朱海華 陳柳欽

摘要：營(yíng)商環(huán)境是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)有序發(fā)展的關(guān)鍵突破口。營(yíng)商環(huán)境是治理體系現(xiàn)代化的顯著標(biāo)志，也是政府治理能力的重要體現(xiàn)。在對(duì)營(yíng)商環(huán)境發(fā)展歷程進(jìn)行闡述后，本文對(duì)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化中的政府治理邏輯進(jìn)行整理，提出營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化中的“宏觀動(dòng)能”與“微觀機(jī)制”。宏觀動(dòng)能主要是從中央政府與地方政府的互動(dòng)出發(fā)，強(qiáng)調(diào)“央地”博弈機(jī)制是推動(dòng)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的重要力量。微觀機(jī)制著眼于政府推動(dòng)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化中具體機(jī)理，是指政府通過(guò)加強(qiáng)公共治理體系建設(shè)，堅(jiān)持公共利益第一的治理目標(biāo)，打造“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”和諧共生的良好生態(tài)格局，助推營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化。“宏觀動(dòng)能”與“微觀機(jī)制”的二維組合，意味著政府作為治理主體，在宏觀制度設(shè)計(jì)的驅(qū)動(dòng)下，在具體的治理實(shí)踐中通過(guò)打造多元治理機(jī)制，優(yōu)化多元主體良性互動(dòng)格局，從而為建設(shè)優(yōu)質(zhì)營(yíng)商環(huán)境提供充足的優(yōu)化動(dòng)能。

關(guān)鍵詞：營(yíng)商環(huán)境 政府治理 治理現(xiàn)代化

作者簡(jiǎn)介：朱海華，欽點(diǎn)智庫(kù)數(shù)字經(jīng)濟(jì)研究中心研究員;

陳柳欽，欽點(diǎn)智庫(kù)創(chuàng)始人兼理事長(zhǎng)、北京中宣文化研究院院長(zhǎng)、研究員。

引 言

21世紀(jì)以來(lái)，經(jīng)濟(jì)全球化帶來(lái)的地區(qū)發(fā)展失衡，各地區(qū)內(nèi)部貧富差距擴(kuò)大以及金融泡沫化等問(wèn)題嚴(yán)重程度不斷加深，中美貿(mào)易摩擦疊加新冠肺炎疫情沖擊，使得中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨著更多的不確定性。要走出全球化低谷階段，中國(guó)作為自由貿(mào)易的堅(jiān)定捍衛(wèi)者，必須深化國(guó)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)體制改革，加快推動(dòng)制度變革，加大創(chuàng)新支持力度，提升市場(chǎng)運(yùn)行效率，充分釋放市場(chǎng)活力。因此，建設(shè)良好的營(yíng)商環(huán)境就成為首要任務(wù)，成為各級(jí)政府推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重中之重。黨的十九屆四中全會(huì)《決定》明確指出，深化行政審批制度改革，改善營(yíng)商環(huán)境，激發(fā)各類市場(chǎng)主體活力。2021年9月8日召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議指出，堅(jiān)持把優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境作為激發(fā)市場(chǎng)主體活力和社會(huì)創(chuàng)造力、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手，穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期，保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行。

在推動(dòng)營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的過(guò)程中，政府發(fā)揮著重要作用。改革開放以來(lái)，中國(guó)逐漸向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式轉(zhuǎn)變，中國(guó)政府也將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為政績(jī)考核的核心指標(biāo)。在這種大變革的背景下，政府在營(yíng)商環(huán)境的建設(shè)過(guò)程中發(fā)揮了十分重要的作用。從初期的管理者模式到新時(shí)代的服務(wù)者模式，這一模式變遷的背后意味著政府和營(yíng)商環(huán)境建設(shè)之間存在不可切割的聯(lián)系。營(yíng)商環(huán)境已經(jīng)成為國(guó)家綜合治理能力的標(biāo)志，也是政府治理水平的體現(xiàn)。本文通過(guò)對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行梳理，歸納政府在營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化過(guò)程中的邏輯。針對(duì)政府治理邏輯這一問(wèn)題的探討，有利于更好地發(fā)揮政府作用，進(jìn)一步推進(jìn)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。

一、營(yíng)商環(huán)境與政府治理的文獻(xiàn)述評(píng)

（一）營(yíng)商環(huán)境的內(nèi)涵與作用

自20世紀(jì)70年代末開啟改革開放以來(lái)，中國(guó)社會(huì)在各方面的發(fā)展均取得了巨大成就。上起中央，下至地方，各級(jí)政府紛紛加入“國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）錦標(biāo)賽”，各地區(qū)將招商引資作為地區(qū)發(fā)展首要任務(wù)。最開始出現(xiàn)的概念是“招商環(huán)境”，這一指標(biāo)成為衡量與評(píng)價(jià)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展合適程度的重要指標(biāo)。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷發(fā)展，各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境大為優(yōu)化。自21世紀(jì)初開始，營(yíng)商環(huán)境取代招商環(huán)境成為各地謀劃地區(qū)發(fā)展的重要經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指標(biāo)。

營(yíng)商環(huán)境與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面的諸多要素息息相關(guān)，因此有必要將營(yíng)商環(huán)境視為一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)。這一系統(tǒng)與政治體系、經(jīng)濟(jì)體系、社會(huì)體系緊密相連，具有系統(tǒng)性的特征。營(yíng)商環(huán)境是企業(yè)從事創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新、融資、投資等活動(dòng)時(shí)所面臨的外部環(huán)境的綜合性生態(tài)系統(tǒng)，包括企業(yè)在整個(gè)生命周期內(nèi)所面臨的資源條件和環(huán)境狀況，如資金、人才、技術(shù)、政策等，具體包括政府服務(wù)效率、公共服務(wù)、金融信貸服務(wù)、人力資源、創(chuàng)新環(huán)境和市場(chǎng)環(huán)境六大項(xiàng)。

營(yíng)商環(huán)境對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)諸多方面產(chǎn)生著重要影響。良好的營(yíng)商環(huán)境對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有正向的驅(qū)動(dòng)作用，如激發(fā)企業(yè)家經(jīng)營(yíng)動(dòng)力，提高經(jīng)營(yíng)效率（董志強(qiáng)、魏下海、湯燦晴，2012）;直接促進(jìn)物流業(yè)的發(fā)展，間接推動(dòng)制造業(yè)進(jìn)步（張季平、駱溫平、劉永亮，2017）;提高服務(wù)業(yè)在GDP中的比重，促進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展（江靜，2017）;消除市場(chǎng)尋租，激發(fā)市場(chǎng)創(chuàng)新活力（夏后學(xué)、譚清美，2019）;通過(guò)技術(shù)進(jìn)步效應(yīng)與成本較低效應(yīng)激發(fā)市場(chǎng)活力，提高市場(chǎng)運(yùn)行效率（張語(yǔ)恒，2020）;整合區(qū)域發(fā)展因素，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展（于晴晴、張德淼，2021），等等。

（二）政府治理在營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化中的作用

營(yíng)商環(huán)境是國(guó)家治理體系的重要板塊，是影響社會(huì)治理水平的重要因素，也是政府治理水平高低的重要標(biāo)志。營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化與國(guó)家治理體系建設(shè)就其隱性邏輯來(lái)看，具有高度契合的特點(diǎn)。營(yíng)造優(yōu)質(zhì)營(yíng)商環(huán)境是提高國(guó)家治理水平的有效途徑，是完善國(guó)家治理體系的必由之路（張景華、林偉明，2020）。營(yíng)商環(huán)境與基層社會(huì)治理息息相關(guān)，打造高效合理的社會(huì)治理體系離不開優(yōu)質(zhì)的營(yíng)商環(huán)境，通過(guò)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境來(lái)豐富社會(huì)治理內(nèi)涵，提高社會(huì)治理效率。社會(huì)治理水平的提升也會(huì)反向推動(dòng)營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化（文豐安，2020）。政府也可以通過(guò)推進(jìn)“放管服”改革，激發(fā)市場(chǎng)主體活力，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級(jí)，從而實(shí)現(xiàn)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境與治理體系現(xiàn)代化的目標(biāo)（廖福崇，2020a）。

政府治理與營(yíng)商環(huán)境具有趨同性的特點(diǎn)，二者相輔相成，互相促進(jìn)。提升政府治理水平可以推動(dòng)營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化，營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化也會(huì)帶動(dòng)政府治理水平的提高（唐天偉，2021）。政府通過(guò)加強(qiáng)“放管服”改革，縮短企業(yè)審批流程，降低制度成本，為市場(chǎng)主體以及社會(huì)主體提供良好的制度環(huán)境和優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)（廖福崇，2020b;李成順，2020）。在推進(jìn)政府體制改革的過(guò)程中，健康和諧的政商關(guān)系也會(huì)推動(dòng)改革走向縱深發(fā)展，從而推動(dòng)和諧政府與市場(chǎng)關(guān)系的構(gòu)建，打造良好的營(yíng)商環(huán)境（畢思斌、張勁松，2020）。正是基于趨同性這一互動(dòng)機(jī)制的特征，可以發(fā)現(xiàn)政府在營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化中的價(jià)值所在。政府以經(jīng)濟(jì)的嵌入程度為依據(jù)進(jìn)行精細(xì)化治理，精準(zhǔn)施策。既要尊重市場(chǎng)主體的地位，保障市場(chǎng)主體的正當(dāng)權(quán)益，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用;又要賦權(quán)社會(huì)組織，借助公私協(xié)作機(jī)制，發(fā)揮諸多社會(huì)主體在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用。政府通過(guò)構(gòu)建“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”三元協(xié)作機(jī)制，打造多元有效銜接、互為補(bǔ)充的均衡治理體系，從而充分發(fā)揮政府作為治理主體的引導(dǎo)作用，推動(dòng)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化進(jìn)程（姜孝賢，2020）。

此外，政府推動(dòng)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化也具有其內(nèi)在邏輯。郭燕芬、柏維春（2019）認(rèn)為政府在營(yíng)商環(huán)境建設(shè)中負(fù)有主要責(zé)任，并對(duì)政府在營(yíng)商環(huán)境建設(shè)中的內(nèi)在邏輯進(jìn)行了歸納。他們認(rèn)為從中央到地方以及從地方到中央的縱向?qū)嵺`邏輯，以及地區(qū)間對(duì)標(biāo)的橫向?qū)嵺`邏輯，是政府推動(dòng)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的重要機(jī)制。茍學(xué)珍（2020）認(rèn)為營(yíng)商環(huán)境法治化的內(nèi)在邏輯在于，中央層面的縱向激勵(lì)與約束規(guī)則、地方層面的“自我技術(shù)”以及市場(chǎng)主體層面的“用腳投票”三種機(jī)制之間的相互配合。郎玫、權(quán)一章（2020）指出，中央制定的財(cái)政分權(quán)機(jī)制以及府際間的競(jìng)爭(zhēng)壓力是地方政府加強(qiáng)營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的重要驅(qū)動(dòng)力。廖福崇（2020b）通過(guò)對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行梳理，將營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的邏輯歸結(jié)為簡(jiǎn)政放權(quán)的權(quán)力邊界邏輯、放管結(jié)合的制度建設(shè)邏輯，以及優(yōu)化服務(wù)的政策助推邏輯。曾憲聚、嚴(yán)江兵、周南（2019）等人總結(jié)了深圳市營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的邏輯，他們認(rèn)為深圳市正是通過(guò)融貫的制度框架約束三元主體的互動(dòng)，然后發(fā)揮政府的引導(dǎo)性作用、市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用以及社會(huì)力量的支撐性作用，從而得以營(yíng)造出優(yōu)質(zhì)的營(yíng)商環(huán)境。

（三）文獻(xiàn)評(píng)述

現(xiàn)代治理對(duì)政府職能進(jìn)行了全新定位，強(qiáng)調(diào)全面推進(jìn)和深化“放管服”改革，完善行政審批制度及服務(wù)體系，使政府面向企業(yè)的行政審批能夠滿足“一站式”服務(wù)的需求，切實(shí)簡(jiǎn)化行政審批流程及內(nèi)容，塑造服務(wù)型政府的形象，促進(jìn)營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化和地方競(jìng)爭(zhēng)力的形成。通過(guò)梳理相關(guān)文獻(xiàn)，可以發(fā)現(xiàn)營(yíng)商環(huán)境與政府治理息息相關(guān)。從最初的招商環(huán)境、投資環(huán)境，再到現(xiàn)在的營(yíng)商環(huán)境，體現(xiàn)出營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的演變邏輯。政府在營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化中，應(yīng)堅(jiān)持公共導(dǎo)向，營(yíng)造多元協(xié)同、平等相處的營(yíng)商環(huán)境。營(yíng)商環(huán)境與政府治理緊密相連，主要由兩個(gè)方面決定。第一個(gè)是營(yíng)商環(huán)境的特征。營(yíng)商環(huán)境是由經(jīng)濟(jì)、政治、文化等諸多要素通過(guò)有機(jī)組合形成的，包括軟環(huán)境與硬環(huán)境在內(nèi)的完整的制度環(huán)境，營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化是各種要素配置不斷優(yōu)化的過(guò)程。而優(yōu)化因素配置首先需要相應(yīng)的制度規(guī)則，圍繞營(yíng)商環(huán)境這一核心建立規(guī)制以優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。政府作為建章立制的行政主體，扮演著營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化過(guò)程中的核心角色。政府利用政策制定等方式優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境時(shí)形成的制度環(huán)境即為營(yíng)商環(huán)境。因而，營(yíng)商環(huán)境是一種公共性質(zhì)的制度類產(chǎn)品，具有非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性，以及社會(huì)需求剛性。第二個(gè)則是由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)決定了政府在營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化中的重要性。市場(chǎng)機(jī)制可以有效配置資源，但也需要重視市場(chǎng)機(jī)制的不足之處。完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，就必須解決政府監(jiān)管不到位、市場(chǎng)體系不完善等問(wèn)題。而要發(fā)揮市場(chǎng)的作用，就必須保護(hù)及擴(kuò)大市場(chǎng)主體的權(quán)利，激發(fā)市場(chǎng)主體生產(chǎn)與投資的積極性，增強(qiáng)消費(fèi)者創(chuàng)新和消費(fèi)選擇能力。換言之，就是要政府營(yíng)造良好的營(yíng)商環(huán)境。營(yíng)商環(huán)境與政府治理能力的關(guān)系，呈現(xiàn)出相輔相成的特點(diǎn)。提高政府治理水平可以推動(dòng)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化進(jìn)程，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境也會(huì)反哺政府治理體系優(yōu)化，提高政府治理能力。

本文將政府推動(dòng)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的治理邏輯總結(jié)為宏觀的“中央—地方”機(jī)制以及微觀的“治理”機(jī)制?！把氲亍睓C(jī)制主要是從“中央—地方”體制得到啟發(fā)，主要闡述中央政府與地方政府的博弈對(duì)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的作用機(jī)理。中央政府的頂層設(shè)計(jì)是地方政府進(jìn)行營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的政治動(dòng)力與政策依據(jù)。地方政府的實(shí)踐反饋是中央政府進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)的重要依據(jù)與優(yōu)化指南。微觀機(jī)制主要是指地方政府在政策執(zhí)行過(guò)程中的具體運(yùn)作機(jī)理，闡述政府通過(guò)加強(qiáng)公共治理，打造多元協(xié)作的治理格局，從而推動(dòng)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化。從宏微觀的兩重視角為中國(guó)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化研究提供一個(gè)新的思路。只有理順政府在營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化中的內(nèi)在邏輯，明晰政府在營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化中的作用與運(yùn)行機(jī)制，才能更好地處理營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化中出現(xiàn)的問(wèn)題，從而提出改進(jìn)策略，改善營(yíng)商環(huán)境。

二、營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的發(fā)展歷程

優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，政府必須完善政策執(zhí)行方式。根據(jù)政府在營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化中的作用可以將營(yíng)商環(huán)境的發(fā)展歷程分為起步、探索+整合、高質(zhì)量發(fā)展三個(gè)階段。

（一）起步階段

1978年，黨的十一屆三中全會(huì)召開后，中國(guó)社會(huì)進(jìn)入改革開放的新階段，著力于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高人民生活水平。在這一階段，發(fā)展經(jīng)濟(jì)成為各級(jí)政府的首要任務(wù)，改變各地區(qū)的貧困與落后面貌成為當(dāng)務(wù)之急。地方政府出臺(tái)各項(xiàng)政策以刺激地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，從而推動(dòng)了政府與市場(chǎng)的分化。在這一階段，地方政府主要是出臺(tái)各項(xiàng)政策，吸引外商投資，支持和鼓勵(lì)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

以GDP為中心的政績(jī)考核機(jī)制具有強(qiáng)大的制度驅(qū)動(dòng)力，地方政府圍繞GDP考核機(jī)制的各項(xiàng)指標(biāo)，在稅收、土地供給和經(jīng)營(yíng)扶持等方面給予政策支持，同時(shí)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)，以增加招商引資吸引力，促進(jìn)地區(qū)發(fā)展。這一時(shí)期的營(yíng)商環(huán)境建設(shè)還處于起步階段，各級(jí)政府還在探索招商引資的政策設(shè)計(jì)與制定。中央政府通過(guò)開設(shè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，地方通過(guò)建設(shè)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的方式推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。起步階段中的各級(jí)政府主要以粗放型履責(zé)手段來(lái)提高各地區(qū)的招商吸引力。

在這時(shí)期，中國(guó)以“開源引流”為工作重點(diǎn)，陸續(xù)出臺(tái)了諸多鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)發(fā)展的政策，如1979年頒布《中華人民共和國(guó)中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》，1986 年頒布《中華人民共和國(guó)外資企業(yè)法》，1988 年頒布《中華人民共和國(guó)中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》，為依法保護(hù)外商投資及其合法權(quán)益提供了法律保障。

（二）探索+整合階段

隨著改革開放的深入，中國(guó)逐漸邁過(guò)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的門檻。1992年召開的黨的十四大明確提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)。2001年，中國(guó)正式加入世界貿(mào)易組織（WTO），全面融入全球經(jīng)濟(jì)體系。在全球市場(chǎng)的推動(dòng)下，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。原有的招商引資機(jī)制已經(jīng)難以適應(yīng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的形勢(shì)。因此，這一階段關(guān)于營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的工作重點(diǎn)逐漸從單純出臺(tái)粗放的優(yōu)惠政策向以經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及政治領(lǐng)域的體制化改革轉(zhuǎn)變。而這一時(shí)期的參與全球貿(mào)易所帶來(lái)的外部推動(dòng)力也倒逼地方政府加強(qiáng)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化，推動(dòng)行政體制改革，以打造良好的營(yíng)商環(huán)境。

這一階段的重點(diǎn)可以總結(jié)為“健全制度規(guī)范，加強(qiáng)國(guó)際交流”，主要是通過(guò)深化行政審批制度改革、加強(qiáng)國(guó)內(nèi)外企業(yè)接軌與交流以及出臺(tái)鼓勵(lì)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策等方式優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。消除私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展障礙，促進(jìn)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展;縮短行政審批流程，突破體制性障礙，建立多種所有制經(jīng)濟(jì)共同競(jìng)爭(zhēng)、公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，成為此階段的工作重點(diǎn)。在這個(gè)階段，大量的經(jīng)濟(jì)園區(qū)在全國(guó)各地廣泛出現(xiàn)，地方政府從招商戰(zhàn)略、引資政策等多方面發(fā)力，推動(dòng)中國(guó)招商引資的發(fā)展。這一時(shí)期，中國(guó)相繼推出了《中華人民共和國(guó)行政許可法》《中華人民共和國(guó)對(duì)外貿(mào)易法》《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》等諸多關(guān)鍵性法律及政策，有效約束政府權(quán)力，保障了各種所有制經(jīng)濟(jì)的正當(dāng)權(quán)益，拓寬了不同所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展空間。

（三）高質(zhì)量發(fā)展階段

黨的十九大指出，“我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段”和“我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。經(jīng)過(guò)前面三個(gè)階段的積累，這一時(shí)期的營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的工作重點(diǎn)發(fā)生了許多變化。一是要持續(xù)推進(jìn)營(yíng)商環(huán)境便利化改革，約束政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)行為，降低企業(yè)經(jīng)營(yíng)的制度成本;二是完善市場(chǎng)化營(yíng)商環(huán)境，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，優(yōu)化市場(chǎng)資源配置，激發(fā)企業(yè)等市場(chǎng)主體的活力。打造法治化、國(guó)際化、便利化以及規(guī)范化的優(yōu)質(zhì)營(yíng)商環(huán)境成為吸引投資和留住企業(yè)的核心因素，政府也逐漸從直接參與招商引資的管理型模式向提供公共服務(wù)的治理型模式轉(zhuǎn)變，著重于經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體發(fā)展，從全局角度營(yíng)造良好的營(yíng)商環(huán)境。

在這一時(shí)期，如何激發(fā)市場(chǎng)活力與社會(huì)創(chuàng)造力成為營(yíng)商環(huán)境的核心發(fā)展目標(biāo)，“完善治理體系，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量治理”成為政府推動(dòng)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的工作重點(diǎn)。為此，中國(guó)相繼推出修訂版《中華人民共和國(guó)公司法》《注冊(cè)資本登記制度改革方案》《關(guān)于加快實(shí)施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略的若干意見》《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》等關(guān)鍵法律文件與政策，為優(yōu)化中國(guó)營(yíng)商環(huán)境保駕護(hù)航。

總得來(lái)看，在營(yíng)商環(huán)境政策變遷和建設(shè)的過(guò)程中，政府始終擔(dān)負(fù)著主導(dǎo)責(zé)任。中國(guó)各級(jí)政府根據(jù)時(shí)代條件與地方發(fā)展需要，因地因時(shí)制定相應(yīng)的政策，以推動(dòng)營(yíng)商環(huán)境建設(shè)與優(yōu)化。

三、營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的宏觀動(dòng)能

宏觀動(dòng)能主要是強(qiáng)調(diào)“中央—地方”互動(dòng)機(jī)制，是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的制度力量。中央政府與地方政府的博弈為營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化注入了強(qiáng)大的政治驅(qū)動(dòng)力，有效推動(dòng)了中國(guó)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化進(jìn)程。目前營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的宏觀制度動(dòng)能可以總結(jié)為“央地”機(jī)制，中央政府主要通過(guò)官員晉升機(jī)制、財(cái)政分權(quán)機(jī)制這兩種方式來(lái)激勵(lì)地方政府深化改革，加快“放管服”改革進(jìn)程，推動(dòng)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化。地方政府在晉升錦標(biāo)賽以及府際競(jìng)爭(zhēng)的壓力下，通過(guò)制定政策，調(diào)配財(cái)政資源等方式加大優(yōu)化力度，推動(dòng)地方營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。在長(zhǎng)期的央地關(guān)系演變過(guò)程中，逐漸形成了“中央指導(dǎo)與設(shè)計(jì)—地方執(zhí)行與反饋”的良性局面。

中國(guó)在過(guò)去40年里所取得的經(jīng)濟(jì)成就，與具有中國(guó)特色的“政府主導(dǎo)型”經(jīng)濟(jì)模式密切相關(guān)。作為中國(guó)特色社會(huì)主義制度和黨政高度一致的發(fā)展型政府，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的制度基石，是推動(dòng)中國(guó)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化進(jìn)程的重要制度力量。在新中國(guó)建立后的第一個(gè)30年里，中國(guó)政府建立了以公有制為基礎(chǔ)的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體系。黨的十一屆三中全會(huì)的召開，標(biāo)志著中國(guó)進(jìn)入改革開放的新階段。隨著改革的深入，建立完善的、符合中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐漸成為各界共識(shí)。在這一階段中，中央政府在國(guó)家治理體系中依然居于核心的主導(dǎo)地位，具有進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)的治理能力。中央政府根據(jù)國(guó)內(nèi)外形勢(shì)，以及中國(guó)實(shí)際發(fā)展需要，不斷出臺(tái)各項(xiàng)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的政策。而層級(jí)化與集權(quán)化的政治體制特征決定了中央政府具有對(duì)地方政府的絕對(duì)權(quán)威與巨大影響力，在中央政府的要求下，各地區(qū)政府也積極參與到推動(dòng)本地營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的進(jìn)程之中。

由于各個(gè)地區(qū)在地理位置、歷史傳統(tǒng)以及社會(huì)結(jié)構(gòu)等方面存在較大差異。因此中央政府一般是制定政策框架，然后地方政府根據(jù)中央相關(guān)政策進(jìn)行調(diào)整，探索符合地區(qū)實(shí)際的制度設(shè)計(jì)。地方政府以中央政府相關(guān)政策為根本，結(jié)合本地發(fā)展需要，逐漸形成了各自的營(yíng)商環(huán)境政策。由于府際間存在錦標(biāo)賽競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，兼之財(cái)政分權(quán)和晉升機(jī)制的雙重驅(qū)動(dòng)，各地方政府為了加快本地區(qū)發(fā)展會(huì)使出渾身解數(shù)。現(xiàn)代社會(huì)里信息流動(dòng)便利，信息傳播便捷。一個(gè)地區(qū)的營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的相關(guān)信息很容易為其他地區(qū)的政府機(jī)構(gòu)獲取，優(yōu)質(zhì)政策由此形成擴(kuò)散效應(yīng)，激發(fā)各地區(qū)政府的活力，從而形成營(yíng)商環(huán)境政策不斷更新的良好局面。府際間的激烈競(jìng)爭(zhēng)，使得政府間的競(jìng)爭(zhēng)所傳導(dǎo)的變革動(dòng)能成為地方政府不斷推動(dòng)營(yíng)商環(huán)境的制度動(dòng)力。在經(jīng)過(guò)一定周期的實(shí)踐后，地方政府將各自營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的實(shí)踐情況通過(guò)各種方式反饋回中央政府，以完善中央相關(guān)政策設(shè)計(jì)。此外，中央政府還通過(guò)頂層設(shè)計(jì)，建立了一套縱向激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制，以規(guī)范和引領(lǐng)地方政府在營(yíng)商環(huán)境建設(shè)過(guò)程中的行為，在激活地方執(zhí)行活力的同時(shí)降低地方政府行政負(fù)面效應(yīng)，推動(dòng)地方營(yíng)商環(huán)境法治化進(jìn)程。在推動(dòng)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的過(guò)程中，中央政府與地方政府亦是在此框架下分工合作，中央政府負(fù)責(zé)制度設(shè)計(jì)，地方政府在雙重驅(qū)動(dòng)的基礎(chǔ)上充分挖掘地方資源，大力優(yōu)化地方營(yíng)商環(huán)境，從而為優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境提供了制度動(dòng)能。

以近兩年?duì)I商環(huán)境優(yōu)化過(guò)程為例對(duì)宏觀動(dòng)能機(jī)制進(jìn)行探討。營(yíng)商環(huán)境屬于特殊公共產(chǎn)品，需要明確政府的職能邊界，以制度變革提升政府的審批效率、監(jiān)管能力和服務(wù)水平。2019年10月22日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》，從市場(chǎng)主體保護(hù)、市場(chǎng)環(huán)境、政務(wù)服務(wù)、監(jiān)管執(zhí)法、法治保障等五個(gè)方面對(duì)營(yíng)商環(huán)境建設(shè)提出了基本要求，自2020年1月1日起施行。地方政府圍繞本地區(qū)發(fā)展急需解決的問(wèn)題，紛紛推出各自的優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的政策。東部發(fā)達(dá)地區(qū)的北京、上海、廣東等地區(qū)地理位置好，財(cái)政實(shí)力雄厚，故而這些發(fā)達(dá)地區(qū)的營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化重點(diǎn)主要在于通過(guò)“放管服”改革，激發(fā)市場(chǎng)主體活力，保持良好營(yíng)商環(huán)境。北京市對(duì)標(biāo)國(guó)際與國(guó)內(nèi)最好水平，著力于“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”、綜合窗口建設(shè)等7個(gè)方面。上海市致力于對(duì)標(biāo)國(guó)際最高標(biāo)準(zhǔn)、最高水平，持續(xù)打造國(guó)際一流營(yíng)商環(huán)境。廣東省的優(yōu)化工作重點(diǎn)則在于打造各類市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)的營(yíng)商環(huán)境。中西部地區(qū)由于財(cái)政資源優(yōu)勢(shì)以及地理區(qū)位優(yōu)勢(shì)不明顯，中西部省份則大刀闊斧進(jìn)行改革，在“放管服”改革、電子政府建設(shè)和政商關(guān)系優(yōu)化等方面發(fā)力，也建設(shè)出良好的營(yíng)商環(huán)境。安徽省開展創(chuàng)優(yōu)營(yíng)商環(huán)境提升行動(dòng)，讓民營(yíng)企業(yè)家“挺直腰桿子”做生意。重慶市依托自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行了行政審批體制改革，出臺(tái)了一系列優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的舉措，“智慧重慶”的建設(shè)已經(jīng)成為直轄市政府改革的重點(diǎn)方向。

為了掌握地方落實(shí)優(yōu)化條例的具體情況，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心對(duì)各省落實(shí)情況進(jìn)行了調(diào)研與評(píng)估。根據(jù)調(diào)研結(jié)果顯示，條例落實(shí)情況較好，取得了積極成效，行政審批領(lǐng)域的改革便利了各類市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，滿足了市場(chǎng)主體的發(fā)展需求。同時(shí)，調(diào)查也對(duì)企業(yè)反映的問(wèn)題進(jìn)行了匯總，指出目前企業(yè)經(jīng)營(yíng)的外部環(huán)境仍然存在著融資難、招投標(biāo)程序不透明等問(wèn)題。此外，省際間與省內(nèi)各地區(qū)間的發(fā)展差異也導(dǎo)致了優(yōu)化條例的進(jìn)展不平衡，區(qū)域差異明顯。

“央地”機(jī)制是中國(guó)政府推動(dòng)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的制度動(dòng)能，中央政府與地方政府之間的互動(dòng)機(jī)制成為優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重要推動(dòng)力。中央政府的頂層設(shè)計(jì)，是地方政府進(jìn)行營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的政治動(dòng)力與政策依據(jù);地方政府的實(shí)踐反饋是中央政府進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)的重要依據(jù)與優(yōu)化指南。

四、營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的微觀機(jī)制

微觀機(jī)制主要強(qiáng)調(diào)政府在落實(shí)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化時(shí)的具體治理機(jī)理，強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)堅(jiān)持營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的公共性導(dǎo)向，應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起治理主體的責(zé)任，打造“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”和諧共生的有機(jī)生態(tài)格局，從而營(yíng)造良好營(yíng)商環(huán)境，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

首先，政府履行治理主體職責(zé)，在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境過(guò)程中發(fā)揮主導(dǎo)作用?！坝袨檎睉?yīng)當(dāng)積極施政，以地方發(fā)展重大問(wèn)題與市場(chǎng)發(fā)展所面臨的困難為導(dǎo)向，政府可以通過(guò)制定頂層戰(zhàn)略、法律法規(guī)等政策與措施，在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管以及產(chǎn)權(quán)保護(hù)等方面發(fā)揮積極作用。解決好地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所面臨的諸多問(wèn)題，更好地發(fā)揮“有為政府”對(duì)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的引導(dǎo)作用。政府主要通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)等三個(gè)方面發(fā)揮主導(dǎo)作用。簡(jiǎn)政放權(quán)重在理清權(quán)力的邊界，劃定政府的責(zé)任范圍與權(quán)力邊界，保障市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)權(quán)益與發(fā)展空間，激發(fā)市場(chǎng)主體活力。政府通過(guò)商事制度改革與“放管服”改革，促進(jìn)各類市場(chǎng)主體創(chuàng)業(yè)興業(yè)，提高市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行效率，降低制度成本。營(yíng)商環(huán)境是政府治理能力的重要體現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化需要政府推動(dòng)行政體制改革，這也是政府近年來(lái)的施政重點(diǎn)。放管結(jié)合重在打造良好的政商關(guān)系，劃清政商邊界。通過(guò)商事制度改革與“放管服”改革，強(qiáng)化制度的規(guī)范性，降低私人社會(huì)關(guān)系對(duì)政府行為的影響力，降低制度性交易成本。在政企互動(dòng)的過(guò)程中，政商關(guān)系的優(yōu)化是營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的關(guān)鍵內(nèi)涵。為了取得政府對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的認(rèn)可與支持，企業(yè)需要與政府保持良好的關(guān)系，要在自身能力建設(shè)和政治關(guān)聯(lián)經(jīng)營(yíng)中保持平衡。優(yōu)化服務(wù)重在通過(guò)削減行政程序，提升各類市場(chǎng)主體的辦事體驗(yàn)，減少市場(chǎng)主體在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的制度性交易成本，從而推動(dòng)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。這一邏輯的重要表現(xiàn)就是政府近年來(lái)推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的平臺(tái)建設(shè)，使得各類市場(chǎng)主體的諸多事項(xiàng)可以在線上辦理，減少了信息搜尋成本與執(zhí)行成本。優(yōu)化服務(wù)的政策助推邏輯運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)等新興科技，有利于提升政府機(jī)構(gòu)辦事效率，減少市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)障礙，從而起到了推動(dòng)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的作用。政府通過(guò)這三種方式加強(qiáng)治理能力，為營(yíng)造優(yōu)質(zhì)營(yíng)商環(huán)境提供堅(jiān)實(shí)的制度保障。

其次，政府加強(qiáng)與市場(chǎng)主體、社會(huì)主體的有機(jī)協(xié)作，推動(dòng)有機(jī)共生格局建設(shè)。政府除了深化行政體制改革，還需要?jiǎng)訂T市場(chǎng)與社會(huì)組織的力量，構(gòu)建“有為政府”“有效市場(chǎng)”以及“活力社會(huì)”三位一體的良好格局。在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的具體實(shí)踐中，政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，精準(zhǔn)施策，進(jìn)行精細(xì)化治理。一方面，政府要約束政治權(quán)力對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)行為，將更多的經(jīng)濟(jì)權(quán)力還給各類市場(chǎng)主體，為市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)活動(dòng)提供更廣闊的發(fā)展空間，做到政府權(quán)力不越位。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)可以激發(fā)市場(chǎng)主體、創(chuàng)新主體的活力，促進(jìn)生產(chǎn)要素配置效率的提高。企業(yè)作為市場(chǎng)主體與創(chuàng)新主體，可以通過(guò)市場(chǎng)交換與競(jìng)爭(zhēng)來(lái)參與市場(chǎng)交易，獲得正常利潤(rùn)?！坝行袌?chǎng)”能夠激發(fā)市場(chǎng)主體的積極性與主動(dòng)性，企業(yè)因之也會(huì)有更大的動(dòng)力去尋找市場(chǎng)機(jī)會(huì)。“有效市場(chǎng)”具有能動(dòng)效應(yīng)和乘數(shù)效應(yīng)，可以增強(qiáng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)動(dòng)力，激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新活力，更充分地發(fā)揮市場(chǎng)作用。另一方面，政府應(yīng)充分賦權(quán)給社會(huì)主體，充分發(fā)揮各類社會(huì)組織與機(jī)構(gòu)在營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化中的作用。社會(huì)組織作為社會(huì)行動(dòng)的主體，對(duì)于降低企業(yè)交易成本具有重要作用，有利于約束政府行為，維護(hù)市場(chǎng)運(yùn)行秩序，推動(dòng)構(gòu)建高質(zhì)量的營(yíng)商環(huán)境。政府通過(guò)激發(fā)市場(chǎng)機(jī)制與社會(huì)組織的活力，構(gòu)建一個(gè)市場(chǎng)、社會(huì)與政府各方力量逐層遞進(jìn)、互為補(bǔ)充、有機(jī)銜接的均衡治理體系，推動(dòng)建設(shè)“有為政府、有效市場(chǎng)與活力社會(huì)”的三元均衡格局，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康可持續(xù)發(fā)展。

最后，政府堅(jiān)持治理目標(biāo)的公共導(dǎo)向，打造良好營(yíng)商環(huán)境。營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化以公共利益為導(dǎo)向，是政府與市場(chǎng)主體、社會(huì)主體通過(guò)協(xié)作的方式共同推動(dòng)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的公共治理過(guò)程。優(yōu)質(zhì)營(yíng)商環(huán)境為多方主體所共享，能夠滿足多方的利益訴求。營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化是通過(guò)改善制度環(huán)境激發(fā)市場(chǎng)主體、社會(huì)主體的活力，提高市場(chǎng)運(yùn)行效率，提升社會(huì)生產(chǎn)力水平，也是實(shí)現(xiàn)充分的均衡的高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的必經(jīng)之路。

政府在營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化中扮演著治理主體的角色，政府通過(guò)加強(qiáng)治理能力，打造“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”的有機(jī)生態(tài)格局以及堅(jiān)持營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的公共導(dǎo)向，從而使得政府治理與營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的內(nèi)在邏輯呈現(xiàn)出高度契合的特征。政府治理能力助力于營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化，而營(yíng)商環(huán)境在優(yōu)化過(guò)程中也有利于政府治理能力的加強(qiáng)，為政府治理體系現(xiàn)代化發(fā)揮了重要作用。政府通過(guò)行政體制改革，劃定政府權(quán)力邊界，激發(fā)市場(chǎng)機(jī)制與社會(huì)組織的活力，構(gòu)建一個(gè)市場(chǎng)、社會(huì)與政府等各方力量和諧共生的均衡治理體系，推動(dòng)建設(shè)“有為政府、有效市場(chǎng)與活力社會(huì)”的三元均衡格局，是實(shí)現(xiàn)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的有效方式。

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責(zé)任編輯：谷 岳