寧夏財政廳課題組

內(nèi)容提要：近年來，寧夏在農(nóng)村“三權(quán)分置”改革基礎(chǔ)上，通過政策引導(dǎo)、資金扶持和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化布局，努力探索村集體股份經(jīng)營、承包經(jīng)營、獨(dú)立經(jīng)營及服務(wù)經(jīng)營等模式，培育和壯大了一批發(fā)展前景好、帶動示范性強(qiáng)、形式多樣的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，為決戰(zhàn)脫貧攻堅和決勝全面小康提供了重要支撐。其發(fā)展路徑是通過股權(quán)改革形成利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，改變以“分”為主的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)模式，充分發(fā)揮以“統(tǒng)”為主的農(nóng)村集體股份合作經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，推動高度組織化、集約化、市場化、科技化和機(jī)械化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。但總體上看，寧夏村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展還存在基礎(chǔ)相對較弱、發(fā)展后勁不足等問題，需要從發(fā)展模式和扶持方式上深入研究對策。

一、寧夏扶持壯大村集體經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)狀與困難

自2016 年開展村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目試點(diǎn)以來，寧夏各級財政累計投入25 億元，分批次對全區(qū)1462個試點(diǎn)村進(jìn)行扶持，試點(diǎn)覆蓋率達(dá)到64.8%。截至2020 年底，全區(qū)22 個縣（市、區(qū)）的組、村、鄉(xiāng)三級集體經(jīng)濟(jì)組織個數(shù)達(dá)到2223 個，其中，股份經(jīng)濟(jì)合作社917 個，經(jīng)濟(jì)合作社1301 個，經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社5個，村集體經(jīng)濟(jì)組織成員數(shù)達(dá)到423.2 萬人。村集體經(jīng)濟(jì)總收入16.2 億元，較2016 年試點(diǎn)時增加7.46 億元，年均增長16.7%。寧夏村集體經(jīng)濟(jì)著力在農(nóng)業(yè)短板上發(fā)力，引導(dǎo)帶動鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)、新主體不斷涌現(xiàn)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化不斷加快。2020 年，388 個村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目中，72.3%的項(xiàng)目涉及農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈領(lǐng)域，14.2%涉及產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，為推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級做出了重要的探索與創(chuàng)新。

寧夏扶持壯大村集體經(jīng)濟(jì)目前仍存在以下問題與困難。

第一，“統(tǒng)”的職能發(fā)揮不夠。在“統(tǒng)分結(jié)合，雙層經(jīng)營”體制①雙層經(jīng)營即家庭分散經(jīng)營層次和集體統(tǒng)一經(jīng)營層次。的落實(shí)過程中，“分”的積極性能夠充分體現(xiàn)，但適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)、規(guī)模經(jīng)濟(jì)的“統(tǒng)”的職能沒有很好地發(fā)揮。一是產(chǎn)業(yè)聚合力不強(qiáng)。寧夏農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出“小而散，散而弱”特點(diǎn)，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目多為種養(yǎng)業(yè)等附加值低、競爭優(yōu)勢不明顯的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，市場競爭大且缺乏成本和品牌優(yōu)勢，區(qū)域產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)力、聚合力較弱。二是農(nóng)民組織化參與度不高。村民對“集體化”理解片面，切身利益感受不明顯，缺乏參與集體經(jīng)濟(jì)的積極主動性，對村民參與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的引領(lǐng)能力有待加強(qiáng)。三是區(qū)域特色優(yōu)勢發(fā)揮不夠。村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目對地域資源優(yōu)勢挖掘不夠，市場拓展、品牌提升及“多元化”發(fā)展模式?jīng)]有形成。

第二，“扶”的配套政策少。近幾年，寧夏圍繞發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟(jì)出臺了相關(guān)扶持政策，取得了階段性成果，但政策扶持范圍較小，關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的稅收、用地等優(yōu)惠政策尚不完善。一是土地政策尚未落實(shí)。在土地使用方面，部分試點(diǎn)村發(fā)展用地指標(biāo)難以落實(shí)，從而陷入有錢、有項(xiàng)目卻無土地發(fā)展的困局。二是運(yùn)行機(jī)制不健全。多數(shù)村集體經(jīng)濟(jì)尚處于初創(chuàng)探索中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織市場主體地位不明確，與村委會職能交叉不清，缺乏專業(yè)化企業(yè)運(yùn)營管理機(jī)制，阻礙了其正常的市場行為。三是稅收扶持政策少。在稅務(wù)處理上將村集體經(jīng)濟(jì)組織視為公司或企業(yè)，從項(xiàng)目建設(shè)、生產(chǎn)、產(chǎn)品銷售等環(huán)節(jié)按照企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)征稅，稅收負(fù)擔(dān)過重。

第三，“管”的能力弱。由于村級集體經(jīng)濟(jì)組織體制不健全、管理不規(guī)范、經(jīng)營不專業(yè)等，阻礙了集體經(jīng)濟(jì)組織管理集體資產(chǎn)、開發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、服務(wù)集體成員的職能發(fā)揮。一是法人治理結(jié)構(gòu)不健全，利益分配不規(guī)范。多數(shù)村集體經(jīng)濟(jì)組織都未能按照現(xiàn)代法人治理要求執(zhí)行決策監(jiān)督、財務(wù)公開、預(yù)決算管理等，一些村集體經(jīng)濟(jì)組織章程不夠規(guī)范，社員（代表）大會、理事會、監(jiān)事會等機(jī)構(gòu)作用不強(qiáng)，股權(quán)設(shè)置特別是利益分配制度上沒有具體可行的辦法，部分村集體經(jīng)濟(jì)長期不分紅，村民沒有獲得感和認(rèn)同感。二是財務(wù)管理不規(guī)范。因村級一般不設(shè)會計崗，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計服務(wù)中心代理記賬，村委干部兼任報賬員，基層人員流動大、不穩(wěn)定；鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理會計多為專業(yè)素養(yǎng)不高的臨聘人員，缺乏系統(tǒng)專業(yè)知識，村級臺賬不明晰、資金管理不規(guī)范造成會計核算信息不全面，監(jiān)督缺位。三是會計制度改革滯后，2005 年起實(shí)施的《村集體經(jīng)濟(jì)組織會計制度》已不能適應(yīng)目前政經(jīng)分賬、核算內(nèi)容、資產(chǎn)計量及涉稅科目等變化需要，造成村級財務(wù)管理困難、稅收負(fù)擔(dān)過重等問題。

第四，“才”的需求緊迫。寧夏各村級集體經(jīng)濟(jì)組織主要由村干部負(fù)責(zé)，普遍存在文化程度低、經(jīng)營能力弱、管理經(jīng)驗(yàn)不足、創(chuàng)新意識不強(qiáng)、思路不寬等問題，制約村級集體經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。一是發(fā)展型人才緊缺。現(xiàn)實(shí)中村集體經(jīng)濟(jì)組織管理者解決具體經(jīng)濟(jì)問題的能力與素質(zhì)相對欠缺，短期行為多，長遠(yuǎn)謀劃少，真正懂經(jīng)濟(jì)、會經(jīng)營的創(chuàng)業(yè)發(fā)展型人才緊缺。二是農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理人才緊缺。隨著農(nóng)村改革持續(xù)推進(jìn)和農(nóng)經(jīng)職能擴(kuò)充，基層農(nóng)經(jīng)人員不足、流動調(diào)整大、交叉兼職多、人員老齡化、隊伍結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定等問題，已經(jīng)嚴(yán)重影響到其對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的監(jiān)督、指導(dǎo)及培訓(xùn)等職能發(fā)揮。三是財務(wù)管理人才緊缺。集體經(jīng)濟(jì)組織普遍缺乏專業(yè)財務(wù)人員，財務(wù)核算機(jī)制不健全，大部分縣（區(qū)）已經(jīng)聘任代理會計，但不具備生產(chǎn)成本核算的能力，會計專業(yè)人才留住較難。

第五，“貸”的途徑少。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為一種新型市場主體，因信貸政策及集體產(chǎn)權(quán)等問題，難以通過信貸融資渠道獲得資金支持。一是“無法貸款”。由于村集體土地關(guān)系及資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不明晰、治理結(jié)構(gòu)不完善等不能滿足信貸條件而無法貸款。例如，集體土地上廠房建筑等無法取得產(chǎn)權(quán)，村集體建設(shè)用地使用權(quán)、集體資產(chǎn)股份等無法充當(dāng)?shù)盅何铩６墙鹑跈C(jī)構(gòu)創(chuàng)新不夠。目前金融機(jī)構(gòu)信貸產(chǎn)品主要針對龍頭企業(yè)、種養(yǎng)殖農(nóng)戶，缺少對農(nóng)村新型經(jīng)營主體的信貸制度和產(chǎn)品設(shè)計，銀行系統(tǒng)內(nèi)部也缺乏對支持農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體貸款數(shù)量、金額及利率優(yōu)惠等內(nèi)容的考核，服務(wù)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的意愿不強(qiáng)。三是“不敢貸款”。寧夏村集體經(jīng)濟(jì)主要以低收益、價格風(fēng)險大的種養(yǎng)殖業(yè)為主，為避免經(jīng)營風(fēng)險，大多都不愿負(fù)債經(jīng)營，激勵和容錯制度機(jī)制未跟進(jìn)，創(chuàng)新發(fā)展動力不足。

第六，“險”的防控力低。寧夏村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展大多以試點(diǎn)項(xiàng)目帶動為主，村集體對投資運(yùn)營、技術(shù)、市場等風(fēng)險管控能力弱。一是存在投資入股風(fēng)險。有34%的試點(diǎn)項(xiàng)目為參股經(jīng)營，村集體對資本引入的市場風(fēng)險、融資中的連帶責(zé)任及法律風(fēng)險評估不夠，簽訂資金合同用途不規(guī)范、不嚴(yán)謹(jǐn)，易產(chǎn)生違約風(fēng)險。二是農(nóng)業(yè)保險服務(wù)滯后。目前，寧夏還沒有針對村集體經(jīng)濟(jì)收入及產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的政策性保險或商業(yè)性保險產(chǎn)品，風(fēng)險補(bǔ)救措施缺失。三是村級債權(quán)債務(wù)管控存在漏洞。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計代理機(jī)構(gòu)人員變動頻繁、一人監(jiān)管多個賬目，對于生產(chǎn)經(jīng)營中產(chǎn)生的債權(quán)債務(wù)無法做到實(shí)時管理和監(jiān)督，管理者缺乏對債權(quán)債務(wù)管理的基本常識和能力，在現(xiàn)金管理、對外投資監(jiān)管、賬務(wù)及資產(chǎn)核算等管理上不規(guī)范，易形成債務(wù)監(jiān)管漏洞。目前，寧夏村集體經(jīng)濟(jì)負(fù)債總額32.2 億元，與2018年相比，負(fù)債年均增長率15.1%，高于資產(chǎn)增長率0.7 個百分點(diǎn)。

二、區(qū)內(nèi)外扶持政策分析比較

本文結(jié)合寧夏扶持壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)情況，選取了江蘇、浙江、貴州這三個在扶持方式上具有代表性的省份進(jìn)行比較。

從發(fā)展模式上看，江蘇、浙江依靠長三角經(jīng)濟(jì)區(qū)，充分利用其鄉(xiāng)村民營經(jīng)濟(jì)和村鎮(zhèn)集體企業(yè)發(fā)展程度高的優(yōu)勢，將村集體經(jīng)濟(jì)積累和開發(fā)的資產(chǎn)通過市場化運(yùn)作形成較高的資產(chǎn)化收益或股權(quán)收益，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)變股金的“資產(chǎn)收益”模式。因此，江蘇村集體經(jīng)濟(jì)逐步退出競爭性領(lǐng)域，主要為民營企業(yè)提供不動產(chǎn)租賃服務(wù)，為民營經(jīng)濟(jì)投資創(chuàng)業(yè)拓展空間、搭建平臺，并通過村企合作等模式促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)與民營經(jīng)濟(jì)、市場競爭與政策扶持的高度融合。浙江則通過財政扶持、稅費(fèi)優(yōu)惠、土地供給、金融服務(wù)、人才支撐等方面的政策優(yōu)化，以推行村莊經(jīng)營、推廣“飛地”抱團(tuán)、推進(jìn)“兩進(jìn)兩回”、創(chuàng)新增收模式、拓展服務(wù)功能、深化結(jié)對幫扶、加強(qiáng)數(shù)字應(yīng)用、規(guī)范組織運(yùn)行等發(fā)展舉措，推動市場化經(jīng)營，提升經(jīng)營性收入占比，實(shí)現(xiàn)村級收支平衡。相比之下，貴州和寧夏由于鄉(xiāng)村民營、集體經(jīng)濟(jì)數(shù)量少，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，市場化水平低，農(nóng)村集體資產(chǎn)、資源利用及價值提升空間有限，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式主要以特色種養(yǎng)、參股經(jīng)營、土地合作等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式為主，在縣域資源整合、發(fā)展平臺搭建及農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革等方面還存在差距，需要村集體在發(fā)揮特色優(yōu)勢、整合利用資源、組織調(diào)動村民、發(fā)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)合點(diǎn)上尋求突破，選擇適合有效的發(fā)展模式。

從扶持方式上看，江蘇、浙江、貴州都是突出縣域在發(fā)揮資源要素整合和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌能力上的優(yōu)勢，通過加大對縣域經(jīng)濟(jì)改革與資源傾斜的支持力度，為壯大村集體經(jīng)濟(jì)搭臺鋪路，推動城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興兩大戰(zhàn)略在縣域經(jīng)濟(jì)節(jié)點(diǎn)上的有機(jī)統(tǒng)一。特別是江蘇將縣、鄉(xiāng)、村功能重新定義，認(rèn)為縣級作為全域（包括村鎮(zhèn)）優(yōu)質(zhì)的基本公共服務(wù)供給中心，通過“縣聘鄉(xiāng)用”實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)普惠共享；鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為產(chǎn)業(yè)集聚中心，通過“產(chǎn)業(yè)鏈提升附加值（賦能）”實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)資源雙向共享和體系聯(lián)網(wǎng)；鄉(xiāng)村作為產(chǎn)業(yè)鏈價值起點(diǎn)，通過“資源要素整合”實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村資源城鄉(xiāng)共享和資源要素平等交換；數(shù)字農(nóng)業(yè)作為農(nóng)業(yè)新基建，推動農(nóng)產(chǎn)品智慧供應(yīng)鏈建設(shè)，促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)在城鄉(xiāng)充分融合。城鄉(xiāng)資源要素平等交換、雙向流動，以此破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和資源向城市單向流動難題。江蘇的扶持方式更注重利益分配機(jī)制改革、資源要素整合和互流互通，用數(shù)字經(jīng)濟(jì)帶動智慧農(nóng)業(yè)發(fā)展。浙江為村集體經(jīng)濟(jì)賦權(quán)活能，突出市場化經(jīng)營方向，推動經(jīng)營機(jī)制向市場化轉(zhuǎn)變。貴州以“資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變股金、農(nóng)民變股東”為基礎(chǔ)，整合要素，盤活農(nóng)村資源資產(chǎn)資金。

表1 四省區(qū)壯大村集體經(jīng)濟(jì)扶持方式比較

從扶持政策上看，江蘇通過擴(kuò)大財政承擔(dān)村級公共服務(wù)的支出，減少村集體的公共服務(wù)和福利開支，增加村民的股份分紅，強(qiáng)化了基層組織的凝聚力。浙江以建立“權(quán)跟人走”的集體產(chǎn)權(quán)制度體系，推動農(nóng)民放心進(jìn)城，并通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場縣級全覆蓋，為集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展賦權(quán)活能。貴州“三變”改革則從活化要素資源入手，以縣域整合協(xié)調(diào)推進(jìn)村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目，組建專家服務(wù)組“會審、把脈”村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目，并通過“村集體資源抵押貸款+ 政府資金投入+ 社會資金投入”形成農(nóng)村集體股份合作制經(jīng)濟(jì)，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展注入資金。寧夏以村集體經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)項(xiàng)目帶動，通過農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革形成利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，改變以“分”為主的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)模式，充分發(fā)揮以“統(tǒng)”為主的農(nóng)村集體股份合作經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，推動高度組織化、集約化、市場化、科技化和機(jī)械化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。

相比之下，寧夏村集體經(jīng)濟(jì)尚處于初創(chuàng)發(fā)展階段，對政策資金的需求較強(qiáng)，村級產(chǎn)業(yè)發(fā)展更多地是依靠土地和扶持資金發(fā)展農(nóng)業(yè)特色生產(chǎn)完成資本積累，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)升級只有在做大做強(qiáng)當(dāng)?shù)靥厣珒?yōu)勢產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上，才能尋求產(chǎn)業(yè)間的融合與突破。因此，要更加注重對初創(chuàng)村集體經(jīng)濟(jì)的政策資金扶持，借鑒其他省區(qū)經(jīng)驗(yàn)，將縣域經(jīng)濟(jì)作為扶持壯大村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展平臺，由縣級政府統(tǒng)籌整合中央、自治區(qū)及市縣扶持資金，以縣域特色產(chǎn)業(yè)定位轄區(qū)內(nèi)村集體的產(chǎn)業(yè)方向，解決土地流轉(zhuǎn)、市場交易、人才引進(jìn)、資金需求等問題，省級政府對應(yīng)市縣特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，從頂層設(shè)計、制度支持、政策優(yōu)化、資金扶持等進(jìn)行規(guī)劃指導(dǎo)。村集體經(jīng)濟(jì)組織借助農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革形成利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，并通過利益分配機(jī)制改革凝聚“民心”，推動以“分”為主的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)模式，向“統(tǒng)”為主的農(nóng)村集體股份合作經(jīng)濟(jì)方向發(fā)展，做大做強(qiáng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)蛋糕，引領(lǐng)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興與農(nóng)民增收致富。

此外，從農(nóng)業(yè)安全考慮，寧夏屬于特色農(nóng)業(yè)強(qiáng)省，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展中，枸杞、葡萄、牛羊、水稻等特色農(nóng)產(chǎn)品提質(zhì)增效問題，不能簡單依靠企業(yè)及資本的投資“拉郎配”解決，更不能復(fù)制東部省區(qū)土地增值的“資產(chǎn)收益”模式，如果農(nóng)村大量流轉(zhuǎn)的耕地流入到企業(yè)、種養(yǎng)大戶等私營個體手中，其決策受制于市場影響，會加劇農(nóng)業(yè)無序競爭，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡，不利于區(qū)域特色農(nóng)業(yè)發(fā)展，更不利于農(nóng)產(chǎn)品價格穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)安全。村集體經(jīng)濟(jì)組織因其性質(zhì)的特殊性，會綜合考慮區(qū)域農(nóng)業(yè)資源保護(hù)利用、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化提質(zhì)增效、及保障農(nóng)業(yè)安全等重要問題，確保耕地經(jīng)營權(quán)始終掌握在村民（參股農(nóng)民）手中，并與中央、地方的農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略保持一致。因此，扶持壯大村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展更具現(xiàn)實(shí)意義和戰(zhàn)略意義。

三、扶持壯大寧夏農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的對策建議

（一）建立省域農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體，增強(qiáng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展合力

探索建立寧夏村集體經(jīng)濟(jì)聯(lián)合發(fā)展方式，解決區(qū)域村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)重疊單一、資金分散、品牌力弱、小而散、散而弱的問題。一是按照產(chǎn)權(quán)明晰、分賬管理、共同發(fā)展的原則，由自治區(qū)人民政府出資組建成立寧夏農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展集團(tuán)，負(fù)責(zé)對接區(qū)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)社會資源向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)聚力，統(tǒng)籌全區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)布局，謀劃區(qū)域產(chǎn)業(yè)品牌打造推廣，形成規(guī)模效應(yīng)、統(tǒng)一市場信息與物流體系建設(shè)，指導(dǎo)地方村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化定制與監(jiān)管、經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)與法律咨詢等，協(xié)助成員組織解決資金需求、人才利用、政策協(xié)調(diào)、風(fēng)險控制等。二是由22 個縣（區(qū)）與自治區(qū)政府共同出資組建縣級分公司，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌管理縣域內(nèi)村集體經(jīng)濟(jì)組織（企業(yè)）發(fā)展事項(xiàng)，如縣域資源整合調(diào)配、村集體經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)、區(qū)域市場開拓、信貸融資、村企合作、技術(shù)指導(dǎo)等服務(wù)，各分公司收益按比例分紅給村集體經(jīng)濟(jì)組織。三是各村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)本村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目發(fā)展、生產(chǎn)運(yùn)維、經(jīng)營性資產(chǎn)管理、股權(quán)配置、財務(wù)監(jiān)管及內(nèi)控制度建設(shè)等。

（二）完善扶持政策體系，發(fā)揮財稅金融撬動作用

按照2021 年中央一號文件提出的“用3 年時間基本建成比較完善的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體信用體系”目標(biāo)任務(wù)，探索發(fā)揮金融、保險及稅收政策助力鄉(xiāng)村振興和鞏固脫貧攻堅成果的積極作用。一是加快全區(qū)村集體經(jīng)濟(jì)組織信用體系建設(shè)，通過新技術(shù)信息化手段，打通與銀行、擔(dān)保、保險及社會服務(wù)機(jī)構(gòu)等合作通道，將村集體項(xiàng)目、資金、資產(chǎn)、賬務(wù)、協(xié)議合同等村級發(fā)展數(shù)據(jù)與銀行機(jī)構(gòu)、紀(jì)檢審計等對接，實(shí)現(xiàn)村級經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)全程可跟蹤，同時更好地撬動銀行、社會資金為集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展引入源頭活水。二是由地方政府聯(lián)合商業(yè)保險機(jī)構(gòu)借鑒“防貧?！苯?jīng)驗(yàn)，研究探索以“村”為單位的“村集體經(jīng)濟(jì)收入保險”，將村集體直接經(jīng)營性收入、資產(chǎn)資源發(fā)包收入、投資收益等納入保險標(biāo)的，在因不可控因素造成實(shí)際收入低于目標(biāo)收入時，由保險公司負(fù)責(zé)賠付部分損失、超賠部分由地方財政等予以補(bǔ)助。三是參照涉農(nóng)普惠金融政策，使村集體經(jīng)濟(jì)同等享受、同等發(fā)展，引導(dǎo)各類金融機(jī)構(gòu)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，開辟綠色通道、降低貸款利率等，使村集體經(jīng)濟(jì)組織享受同等政策優(yōu)惠。四是建議從中央層面研究給予村集體經(jīng)濟(jì)組織現(xiàn)有涉農(nóng)領(lǐng)域同等的稅收減免政策，并對其所從事的非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)實(shí)行同等稅收減免政策。例如集體經(jīng)濟(jì)組織類企業(yè)、員工所得稅、增值稅減免等稅收優(yōu)惠。

（三）深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，提升農(nóng)村集體資源價值空間

在村集體經(jīng)濟(jì)用地政策方面，一是各市縣在安排年度建設(shè)用地和產(chǎn)業(yè)用地指標(biāo)時，優(yōu)先落實(shí)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目所需用地，為被征用地，安排預(yù)留指標(biāo)。二是借鑒全國33 個縣市區(qū)試點(diǎn)開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，村集體經(jīng)營性建設(shè)用地參照國有土地同等入市、同權(quán)同價。三是加快建立配套的土地交易、使用及市場管理等制度，例如推動建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，加快實(shí)施農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度。四是按照自治區(qū)“四權(quán)”改革重點(diǎn)，發(fā)揮村集體經(jīng)濟(jì)資源要素優(yōu)勢，創(chuàng)新集體土地、資產(chǎn)、資源收益模式，促進(jìn)鄉(xiāng)村集體資產(chǎn)資源價值提升。

（四）發(fā)揮縣域特色優(yōu)勢，加大資金統(tǒng)籌整合力度

發(fā)揮省直管縣財政管理體制優(yōu)勢，加大財政支農(nóng)資金統(tǒng)籌力度，優(yōu)化省市縣三級財政事權(quán)與支出責(zé)任，確保財力持續(xù)向基層下沉。一是建議加快建立涉農(nóng)資金整合長效機(jī)制，特別是要充分發(fā)揮縣級政府就近信息優(yōu)勢，給予縣級整合資金的自主權(quán)，對同一縣區(qū)范圍的項(xiàng)目資金，允許依規(guī)統(tǒng)籌使用，集中財力辦大事。二是建議對跨區(qū)域、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)、共建共享村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目，充分征求縣級意見，由縣級差別化管理，統(tǒng)籌安排，分步實(shí)施，推動各地集中財力打造村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展樣板，形成輻射帶動效應(yīng)。三是建議設(shè)立鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金。結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，通過產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)和支農(nóng)方式創(chuàng)新，以解決財政支農(nóng)資金分散低效為重點(diǎn)，探索建立財政支農(nóng)資金“以投代補(bǔ)”機(jī)制，重點(diǎn)支持村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展提質(zhì)增效。

（五）加快完善產(chǎn)權(quán)和內(nèi)控制度，建立長效發(fā)展機(jī)制

一是規(guī)范法人治理結(jié)構(gòu)。健全完善村集體經(jīng)濟(jì)組織章程，明確相應(yīng)的董事會、監(jiān)事會及理事會執(zhí)行層的權(quán)責(zé)設(shè)置，為集體經(jīng)濟(jì)組織化、制度化、市場化、規(guī)范化運(yùn)行奠定基礎(chǔ)。二是規(guī)范股權(quán)設(shè)置及收益分配制度。按照15%的比例設(shè)置集體股的經(jīng)濟(jì)組織，剩余股份全部量化為經(jīng)濟(jì)組織成員股。收益分配上按照“資產(chǎn)保值、同股同權(quán)”原則，應(yīng)設(shè)置固定資產(chǎn)折舊提留，并對剩余收益設(shè)置定期分紅制度，避免因長期不分紅不讓利，背離村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展初衷。三是建立激勵容錯糾錯機(jī)制。制定發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)激勵辦法，落實(shí)將村集體經(jīng)濟(jì)增收和村集體經(jīng)濟(jì)負(fù)責(zé)人報酬掛鉤，在確保當(dāng)年村民收益分紅的前提下，從新增經(jīng)營性純收益中列支一定比例資金激勵村集體經(jīng)濟(jì)負(fù)責(zé)人。同時，加強(qiáng)對村集體經(jīng)濟(jì)負(fù)責(zé)人干事創(chuàng)業(yè)積極性的保護(hù)，對農(nóng)村工作摸索和創(chuàng)新中存在的失誤和錯誤，應(yīng)與違規(guī)違紀(jì)相區(qū)別，允許改革失誤，不允許假公濟(jì)私。

（六）構(gòu)建多層次人才引進(jìn)與培養(yǎng)通道，為發(fā)展注入新動能

一是由自治區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展集團(tuán)根據(jù)各縣鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)人才需求，統(tǒng)一公開招聘人才，以垂直化方式向村集體經(jīng)濟(jì)組織輸送培養(yǎng)人才，并通過企業(yè)化用人理念來規(guī)范村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。二是通過“村企聯(lián)建”等模式，探索人才雙向流動機(jī)制。探索聘請“村企聯(lián)建”企業(yè)董事長或職業(yè)經(jīng)理人等擔(dān)任村集體經(jīng)濟(jì)管理層，為村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展培養(yǎng)人才。三是探索建立職業(yè)經(jīng)理人制度和鄉(xiāng)村人才平臺。由自治區(qū)層面研究出臺村集體經(jīng)濟(jì)組織職業(yè)經(jīng)理人聘用制管理辦法，從鄉(xiāng)村職業(yè)能人、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員及市場化人才中，按照各村村集體經(jīng)濟(jì)人才數(shù)量需求，采取公開競聘方式，將愿意留在農(nóng)村發(fā)展產(chǎn)業(yè)的人才留住，聘用工資參照基層村干部實(shí)行年薪制，并結(jié)合經(jīng)營性收益增長目標(biāo)績效進(jìn)行年度考核獎勵。將村集體經(jīng)濟(jì)組織作為鄉(xiāng)村振興人才建設(shè)和返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)平臺，探索人才加入機(jī)制，吸引留住人才為鄉(xiāng)村振興注入新動能。