何文盛 何忍星

內(nèi)容提要：預(yù)算績(jī)效管理改革是一項(xiàng)包含了多主體、多關(guān)系和多任務(wù)的系統(tǒng)性工程，改革過程充滿著長(zhǎng)期性、復(fù)雜性和艱巨性。為了推動(dòng)這項(xiàng)改革繼續(xù)向縱深發(fā)展，本文結(jié)合已有理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從宏觀視角對(duì)改革的驅(qū)動(dòng)力和運(yùn)作機(jī)理進(jìn)行了整體性分析。研究發(fā)現(xiàn)，預(yù)算績(jī)效管理改革不僅受到財(cái)政收支壓力的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)、適應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展與回應(yīng)社會(huì)關(guān)切的外在驅(qū)動(dòng)，還受到國(guó)家治理現(xiàn)代化的頂層驅(qū)動(dòng)；改革需遵循權(quán)力與責(zé)任相匹配、預(yù)算與績(jī)效一體化、部門機(jī)構(gòu)協(xié)同聯(lián)動(dòng)、激勵(lì)與問責(zé)相結(jié)合、技術(shù)與制度同變革的運(yùn)作邏輯。最后，立足中國(guó)要建成“全方位、全過程、全覆蓋”的預(yù)算績(jī)效管理體系的現(xiàn)實(shí)任務(wù)，提出改革的關(guān)鍵路徑應(yīng)明確新時(shí)代的改革定位，聚焦預(yù)算與績(jī)效一體化的改革重點(diǎn)、采用上下結(jié)合的改革方式，朝著建設(shè)人民滿意政府的目標(biāo)前進(jìn)。

一、引 言

亞當(dāng)·斯密在《國(guó)富論》中提到財(cái)政是“庶政之母”，我國(guó)唐代財(cái)政改革家楊炎也表示“財(cái)賦者，邦國(guó)之本”。在現(xiàn)代社會(huì)，財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是建立現(xiàn)代財(cái)政制度、深化財(cái)稅體制改革的重要內(nèi)容，更是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。2003 年黨的十六屆三中全會(huì)提出“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”，拉開了我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理的序幕。經(jīng)過近二十年的發(fā)展，我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理由以預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)為主要內(nèi)容的試點(diǎn)階段轉(zhuǎn)向全過程預(yù)算績(jī)效管理確立階段，現(xiàn)已走向新時(shí)代全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理階段。

在此過程中，我們認(rèn)識(shí)到預(yù)算績(jī)效管理改革是一項(xiàng)系統(tǒng)性的工程，對(duì)于強(qiáng)化績(jī)效理念、降低行政成本、提升財(cái)政支出績(jī)效等已顯示出一定成效，但仍面臨著持續(xù)改革動(dòng)力不足、各地改革進(jìn)度不一、基層改革亟需強(qiáng)化等瓶頸問題，改革過程充滿著長(zhǎng)期性、復(fù)雜性和艱巨性。2022 年底是建成全面預(yù)算績(jī)效管理體系的重點(diǎn)時(shí)間節(jié)點(diǎn)。為了繼續(xù)推動(dòng)這項(xiàng)改革工程向縱深方向發(fā)展，本文立足中國(guó)情境，聚焦三個(gè)核心問題：推動(dòng)改革的持續(xù)動(dòng)力有哪些？近二十年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)體現(xiàn)了改革需遵循怎樣的運(yùn)作特征？如何更好地鞏固發(fā)展現(xiàn)有改革成果，持續(xù)完善“三全”預(yù)算績(jī)效管理體系？結(jié)合已有理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，歸納出我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理改革的重要?jiǎng)恿?、運(yùn)作特征和關(guān)鍵路徑，以期凝聚廣泛的改革共識(shí)、增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性、找準(zhǔn)今后的改革路徑，為推動(dòng)我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理改革提供借鑒參考。

二、文獻(xiàn)回顧

中國(guó)的預(yù)算績(jī)效管理緣于對(duì)西方績(jī)效預(yù)算的學(xué)習(xí)與借鑒?？v觀全球的績(jī)效預(yù)算演進(jìn)歷程，可發(fā)現(xiàn)績(jī)效預(yù)算改革往往源于財(cái)政危機(jī)或財(cái)政壓力，主要因其在提高財(cái)政支出績(jī)效、強(qiáng)化公共問責(zé)等方面的重要作用受到各國(guó)青睞（馬蔡琛和苗珊，2019）。特別地，公眾對(duì)預(yù)算改革的興趣源于公眾對(duì)預(yù)算分配或執(zhí)行結(jié)果的不滿（Willoughby 和Melkers，2000）。西方國(guó)家的預(yù)算活動(dòng)主要是回應(yīng)公眾的愿望與訴求，強(qiáng)調(diào)公眾的參與、監(jiān)督與管理，而開展績(jī)效預(yù)算或預(yù)算績(jī)效管理將社會(huì)公眾納入預(yù)算活動(dòng)之中，是使社會(huì)公眾的利益訴求得到有效表達(dá)以及回應(yīng)公眾對(duì)政府少花錢多辦事訴求的有效途徑（何文盛和蔡澤山，2018；Ho，2018）。國(guó)內(nèi)學(xué)者認(rèn)為預(yù)算績(jī)效管理的起因并非偶然，古而有之的績(jī)效思想、不斷改善的預(yù)算管理水平、持續(xù)增長(zhǎng)的財(cái)政收支壓力、社會(huì)公眾對(duì)預(yù)算績(jī)效的關(guān)注等都使得預(yù)算績(jī)效管理的出現(xiàn)有著合理性和必然性（李海南，2014）。鄭方輝等（2017）對(duì)我國(guó)十余年的財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)展歷程進(jìn)行審視，認(rèn)為緩解現(xiàn)實(shí)財(cái)政困境、提升財(cái)政治理能力、回應(yīng)社會(huì)公眾參與監(jiān)督訴求以及作為官員晉升依據(jù)的需要等是推動(dòng)財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)在動(dòng)力?？傊?，現(xiàn)有研究大多從財(cái)政收支壓力、回應(yīng)社會(huì)訴求的角度分析績(jī)效預(yù)算或預(yù)算績(jī)效管理改革動(dòng)力。

總體來看，績(jī)效預(yù)算或預(yù)算績(jī)效管理改革需遵循法律制度支持、部門間協(xié)同、信息化建設(shè)、預(yù)算和績(jī)效一體化等運(yùn)作特征。首先，為推進(jìn)績(jī)效預(yù)算改革，美國(guó)大多數(shù)州都制定了績(jī)效預(yù)算法律，并且法律內(nèi)容較為全面詳細(xì)的州更傾向于在預(yù)算決策中使用績(jī)效信息，也就是說法律的存在增強(qiáng)了績(jī)效預(yù)算的合法性和后續(xù)應(yīng)用（Lu et al.，2009；Lu 和Willoughby，2015）。國(guó)內(nèi)學(xué)者也強(qiáng)調(diào)法律支持不僅可以為預(yù)算績(jī)效管理提供制度保障，也能使財(cái)政部門、預(yù)算單位和社會(huì)公眾對(duì)全面實(shí)施和持續(xù)推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理更有信心（李祥云，2020）。其次，地方政府實(shí)際推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理過程中，面臨的突出問題之一就是財(cái)政部門單兵推進(jìn)，難以和其他部門協(xié)同推進(jìn)改革，這使得改革難度大大增加（何文盛和蔡澤山，2020；徐芳芳，2022）。為此，大多地方政府成立了預(yù)算績(jī)效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，以此完善跨部門協(xié)同改革機(jī)制（茍燕楠和李金城，2019；何文盛和杜麗娜，2021；王紅梅等，2020）。第三，信息技術(shù)的創(chuàng)新應(yīng)用也為績(jī)效預(yù)算或預(yù)算績(jī)效管理改革提供了有利條件，大量財(cái)務(wù)、績(jī)效、項(xiàng)目等海量信息數(shù)據(jù)的產(chǎn)生、存儲(chǔ)、分析以及發(fā)布都需借助信息技術(shù)進(jìn)行處理，也需要借助信息技術(shù)打破部門壁壘，從而促進(jìn)決策制定中績(jī)效信息的有效使用（Ho，2018；Guzman，2020）。另外，預(yù)算與績(jī)效“兩張皮”的現(xiàn)象依舊明顯，如預(yù)算編制環(huán)節(jié)因時(shí)間緊迫未能落實(shí)目標(biāo)和指標(biāo)精準(zhǔn)設(shè)置的要求、預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)將支出條目簡(jiǎn)單視為預(yù)算執(zhí)行和績(jī)效目標(biāo)“雙監(jiān)控”、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果未能有效發(fā)揮激勵(lì)約束作用等，可見實(shí)現(xiàn)預(yù)算與績(jī)效一體化是深化預(yù)算績(jī)效管理改革的核心要求（唐毓秋，2021；李燕和王佳文，2022）。

為持續(xù)深化預(yù)算績(jī)效管理改革，學(xué)者們主要從制度、組織和技術(shù)等方面提出了行動(dòng)方向。制度層面主要強(qiáng)調(diào)了中國(guó)實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理改革需從政策層面走向法制化，用更高效力的法律規(guī)范改革行為，提供穩(wěn)定和持續(xù)的改革支撐（何文盛和杜麗娜，2021）；還關(guān)注了預(yù)算績(jī)效管理改革需要與中期財(cái)政規(guī)劃（崔惠玉和周偉，2020）、政府會(huì)計(jì)制度等協(xié)同推進(jìn)（王澤彩和胡志勇，2019）。組織層面主要關(guān)注了組織能力建設(shè)（Park，2019）、績(jī)效文化培育（Mauro et al.，2018；Ho，2018）、領(lǐng)導(dǎo)支持重視（Guzman，2019；牟治平和肖漢宇，2015）等。技術(shù)層面大多關(guān)注了全過程預(yù)算績(jī)效管理特定環(huán)節(jié)的改進(jìn)，如評(píng)價(jià)流程應(yīng)同時(shí)注重事前事中事后評(píng)價(jià)（馬蔡琛等，2022），績(jī)效目標(biāo)應(yīng)統(tǒng)籌設(shè)計(jì)、強(qiáng)化審核、提升可測(cè)量性等（張強(qiáng)和張定安，2018），評(píng)價(jià)指標(biāo)體系要體現(xiàn)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和工具標(biāo)準(zhǔn)（胡志勇和王澤彩，2020），績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用需改善評(píng)價(jià)報(bào)告質(zhì)量以及強(qiáng)化激勵(lì)約束機(jī)制等（龔傳洲，2021）。

雖然現(xiàn)有關(guān)于預(yù)算績(jī)效管理的研究已取得了一定成果，但整體上還是理論研究滯后于實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。尤其是對(duì)于中國(guó)為何推行預(yù)算績(jī)效改革的研究有待豐富，僅簡(jiǎn)單提到應(yīng)對(duì)財(cái)政危機(jī)或是回應(yīng)社會(huì)關(guān)切的需要，缺乏全面性的改革動(dòng)力因素剖析。對(duì)于需要遵循怎樣的運(yùn)作特征來深化改革的研究比較零散，主要強(qiáng)調(diào)了預(yù)算績(jī)效法律建設(shè)、跨部門協(xié)同機(jī)制構(gòu)建、信息技術(shù)應(yīng)用以及預(yù)算與績(jī)效管理一體化等，缺乏改革運(yùn)作邏輯的系統(tǒng)性解構(gòu)。關(guān)于如何真正有效建成“三全”預(yù)算績(jī)效管理體系的研究大多針對(duì)特定任務(wù)、環(huán)節(jié)或問題提出制度、組織和技術(shù)等方面的改革措施，缺乏整體性的改革路徑探尋。因此，本文試圖立足于中國(guó)情境，從宏觀角度深入分析推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理改革的動(dòng)力機(jī)制及運(yùn)作邏輯，探究改革的關(guān)鍵路徑，推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理改革提質(zhì)增效。

三、三重驅(qū)動(dòng)：預(yù)算績(jī)效管理改革的動(dòng)力機(jī)制

一個(gè)國(guó)家的預(yù)算管理改革受到特定時(shí)期的政治背景、文化傳統(tǒng)、管理體制甚至風(fēng)俗習(xí)慣等影響（李海南，2014）。有學(xué)者指出新中國(guó)成立以來的預(yù)算制度變遷是由內(nèi)在需求（政府職能和執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變）和外在要求（市場(chǎng)化取向改革和現(xiàn)代財(cái)政制度的需求）共同推進(jìn)的（馬蔡琛等，2019）。預(yù)算績(jī)效管理改革是在預(yù)算管理中融入績(jī)效理念和方法，也受到上述兩個(gè)維度的影響。并且，我國(guó)現(xiàn)階段推行的全面預(yù)算績(jī)效管理是一項(xiàng)包含多主體、多關(guān)系和多任務(wù)的系統(tǒng)性工程，還需將其置于國(guó)家治理現(xiàn)代化的背景下進(jìn)行深入分析。因此，我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理改革的動(dòng)因可概括為“三位一體”的綜合動(dòng)力機(jī)制（見圖1）：國(guó)家治理現(xiàn)代化構(gòu)成了預(yù)算績(jī)效管理改革的頂層驅(qū)動(dòng)力；財(cái)政收支壓力是預(yù)算績(jī)效管理改革的內(nèi)部驅(qū)動(dòng)力；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求與回應(yīng)社會(huì)關(guān)切是預(yù)算績(jī)效管理改革的外部驅(qū)動(dòng)力。

圖1 預(yù)算績(jī)效管理改革的綜合動(dòng)力機(jī)制

（一）國(guó)家治理現(xiàn)代化是預(yù)算績(jī)效管理改革的頂層驅(qū)動(dòng)力

黨的十八屆三中全會(huì)指出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”?，F(xiàn)代預(yù)算作為整個(gè)現(xiàn)代財(cái)政管理的核心環(huán)節(jié)，與國(guó)家治理存在整體共生、具體相關(guān)、制度同構(gòu)的有機(jī)統(tǒng)一關(guān)系（曹堂哲，2016）。將績(jī)效管理融入預(yù)算管理之中，是我國(guó)預(yù)算領(lǐng)域改革的中心任務(wù)，也是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。具體而言，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是將績(jī)效的理念和方法融入預(yù)算的全過程、全方位、全口徑，強(qiáng)調(diào)資金分配效率和使用效益，注重公共服務(wù)供給質(zhì)量，這不僅是財(cái)政支出績(jī)效評(píng)估的工具，還是以提升預(yù)算管理能力、完善現(xiàn)代財(cái)政制度進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要手段（孫玉棟和席毓，2020；何文盛和蔡澤山，2018）。中央層面也高度重視預(yù)算績(jī)效管理改革。2017 年黨的十九大報(bào)告提出“全面實(shí)施績(jī)效管理”，2018 年中共中央和國(guó)務(wù)院聯(lián)合頒布《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》，都試圖將預(yù)算績(jī)效管理改革作為解決績(jī)效管理突出問題、加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度、推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵點(diǎn)和突破口，這為預(yù)算績(jī)效管理改革提供了更大動(dòng)力。由此可見，國(guó)家治理現(xiàn)代化是預(yù)算績(jī)效管理改革的頂層驅(qū)動(dòng)力。

（二）適應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展和回應(yīng)社會(huì)關(guān)切是預(yù)算績(jī)效管理改革的外部驅(qū)動(dòng)力

2013 年，黨的十八屆三中全會(huì)提出“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”，習(xí)近平總書記指出“市場(chǎng)決定資源配置是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律”“經(jīng)濟(jì)發(fā)展就是要提高資源尤其是稀缺資源的配置效率”（習(xí)近平，2013）。全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的重要任務(wù)就包括優(yōu)化財(cái)政資源配置、推動(dòng)財(cái)政資金聚力增效等，這也是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展的內(nèi)在要求。可見，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展倒逼了預(yù)算績(jī)效管理改革。與此同時(shí)，隨著我國(guó)社會(huì)進(jìn)步，公眾的民主意識(shí)不斷高漲，參政意識(shí)不斷增強(qiáng)，亟需政府主動(dòng)回應(yīng)公眾關(guān)切，積極采納公眾建議。此時(shí)，就應(yīng)征求“眾人之意見”，將“眾人之財(cái)”用于“辦眾人之事”?！稗k眾人之事”體現(xiàn)了財(cái)政的公共性，即提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，滿足社會(huì)公眾的需求。預(yù)算績(jī)效管理改革的重要任務(wù)包括提高公共服務(wù)供給質(zhì)量、增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力等，這既是公共財(cái)政性質(zhì)和目的的根本體現(xiàn)，又是積極主動(dòng)、全面回應(yīng)社會(huì)關(guān)切的迫切需要。由此可見，適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，主動(dòng)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切是我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理改革的外部驅(qū)動(dòng)力。

（三）財(cái)政收支壓力是預(yù)算績(jī)效管理改革的內(nèi)部驅(qū)動(dòng)力

21 世紀(jì)以來，部分國(guó)家不同程度地出現(xiàn)了財(cái)政收入增速放緩和債務(wù)危機(jī)問題，紛紛開始推進(jìn)中期預(yù)算管理和績(jī)效預(yù)算改革，以破解財(cái)政困境（孫琳和樓京晶，2016）。中國(guó)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)處于高質(zhì)量發(fā)展階段，“新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)化”“國(guó)際貿(mào)易摩擦”等使得經(jīng)濟(jì)增速放緩，財(cái)政收入增速呈現(xiàn)降幅。與此同時(shí)，政府財(cái)政支出不斷增長(zhǎng)。特別地，當(dāng)前新冠肺炎疫情重創(chuàng)了世界經(jīng)濟(jì)，我國(guó)為應(yīng)對(duì)疫情沖擊也對(duì)財(cái)政支出提出了新要求，財(cái)政收支矛盾更加突出。與財(cái)政收支失衡形成明顯對(duì)比的是，一些財(cái)政資金在分配上存在錯(cuò)配、誤配、浪費(fèi)等問題（王澤彩，2018）。預(yù)算績(jī)效管理改革要求改變資金分配固化格局、提高資源配置效率和使用效益。為有效緩解財(cái)政收支矛盾，破解財(cái)政資源分配效率和使用效益困局，就必須緊緊依靠預(yù)算績(jī)效管理改革落實(shí)“過緊日子”要求?？梢姡找嫱怀龅呢?cái)政收支矛盾、證實(shí)財(cái)政支出合理有效的需要，為預(yù)算績(jī)效管理改革提供了內(nèi)生動(dòng)力。

四、五層邏輯：預(yù)算績(jī)效管理改革的運(yùn)作機(jī)理

縱觀改革實(shí)踐，本文認(rèn)為我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理改革需遵循權(quán)力與責(zé)任相匹配的調(diào)適邏輯、預(yù)算與績(jī)效一體化的發(fā)展邏輯、部門機(jī)構(gòu)協(xié)同聯(lián)動(dòng)的合作邏輯、激勵(lì)與問責(zé)相融合的持續(xù)邏輯、技術(shù)與制度同變革的共演邏輯。這五大運(yùn)作邏輯存在一定的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，形成了特有的邏輯鏈條（見圖2）：權(quán)力與責(zé)任相匹配是基礎(chǔ)，權(quán)責(zé)關(guān)系的清晰明確與相互匹配是推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理改革的重要前提和依據(jù)；預(yù)算與績(jī)效一體化的發(fā)展邏輯是核心，將績(jī)效理念、過程、方法和技術(shù)融入“全過程、全方位和‘四本’預(yù)算”是預(yù)算績(jī)效管理改革的核心任務(wù)；部門機(jī)構(gòu)的協(xié)同聯(lián)動(dòng)是推力，改革涉及多個(gè)主體、多個(gè)部門和多重關(guān)系，通過部門協(xié)同幫助消解預(yù)算績(jī)效管理“主體碎片化”現(xiàn)象、克服“主體合作失靈”困境等；激勵(lì)與問責(zé)相融是拉力，加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，切實(shí)做到“花錢必問效、無效必問責(zé)”，能夠調(diào)動(dòng)各主體實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理改革的積極性、主動(dòng)性；技術(shù)與制度的共同演進(jìn)是保障，信息技術(shù)的創(chuàng)新應(yīng)用為預(yù)算績(jī)效管理改革提供技術(shù)支撐，制度的變革完善為預(yù)算績(jī)效管理改革提供制度保障，技術(shù)創(chuàng)新和制度變革的有效互動(dòng)促進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理改革的深入發(fā)展。透視預(yù)算績(jī)效管理改革的內(nèi)在運(yùn)作機(jī)理，有利于為今后預(yù)算績(jī)效管理改革找準(zhǔn)方向。

圖2 預(yù)算績(jī)效管理改革的內(nèi)在運(yùn)作邏輯

（一）權(quán)力與責(zé)任相匹配的調(diào)適邏輯

由于預(yù)算部門也就是各資金使用部門之間的權(quán)力與責(zé)任關(guān)系界限較為模糊（何文盛和蔡澤山，2020），留下較大的自由選擇空間，再加上缺乏有力的外部監(jiān)督機(jī)制，致使預(yù)算績(jī)效管理改革難以推動(dòng)。因而，不斷調(diào)整預(yù)算管理體制中的權(quán)力配置與職責(zé)邊界，才能與預(yù)算績(jī)效管理改革需求相契合。

權(quán)力與責(zé)任相匹配的調(diào)適邏輯具有三層意涵。一是政府部門或單位之間橫向縱向財(cái)權(quán)事權(quán)和支出責(zé)任的劃分。1994 年分稅制改革重點(diǎn)關(guān)注財(cái)政收入體制改革，而支出體制和預(yù)算體制方面的改革不夠深入（宋立，2008），出現(xiàn)了“財(cái)權(quán)上移而事權(quán)下移”的各級(jí)政府事權(quán)、財(cái)權(quán)財(cái)力和支出責(zé)任不匹配的現(xiàn)象（甘家武等，2019）。預(yù)算管理體制的本質(zhì)屬性是權(quán)責(zé)匹配，只有清晰界定各主體之間的事權(quán)邊界，才能更好地匹配相應(yīng)財(cái)權(quán)，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)對(duì)等（謝志華，2020）。

二是預(yù)算績(jī)效管理改革中人大、各級(jí)黨委和地方政府、財(cái)政部門、預(yù)算單位、審計(jì)部門、第三方機(jī)構(gòu)以及社會(huì)公眾等各主體的權(quán)責(zé)定位。預(yù)算績(jī)效管理涵蓋了多個(gè)主體和多個(gè)環(huán)節(jié)，厘清各主體的權(quán)責(zé)關(guān)系和各環(huán)節(jié)的銜接關(guān)系，發(fā)揮人大的實(shí)質(zhì)性審查監(jiān)督作用、黨委和地方政府的領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌作用、財(cái)政部門的組織協(xié)調(diào)作用、預(yù)算單位的績(jī)效主體作用、審計(jì)部門的審計(jì)監(jiān)督作用、第三方機(jī)構(gòu)的獨(dú)立評(píng)價(jià)作用、社會(huì)公眾的監(jiān)督作用等（王紅梅等，2020）。

三是各主體權(quán)責(zé)關(guān)系的動(dòng)態(tài)調(diào)試。根據(jù)不同時(shí)期、不同地區(qū)、不同領(lǐng)域和不同事務(wù)的特征，動(dòng)態(tài)調(diào)整預(yù)算管理體制中各級(jí)政府之間的財(cái)權(quán)事權(quán)和支出責(zé)任劃分，實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府的權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一，滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)動(dòng)態(tài)需求。與此同時(shí)，按照協(xié)同高效原則，適時(shí)調(diào)整預(yù)算績(jī)效管理中各主體的權(quán)力分配與責(zé)任邊界，形成動(dòng)態(tài)有序、運(yùn)行有效的權(quán)責(zé)體系，促進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理改革深化。

（二）預(yù)算與績(jī)效一體化的發(fā)展邏輯

盡管近年來我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)踐工作已取得一定成效，但“花錢必問效、無效必問責(zé)”的理念尚未牢固樹立，“重分配輕管理，重支出輕績(jī)效”的現(xiàn)象依舊存在。因而，當(dāng)前我國(guó)深化預(yù)算績(jī)效管理改革的核心任務(wù)是繼續(xù)推進(jìn)預(yù)算與績(jī)效一體化，改變“預(yù)算歸預(yù)算，績(jī)效歸績(jī)效”兩條線的管理方式，解決“預(yù)算和績(jī)效兩張皮”的問題。

預(yù)算與績(jī)效一體化的發(fā)展邏輯具有三層意涵。一是樹立“花錢必問效、無效必問責(zé)”的績(jī)效理念，促進(jìn)預(yù)算管理模式由支出控制向績(jī)效導(dǎo)向轉(zhuǎn)型發(fā)展。深入人心的績(jī)效理念和良好的績(jī)效文化氛圍是促進(jìn)預(yù)算與績(jī)效管理一體化的根本（景宏軍和吳婧源，2020）。全面培養(yǎng)績(jī)效理念和績(jī)效文化，提升政府部門和社會(huì)公眾對(duì)“預(yù)算與績(jī)效管理一體化”的內(nèi)心認(rèn)同感，形成“講績(jī)效、比績(jī)效、用績(jī)效”的環(huán)境氛圍，完成“政府管錢袋子”到“管好政府錢袋子”的理念轉(zhuǎn)變。

二是推進(jìn)預(yù)算管理和績(jī)效管理流程一體化。預(yù)算管理流程包括預(yù)算編制審批、執(zhí)行、調(diào)整、決算、監(jiān)督等環(huán)節(jié)，績(jī)效管理流程包括績(jī)效目標(biāo)、監(jiān)控、評(píng)價(jià)以及結(jié)果應(yīng)用等環(huán)節(jié)，兩者的運(yùn)作流程需先做到運(yùn)行順暢、協(xié)調(diào)高效，在此基礎(chǔ)上，建立兩者的內(nèi)在關(guān)聯(lián)機(jī)制，使兩者相互滲透、深度融合，實(shí)現(xiàn)管理流程一體化。如績(jī)效目標(biāo)管理與預(yù)算編制審批相融合，績(jī)效監(jiān)督與預(yù)算執(zhí)行相融合，績(jī)效控制與預(yù)算調(diào)整相融合、績(jī)效評(píng)估與預(yù)算決算相融合、評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用與預(yù)算編制及監(jiān)督相融合等（王璐等，2020）。

三是促進(jìn)預(yù)算管理與績(jī)效管理主體、對(duì)象、信息一體化（曹堂哲，2018）。主體一體化意味著遵循“放權(quán)”與“問責(zé)”相結(jié)合的原則（王璐等，2020），明確各部門、單位、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人既是預(yù)算管理的第一責(zé)任主體，也是績(jī)效管理的第一責(zé)任主體，賦予各主體權(quán)力的同時(shí)明確各主體的責(zé)任；對(duì)象一體化意味著將政府預(yù)算、部門和單位預(yù)算、政策和項(xiàng)目預(yù)算、“四本預(yù)算”全部納入績(jī)效管理，形成全方位和全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系；信息一體化意味著打通數(shù)據(jù)互通“壁壘”，實(shí)現(xiàn)預(yù)算、績(jī)效、財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)、審計(jì)等信息數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，將成本、產(chǎn)出、效果等績(jī)效信息用于預(yù)算編制審批、執(zhí)行監(jiān)督、決算評(píng)價(jià)等預(yù)算管理過程，并及時(shí)公開預(yù)算信息和績(jī)效信息，打造人民滿意的透明政府。

（三）部門機(jī)構(gòu)協(xié)同聯(lián)動(dòng)的合作邏輯

一個(gè)基本事實(shí)是，我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理改革雖涉及財(cái)政部門、預(yù)算部門、人大、審計(jì)部門、社會(huì)公眾等多個(gè)主體，但在實(shí)際過程中卻存在財(cái)政部門單兵推進(jìn)，尚未與其他部門形成改革合力的現(xiàn)象。為了持續(xù)推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理改革，消解“主體碎片化”現(xiàn)象，就需要改革者之間“通力合作”，形成預(yù)算績(jī)效管理“改革合力”，提升改革的進(jìn)度、力度、深度與廣度。

部門機(jī)構(gòu)協(xié)同聯(lián)動(dòng)的合作邏輯具有三層意涵。一是各主體之間存在相互依存和相互制約的關(guān)系。當(dāng)前我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理改革過程中涉及到多層級(jí)多部門之間的縱橫關(guān)聯(lián)，不僅突顯了跨部門和主體多元化的特征，還呈現(xiàn)出各部門主體之間復(fù)雜的權(quán)責(zé)利關(guān)系。理順各主體之間的權(quán)責(zé)利關(guān)系，承認(rèn)彼此之間的相互依存性和相互制約性是協(xié)同聯(lián)動(dòng)的先決條件（何文盛和蔡澤山，2020）。

二是建立各主體之間的溝通協(xié)商機(jī)制。改革實(shí)質(zhì)上是利益格局的重新調(diào)整，必然會(huì)觸及某些主體的核心利益，往往會(huì)遇到諸多阻力（王銀梅，2010），預(yù)算績(jī)效管理改革亦是如此?；飧母镒枇Φ囊粋€(gè)重要手段是建立主體間的溝通協(xié)商機(jī)制，通過實(shí)質(zhì)性的溝通交流，尋求各主體對(duì)改革目的和價(jià)值的理解和認(rèn)同，由各主體共同決定推進(jìn)改革的方式和方法，提高各主體參與改革的積極性與主動(dòng)性。

三是構(gòu)建多主體協(xié)同治理的框架體系。就政府績(jī)效管理而言，我國(guó)的主管部門經(jīng)歷了諸多變化，推進(jìn)機(jī)制呈現(xiàn)出百花齊放的狀態(tài)；而美國(guó)的實(shí)施特征是“勁兒往一處使”，圍繞統(tǒng)一框架協(xié)同推進(jìn)績(jī)效管理（周志忍和徐艷晴，2016）。在現(xiàn)有機(jī)構(gòu)職能體系和職責(zé)分工框架下，我國(guó)也可搭建多主體協(xié)同治理的統(tǒng)一框架體系，形成“黨委全局領(lǐng)導(dǎo)、政府統(tǒng)籌推進(jìn)、財(cái)政組織協(xié)調(diào)、預(yù)算單位主責(zé)、審計(jì)獨(dú)立監(jiān)督、人大審查監(jiān)督、社會(huì)積極參與、法制權(quán)威保障”的協(xié)同治理新格局（曹堂哲和李方旺，2019），服務(wù)于預(yù)算績(jī)效管理改革。

（四）激勵(lì)與問責(zé)相結(jié)合的持續(xù)邏輯

有效的制度既可通過激勵(lì)機(jī)制激發(fā)改革動(dòng)力與活力，又可通過問責(zé)機(jī)制將個(gè)人行為限定在合理界限之內(nèi)。激勵(lì)和問責(zé)不僅是預(yù)算績(jī)效管理的主要功能，還是預(yù)算績(jī)效管理改革的重要任務(wù)。當(dāng)前，中國(guó)預(yù)算績(jī)效管理存在激勵(lì)內(nèi)容方式不具體、問責(zé)事由和主體不明確等問題，構(gòu)建激勵(lì)與問責(zé)并行的管理機(jī)制，是持續(xù)推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理改革的迫切要求。

激勵(lì)與問責(zé)相結(jié)合的持續(xù)邏輯具有三層意涵。一是完善預(yù)算績(jī)效管理的激勵(lì)機(jī)制。激勵(lì)理論認(rèn)為，責(zé)任主體對(duì)預(yù)期目標(biāo)、預(yù)期獎(jiǎng)勵(lì)、需付努力、所獲獎(jiǎng)勵(lì)進(jìn)行深入思考權(quán)衡后，會(huì)做出相應(yīng)的行為選擇，即是否努力以及如何努力；在預(yù)算績(jī)效管理中，合理的激勵(lì)機(jī)制應(yīng)是預(yù)算執(zhí)行部門在履行績(jī)效合約責(zé)任后，所獲收益不低于預(yù)期收益，并且使預(yù)算執(zhí)行部門做出的行為選擇不僅能滿足自身利益最大化，還能實(shí)現(xiàn)預(yù)算分配部門收益最大化（童偉，2019）。對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果較好的部門給予適當(dāng)?shù)摹敖?jīng)費(fèi)獎(jiǎng)勵(lì)”或者“公開表?yè)P(yáng)”，或是賦予其更多的預(yù)算管理自主權(quán)，鼓勵(lì)預(yù)算執(zhí)行部門以履行績(jī)效責(zé)任換取預(yù)算管理自由；此外，通過明確容錯(cuò)范圍、規(guī)范容錯(cuò)糾錯(cuò)程序、健全申訴救濟(jì)途徑等建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，允許改革主體試錯(cuò)糾錯(cuò)，支持改革主體敢作敢為，激發(fā)改革創(chuàng)新活力。

二是完善預(yù)算績(jī)效管理的問責(zé)機(jī)制。問責(zé)是對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，是對(duì)責(zé)任的追究，是政治文明的體現(xiàn)（齊瑩，2019）。“責(zé)任落實(shí)到個(gè)人”和“問責(zé)事由要清晰”是完善預(yù)算績(jī)效管理問責(zé)機(jī)制最為重要的兩個(gè)前提。落實(shí)“一把手”問責(zé)整改機(jī)制，實(shí)施重大項(xiàng)目績(jī)效終身責(zé)任追究制，推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理改革到位；問責(zé)事由需體現(xiàn)預(yù)算績(jī)效管理的價(jià)值和目的，從財(cái)務(wù)責(zé)任轉(zhuǎn)向管理責(zé)任，重點(diǎn)關(guān)注財(cái)政資源的配置和運(yùn)作（蔣悟真等，2017）。比如，重視績(jī)效目標(biāo)與戰(zhàn)略規(guī)劃的適應(yīng)性問題，財(cái)政資金使用效益問題，公眾的需求偏好問題以及績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度等。

三是構(gòu)建激勵(lì)與問責(zé)并行的公共監(jiān)督機(jī)制。只有構(gòu)建起完善的激勵(lì)與問責(zé)相容的預(yù)算績(jī)效管理約束體系，才能使嚴(yán)管和厚愛結(jié)合起來，激發(fā)改革者的積極性和主動(dòng)性。在此基礎(chǔ)上，加大激勵(lì)與問責(zé)機(jī)制的宣傳力度，使公眾充分了解激勵(lì)與問責(zé)的內(nèi)容、形式、程序等；及時(shí)公開激勵(lì)或問責(zé)的相關(guān)信息，使公眾充分了解激勵(lì)或問責(zé)的事由；拓寬公眾意見反饋渠道，使公眾積極參與對(duì)預(yù)算績(jī)效管理責(zé)任主體的激勵(lì)與問責(zé)管理。由此，構(gòu)建起激勵(lì)與問責(zé)并行的公共監(jiān)督機(jī)制，打破停留在“上下級(jí)”的激勵(lì)與問責(zé)監(jiān)督現(xiàn)狀（齊瑩，2019），發(fā)揮社會(huì)公眾參與預(yù)算績(jī)效管理改革的主觀能動(dòng)作用。

（五）技術(shù)與制度同變革的共演邏輯

當(dāng)前，中國(guó)預(yù)算績(jī)效管理存在績(jī)效理念不牢固、激勵(lì)約束力不強(qiáng)、運(yùn)行監(jiān)控力度不足、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不完善、評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用程度不高、信息公開共享程度較低、評(píng)價(jià)覆蓋范圍有待擴(kuò)大等問題（孫玉棟和席毓，2020；馬海濤和孫欣，2020）。為應(yīng)對(duì)上述問題，我國(guó)需繼續(xù)推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理改革向縱深發(fā)展，重視完善預(yù)算績(jī)效管理制度，促進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理流程再造，充分運(yùn)用新技術(shù)新手段，加快預(yù)算績(jī)效管理的信息化建設(shè)，這體現(xiàn)了預(yù)算績(jī)效管理改革中技術(shù)與制度同變革的共演邏輯。

技術(shù)與制度同變革的共演邏輯具有三層意涵。一是信息技術(shù)的創(chuàng)新與應(yīng)用為預(yù)算績(jī)效管理改革提供技術(shù)支撐。信息技術(shù)是大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等一系列技術(shù)的總稱，技術(shù)賦能并不是簡(jiǎn)單的賦予能力，而是通過技術(shù)的創(chuàng)新應(yīng)用激發(fā)行為主體自身的動(dòng)力和能力促進(jìn)其實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)（關(guān)婷等，2019）。信息技術(shù)一方面可為預(yù)算績(jī)效管理改革本身提供技術(shù)支撐，主要體現(xiàn)為拓寬多樣化數(shù)據(jù)來源、建設(shè)績(jī)效指標(biāo)庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)庫(kù)、強(qiáng)化績(jī)效運(yùn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控、進(jìn)行自動(dòng)化績(jī)效評(píng)價(jià)與分析，提高評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性和多樣性等；另一方面可為社會(huì)公眾參與預(yù)算績(jī)效管理提供技術(shù)條件，主要體現(xiàn)為降低公眾獲取績(jī)效信息的門檻，拓展公眾參與預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的途徑等。

二是制度的變革與完善為預(yù)算績(jī)效管理改革提供制度保障。制度對(duì)改革起到推動(dòng)和制約雙重作用，如何充分發(fā)揮制度的推動(dòng)作用，消解制度的制約作用，為預(yù)算績(jī)效管理改革提供制度保障是需關(guān)注的重點(diǎn)。通過加強(qiáng)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的戰(zhàn)略規(guī)劃、組織領(lǐng)導(dǎo)、責(zé)任落實(shí)和監(jiān)督問責(zé)，促進(jìn)改革措施落到實(shí)地；將預(yù)算績(jī)效結(jié)果與政府績(jī)效評(píng)估、干部政績(jī)考核相結(jié)合，保證政策績(jī)效、預(yù)算績(jī)效和人事績(jī)效之間的相互協(xié)同，實(shí)現(xiàn)辦事、花錢和用人的有機(jī)統(tǒng)一（曹堂哲和李方旺，2019），為促進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理徹底性變革提供有力的制度保障。

三是技術(shù)創(chuàng)新與制度變革雙向互動(dòng)，為預(yù)算績(jī)效管理改革提供有力保障。一般來說，技術(shù)創(chuàng)新與制度變革相輔相成，技術(shù)創(chuàng)新先試先行，制度變革補(bǔ)充完善，制度變革隨技術(shù)創(chuàng)新不斷深入，兩者共同促進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的縱深改革。信息技術(shù)的創(chuàng)新與應(yīng)用使政府和社會(huì)的形態(tài)、結(jié)構(gòu)、關(guān)系發(fā)生重大改變，也推動(dòng)了預(yù)算績(jī)效管理理念、流程和技術(shù)手段的全面變革，這對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的制度變革提出了新要求。反之，制度的變革與完善不僅為技術(shù)的創(chuàng)新與應(yīng)用提供了制度保障，還對(duì)技術(shù)創(chuàng)新提出了更多需求，以使預(yù)算績(jī)效管理改革服務(wù)于數(shù)字財(cái)政和數(shù)字治理。由此可見，技術(shù)創(chuàng)新和制度變革形成了相互促進(jìn)、共同演化的雙向互動(dòng)關(guān)系，二者合力推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理改革向信息化、數(shù)字化、智能化方向發(fā)展。

五、預(yù)算績(jī)效管理改革的關(guān)鍵路徑

當(dāng)前，我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理改革的現(xiàn)實(shí)任務(wù)是建成“全方位、全過程、全覆蓋”預(yù)算績(jī)效管理體系，服務(wù)于國(guó)家治理現(xiàn)代化需求。為了推動(dòng)這項(xiàng)系統(tǒng)性改革工程繼續(xù)向縱深發(fā)展，在今后一段時(shí)期內(nèi)，我國(guó)需找準(zhǔn)改革定位、聚集改革重點(diǎn)、優(yōu)化改革方式、明確改革目標(biāo)。

第一，預(yù)算績(jī)效管理改革要堅(jiān)持宏觀戰(zhàn)略、總體布局與系統(tǒng)思維的改革定位。從改革戰(zhàn)略來看，預(yù)算績(jī)效管理改革要放在“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一全面深化改革的總目標(biāo)下統(tǒng)籌推進(jìn)，注重改革的宏觀戰(zhàn)略性。從改革理念來看，預(yù)算績(jī)效管理改革不能單兵突進(jìn)，而要將其與政府會(huì)計(jì)制度、政府審計(jì)制度等配套制度體系聯(lián)系起來，注重改革的整體性。從改革思維來看，預(yù)算績(jī)效管理改革要改變辦事與花錢、用人與辦事、用人與花錢“兩兩脫節(jié)”問題，將政策項(xiàng)目管理、預(yù)算績(jī)效管理與人力資源管理連接起來，推進(jìn)“辦事、花錢、用人”的統(tǒng)一，注重改革的系統(tǒng)性。

第二，預(yù)算績(jī)效管理改革要聚焦預(yù)算與績(jī)效管理一體化的改革重點(diǎn)。實(shí)施以績(jī)效為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式，建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系。具體而言，在全過程預(yù)算績(jī)效管理改革中，以事前績(jī)效評(píng)估為依據(jù)安排預(yù)算，以績(jī)效目標(biāo)管理為牽引開展績(jī)效運(yùn)行“雙監(jiān)控”與績(jī)效評(píng)價(jià)，以評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用為落腳點(diǎn)提升資金配置效率和使用效益；同時(shí)，實(shí)施以全過程預(yù)算績(jī)效管理為主線，貫穿全方位預(yù)算績(jī)效管理格局和全覆蓋預(yù)算績(jī)效管理體系的改革舉措，促進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理向科學(xué)化、精細(xì)化、規(guī)范化方向發(fā)展。

第三，預(yù)算績(jī)效管理改革要遵循“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的改革方式。中國(guó)改革發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)是“中央頂層設(shè)計(jì)和地方基層探索”的良性互動(dòng)和有效結(jié)合，形成“自上而下”與“自下而上”的改革合力①人民日?qǐng)?bào)評(píng)論部：《自上而下與自下而上形成合力》，《人民日?qǐng)?bào)》2019 年8 月9 日第5 版。。預(yù)算績(jī)效管理也可借鑒“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的改革方式，由中央把握改革方向做好頂層設(shè)計(jì)、地方政府因地制宜精準(zhǔn)施策，形成“自上而下”中央政府主導(dǎo)推動(dòng)的改革方式；由地方政府積極探索主動(dòng)創(chuàng)新、中央政府規(guī)范采納整體推廣，形成“自下而上”地方政府先試先行的改革方式。

第四，預(yù)算績(jī)效管理改革要實(shí)現(xiàn)建設(shè)人民滿意的責(zé)任、透明、服務(wù)政府的改革目標(biāo)。預(yù)算績(jī)效管理改革不僅僅是控制預(yù)算及獎(jiǎng)優(yōu)懲劣，而是在深層次上將理財(cái)與理政相結(jié)合（周振超和李英，2018），通過績(jī)效評(píng)價(jià)與績(jī)效問責(zé)做到“花錢必問效、無效必問責(zé)”，從而強(qiáng)化責(zé)任約束、增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，建設(shè)人民滿意的責(zé)任政府。信息公開是打造透明政府的關(guān)鍵，通過健全預(yù)算信息公開制度、豐富預(yù)算信息公開渠道、增強(qiáng)預(yù)算信息公開意識(shí)等促進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理信息公開，建設(shè)人民滿意的透明政府。新發(fā)展理念的核心價(jià)值是“以人民為中心”（朱仁顯和羅家旺，2020），評(píng)判預(yù)算績(jī)效的最高標(biāo)準(zhǔn)是滿足人民對(duì)美好生活的需求（馮海波，2019），預(yù)算績(jī)效管理改革應(yīng)緊緊圍繞人民，通過積極回應(yīng)公眾需求和社會(huì)關(guān)切，優(yōu)化公共服務(wù)供給，建設(shè)人民滿意的服務(wù)政府。

六、結(jié) 語

預(yù)算績(jī)效管理改革已成為政府治理變革的重大突破口，是建設(shè)責(zé)任、透明和服務(wù)型政府的重要手段，也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。在國(guó)家治理現(xiàn)代化、財(cái)政收支壓力、適應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展與回應(yīng)社會(huì)關(guān)切三重動(dòng)力的綜合驅(qū)動(dòng)下，預(yù)算績(jī)效管理改革遵循著權(quán)力與責(zé)任相匹配、預(yù)算與績(jī)效一體化、部門機(jī)構(gòu)協(xié)同聯(lián)動(dòng)、激勵(lì)與問責(zé)相結(jié)合、技術(shù)與制度同變革五層運(yùn)作邏輯，未來的改革應(yīng)堅(jiān)持宏觀戰(zhàn)略、整體理念與系統(tǒng)思維的改革定位，聚焦預(yù)算與績(jī)效管理一體化的改革重點(diǎn)，遵循“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的改革方式，朝著建設(shè)人民滿意的責(zé)任、透明、服務(wù)政府的改革目標(biāo)前進(jìn)。

整體來看，針對(duì)“推動(dòng)改革的持續(xù)動(dòng)力有哪些？”這一根本性問題，本文不僅闡述了預(yù)算績(jī)效管理改革是由內(nèi)在需求和外在要求共同推進(jìn)的，還解釋了將預(yù)算績(jī)效管理改革置于國(guó)家治理現(xiàn)代化的大背景考慮的必要性，提出了推動(dòng)預(yù)算績(jī)效改革的三重動(dòng)力機(jī)制；針對(duì)“近二十年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)體現(xiàn)了改革需遵循怎樣的運(yùn)作特征？”這一操作性問題，本文系統(tǒng)總結(jié)了深化預(yù)算績(jī)效管理改革需遵循的運(yùn)作邏輯；針對(duì)“如何更好地推動(dòng)建成‘三全’預(yù)算績(jī)效管理體系？”這一現(xiàn)實(shí)性任務(wù)，提出了今后預(yù)算績(jī)效管理改革定位、重點(diǎn)、方式以及目標(biāo)。但不容忽視的是，現(xiàn)實(shí)中的新挑戰(zhàn)、新問題、新機(jī)遇層出不窮，預(yù)算績(jī)效管理改革不僅要從宏觀層面整體把控，還需要從微觀層面深度關(guān)注，使改革落到實(shí)地。未來，我們將重點(diǎn)關(guān)注三個(gè)方面的問題：一是預(yù)算績(jī)效管理改革成效體現(xiàn)在哪些方面？應(yīng)該如何衡量？不同地區(qū)的政府、不同層級(jí)的政府，改革成效是否不同？二是影響預(yù)算績(jī)效管理改革成效的因素有哪些？這些因素的影響程度如何？三是推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理改革的長(zhǎng)效機(jī)制有哪些？各種推進(jìn)機(jī)制如何單獨(dú)以及組合發(fā)生作用？這些問題的探究將為進(jìn)一步深化預(yù)算績(jī)效管理改革，促進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理提質(zhì)增效提供參考。