何代欣

內(nèi)容提要：作為創(chuàng)新宏觀調(diào)控方式的重要部署，組合式稅費(fèi)支持政策直接面向制造業(yè)、小微企業(yè)和個(gè)體工商戶等市場(chǎng)主體，致力于更大力度實(shí)現(xiàn)穩(wěn)增長(zhǎng)、保就業(yè)。理論上，組合式稅費(fèi)政策工具有能力利用“高低搭配”“輕重適度”“前后呼應(yīng)”等方式，來(lái)解決復(fù)雜經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、完成多目標(biāo)調(diào)控任務(wù)。同時(shí)，政策也受基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)參數(shù)決定的稅收彈性、稅負(fù)歸宿等影響。為了更好地把握政策關(guān)鍵、優(yōu)化執(zhí)行策略，本文提出：一是要研究落實(shí)組合式稅費(fèi)支持政策的一致性原則，充分認(rèn)識(shí)政策內(nèi)部一致性、外部一致性和時(shí)間一致性對(duì)政策起效的影響；二是要全面推動(dòng)稅費(fèi)支持政策從數(shù)量擴(kuò)張向精準(zhǔn)有效轉(zhuǎn)變，確保政策實(shí)施力度不減且具有持續(xù)性；三是要著手建立稅費(fèi)政策紅利向市場(chǎng)主體傳導(dǎo)的常態(tài)化機(jī)制，從政策部署的可行性和市場(chǎng)主體的可得性入手來(lái)優(yōu)化設(shè)計(jì)；四是要營(yíng)造職能部門積極參與、地方政府全力支持的政策執(zhí)行環(huán)境，將組合式減稅降費(fèi)政策作為連接各方工作、共同完成逆周期、跨周期調(diào)節(jié)目標(biāo)的紐帶。

引 言

當(dāng)前我國(guó)積極財(cái)政政策更加側(cè)重使用稅費(fèi)政策工具實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控目標(biāo)。過(guò)去數(shù)年，規(guī)模性減稅降費(fèi)政策持續(xù)發(fā)力。“十三五”時(shí)期，我國(guó)累計(jì)減稅降費(fèi)超過(guò)了7.6 萬(wàn)億元，其中減稅4.7 萬(wàn)億元，降費(fèi)2.9 萬(wàn)億元。2021 年，“十四五”開局第一年，減稅降費(fèi)規(guī)模超過(guò)1.1 萬(wàn)億元。近一段時(shí)間，政策工具在減稅降費(fèi)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大基礎(chǔ)上再次升級(jí)完善。2022 年《政府工作報(bào)告》提出“實(shí)施新的組合式稅費(fèi)支持政策。堅(jiān)持階段性措施和制度性安排相結(jié)合，減稅與退稅并舉?！?022 年預(yù)計(jì)退稅減稅總量約2.5 萬(wàn)億元，其中主要的措施是留抵退稅，規(guī)模約1.5 萬(wàn)億元。最近數(shù)據(jù)顯示，2022 年3 月份，全國(guó)稅務(wù)部門共辦理制造業(yè)中小微企業(yè)緩繳稅費(fèi)2567 億元①國(guó)家稅務(wù)總局：《延續(xù)制造業(yè)中小微企業(yè)緩繳稅費(fèi)政策實(shí)施首月——3 月份全國(guó)稅務(wù)部門累計(jì)辦理緩繳稅費(fèi) 2567 億元》，http：//www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810219/n810724/c5174474/content.html。。2022 年4 月1 日實(shí)施的大規(guī)模留抵退稅政策和小規(guī)模納稅人階段性免征增值稅政策①國(guó)家稅務(wù)總局：《主動(dòng)擔(dān)當(dāng)作為積極協(xié)同配合全力確保新的組合式稅費(fèi)支持政策平穩(wěn)落地》，http：//www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810219/n810724/c5174101/content.html。，僅4 月1 日至11 日就為20.3 萬(wàn)戶納稅人辦理留抵退稅1557 億元②國(guó)家稅務(wù)總局：《大規(guī)模留抵退稅政策加速落地——全國(guó)稅務(wù)部門累計(jì)辦理留抵退稅1557 億元》，http：//www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810219/n810724/c5174500/content.html。。至此，減稅降費(fèi)演變?yōu)橥硕?、緩稅和減稅（費(fèi)）的政策組合。

從政策的階段性特征上看，我國(guó)積極財(cái)政政策分三個(gè)階段不斷進(jìn)化：從1998 年打破預(yù)算平衡，實(shí)施財(cái)政擴(kuò)張，走向2008 年全面擴(kuò)大內(nèi)需，推動(dòng)萬(wàn)億規(guī)模的政府投資，邁入到新時(shí)代供需兩端發(fā)力，立體化運(yùn)用財(cái)政赤字、政府債務(wù)、稅費(fèi)減免等辦法，進(jìn)行多維度的宏觀調(diào)控。積極財(cái)政政策內(nèi)涵的不斷變化反映出我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境的變化及目標(biāo)的調(diào)整，還反映出創(chuàng)新宏觀調(diào)控方式戰(zhàn)略部署下，財(cái)政在國(guó)家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用的進(jìn)一步發(fā)揮（何代欣，2021）。

與過(guò)往不同，當(dāng)前組合式稅費(fèi)支持政策正式將稅收政策工具作為財(cái)政政策的重要組成部分納入到宏觀調(diào)控的范疇。在為社會(huì)和市場(chǎng)主體“減負(fù)”力度持續(xù)增大的背景下，如何把握組合式稅費(fèi)支持政策的關(guān)鍵點(diǎn)，怎樣提升政策效能和精準(zhǔn)度是各方較為關(guān)注、也是本文嘗試回答的問(wèn)題。

一、組合式稅費(fèi)支持政策的邏輯起點(diǎn)與理論基礎(chǔ)

宏觀調(diào)控目標(biāo)決定財(cái)政政策的方向和力度。逆周期、跨周期調(diào)節(jié)目標(biāo)不僅要實(shí)現(xiàn)當(dāng)期經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)，而且要確保中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)運(yùn)行。2022 年3 月21 日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議指出“確定實(shí)施大規(guī)模增值稅留抵退稅的政策安排，為穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)大盤提供強(qiáng)力支撐”。這是近年來(lái)為數(shù)不多的將財(cái)政政策中的稅收工具作為穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的抓手。同時(shí)，在“十三五”時(shí)期全面建成小康社會(huì)之后，“十四五規(guī)劃”不再提出經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的短期數(shù)量目標(biāo)，而是聚焦于堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展?？梢哉J(rèn)為，當(dāng)前宏觀調(diào)控既有短期應(yīng)對(duì)復(fù)雜不確定環(huán)境的任務(wù)，也肩負(fù)著實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)行穩(wěn)致遠(yuǎn)、社會(huì)安定和諧，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家開好局、起好步的使命。這是組合式稅費(fèi)支持政策需要關(guān)注的邏輯起點(diǎn)。

從政策效果看，減稅降費(fèi)較好地實(shí)現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)，不僅實(shí)現(xiàn)了減輕市場(chǎng)主體負(fù)擔(dān)的既定目標(biāo)（劉尚希等，2017；郭慶旺，2019；白景明等，2019），而且為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和應(yīng)對(duì)不確定沖擊奠定了基礎(chǔ)（張斌，2019a，b；何代欣，2019；邢麗等，2021）。也應(yīng)看到，實(shí)質(zhì)性的減稅降費(fèi)只能與削減政府支出相伴而行。離開了支出的同步削減，不僅難有實(shí)質(zhì)性的減稅降費(fèi)，而且極可能演化為威脅財(cái)政安全的隱患（高培勇，2020）。減稅降費(fèi)與財(cái)政可持續(xù)性之間的權(quán)衡值得分析探討（楊志勇，2021）。

為了充分發(fā)揮積極財(cái)政政策作用，在減稅降費(fèi)基礎(chǔ)上增強(qiáng)稅費(fèi)政策的時(shí)效性，更高階的組合式稅費(fèi)支持政策應(yīng)運(yùn)而生。首先，組合式稅費(fèi)支持政策是在繼續(xù)擴(kuò)大減負(fù)規(guī)?；A(chǔ)上，優(yōu)化政策設(shè)計(jì)的新舉措。理論上這里包含了發(fā)展中國(guó)家在市場(chǎng)機(jī)制不完備情況下運(yùn)用稅收政策實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控的期許（Gordon 和Li，2005），也涵蓋了一個(gè)大型經(jīng)濟(jì)體在不同階段、不同外部環(huán)境和發(fā)展目標(biāo)下的宏觀調(diào)控嘗試（薛澗坡和張網(wǎng)，2018）。其次，組合式稅費(fèi)支持政策可以更加均衡地照顧市場(chǎng)主體乃至個(gè)人，同時(shí)激活投資和消費(fèi)（何代欣等，2019），體現(xiàn)宏觀政策從局部均衡向全局均衡的過(guò)渡（劉哲希等，2021）。最后，組合式稅費(fèi)支持政策是優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、推動(dòng)稅制改革（李華，2019），落實(shí)國(guó)家治理基礎(chǔ)和重要支柱的舉措（鄭方輝和費(fèi)睿，2019）。

歸納起來(lái)，組合式稅費(fèi)支持政策與減稅降費(fèi)政策一樣，隸屬于積極財(cái)政政策的范疇，也致力于完成當(dāng)前提升效能、更加注重精準(zhǔn)和可持續(xù)的總要求。經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下，稅收政策工具主要從供給側(cè)調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，但組合式稅費(fèi)政策工具有供需兩端發(fā)力的潛力，其政策力度與實(shí)施規(guī)模關(guān)聯(lián)。組合式稅費(fèi)政策工具有能力利用“高低搭配”“輕重適度”“前后呼應(yīng)”等方式，來(lái)解決復(fù)雜經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、完成多目標(biāo)調(diào)控任務(wù)。需要注意的是，組合式稅費(fèi)支持政策不僅由政策目標(biāo)來(lái)牽引，而且受基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)參數(shù)決定的稅收彈性、稅負(fù)歸宿等影響。政策制定和實(shí)施中依然有較大的不確定，需要厘清所要面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

二、組合式稅費(fèi)支持政策面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)及關(guān)鍵環(huán)節(jié)

（一）保持組合式稅費(fèi)支持政策的一致性尚有不少難點(diǎn)

宏觀政策的一致性評(píng)估成為近一段時(shí)間各方關(guān)注的熱點(diǎn)話題。這一問(wèn)題緣起自多角度、立體化宏觀政策接連出臺(tái)后，政策實(shí)施過(guò)程中帶來(lái)的意想不到的結(jié)果。比如宏觀穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、激發(fā)市場(chǎng)活力的政策，由于一些嚴(yán)監(jiān)管措施導(dǎo)致了市場(chǎng)預(yù)期下降，市場(chǎng)主體慌張，形成了所謂的“合成謬誤”。組合式稅費(fèi)支持政策作為當(dāng)前進(jìn)展較快的宏觀調(diào)控部署，應(yīng)當(dāng)注意可能存在的政策一致性問(wèn)題。首先，政策的內(nèi)部一致性需要關(guān)注稅費(fèi)政策的方向和力度。以最新的普惠性稅費(fèi)政策為例，中央計(jì)劃為所有行業(yè)的小微企業(yè)、按一般計(jì)稅方式納稅的個(gè)體工商戶退稅近1 萬(wàn)億元，并制定了具體時(shí)間表①存量留抵稅額6 月底前一次性全額退還，微型企業(yè)4 月份集中退還，小型企業(yè)5、6 月份退還；增量留抵稅額4 月1 日起按月全額退還，階段性取消“連續(xù)6 個(gè)月增量留抵稅額大于0、最后一個(gè)月增量留抵稅額大于50 萬(wàn)元”等退稅條件。。以結(jié)構(gòu)性稅費(fèi)政策為例，中央已部署對(duì)制造業(yè)、科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)業(yè)等六大類行業(yè)企業(yè)實(shí)施增值稅退稅，存量退稅和增量退稅都有明確執(zhí)行時(shí)間表。以稅費(fèi)支持政策財(cái)力保障安排看，中央將按現(xiàn)行稅制負(fù)擔(dān)50%退稅資金的基礎(chǔ)上，再通過(guò)安排1.2 萬(wàn)億元轉(zhuǎn)移支付資金設(shè)立3 個(gè)專項(xiàng)，對(duì)新增留抵退稅中的地方負(fù)擔(dān)部分，中央財(cái)政補(bǔ)助平均超過(guò)82%②新華社：《李克強(qiáng)主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議確定實(shí)施大規(guī)模增值稅留抵退稅的政策安排等》，http：//www.gov.cn/premier/2022-03/21/content_5680311.htm。?？梢园l(fā)現(xiàn)，相對(duì)于早期為部分行業(yè)或企業(yè)直接降低稅率和提高起征點(diǎn)等做法不同，新近推出的政策部署體現(xiàn)了更多層次的結(jié)構(gòu)化特征、具有更強(qiáng)的內(nèi)部一致性。簡(jiǎn)言之，政策之間有高低組合、前后搭配的特點(diǎn)。這也讓稅務(wù)及財(cái)政部門有了比較明確的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。未來(lái)的內(nèi)部一致性評(píng)估，還可以更多參考供需兩端平衡的思路，在對(duì)供給側(cè)的企業(yè)支持同時(shí)，給予消費(fèi)者更多幫助。這在當(dāng)前疫情影響和經(jīng)濟(jì)下行環(huán)境下顯得更為迫切。其次，政策的外部一致性需要了解市場(chǎng)主體受到其他政策的影響。外部一致性是組合式稅費(fèi)政策要關(guān)注的新問(wèn)題。傳統(tǒng)上的減稅降費(fèi)關(guān)注降低市場(chǎng)主體運(yùn)營(yíng)成本，但現(xiàn)實(shí)中的企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本來(lái)源比較多樣，不是一減稅降費(fèi)就能馬上起到減負(fù)作用。與經(jīng)營(yíng)相關(guān)的融資成本一直是宏觀調(diào)控關(guān)注的重點(diǎn)，也是操作中的難點(diǎn)。如何讓金融機(jī)構(gòu)實(shí)施更多改革來(lái)幫助市場(chǎng)主體，雖與財(cái)政政策不直接關(guān)聯(lián)，但影響稅費(fèi)政策效果。比如在調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，市場(chǎng)主體既關(guān)心能夠獲得多少財(cái)政補(bǔ)貼和低息貸款，也很關(guān)心稅費(fèi)政策的支持力度。可以說(shuō)，財(cái)政政策與金融政策在執(zhí)行時(shí)有大量的交集，但在政策設(shè)計(jì)時(shí)往往缺乏整體性。微觀層面的政策外部一致性不足主要源自政策之間的配合不足。最后，不同政策起效順序差異對(duì)政策一致性有影響。稅費(fèi)支持政策對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的影響分短期和長(zhǎng)期。增值稅留抵退稅短期增加企業(yè)現(xiàn)金流，長(zhǎng)期企業(yè)如何使用新增現(xiàn)金流還有待觀察。對(duì)小微企業(yè)和制造業(yè)企業(yè)的所得稅減稅已持續(xù)7 年，緩交稅款也在探索中不斷延長(zhǎng)期限、擴(kuò)大范圍，相關(guān)企業(yè)的獲得感也在增加。應(yīng)當(dāng)講，這些政策總體上給予不少企業(yè)喘息的機(jī)會(huì)?！盎钕聛?lái)”是第一步，但要促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，政策上還要考慮更多激勵(lì)措施。同時(shí)，由于起效時(shí)間不同、作用長(zhǎng)短不一，相同規(guī)模的減稅降費(fèi)運(yùn)用在不同稅種上的效果也不同，還可能導(dǎo)致企業(yè)行為的變化。這些變化有的是正面積極的轉(zhuǎn)型，有的可能是投機(jī)獲利，需要及時(shí)關(guān)注并有效避免。

（二）怎樣鞏固減稅降費(fèi)政策的宏觀調(diào)控力度

首先，大規(guī)模減稅降費(fèi)后的政策組合還在持續(xù)探索。如果2022 年能夠完成預(yù)計(jì)中的退稅減稅約2.5 萬(wàn)億元，那么七年內(nèi)，我國(guó)的累計(jì)稅費(fèi)支持政策力度將超過(guò)10 萬(wàn)億元①中國(guó)政府網(wǎng)：《2022 年實(shí)施新的組合式稅費(fèi)支持政策有四個(gè)特點(diǎn)》，http：//www.gov.cn/xinwen/2022-03/23/content_5681105.htm。。粗略計(jì)算可知，2016-2021 年，年均減稅降費(fèi)幅度將達(dá)1.4 萬(wàn)億元左右，占一般公共預(yù)算收入約7%，占GDP 比重約1.5%（計(jì)算結(jié)果來(lái)自表1）。這在任何大型經(jīng)濟(jì)體中都是罕見(jiàn)的，財(cái)稅部門為此做出的努力可見(jiàn)一斑。力度不減的減負(fù)政策在2022 年有了新變化，增值稅留抵退稅作為新重點(diǎn)，約占全部退稅減稅規(guī)模的60%，而其他稅費(fèi)支持政策只有1 萬(wàn)億元（預(yù)算數(shù)）?？梢岳斫鉃椋诒３?021 年減稅降費(fèi)1 萬(wàn)億元基礎(chǔ)上，新增稅費(fèi)支持政策部分主要來(lái)自增值稅留抵退稅，而且要加快退稅步伐。其次，確保財(cái)政可持續(xù)是保證稅費(fèi)支持政策力度的基礎(chǔ)。從減稅降費(fèi)到更大規(guī)模減稅降費(fèi)，再到今天的稅費(fèi)支持政策，財(cái)政可持續(xù)性一直受到高度關(guān)注（郭慶旺，2019；高培勇，2021；楊志勇，2022）。目前確保財(cái)政可持續(xù)性的解決辦法是加大中央支持力度。比如，2022 年的增值稅留抵退稅要在中央大比例負(fù)擔(dān)基礎(chǔ)上，增加轉(zhuǎn)移支付力度，對(duì)新增部分的82%由中央支持。事實(shí)上，各方開始擔(dān)心在赤字率重新回到3%以下之后，稅費(fèi)支持政策的力度有所減弱。從數(shù)據(jù)上看，稅費(fèi)支持政策的可持續(xù)性依然有保障，但需要關(guān)注支出層面的變化。尤其是新一輪疫情沖擊下，各級(jí)政府按照2021 年制定的支出計(jì)劃面臨大幅調(diào)整的可能，基層財(cái)力保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生的壓力顯著增大。最后，系統(tǒng)化梳理減稅降費(fèi)實(shí)施過(guò)程的遺漏點(diǎn)。保持萬(wàn)億規(guī)模的稅費(fèi)支持政策力度或許是今后一段時(shí)間應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)不確定性的常規(guī)操作。越是常態(tài)化越要注意實(shí)施中的遺漏點(diǎn)。一方面市場(chǎng)主體的獲得感要進(jìn)一步夯實(shí)，優(yōu)化辦稅流程需要關(guān)注部分納稅人體驗(yàn)不佳、一線辦稅人員普遍壓力較大的問(wèn)題；另一方面兼顧供需兩端的稅費(fèi)支持政策還不夠。同樣應(yīng)當(dāng)重視作為市場(chǎng)主體的消費(fèi)者收入減少和消費(fèi)降級(jí)等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，這樣才能與財(cái)政支出和補(bǔ)貼政策一道，構(gòu)筑新的擴(kuò)大內(nèi)需政策體系。

表1 2016-2021 年減稅降費(fèi)規(guī)模變動(dòng)情況

（三）如何讓市場(chǎng)主體快速、清晰理解并獲得政策紅利

首先，市場(chǎng)主體熟悉政策有一個(gè)過(guò)程。我們的研究發(fā)現(xiàn)稅收宣傳在政策變動(dòng)較大、頻率較高時(shí)需要特別加強(qiáng)。尤其是要利用新的傳播手段，為納稅人提供更多信息，并幫助其理解信息（何代欣等，2021）。調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)稅收政策起效滯后的情況時(shí)有發(fā)生，不是因?yàn)楫?dāng)?shù)刎?cái)力不足、無(wú)法退稅，而是因?yàn)榧{稅人對(duì)政策了解不充分、落實(shí)優(yōu)惠政策環(huán)節(jié)繁復(fù)所致。為此，既要為納稅人創(chuàng)造了解優(yōu)惠政策渠道，又要做好基層配套、優(yōu)化納稅流程，減輕各方面執(zhí)行新政策的成本。其次，依靠市場(chǎng)機(jī)制的稅費(fèi)支持政策存在分配不均衡問(wèn)題。一直以來(lái)，大家普遍認(rèn)為只有在經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)主體，特別是有獲利的企業(yè)才能獲得稅費(fèi)政策支持。對(duì)于那些經(jīng)營(yíng)斷斷續(xù)續(xù)，長(zhǎng)期虧損的企業(yè)，很難收到稅制支持政策的關(guān)照。疫情期間的文旅服務(wù)業(yè)情況較為典型。未來(lái)的一項(xiàng)工作可能要測(cè)算和摸排不同行業(yè)受益于稅費(fèi)支持政策的情況，為那些受益不足或無(wú)法得到政策幫扶的行業(yè)或企業(yè)提供其他的支持政策。最后，普惠式和結(jié)構(gòu)化的稅費(fèi)支持政策缺乏配合。財(cái)政政策的主要特點(diǎn)是具有結(jié)構(gòu)性特征，能夠?qū)崿F(xiàn)“指哪打哪”的目標(biāo)。而目前通過(guò)主要稅種和企業(yè)類型劃分的普惠式稅費(fèi)支持政策，存在的一個(gè)很直接的問(wèn)題是：市場(chǎng)當(dāng)中力量足、占有支配地位的商品或微觀主體，自然獲益更多、獲得更大部分的稅費(fèi)政策支持，而可能更需要幫助的弱勢(shì)一方，獲利隨之減少。為此，需要在組合式稅費(fèi)支持政策中打造一套普惠式和結(jié)構(gòu)化的配合模式，為政策惠企利民建立更多輸送管道。

（四）怎樣實(shí)現(xiàn)多部門協(xié)調(diào)配合下的政策執(zhí)行

首先，稅費(fèi)支持政策有賴于更多的工商、產(chǎn)業(yè)及金融信息共享。組合式稅費(fèi)支持政策需要更準(zhǔn)確的市場(chǎng)主體信息。除一部分信息在稅務(wù)部門手中，工商登記、產(chǎn)業(yè)形態(tài)和融資貸款等信息集中在其他部門。這些信息對(duì)稅務(wù)部門判別納稅人是否適用優(yōu)惠政策范圍具有重要參考價(jià)值。如果說(shuō)2022 年的增值稅留抵退稅和小微企業(yè)稅收優(yōu)惠還比較容易處理，那么未來(lái)面向所得稅和其他稅種進(jìn)行稅制優(yōu)化時(shí)，很多信息就有賴于其他部門的幫助。怎樣使基層和頂層同時(shí)建立合作機(jī)制，關(guān)系到組合式稅費(fèi)支持政策執(zhí)行及未來(lái)設(shè)計(jì)更精巧的政策。其次，稅費(fèi)支持政策還需要關(guān)注新產(chǎn)生的政府間收入分配不均衡。地方政府對(duì)市場(chǎng)主體的了解相較于稅務(wù)部門更加多元。減稅降費(fèi)一方面具有為市場(chǎng)主體減負(fù)的作用，但另一方面可能帶來(lái)區(qū)域之間的稅負(fù)分布不均。這是為什么部分地區(qū)對(duì)新的減稅降費(fèi)有一些顧慮?，F(xiàn)行的縱向轉(zhuǎn)移支付制度正在解決上述問(wèn)題，但依靠中央可以為增值稅等分享稅種提供財(cái)力支持，如若拓展到其他稅費(fèi)收入，可能面臨更加復(fù)雜的情況。我們?cè)治隽烁鞯胤讲煌a(chǎn)業(yè)在“營(yíng)改增”過(guò)程中的稅收彈性變化（何代欣，2016），研究表明稅制改革尤其是稅收優(yōu)惠政策可能導(dǎo)致政府間再分配效應(yīng)，在稅收收入分配上產(chǎn)生新的不均衡①研究運(yùn)用稅收收入彈性方法，追蹤了“營(yíng)改增”試點(diǎn)前后，分區(qū)域、分產(chǎn)業(yè)和分行業(yè)的稅收收入彈性變動(dòng)趨勢(shì)。這些彈性變動(dòng)情況表明，既有的國(guó)地稅收入分配格局、區(qū)域間稅收收入分布和產(chǎn)業(yè)稅負(fù)狀況，對(duì)“營(yíng)改增”的實(shí)際效果產(chǎn)生了顯著影響。研究建議縮小工業(yè)增值稅與商業(yè)增值稅之間的稅收收入彈性差異，并保持各類稅收收入彈性的平穩(wěn)，將有助于緩解政府間收入分配的失衡。。最后，稅費(fèi)支持政策缺乏主動(dòng)聯(lián)系職能部門的工作機(jī)制。稅費(fèi)支持政策離不開職能部門的配合與轄區(qū)政府的幫助。雖然稅務(wù)部門已經(jīng)垂直管理，有利于統(tǒng)一指揮、一致行動(dòng)，但組合式稅收政策要真正提高效能，就必須更加靈活地處理各類信息，與各職能部門建立更加密切的工作關(guān)系。未來(lái)稅務(wù)部門可主動(dòng)利用多年來(lái)積累的豐富經(jīng)濟(jì)信息為金融、產(chǎn)業(yè)等職能部門以及地方政府提供決策支持，也能夠?yàn)樽陨砉ぷ鏖_展和政策落地奠定基礎(chǔ)。

三、組合式稅費(fèi)支持政策的實(shí)施策略與優(yōu)化設(shè)計(jì)

（一）研究落實(shí)組合式稅費(fèi)支持政策的一致性原則

實(shí)施策略：第一，內(nèi)部一致性的核心——在延續(xù)減稅降費(fèi)實(shí)施成效基礎(chǔ)上不斷優(yōu)化組合式稅費(fèi)支持政策。2022 年的組合式稅費(fèi)支持政策中的退稅、緩稅和減稅在過(guò)往都有嘗試推行，然后迅速推開。未來(lái)的政策部署還可以延續(xù)上述思路，為形成新的稅費(fèi)支持組合提供測(cè)試經(jīng)驗(yàn)。第二，外部一致性的關(guān)鍵——組合式稅費(fèi)支持政策依然應(yīng)定位于結(jié)構(gòu)性宏觀調(diào)控政策。組合式稅費(fèi)支持政策仍有擴(kuò)大規(guī)模的空間，且年末實(shí)際執(zhí)行數(shù)可能大于年初預(yù)算數(shù)。但這并不能成為支撐相關(guān)政策成為規(guī)模性宏觀政策的理由。將有限的財(cái)力精準(zhǔn)釋放到需要的市場(chǎng)主體和領(lǐng)域，仍是需要堅(jiān)守的財(cái)政原則。第三，時(shí)間一致性的內(nèi)涵——組合式稅費(fèi)支持政策應(yīng)在時(shí)間維度上體現(xiàn)結(jié)構(gòu)性宏觀調(diào)控政策的節(jié)奏。把握好宏觀調(diào)控節(jié)奏一直是宏觀政策想要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。有了組合式稅費(fèi)政策工具，為實(shí)現(xiàn)多年來(lái)的預(yù)期目標(biāo)提供了可能。可以嘗試?yán)貌煌愘M(fèi)政策見(jiàn)效時(shí)間不同的特點(diǎn)，將組合式稅費(fèi)支持政策分為中長(zhǎng)期和短期兩類，分別納入宏觀部署的大局。

優(yōu)化設(shè)計(jì)：第一，充分評(píng)估減稅降費(fèi)政策成效是實(shí)施組合式稅費(fèi)支持政策重要前提。前期試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)要成為后續(xù)擴(kuò)大推進(jìn)的理由，就有必要科學(xué)有效地評(píng)估政策效果（張學(xué)誕等，2019）。組合式稅費(fèi)政策內(nèi)部一致性應(yīng)當(dāng)與減負(fù)效果作為同等重要的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。第二，結(jié)構(gòu)性宏觀調(diào)控不能越位實(shí)現(xiàn)規(guī)模性目標(biāo)，也不能疏忽與其他宏觀政策的銜接。組合式稅費(fèi)政策不作為規(guī)模性宏觀調(diào)控工具不意味著，不能與其他政策一起擔(dān)負(fù)起穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的作用。尤其是在幫助中小微企業(yè)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)過(guò)程中，組合式稅費(fèi)政策可考慮與金融政策建立更緊密聯(lián)系，如把稅費(fèi)優(yōu)惠政策與解決市場(chǎng)主體“融資難、融資貴”一體化解決。第三，組合式政策要做好長(zhǎng)期規(guī)劃和短期部署。時(shí)間限是政策實(shí)施的起止區(qū)間，但不是政策改進(jìn)的終點(diǎn)?？蓪鲗?dǎo)鏈條較長(zhǎng)的稅費(fèi)支持政策，如增值稅相關(guān)改革劃入中長(zhǎng)期規(guī)劃；而把大部分直接面向納稅人的減負(fù)政策，如緩交社保費(fèi)等作為中短期部署。

（二）全面推動(dòng)稅費(fèi)支持政策從數(shù)量擴(kuò)張向精準(zhǔn)有效轉(zhuǎn)變

實(shí)施策略：第一，結(jié)構(gòu)性改革期間維持一萬(wàn)億左右規(guī)模不變。政策主要目標(biāo)定位于穩(wěn)定減負(fù)預(yù)期。在經(jīng)濟(jì)波動(dòng)加大或疫情反復(fù)沖擊情況下，預(yù)留新增稅費(fèi)支持政策空間。第二，中央更多負(fù)擔(dān)稅費(fèi)支持政策支出，但也要為激發(fā)地方積極性提供可能。保持目前中央出政策同時(shí)也承擔(dān)政策實(shí)施成本的做法，利用稅務(wù)部門垂直管理優(yōu)勢(shì)，加快政策落地。同時(shí)要多搜集地方稅費(fèi)支持政策訴求，為差異化支持政策設(shè)計(jì)積累經(jīng)驗(yàn)。第三，高度重視稅費(fèi)支持政策的最后一公里難題。將辦稅流程優(yōu)化作為優(yōu)先工作事項(xiàng)盡快完善，滿足不斷變化的稅費(fèi)支持政策對(duì)稅務(wù)管理的要求。

優(yōu)化設(shè)計(jì)：第一，高度關(guān)注增值稅留抵退稅實(shí)施效果，不斷調(diào)整退稅范圍、規(guī)模和方式?？煽紤]把實(shí)施留抵退稅以來(lái)的企業(yè)經(jīng)營(yíng)變化做系統(tǒng)性整理。主要分析重點(diǎn)行業(yè)和企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成效、新增就業(yè)等是否是政策推動(dòng)所致。以此為依據(jù)完善增值稅留抵退稅的政策部署。第二，制定更加靈活的政府間稅費(fèi)支持政策成本負(fù)擔(dān)機(jī)制。為減輕地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，穩(wěn)定稅費(fèi)支持政策預(yù)期，可探索制定地方負(fù)擔(dān)總額占比上限等辦法。特殊情況下，可為地方提供選擇性的稅費(fèi)支持政策工具包（如近期上海、深圳為應(yīng)對(duì)突發(fā)疫情制定落實(shí)的稅費(fèi)優(yōu)惠政策）。第三，向管理要績(jī)效，減輕納稅人和稅務(wù)部門基礎(chǔ)工作人員壓力，把好事辦到底。以增值稅留抵退稅為契機(jī)加強(qiáng)體制內(nèi)稅務(wù)部門、財(cái)政部門的合作，擴(kuò)大網(wǎng)上辦稅業(yè)務(wù)范圍、實(shí)施更加便利的稅務(wù)信息比對(duì)等，簡(jiǎn)化退款流程。真正落實(shí)為群眾辦實(shí)事的中央精神。

（三）著手建立稅費(fèi)政策紅利向市場(chǎng)主體傳導(dǎo)的常態(tài)化機(jī)制

實(shí)施策略：第一，重視政策傳播效率對(duì)落實(shí)落細(xì)稅費(fèi)支持政策的作用。面對(duì)不斷擴(kuò)大的稅費(fèi)政策紅利，應(yīng)為納稅人建立學(xué)習(xí)和查詢政策的傳送渠道。可考慮納稅人更加熟悉的市場(chǎng)化媒體，并交由專業(yè)市場(chǎng)化主體來(lái)運(yùn)營(yíng)。第二，將市場(chǎng)主體受益程度進(jìn)行分類，以此制定更加均衡的政策組合。及時(shí)反饋市場(chǎng)主體對(duì)稅費(fèi)支持政策的需求，重視供給側(cè)和需求端兩端同時(shí)發(fā)力。當(dāng)前應(yīng)將擴(kuò)大內(nèi)需和刺激投資作為稅費(fèi)支持政策的發(fā)力點(diǎn)。第三，普惠型政策應(yīng)簡(jiǎn)單易行，結(jié)構(gòu)性政策可以設(shè)置篩選標(biāo)準(zhǔn)。優(yōu)先安排普惠型稅費(fèi)支持政策，不僅有利于執(zhí)行，而且減少差異化實(shí)施造成的副作用（Zwick，2021）。結(jié)構(gòu)性稅費(fèi)支持政策可以從普惠型政策演變而來(lái)，找到一個(gè)先“全面優(yōu)惠”再“重點(diǎn)支持”的政策進(jìn)入與退出節(jié)奏。

優(yōu)化設(shè)計(jì)：第一，重新部署稅收宣傳的方式和績(jī)效考核模式。將納稅人的獲得感作為主要考核標(biāo)準(zhǔn)之一。稅收宣傳盡可能運(yùn)用信息化手段和行為經(jīng)濟(jì)學(xué)方法實(shí)施。同時(shí)，建立可靠的政策查詢渠道并告知辦理方式。第二，服務(wù)業(yè)等先天獲益較難的行業(yè)，應(yīng)有新的稅費(fèi)支持政策。個(gè)人與企業(yè)消費(fèi)也應(yīng)有鼓勵(lì)政策。考慮到疫情以來(lái)社會(huì)投資趨緩的現(xiàn)實(shí)，應(yīng)將刺激投資的稅費(fèi)支持政策重新納入未來(lái)政策視野。第三，個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅等稅種都要考慮進(jìn)一步增加稅前抵扣項(xiàng)目，同時(shí)適時(shí)降低法定稅率，以實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大就業(yè)、穩(wěn)定增長(zhǎng)等主要宏觀調(diào)控目標(biāo)。更進(jìn)一步，未來(lái)精準(zhǔn)化的稅費(fèi)支持政策要發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、職能部門、地方政府的信息優(yōu)勢(shì)。即使政策制定和實(shí)施節(jié)奏緊湊，也應(yīng)充分考慮汲取各方建議、集思廣益后再調(diào)整完善。

（四）營(yíng)造職能部門積極參與、地方政府全力支持的政策執(zhí)行環(huán)境

實(shí)施策略：第一，梳理目前稅費(fèi)支持政策中需要外部信息的類型、數(shù)量及溝通難易程度。制定類似外貿(mào)部門的信息清單，明確信息訴求和使用范圍。降低非正式、不確定的信息索取，建立常態(tài)化的信息交換機(jī)制。第二，高度關(guān)注稅費(fèi)支持政策帶來(lái)的政府間收入再分配效應(yīng)。在中央負(fù)擔(dān)更大比例稅費(fèi)支持政策基礎(chǔ)上，為財(cái)力負(fù)擔(dān)更重地區(qū)提供一般性轉(zhuǎn)移支付支持。第三，要從業(yè)務(wù)入手建立主動(dòng)聯(lián)系工作機(jī)制，根本上要建立協(xié)商渠道。推動(dòng)將稅務(wù)相關(guān)信息作為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和其他職能部門管理優(yōu)化的參考依據(jù)，營(yíng)造彼此溝通、相互協(xié)作的工作框架。

優(yōu)化設(shè)計(jì)：第一，關(guān)于企業(yè)與個(gè)人、產(chǎn)品與服務(wù)、資產(chǎn)與資金等信息，亟需集中采集共享，為所得稅、增值稅等主要稅種進(jìn)一步組合優(yōu)化設(shè)計(jì)提供信息支持。比如下一步新增個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除，就要依靠更加明確的人口構(gòu)成、費(fèi)用支出等具體信息，避免改革對(duì)就業(yè)等產(chǎn)生影響。第二，政府間的收入再分配效應(yīng)要從頂層設(shè)計(jì)考慮，根據(jù)各地減稅降費(fèi)規(guī)模制定轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。尤其是對(duì)附加稅費(fèi)減免和緩繳損失的當(dāng)期財(cái)力，可通過(guò)中央財(cái)政直達(dá)資金及時(shí)補(bǔ)充，避免財(cái)力缺口影響基本公共服務(wù)和社保支出。第三，宏觀政策協(xié)調(diào)要從基層配合做起。打通政策協(xié)調(diào)的最后一公里關(guān)鍵是建立合作共贏機(jī)制。比如地方經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、就業(yè)指導(dǎo)，金融部門防風(fēng)險(xiǎn)、業(yè)務(wù)拓展等都需要一定的納稅人信息，應(yīng)更好地發(fā)揮信息貢獻(xiàn)作用，建立互幫互助的合作機(jī)制。