(quán)可能會(huì)造成何種影響，理論界和實(shí)務(wù)界都高度關(guān)注，圍繞這個(gè)問題形成了兩種截然不同的看法：一種觀點(diǎn)認(rèn)為地方立法會(huì)直接導(dǎo)致立法主體增多，由此可能引發(fā)立法權(quán)過度擴(kuò)張，不利于法制統(tǒng)一，甚至?xí)?dǎo)致濫用立法權(quán)或引發(fā)立法攀比；另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為在立法權(quán)限范圍內(nèi)遵循“不抵觸原則”可以進(jìn)行創(chuàng)制性立法，且當(dāng)下地方立法相對(duì)滯后，應(yīng)鼓勵(lì)地方立法主體主動(dòng)開展創(chuàng)制性立法工作。[1]這兩種觀點(diǎn)均表達(dá)了對(duì)創(chuàng)制性立法的深思，但核心思想?yún)s迥然各異。前一種觀點(diǎn)表達(dá)了對(duì)創(chuàng)制性立法過度擴(kuò)張的擔(dān)憂; 后一種觀點(diǎn)則表達(dá)了對(duì)創(chuàng)制性立法明顯不足的關(guān)注。(2)http://www.npc.gov.cn/npc/2020nrdgzyjhb/202106/41c1869536f74f32aa45bc71600e2337.shtml筆者以為這兩種意見分別反映了不同地區(qū)創(chuàng)制性立法的特點(diǎn)。無論地方創(chuàng)制性立法處于什么樣的狀況，我們都可以用跨學(xué)科的視角，從立法的現(xiàn)實(shí)需求、動(dòng)力機(jī)制和路徑選擇上進(jìn)行考察。畢竟任何立法行為，最終目標(biāo)都是通過合適的制度框架追求相應(yīng)利益最大化，諸如政府、企業(yè)、個(gè)人或政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等。創(chuàng)制性立法的過程，實(shí)際上就是不同主體在長(zhǎng)期互動(dòng)、交流中逐步明晰行為邊界，劃分機(jī)會(huì)集合的過程，但進(jìn)程中不可避免存在爭(zhēng)勝無度、混亂、尋租等問題。正如休謨和斯密認(rèn)為各種利益并不存在天然和諧關(guān)系，不同主體的多種利益，只能通過服從適當(dāng)?shù)男袨橐?guī)則加以調(diào)和，遵循此客觀規(guī)律，在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活中制定規(guī)則對(duì)之予以規(guī)制。而在全面依法治國(guó)背景下，唯有法律最權(quán)威、最規(guī)范、最有力度。地方創(chuàng)制性立法牽涉的范圍廣、涉及的內(nèi)容細(xì)，但對(duì)該問題的研究卻不能不聚焦。為此，筆者從我國(guó)公共資源交易在全面深化改革進(jìn)程中的治理實(shí)踐入手，進(jìn)一步探究我國(guó)地方創(chuàng)制性立法的路徑?；谠撝黝}的原因有三：一是的公共資源交易覆蓋范圍廣。涵蓋工程建設(shè)招投標(biāo)、政府采購(gòu)、土地使用權(quán)和礦產(chǎn)權(quán)出讓、國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易、碳排放交易等領(lǐng)域，且交易范圍還在不斷擴(kuò)大中；二是公共資源交易體量大。2019年工程建設(shè)招投標(biāo)、政府采購(gòu)、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易四大板塊的公共資源交易數(shù)量約94.85萬筆，金額約16.9萬億元(3)http://www.cgpnews.cn/articles/58574，約占2019年全年GDP比重的17%(4)根據(jù)2020《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》整理；三是公共資源交易關(guān)系復(fù)雜。工程建設(shè)招投標(biāo)、政府采購(gòu)、土地使用權(quán)和礦產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、產(chǎn)權(quán)交易等公共資源有效配置的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，既是各種利益交織的核心領(lǐng)域，也是腐敗高發(fā)的重災(zāi)區(qū)。2021年1月召開的中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第五次全體會(huì)議明確要求，堅(jiān)決查處基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、項(xiàng)目審批、國(guó)企改革、公共資源交易、科研管理等方面的腐敗問題，以及“雅賄”“影子股東”等隱性腐敗。綜上，以此為切入點(diǎn)，運(yùn)用新思想、新理論、新模式、新措施來解決新時(shí)代新形勢(shì)下推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新問題。

為全面了解全國(guó)公共資源交易管理的歷史和現(xiàn)狀，文章運(yùn)用系統(tǒng)綜述法(Systematic Review)對(duì)以往的研究報(bào)告進(jìn)行了系統(tǒng)分析，了解所有有關(guān)“公共資源交易(公共采購(gòu))”及“治理機(jī)制”的資料，對(duì)已知文獻(xiàn)進(jìn)行識(shí)別、綜合，理清全國(guó)各地的公共資源交易管理狀況。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合研究中心對(duì)北京、重慶、貴州、廣東、安徽、浙江、上海、湖北和寧夏等地的調(diào)研成果來進(jìn)行深度剖析。通過整理公共資源交易相關(guān)資料，發(fā)現(xiàn)自2015年以來，國(guó)家圍繞公共資源交易管理作出了一系列重大決策部署，先后印發(fā)《整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)工作方案》(國(guó)辦發(fā)〔2015〕63號(hào))、《關(guān)于創(chuàng)新政府配置資源方式的指導(dǎo)意見》(中辦發(fā)〔2016〕75號(hào))等文件近10個(gè)，多次召開國(guó)務(wù)院政府工作會(huì)議、廉政工作會(huì)議，結(jié)合新形勢(shì)對(duì)公共資源交易提出新要求，部署新任務(wù)。在地方，重慶市、河南省、湖南省、福建省等，以及如深圳、寧波等較大城市陸續(xù)推出了系列管理辦法、暫行辦法或條例等法規(guī)、規(guī)章。從文本上看，這些法規(guī)、規(guī)章主要圍繞公共資源概念界定、平臺(tái)運(yùn)營(yíng)、交易管理、監(jiān)督管理等方面展開。著力于進(jìn)一步規(guī)范交易平臺(tái)建設(shè)，完善交易基本規(guī)則和程序，創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制，推動(dòng)公共資源交易監(jiān)管體制改革，以構(gòu)建統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的公共資源交易市場(chǎng)，提高公共資源市場(chǎng)化配置效率和效益。然而前述目標(biāo)是否構(gòu)成這些地方創(chuàng)制性立法的動(dòng)力？為何實(shí)現(xiàn)路徑又各不相同？為此，筆者與研究團(tuán)隊(duì)分別對(duì)已經(jīng)創(chuàng)制條例、管理辦法或暫行辦法的部分地區(qū)和正在開展省級(jí)條例創(chuàng)制的省市進(jìn)行調(diào)研，調(diào)研緊扣立法需求、立法動(dòng)力、立法困難和實(shí)現(xiàn)路徑幾個(gè)關(guān)鍵維度，以此探究我國(guó)地方創(chuàng)制性立法的現(xiàn)實(shí)問題，最后提出科學(xué)推進(jìn)地方創(chuàng)制性立法的建議。

二、基于公共資源交易的地方創(chuàng)制性立法實(shí)踐

改革開放以來，公共資源交易逐步推開，由于制度設(shè)計(jì)和法律法規(guī)體系的沖突，多頭分散監(jiān)管等問題一直未得到解決。為解決相應(yīng)問題，20世紀(jì)90年代開始了整合并走向公共資源交易的探索。浙江省紹興市率先將集中采購(gòu)整合為建設(shè)項(xiàng)目、土地出讓、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、政府采購(gòu)四個(gè)交易中心，但并沒有打破各公共資源交易中心“既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”的格局，資源共享難、監(jiān)督力量弱、市場(chǎng)分隔大等問題依舊明顯。之后的探索中，紹興市在建設(shè)市場(chǎng)管理領(lǐng)域進(jìn)行了“管辦分離”的試驗(yàn)，探索“政府引導(dǎo)市場(chǎng)、市場(chǎng)公開交易、交易規(guī)范運(yùn)作、運(yùn)作統(tǒng)一監(jiān)管”的路徑，成立市招投標(biāo)中心(后更名為公共資源交易中心)，成為全國(guó)地市一級(jí)第一個(gè)集中統(tǒng)一的招投標(biāo)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了政府采購(gòu)、工程建設(shè)項(xiàng)目、產(chǎn)權(quán)交易、土地公開出讓四大類項(xiàng)目的集中交易與監(jiān)管。此舉改變了傳統(tǒng)的分散交易模式，建立了公共資源交易的雛形，吸引全國(guó)各地學(xué)習(xí)模仿。[3]

(一)改革力推問題解決

2013年以來，公共資源交易平臺(tái)整合與改革創(chuàng)新全面深化。國(guó)家作出一系列重大決策部署，通過《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)公共資源配置領(lǐng)域政府信息公開的意見》(國(guó)辦發(fā)〔2017〕97號(hào))、《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于深化公共資源交易平臺(tái)整合共享指導(dǎo)意見的通知》(國(guó)辦函〔2019〕41號(hào))等文件，全面深入推進(jìn)公共資源交易改革?？蓮闹贫葯C(jī)制來看，政府文件居多，并沒有出臺(tái)一部關(guān)于公共資源交易的法律對(duì)其進(jìn)行指導(dǎo)。且當(dāng)前的各種規(guī)章囿于其調(diào)整對(duì)象，局限在行政管理領(lǐng)域中某些特殊的、局部的、具體的問題，地方公共資源交易管理部門及交易中心無法系統(tǒng)性解決現(xiàn)實(shí)工作中的難題。比如國(guó)家層面尚未明確公共資源交易工作的主管部門，各地發(fā)展改革委與公共資源交易管理委員會(huì)在管理權(quán)限和職能配置上各不相同，導(dǎo)致公共資源交易管理體制存在較大差異。按照“應(yīng)進(jìn)必進(jìn)”要求，一些公共資源尚未納入地方公共資源交易目錄；一些地方在平臺(tái)整合方面進(jìn)度較慢，林權(quán)、排污權(quán)等市場(chǎng)化方式配置的公共資源還沒有納入平臺(tái)；一些地方在推進(jìn)公共資源交易進(jìn)入平臺(tái)的時(shí)候還面臨著來自行業(yè)部門的阻力，一些已經(jīng)被整合進(jìn)入平臺(tái)的交易板塊目前有出現(xiàn)分離出去的傾向；公共資源交易監(jiān)管職責(zé)沒有明確的制度規(guī)定，以致多頭監(jiān)管、監(jiān)管缺失并存等問題突出。各地“委”和“辦”雖有行政監(jiān)督權(quán)，但在交易活動(dòng)中發(fā)揮的監(jiān)督作用并不理想。且各監(jiān)管部門職責(zé)在操作層面不夠清晰，部門之間條塊分割較為嚴(yán)重，合作、協(xié)調(diào)、溝通和信息傳遞相對(duì)困難，難以達(dá)到協(xié)同監(jiān)管的理想效果。

(二)制度體系不完善

立足依法治國(guó)背景以及加快推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)，推動(dòng)法治中國(guó)建設(shè)實(shí)現(xiàn)全方位發(fā)展的新要求，結(jié)合各地解決公共資源交易領(lǐng)域問題的現(xiàn)實(shí)需求，不少地方以全面依法治國(guó)新理念、新思想、新戰(zhàn)略為指導(dǎo)，開始公共資源交易領(lǐng)域的創(chuàng)制性立法工作。中國(guó)人民大學(xué)公共資源交易研究中心以北大法寶數(shù)據(jù)庫為數(shù)據(jù)收集的主要來源，以“公共資源交易”為標(biāo)題進(jìn)行精確檢索，檢索范圍選擇中央法規(guī)和地方法規(guī)規(guī)章，檢索周期為2000年至2021年，檢索結(jié)果顯示：2010年前，全國(guó)公共資源交易的政策文件發(fā)文較少，僅有50部地方規(guī)范性文件和地方工作文件出臺(tái)；2010年—2016年間，法規(guī)、規(guī)章和各類文件數(shù)量激增，共計(jì)812部各類法規(guī)、規(guī)章和文件出臺(tái)，其中出臺(tái)了2部行政法規(guī)，6部部門規(guī)章；2017年—2021年共有722部各類法規(guī)、規(guī)章和文件出臺(tái)，其中行政法規(guī)1部，部門規(guī)章8部。該過程中需要特別關(guān)注的是2008年到2012年這一時(shí)間段，公共資源交易的政策文件呈現(xiàn)逐步增加的狀態(tài)，對(duì)照該時(shí)段大環(huán)境，可以明顯看出紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)的推動(dòng)作用非常明顯。原因在于各級(jí)紀(jì)委在工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項(xiàng)治理中，發(fā)現(xiàn)大量涉及到工程招投標(biāo)、土地出讓等項(xiàng)目的工作人員存在違法違紀(jì)問題。2012年，中紀(jì)委向中共十八大作的工作報(bào)告中進(jìn)一步提出深化重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革，建立和完善統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易市場(chǎng)。

(三)法治化水平不高

通過前述檢索結(jié)果可以看出，全面深化公共資源交易改革法治化水平不高。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是立法較少。整個(gè)進(jìn)程中主要依靠地方政府出臺(tái)地方規(guī)范性文件和工作文件為主，而國(guó)家層面和地方層面均缺乏有體系的法規(guī)出臺(tái)。二是區(qū)域立法不平衡。通過檢索發(fā)現(xiàn)地方公共資源交易政策法規(guī)的發(fā)布主要集中于長(zhǎng)三角、珠三角、環(huán)渤海灣和中部試點(diǎn)城市地區(qū)。與逯金沖[4]對(duì)比1990年到 2014 年地方創(chuàng)制性立法的比例，發(fā)現(xiàn)上海、廣東、山東等沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的創(chuàng)制性立法比例相對(duì)較高，而東北及西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的創(chuàng)制性立法比例相對(duì)較低的結(jié)論一致。三是立法質(zhì)量不高。地方貧弱的立法經(jīng)驗(yàn)、匱乏的立法工作人員不足以滿足激增的立法需求，致使地方立法質(zhì)量飽受詬病。以公共資源交易管理為例，面對(duì)新形勢(shì)、新要求，地方政府主要依靠制定紅頭文件進(jìn)行社會(huì)管理，比如制定辦法、暫行辦法、意見等地方工作文件。現(xiàn)需要轉(zhuǎn)入制定法規(guī)規(guī)章來進(jìn)行規(guī)制，相較于地方工作文件，其技術(shù)性和專業(yè)性成幾何級(jí)數(shù)提高。為了解決新問題，課題組調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)地方通行做法主要有兩種：一是根據(jù)自己的管理經(jīng)驗(yàn)，組建團(tuán)隊(duì)把文件變成規(guī)章；二是立法外包，自己抽身事外。第一種方式導(dǎo)致制定的規(guī)章導(dǎo)向不明確、定位不準(zhǔn)確，甚至與上位法相沖突。第二種方式看似提升了立法質(zhì)量，但由于很多地方精于該領(lǐng)域立法的人員并不多，以致所立之法千篇一律，沒有體現(xiàn)地方的突出問題。歸結(jié)起來，地方創(chuàng)制性立法的主要問題可以概括為：立法理念滯后、立法層次不高、可操作性不強(qiáng)、寬嚴(yán)不合理、重復(fù)與缺空并存和社會(huì)評(píng)價(jià)不佳，不符合新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展的要求。

上述公共資源交易的地方政策法規(guī)數(shù)量方面，總體呈現(xiàn)出“間斷-均衡”的發(fā)展過程和與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r高度正相關(guān)的分布態(tài)勢(shì)，而質(zhì)量問題則促使社會(huì)各界進(jìn)一步關(guān)注如何科學(xué)的實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量立法。 那么，就文章所述的創(chuàng)制性立法而言，它的形成有著什么樣的治理需求和社會(huì)需求？遵循什么樣的創(chuàng)制路徑？ 這是本文嘗試回答的問題。

三、公共資源交易的地方創(chuàng)制性立法的動(dòng)力機(jī)制

改革進(jìn)入深水期，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系既是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的總目標(biāo)，也是全面深化改革的重點(diǎn)任務(wù)，其核心要義體現(xiàn)在政府和市場(chǎng)關(guān)系的科學(xué)處理，最終使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的同時(shí)更好發(fā)揮政府作用。公共資源交易領(lǐng)域涉及市場(chǎng)主體眾多，交易范圍越發(fā)寬泛，交易方式復(fù)雜，交易數(shù)據(jù)直接反映各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)活躍度以及政府與市場(chǎng)配置資源的協(xié)調(diào)性，直接影響國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程，因而各地在職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革方案中將公共資源配置市場(chǎng)化改革定為必然舉措?！白鲋卮蟾母镉诜ㄓ袚?jù)”(5)參見《中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議公報(bào)》，2014年10月23日。是全面依法治國(guó)的必然要求，公共資源交易所有改革自然都要做到有法可依、依法設(shè)定、依法進(jìn)行、違法必究。然而中央和地方對(duì)公共資源交易管理法律法規(guī)的制定明顯滯后，地方履行管理職責(zé)既要破局又要立規(guī)，必然有強(qiáng)大的立法愿望。

(一)地方治理區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)化立法愿望

黨的十八大以來，尤其是十八屆四中全會(huì)提出全面依法治國(guó)之后，法治建設(shè)在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中突顯出核心之義，甚至作為“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略之一進(jìn)入地方考核范疇，各地日益重視，不斷加大法治建設(shè)的力度，地方法治建設(shè)進(jìn)入實(shí)質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)的階段。但在以往的地方治理當(dāng)中，地方創(chuàng)制性立法表現(xiàn)出極其保守的狀態(tài)，正如俞祺所指出的：“我國(guó)的地方立法機(jī)關(guān)似乎并不愿意在上位法的規(guī)定之外另起爐灶，而更加愿意跟隨上位法規(guī)定的腳步進(jìn)行細(xì)化或者末端延伸。”[1]并認(rèn)為這種狀態(tài)是源于上位法規(guī)定詳盡和單一制政治體制下地方的審慎態(tài)度。筆者認(rèn)為，盡管認(rèn)同以往地方創(chuàng)制性立法處于極其保守的狀態(tài)，但其主要原因并不是循上位而為或基于“代理人的審慎”。黨的十八大以來地方立法的爆發(fā)式增長(zhǎng)主要是源于國(guó)家治理理念的根本轉(zhuǎn)變。課題組在調(diào)研中與地方職能部門的交流中了解的情況也如此。地方政府普遍認(rèn)為十八大以來依法治國(guó)全面推進(jìn)，地方復(fù)雜的治理問題更需要法律法規(guī)的保障和支撐，尤其是我國(guó)西部一些省份更是直言“全國(guó)人大考核指出地方立法太少”，進(jìn)而地方立法迅速推動(dòng)，出現(xiàn)“立法排隊(duì)”現(xiàn)象。

理論上看，地方創(chuàng)制性立法選擇偏好是效用的函數(shù)，若地方立法機(jī)關(guān)、政府能獲得中央績(jī)效考核導(dǎo)向或其他地方的工作動(dòng)向的準(zhǔn)確信息，那么，地方立法機(jī)關(guān)的“理性”選擇偏好就不是新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)所論述的那樣具有“偏好一致性”，也不會(huì)如現(xiàn)代主流和非主流經(jīng)濟(jì)學(xué)所說的具有不確定性，而是會(huì)追隨甚至追求“彎道超車”的一種偏好仿效，以此來追求效用最大化。以公共資源交易管理的法律規(guī)章制定為例，前期長(zhǎng)三角地區(qū)、珠三角地區(qū)、環(huán)渤海地區(qū)領(lǐng)先制定地方規(guī)范性文件，其他地方陸續(xù)跟進(jìn)，到后來，各地開始陸續(xù)制定地方政府規(guī)章，而近兩年出臺(tái)的則以地方性法規(guī)為主。從某種意義上講，地方法治的升級(jí)體現(xiàn)出的是地方法治競(jìng)爭(zhēng)的深化。[5]

(二)整合公共資源交易監(jiān)管機(jī)制需要法律支撐

我國(guó)公共資源交易的整合是將原來分散在各行政部門，運(yùn)營(yíng)在不同場(chǎng)所和技術(shù)平臺(tái)，依照不同的制度規(guī)則和流程，具有不同組織形式和性質(zhì)的公共資源交易項(xiàng)目整合至統(tǒng)一交易平臺(tái)下，甚至還要進(jìn)一步整合為一個(gè)執(zhí)行組織，然后依照相應(yīng)的法律規(guī)則進(jìn)行管理，過程中涉及系列利益和權(quán)力的再分配，必然需要于法有據(jù)。比如在公共資源交易的組織整合中，責(zé)權(quán)利的歸屬必然會(huì)導(dǎo)致部門利益矛盾和沖突加劇，增加組織整合和監(jiān)管的難度，單憑規(guī)范性文件很難推進(jìn)公共資源交易協(xié)調(diào)整合。中國(guó)人民大學(xué)公共資源交易研究中心對(duì)現(xiàn)有公共資源交易監(jiān)管的法律法規(guī)依據(jù)和監(jiān)管部門進(jìn)行梳理(表1)，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)階段公共資源交易監(jiān)管權(quán)力分散在各行業(yè)部門，招投標(biāo)領(lǐng)域尤為明顯，造成管理部門之間管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)的沖突，很難按照國(guó)務(wù)院辦公廳《整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)工作方案》有效運(yùn)行。在對(duì)公共資源交易立法的調(diào)研中，了解到當(dāng)前公共資源交易監(jiān)管基本上延續(xù)公共資源交易平臺(tái)整合前的做法，行業(yè)部門對(duì)分管領(lǐng)域事項(xiàng)依然自行制定規(guī)章和政策，可相應(yīng)規(guī)章和政策帶有明顯的部門色彩，實(shí)踐中沖突較多，這種情況加劇了公共資源交易監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的定位不清和監(jiān)管職責(zé)范圍模糊的問題。

表1 現(xiàn)有公共資源交易監(jiān)管的法律法規(guī)依據(jù)和監(jiān)管部門

“整合共享資源、統(tǒng)一制度規(guī)則、創(chuàng)新體制機(jī)制”(6)參見《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)工作方案的通知》國(guó)辦發(fā)〔2015〕63號(hào)。是公共資源交易平臺(tái)整合的重點(diǎn)。新形勢(shì)下，各地公共資源交易管理部門迫切需要解決以往分散立法模式下，法律草案起草過程中同級(jí)政府機(jī)關(guān)“九龍治水”的問題。也唯有通過統(tǒng)一立法，通過超越地方規(guī)范文件層次的行政法規(guī)來實(shí)現(xiàn)“有據(jù)”“有位”“有為”的目標(biāo)，解決尚無上位法明確公共資源交易運(yùn)營(yíng)單位和管理部門在管理權(quán)限和職能配置上的問題。

(三)降低公共資源交易制度成本的需要

公共資源交易是政府通過市場(chǎng)配置公共資源的途徑。公共資源交易管理改革既是政府職能轉(zhuǎn)變和制度創(chuàng)新的表現(xiàn)形式，也是法治政府踐行契約精神以及合同式治理的標(biāo)志。完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系，將“構(gòu)建一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐的體制機(jī)制”作為重要內(nèi)容，在公共資源交易領(lǐng)域意義重大。以政府采購(gòu)、工程建設(shè)招投標(biāo)、土地使用權(quán)和礦產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、產(chǎn)權(quán)交易等作為公共部門與其他市場(chǎng)主體連接的橋梁，是體現(xiàn)政府在治理體系和治理能力方面的重要內(nèi)容。同時(shí)，作為公共資源配置的重點(diǎn)內(nèi)容，這也是各種利益交織的核心領(lǐng)域，更是腐敗高發(fā)的重災(zāi)區(qū)。成為重災(zāi)區(qū)的根本原因在于違法的成本收益失衡，對(duì)一些主體來說違法成本低收益高，而對(duì)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)部門來說則體現(xiàn)為監(jiān)督執(zhí)紀(jì)成本高于收益。新中國(guó)成立以來，在不斷深化的反腐敗實(shí)踐中，已經(jīng)形成了“運(yùn)動(dòng)式反腐”“網(wǎng)絡(luò)反腐”“制度反腐”等較為成熟的理論總結(jié)。然而，基于腐敗治理面臨的新形勢(shì)和新挑戰(zhàn)，“運(yùn)動(dòng)式反腐”“網(wǎng)絡(luò)反腐”等解決新問題的綜合成本逐漸攀升。新時(shí)代社會(huì)治理進(jìn)一步提出“系統(tǒng)治理”“依法治理”“源頭治理”“綜合施策”等，并強(qiáng)調(diào)要落實(shí)“堅(jiān)持問題導(dǎo)向，把專項(xiàng)治理和系統(tǒng)治理、綜合治理、依法治理、源頭治理結(jié)合起來”的新要求，需要結(jié)合中國(guó)特色社會(huì)主義的公共資源交易體系提出腐敗治理的新思想、新理論、新模式、新措施。在治理實(shí)踐中，需要通過法制將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，通過法治降低組織架構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制、技術(shù)應(yīng)用和制度完善等各個(gè)層面的制度成本。

目前，全國(guó)已有濮陽市、淮南市、合肥市、寧波市出臺(tái)過公共資源交易相關(guān)條例，重慶市、上海市、安徽省、湖南省等省市也出臺(tái)了系列辦法，從監(jiān)督管理體制、交易平臺(tái)管理細(xì)則，到各行業(yè)公共資源交易規(guī)則、交易文件標(biāo)準(zhǔn)文本、技術(shù)規(guī)范，乃至電子化交易監(jiān)管、交易規(guī)則、技術(shù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等形成一整套較完整的法制化體系。這為行業(yè)管理、交易主體對(duì)交易行為進(jìn)行規(guī)范提供了制度規(guī)范和技術(shù)支撐。但從全國(guó)范圍來看，制度建設(shè)的滯后主要有兩方面影響：一方面影響了當(dāng)?shù)毓操Y源交易監(jiān)管改革的推進(jìn)；另一方面也形成了監(jiān)管主體分散、監(jiān)管權(quán)限不清、協(xié)調(diào)困難的碎片化問題。法治是最好的制度保障。應(yīng)努力推動(dòng)公共資源交易地方立法，以立法推動(dòng)改革。堅(jiān)持依法交易、公平交易、開放交易、智慧交易，提高行政監(jiān)管和公共服務(wù)水平，促進(jìn)公共資源交易陽光操作，營(yíng)造公平公正的公共資源交易環(huán)境。

(四)公共資源交易前沿問題需要法律回應(yīng)

大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能、區(qū)塊鏈等新技術(shù)深刻改變著人類生產(chǎn)生活方式，成為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要驅(qū)動(dòng)力。這些新技術(shù)的運(yùn)用，為公共資源交易管理帶來機(jī)遇的同時(shí)也帶來系列挑戰(zhàn)，需要從制度層面積極回應(yīng)。[6]《公共資源交易平臺(tái)管理暫行辦法》第二十八條規(guī)定：“公共資源交易平臺(tái)和有關(guān)行政監(jiān)督管理部門在公共資源交易數(shù)據(jù)采集、匯總、傳輸、存儲(chǔ)、公開、使用過程中，應(yīng)加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全管理。涉密數(shù)據(jù)的管理，按照有關(guān)法律規(guī)定執(zhí)行?！?7)參見《公共資源交易平臺(tái)管理暫行辦法》(十四部委2016年第39號(hào)令)，2016年8月1日實(shí)施。但數(shù)據(jù)采集、存儲(chǔ)、分析和應(yīng)用各環(huán)節(jié)的賦權(quán)需要從法規(guī)層面予以明確。

同樣，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)有《全國(guó)公共資源交易目錄指引》，要求各地在貫徹執(zhí)行中結(jié)合實(shí)際，對(duì)目錄進(jìn)行依法拓展，制定本地區(qū)公共資源交易目錄清單。但對(duì)于地方來說，依哪一部具體的法律進(jìn)行拓展？哪個(gè)部門有權(quán)力對(duì)之進(jìn)行拓展？對(duì)目錄進(jìn)行拓展的依據(jù)、程序是什么？目錄拓展過程中涉及的資源可能涉及不同的部門，部門之間又依據(jù)什么法規(guī)來進(jìn)行協(xié)調(diào)配合？這些也是當(dāng)前公共資源交易領(lǐng)域亟待解決的問題。

四、地方創(chuàng)制性立法的路徑選擇

從推進(jìn)公共資源交易平臺(tái)整合共享和要素市場(chǎng)化配置進(jìn)程中所出現(xiàn)的問題和面臨的困境，按照從個(gè)別到一般，從一般到個(gè)別的思維方法出發(fā)，針對(duì)新形勢(shì)下地方依法履職過程中面臨的新問題、新挑戰(zhàn)，運(yùn)用《憲法》和《立法法》所賦予的立法空間，探索通過創(chuàng)制性立法解決地方政府工作中由于上位法缺失或上位法規(guī)定不明所帶來的問題，是依法治國(guó)背景下地方治理的必經(jīng)之途。[7]結(jié)合對(duì)公共資源交易的立法研究，要推進(jìn)立法工作，只能通過主管部門主抓，相關(guān)部門協(xié)同參與的路徑，建立同級(jí)部門協(xié)調(diào)機(jī)制、上下級(jí)部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制和社會(huì)團(tuán)體、專家參與機(jī)制，才能高效推進(jìn)高質(zhì)量立法。具體來說，要主要從以下幾個(gè)方面著手。

(一)遵循法制統(tǒng)一原則

《憲法》第五條第2款規(guī)定：“國(guó)家維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)”，該條第3款同時(shí)明確：“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸?！?8)參見《憲法》第五條第2、3款。同時(shí)《立法法》第四條也明文規(guī)定立法應(yīng)當(dāng)維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。既從形式上又從實(shí)質(zhì)上對(duì)《憲法》第五條規(guī)定進(jìn)行了重申，進(jìn)一步作了說明和補(bǔ)充。因此，合憲性是地方創(chuàng)制性立法的根本要求[8]。法制統(tǒng)一原則是憲法的重要原則之一，地方所立之法是否符合法制統(tǒng)一原則是判斷地方創(chuàng)制性立法是否有效的關(guān)鍵準(zhǔn)則，也是決定地方創(chuàng)制性立法是否能夠得到認(rèn)可、貫徹、落實(shí)的重要保障。除此之外，《立法法》第九十五條第2款規(guī)定：“地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由國(guó)務(wù)院提出意見，國(guó)務(wù)院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用地方性法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)決定在該地方適用地方性法規(guī)的規(guī)定；認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用部門規(guī)章的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)裁決?！?9)參見《立法法》第九十五條第2款。但在司法實(shí)踐中，出現(xiàn)前述問題，司法機(jī)關(guān)往往不會(huì)援引該條款將案子擱置等裁決，而直接不予支持。

(二)明確創(chuàng)制性立法導(dǎo)向

地方創(chuàng)制性立法基于地方工作實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需求，體現(xiàn)對(duì)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)有效管理，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的回應(yīng)性，問題導(dǎo)向必然是地方創(chuàng)制性立法的切入點(diǎn)。[9]以公共資源交易管理立法為例，既是基于貫徹中央全面深化改革委員會(huì)、國(guó)務(wù)院深化公共資源交易平臺(tái)整合共享發(fā)展政策，構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的要求，又是針對(duì)公共資源交易制度體系有待健全、公共資源交易體制機(jī)制有待統(tǒng)一、交易平臺(tái)整合共享推進(jìn)有待深化、公共資源市場(chǎng)化配置工作有待深入和公共資源交易監(jiān)管體系有待完善等問題。同時(shí)，一部法規(guī)的完整呈現(xiàn)必然包含立法、守法、執(zhí)法、司法環(huán)節(jié)。按照制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，制度的運(yùn)行是有成本的，地方創(chuàng)制性立法必然要結(jié)合交易費(fèi)用相關(guān)理論，在追求公平正義的同時(shí)兼顧效率效益，確保法規(guī)的可操作性。比如公共資源交易立法要基于行政法、民商法的原則精神，強(qiáng)化交易成本與市場(chǎng)、公共組織等關(guān)系的認(rèn)識(shí)。除此之外，創(chuàng)制性立法還應(yīng)注重平等保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益。憲法規(guī)定中華人民共和國(guó)公民在法律面前一律平等，內(nèi)涵就是公民的合法權(quán)利、權(quán)益受到平等保護(hù)。在公共資源交易管理中，就體現(xiàn)為平等對(duì)待參與公共資源交易的各種主體，不論是機(jī)關(guān)單位還是國(guó)營(yíng)企業(yè)或私人企業(yè)等，也不論規(guī)模大小，只要其成立且運(yùn)營(yíng)合法，就不應(yīng)由于歧視性條款被拒之門外或區(qū)別對(duì)待。

(三)立法調(diào)研

由于各省(市)之間地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展存在較大的差異，加之我國(guó)是一個(gè)多民族國(guó)家，省(市)之間，甚至地(州)之間文化差異較大，地方政府履行職能必須基于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化進(jìn)行有針對(duì)性的規(guī)制和調(diào)整。但針對(duì)性的規(guī)制和調(diào)整是基于對(duì)問題的深刻準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)，唯有通過深入調(diào)查研究才能摸清立法問題的脈絡(luò)。具體調(diào)研的側(cè)重點(diǎn)主要在三個(gè)方面：一是針對(duì)上位法的調(diào)研。主要通過文本調(diào)研的方式進(jìn)行法律法規(guī)的整理工作，避免創(chuàng)制法與上位法出現(xiàn)抵觸、沖突，以確保相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件等各層次效力等級(jí)的銜接，消除部門立法的本位觀，以利于法律系統(tǒng)的系統(tǒng)性和可操作性。二是牽頭立法部門與同級(jí)部門之間的調(diào)研。主要通過座談會(huì)、函調(diào)等方式展開，充分了解相關(guān)部門對(duì)該項(xiàng)立法所涉法益的意見，尤其是立法議題在本部門之外的運(yùn)行機(jī)制，整合部門之間的最大公約數(shù)，形成最大合力，確保立法獲得最大程度的支持。三是針對(duì)社會(huì)公眾的調(diào)研。可以通過問卷、走訪座談等形式展開，由于立法的影響面廣，有必要征求更大范圍社會(huì)主體的意見，尤其是相關(guān)專家、律師、企業(yè)和民眾的意見，形成多元主體的廣泛參與格局，全面、深入認(rèn)識(shí)地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化中的地方性、專有性和不穩(wěn)定性等，構(gòu)建大眾參與、社會(huì)共治的立法基礎(chǔ)。

(四)強(qiáng)化職能部門間協(xié)調(diào)

地方創(chuàng)制性立法往往針對(duì)前沿問題或上位法沒有明確規(guī)定的事項(xiàng)，所針對(duì)問題一般來說主要呈現(xiàn)兩種情況：一是所涉及的部門廣，出現(xiàn)各部門都想管或都不想管的情況，這種情況下，無論想管與否，立法中都必然要通過廣泛協(xié)調(diào)確定部門的歸口管理，必要時(shí)甚至要通過上級(jí)部門指定或協(xié)調(diào)；二是新出現(xiàn)的問題不清楚歸誰管的情況，想管不知道依據(jù)什么管，這種情況依然要通過行政協(xié)調(diào)確定具體的責(zé)任主體，不然立法沒有落腳點(diǎn)。以公共資源交易管理為例，現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定，其中的招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督與執(zhí)法職責(zé)，零散分布在發(fā)改委、經(jīng)信委、建委、交委等18個(gè)部門，由于招標(biāo)投標(biāo)長(zhǎng)期以來對(duì)于各部門來說利益重大，即使在深化公共資源交易平臺(tái)整合共享的背景下，各部門往往依據(jù)其制定的帶有部門主義色彩的規(guī)章進(jìn)行規(guī)制，使得公共資源交易監(jiān)管領(lǐng)域“九龍治水”的問題突出，通過立法從橫向、縱向、斜向三個(gè)方面加以協(xié)調(diào)整合，才能從根本上解決該領(lǐng)域法律規(guī)定的科學(xué)化問題。

五、結(jié)語

站在新起點(diǎn)，立足新形勢(shì)，必須深入思考、準(zhǔn)確把握世情國(guó)情黨情，深刻理解新形勢(shì)下推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新要求，認(rèn)識(shí)到全面依法治國(guó)才能為制定方針提供有力保障。創(chuàng)制性立法為地方提供了應(yīng)對(duì)復(fù)雜形勢(shì)的科學(xué)方法論，地方在實(shí)踐中應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好“法制統(tǒng)一”與“治理需求”之間的矛盾，建立制度優(yōu)勢(shì)，并不斷將制度優(yōu)勢(shì)固化為地方特色，高質(zhì)量解決地方問題。總體來看，由于對(duì)“法制統(tǒng)一”的把握不準(zhǔn)確和立法者的“政治謹(jǐn)慎”，當(dāng)前地方創(chuàng)制性立法在實(shí)踐中還呈現(xiàn)明顯“數(shù)量保守”“內(nèi)容保守”的傾向，地方創(chuàng)制性立法中呈現(xiàn)的問題也復(fù)雜多樣，故本研究更傾向于“以點(diǎn)帶面”，對(duì)于立方創(chuàng)制性立法的深入系統(tǒng)的研究，還存在許多基礎(chǔ)性工作。