李恬靜

【摘要】在特定的時代背景下，本文在深入認(rèn)識土地利用總體規(guī)劃的重要地位和作用的基礎(chǔ)上分析了當(dāng)前土地利用總體規(guī)劃管理存在的問題，并從實踐出發(fā)提出了相應(yīng)的實施策略，以期供相關(guān)專業(yè)人士參考。

【關(guān)鍵詞】土地利用總體規(guī)劃;土地資源;問題研究;實施策略

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.12.006

引言：

在科學(xué)的規(guī)劃理念引領(lǐng)下，土地利用總體規(guī)劃者要順應(yīng)政策環(huán)境的變化和時代發(fā)展的需求，在各級政府、國土資源管理部門的領(lǐng)導(dǎo)下充分認(rèn)識土地資源保護(hù)和合理規(guī)劃的重要性，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)下對土地利用形成整體合理的規(guī)劃設(shè)計。

1、土地利用總體規(guī)劃概念解析

土地利用總體規(guī)劃是我國土地資源管理工作的最重要組成部分，是開發(fā)和保護(hù)土地資源的基礎(chǔ)，其主要是指各級政府在一定時期內(nèi)按照一定的統(tǒng)領(lǐng)文件對區(qū)域內(nèi)的土地資源進(jìn)行計劃安排、修改調(diào)控和監(jiān)督管理的政府行為。土地利用總體規(guī)劃具有時間性、區(qū)域性和政府行為幾個特點。時間性是指一定歷史階段內(nèi)，區(qū)域內(nèi)的土地利用規(guī)劃為當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)服務(wù)。政府的土地資源分配和組織具有歷史特點，如改革開放以來我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)速度不斷提升，對土地資源的規(guī)劃、調(diào)控和引導(dǎo)與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系密切。而區(qū)域性是指，除了相關(guān)法律和國務(wù)院政策文件的統(tǒng)領(lǐng)，各區(qū)域內(nèi)的各級政府還能按照本區(qū)域的發(fā)展需求對土地資源進(jìn)行自由調(diào)控和利用。

2、我國土地利用總體規(guī)劃修改簡要回顧

總體上，從中國土地規(guī)劃體系的發(fā)展來看，在經(jīng)歷了三輪土地利用總體規(guī)劃修訂后，我國確立了“國家—省—市—縣—鄉(xiāng)”五級土地利用規(guī)劃體系，構(gòu)成了我國土地利用規(guī)劃的基礎(chǔ)體系，并結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展變化和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的需求開展了新的規(guī)劃修改。在充分適應(yīng)土地利用規(guī)劃新形勢和客觀需求的基礎(chǔ)上，中國21世紀(jì)以來的土地總體規(guī)劃修訂充分了滯后的管理觀念，在協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)和建設(shè)指標(biāo)的基礎(chǔ)上，以解決土地供需矛盾和生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題為出發(fā)點，進(jìn)一步加強(qiáng)了政府區(qū)域調(diào)控工作和城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)籌工作，在實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展目標(biāo)的進(jìn)程中貫徹和落實了生態(tài)保護(hù)原則。

3、土地利用總體規(guī)劃修改的作用和地位

3.1土地利用總體規(guī)劃修改概述

自改革開放以來中國開展了三次土地利用總體規(guī)劃，每份規(guī)劃方案都對十五年內(nèi)的土地資源利用進(jìn)行了統(tǒng)籌安排，充分實現(xiàn)了對土地資源的開發(fā)、利用和保護(hù)，突出了我國各級政府在管理土地資源中的重要地位。而經(jīng)過多年來的實踐探究和修改訂正，我們的土地資源利用現(xiàn)狀得到了很大的改善和控制，在保護(hù)好農(nóng)業(yè)耕地面積的基礎(chǔ)上經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展迅速，城鎮(zhèn)化率不斷提高，新的規(guī)劃方案也充分認(rèn)識到生態(tài)環(huán)境保護(hù)的作用，土地資源開發(fā)和保護(hù)實現(xiàn)了平衡發(fā)展。未來，在建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國和實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的目標(biāo)下，土地資源利用和管理工作必將面臨新的發(fā)展挑戰(zhàn)，對此，土地利用總體規(guī)劃修改也要緊密結(jié)合時代發(fā)展現(xiàn)狀，堅持以問題為導(dǎo)向，探索有效的總體規(guī)劃策略，以提高土地資源管理的水平和效率。

3.2土地利用總體規(guī)劃的原則和重點

我國的土地利用總體規(guī)劃立足于經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展需求和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的需求，歷經(jīng)多輪規(guī)劃和修改，明確了一定的規(guī)劃原則。一是保護(hù)耕地原則?，F(xiàn)有的土地利用總體規(guī)劃必須保護(hù)基本農(nóng)田，確?，F(xiàn)有耕地保有量不減少，在確立耕地紅線的基礎(chǔ)上明確了保護(hù)農(nóng)田的目標(biāo)。二是控制新增建設(shè)用地規(guī)模的原則。確保規(guī)劃建設(shè)占用耕地指標(biāo)不增加，合理協(xié)調(diào)建設(shè)用地和耕地關(guān)系。三是優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和布局原則。在合理規(guī)劃土地資源用途的基礎(chǔ)上提高土地利用的集約化水平，以提高資源利用率。保護(hù)好生態(tài)環(huán)境。四是符合規(guī)劃修改條件原則，嚴(yán)格按照需求的現(xiàn)實變化確立土地利用總體規(guī)劃的修改和變動。五是嚴(yán)格控制規(guī)劃修改次數(shù)原則。土地利用總體規(guī)劃在一定歷史時期內(nèi)具有穩(wěn)定性和指導(dǎo)性，原則上一年只能修改一次規(guī)劃。

同時，在明確土地利用總體規(guī)劃修改原則的基礎(chǔ)上，必須明確規(guī)劃修改的重要性。首先是對其可行性進(jìn)行分析，必須對土地利用總體規(guī)劃的實施現(xiàn)狀進(jìn)行全面科學(xué)的調(diào)研，在深入分析修改條件和現(xiàn)實需求變化的基礎(chǔ)上討論修改的必要性，并全面調(diào)研經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建設(shè)的需求，以統(tǒng)領(lǐng)地方土地利用規(guī)劃科學(xué)進(jìn)行。

4、土地利用總體規(guī)劃修改中的問題

4.1規(guī)劃修改的科學(xué)性不強(qiáng)

作為對區(qū)域內(nèi)土地資源的系統(tǒng)性規(guī)劃，土地利用總體規(guī)劃在相當(dāng)一段長的時間內(nèi)對土地資源的開發(fā)和利用起到重要的指引作用，而這要求規(guī)劃全面科學(xué)，同樣，土地規(guī)劃修改的科學(xué)性也直接影響土地開發(fā)的效率。但就現(xiàn)實情況來看，我國各級政府在修改土地利用總體規(guī)劃時普遍存在著科學(xué)性不強(qiáng)的問題。一般來說，在修改土地規(guī)劃的時候需要花費漫長的時間進(jìn)行調(diào)查分析和論證，需要在上級部門的領(lǐng)導(dǎo)下獲得審批，在嚴(yán)密科學(xué)的規(guī)劃修改理論體系的支撐下，在專業(yè)的修改工作隊伍的實踐中，緊密聯(lián)系規(guī)劃方案和現(xiàn)實建設(shè)需求進(jìn)行分析，從而完善土地規(guī)劃方案，以便后期實行。然后地方政府普遍存在規(guī)劃意識不強(qiáng)的問題，其土地規(guī)劃利用僅僅是按照一定的方案走，在具體的實踐和優(yōu)化環(huán)節(jié)還缺乏科學(xué)性，許多土地規(guī)劃修改時間緊，任務(wù)重，且修改人員對區(qū)域內(nèi)的土地資源利用現(xiàn)狀不夠熟悉，與各部門缺乏交流和協(xié)調(diào)，導(dǎo)致修改缺乏科學(xué)性，要么是修改不到位，不徹底，導(dǎo)致剛剛完成修改工作又需要解決新的問題，要么是修改后的方案不能與地區(qū)發(fā)展的實踐需求緊密契合。

4.2規(guī)劃修改中的耕地占補(bǔ)平衡問題

對土地利用總體規(guī)劃的修改實質(zhì)上是對土地利用的空間置換，在保證原有耕地量和基本農(nóng)田質(zhì)量的基礎(chǔ)上對建設(shè)用地的規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整，在修改規(guī)劃時，國土資源管理部門往往聘請專業(yè)的工作人員，在結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求和生態(tài)環(huán)境保護(hù)需求的基礎(chǔ)上修改。但是由于修改人員為外聘人員，其雖然有一定數(shù)據(jù)和資料的支撐，但是在實踐操作中還是存在著諸多不合理之處，如難以判斷地塊的優(yōu)劣，造成修改質(zhì)量不符合標(biāo)準(zhǔn)，耕地占補(bǔ)不符合要求，而導(dǎo)致耕地占地不平衡的原因是多樣化的。06C2C25C-AC53-4CB2-8918-28CB27198A62

一方面，修改人員對耕地占補(bǔ)平衡的內(nèi)涵理解不到位。簡而言之，耕地占補(bǔ)平衡是指以人民政府為首的建設(shè)單位等通過土地開發(fā)、復(fù)墾和整體恢復(fù)等措施補(bǔ)償?shù)呐c建設(shè)占用耕地數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)囊豁椃梢?guī)定。保護(hù)基礎(chǔ)耕地的數(shù)量和質(zhì)量是開發(fā)土地資源的重要前提。既要保持耕地數(shù)量的平衡，規(guī)劃修改后不能影響區(qū)域內(nèi)的農(nóng)業(yè)耕地數(shù)量，還要保證耕地數(shù)量能夠與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口增長的需求相協(xié)調(diào)。同時，補(bǔ)充恢復(fù)的耕地還要保持基本的糧食生產(chǎn)能力，土地占有不能影響區(qū)域內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)平衡。另一方面，政府部門對于耕地占補(bǔ)平衡出現(xiàn)了短期化和表面化的行為。在具體的實踐過程中，許多執(zhí)行部門為了完成基礎(chǔ)的占補(bǔ)平衡指標(biāo)，僅僅追求補(bǔ)足耕地數(shù)量，而忽視耕地質(zhì)量，農(nóng)業(yè)用地的糧食生產(chǎn)能力不斷弱化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益弱化。此外還有耕地占補(bǔ)平衡的可操作性差。在修改實踐中，國土資源管理部門缺乏相關(guān)的耕地質(zhì)量判斷標(biāo)準(zhǔn)，在考察時往往重視耕地數(shù)量而忽視耕地質(zhì)量，造成大量優(yōu)質(zhì)耕地流失，如果不能確立科學(xué)完善的耕地占補(bǔ)平衡質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)域土地資源的生產(chǎn)力將會持續(xù)下降。

4.3規(guī)劃修改中的公眾參與性比較低

土地利用總體規(guī)劃修改存在的又一問題就是公眾的參與性比較低。修改的時間緊，任務(wù)重，國土資源管理部門及其工作員工與社會公眾之間的交流缺乏，導(dǎo)致社會公眾的參與角色不突出。由于我國的土地總體規(guī)劃主要是分階段分級進(jìn)行，地方政府領(lǐng)導(dǎo)在遵循上級管理文件的基礎(chǔ)上對區(qū)域內(nèi)的土地規(guī)劃修改具有一定的自主權(quán)，其對修改的理解不夠科學(xué)深入，在修改時往往片面要求修改方案適合區(qū)域用地需求，而沒有納入公眾的意見，造成公眾只是片面接受政府的規(guī)劃修改方案。而造成這一問題的原因有多種：一是規(guī)劃僅僅停留在單純的文件宣傳的層面，部分領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為土地利用規(guī)劃修改和群眾沒有聯(lián)系，往往只是進(jìn)行簡單的公示和宣傳。二是未正確認(rèn)識土地利用總體規(guī)劃在城市建設(shè)中的重要地位，當(dāng)前許多政府在規(guī)劃土地時存在著土地規(guī)劃服務(wù)城市建設(shè)的現(xiàn)象，造成規(guī)劃修改往往被城市建設(shè)“牽著鼻子走”。三是沒有認(rèn)識到規(guī)劃修改的嚴(yán)肅性。土地規(guī)劃修改事關(guān)城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大計，需要多部門協(xié)調(diào)進(jìn)行，更需要充分聽取公眾的意見，而許多政府部門與公眾之間缺乏基本的交流。

5、優(yōu)化土地利用總體規(guī)劃修改的實施建議

5.1建立規(guī)劃動態(tài)修改管理系統(tǒng)

為了提高土地利用總體規(guī)劃修改的可操作性和時效性，必須結(jié)合區(qū)域內(nèi)土地資源和開發(fā)現(xiàn)狀來建立有關(guān)土地規(guī)劃動態(tài)修改的管理系統(tǒng)。在引入現(xiàn)代信息技術(shù)的基礎(chǔ)上建立相關(guān)的動態(tài)監(jiān)管和數(shù)據(jù)分析平臺，以短期內(nèi)的土地規(guī)劃為約束性規(guī)劃，并結(jié)合實際需求的變化進(jìn)行修改，對修改后的方案實施進(jìn)行監(jiān)管，及時分析存在的各類不確定因素，從而為完善修改方案提供數(shù)據(jù)支撐和決策參考。要堅持建立健全的規(guī)劃修改和實施鏈條，減少各類審批程序，加強(qiáng)各工作部門之間的聯(lián)系，從而保證規(guī)劃修改的可操作性和實踐性，更好地為區(qū)域內(nèi)土地開發(fā)目標(biāo)服務(wù)。以湖南省2018年關(guān)于規(guī)范土地利用總體規(guī)劃工作的通知為例，其在楊哥控制規(guī)劃修改范圍的基礎(chǔ)上確立了規(guī)劃修改的工作程序，并通過數(shù)據(jù)庫更新的形式在動態(tài)的修改管數(shù)據(jù)監(jiān)控系統(tǒng)中及時上傳信息，并以全過程落實、動態(tài)化監(jiān)管的要求對土里利用修改的審查、編制和管理提供了方向參考。

5.2科學(xué)合理的編制規(guī)劃修改方案

必須保證土地利用總體規(guī)劃修改方案的科學(xué)性和全面性，切實為土地資源的開發(fā)和利用提供參考。首先，必須明確修改原因和修改目標(biāo)，對區(qū)域內(nèi)的土地資源和長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，在立足當(dāng)下的基礎(chǔ)上對土地利用的方式和途徑進(jìn)行分析和科學(xué)的選擇，進(jìn)而保證土地利用結(jié)構(gòu)和方式合理，整體上為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展服務(wù)。其次，必須選擇科學(xué)合理的修改方法，要堅持將自上而下和自下而上的規(guī)劃修改方法相結(jié)合，在上級編制的領(lǐng)導(dǎo)下充分結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會和自然環(huán)境的實際情況確定修改方案，保證對土地資源的利用符合各方標(biāo)準(zhǔn)。為促進(jìn)土地利用總體規(guī)劃修改的合理進(jìn)行，湖南省國土資源廳2020年的第76號文件《關(guān)于做好當(dāng)前空間規(guī)劃實施管理促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的通知》中將疫情防控、脫貧攻堅、環(huán)境保護(hù)和礦產(chǎn)資源保護(hù)、文化旅游等概念引入到具體的規(guī)劃修改工作中，為實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展和規(guī)劃修改的科學(xué)進(jìn)行提供列舉式參考，并進(jìn)行了嚴(yán)格把關(guān)，實現(xiàn)了科學(xué)編制。

5.3實現(xiàn)真正意義的耕地占補(bǔ)平衡

耕地占補(bǔ)平衡需要保量又保值，對此，必須加快建立和完善相應(yīng)的耕地質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)，從而保證補(bǔ)充耕地的質(zhì)量?？梢詮母氐钠秸?、土壤質(zhì)地和灌溉條件等標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)，對補(bǔ)充耕地的質(zhì)量進(jìn)行分析，同時評價體系和標(biāo)準(zhǔn)還要堅持與耕地的糧食生產(chǎn)力相對應(yīng)，明確相關(guān)的耕地等級，按照科學(xué)的監(jiān)控方法來驗收耕地。為了促進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡實踐的發(fā)展，要堅持研究和制定相關(guān)的評價標(biāo)準(zhǔn)和方法，將耕地占補(bǔ)平衡的驗收程序、方法和具體的標(biāo)準(zhǔn)寫入工作文件之中，為實踐服務(wù)。同時，還要堅持健全和落實有關(guān)耕地質(zhì)量保護(hù)的法律法規(guī)，嚴(yán)守耕地紅線，將違法占用耕地的行為列入懲罰范圍之中，讓耕地保護(hù)嚴(yán)格按照法律標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。

5.4加大公眾參與的力度，擴(kuò)大宣傳力度

土地利用總體規(guī)劃的修改和實施涉及到各行各業(yè)的發(fā)展，事關(guān)經(jīng)濟(jì)和民生發(fā)展大計，因此，必須加強(qiáng)社會公眾的參與力度，并開展好相關(guān)的宣傳工作，保證規(guī)劃修改實施合理進(jìn)行。一方面，國土資源管理和規(guī)劃修改工作人員要堅持樹立公眾參與精神，做好社會聽證工作，讓政府領(lǐng)導(dǎo)、專家技術(shù)人員和社會普通公眾參與到規(guī)劃修改中，通過多方的協(xié)調(diào)討論來實現(xiàn)科學(xué)修改。只有落實公眾參與制度，拓寬公眾參與的渠道，切實聽取其意見，才能保證制定出科學(xué)全面的修改方案，才能在全社會形成對土地利用總體規(guī)劃修改的科學(xué)認(rèn)識。

5.5出臺支撐性政策，建立健全規(guī)劃彈性理論

為了優(yōu)化土地利用總體規(guī)劃，必須加強(qiáng)相關(guān)配套設(shè)施的建設(shè)，其中，必須出臺支撐性政策，建立健全規(guī)劃彈性理論。一方面，在不違背相關(guān)法律強(qiáng)制性規(guī)定的基礎(chǔ)上要加強(qiáng)對土地利用總體規(guī)劃法律法規(guī)的制定和健全，將以方向性為主、指標(biāo)為把控的實施性規(guī)培方法和工作準(zhǔn)則納入到相關(guān)工作體系中，從而增強(qiáng)指標(biāo)參數(shù)在規(guī)劃利用修改中的占比。同時，必須堅持健全規(guī)劃的彈性理論，并出臺相關(guān)的支持性政策，要從政府著手，以政府的創(chuàng)新性思路引領(lǐng)地區(qū)土地利用總體規(guī)劃修改的制定和完善，在彈性發(fā)展的思路下，根據(jù)區(qū)域內(nèi)的土地利用情況來開展相應(yīng)的針對性基礎(chǔ)調(diào)研，對土地規(guī)劃利用在地方的實施和完善進(jìn)行考察，并保留一定的實施與完善空間，在靈活實施的基礎(chǔ)上賦予規(guī)劃的參與者和制定者更多實施空間。除此之外，為了保證相關(guān)政策文件和土地利用總體規(guī)劃修改的順利實施，還要堅持豐富對土地利用總體規(guī)劃相配套的區(qū)域彈性發(fā)展政策，根據(jù)區(qū)域的發(fā)展現(xiàn)狀與發(fā)展需求指定相應(yīng)的可選擇的、具有靈活操作性的彈性發(fā)展政策，為土地利用總體規(guī)劃的順利實施拓寬發(fā)展空間，在減少不必要程序的基礎(chǔ)上加強(qiáng)地方政府在土地利用總體規(guī)劃的參與進(jìn)一步完善工作，從而切實加強(qiáng)土地利用規(guī)劃的可實施性和有效性。06C2C25C-AC53-4CB2-8918-28CB27198A62

5.6建立規(guī)劃實施監(jiān)察制度，加強(qiáng)規(guī)劃實施監(jiān)管

在土地利用總體規(guī)劃的實施和修改階段，必須切實加強(qiáng)監(jiān)督管理工作，不斷建立與健全并實施相應(yīng)的監(jiān)察制度，為加強(qiáng)規(guī)劃實施監(jiān)管提供支撐。要適當(dāng)調(diào)整規(guī)劃以滿足社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，同時指定完善相應(yīng)的監(jiān)察制度。一方面，要講規(guī)劃實施情況和效率納入地方政府領(lǐng)導(dǎo)的績效指標(biāo)中，通過建立健全相應(yīng)的激勵與監(jiān)督制度來引導(dǎo)地方領(lǐng)導(dǎo)依法、合理按照規(guī)劃的內(nèi)容開展用地建設(shè)工作，在落實制度方案的基礎(chǔ)上保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作順利開展。另一方面要加強(qiáng)規(guī)劃實施的監(jiān)督管理工作，以嚴(yán)格的措施追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，嚴(yán)格執(zhí)法，從而保障規(guī)劃實施。

結(jié)語：

為全面落實土地用途管理，提高土地利用總體規(guī)劃的科學(xué)水平，提升各級政府和國土資源管理部門對有關(guān)土地規(guī)劃文件的落實程度，本文從當(dāng)前土地利用總體規(guī)劃的發(fā)展歷程和存在的問題出發(fā)，從實踐著手，提出了相應(yīng)的改進(jìn)策略。習(xí)近平總書記曾經(jīng)強(qiáng)調(diào)，“綠水青山就是金山銀山?！蓖恋刭Y源是大自然賜予我們最寶貴的財富，也是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐，在生態(tài)發(fā)展理念的引領(lǐng)下，我們投身土地利用總體規(guī)劃事業(yè)之中，堅持從提高土地利用規(guī)劃的科學(xué)性、平衡性出發(fā)，充分協(xié)調(diào)了人與自然的關(guān)系，在落實政策文件引領(lǐng)、公眾參與的基礎(chǔ)上從規(guī)劃修改、規(guī)劃管理、擴(kuò)大宣傳等方面著手，堅守了耕地紅線，在平衡發(fā)展和保護(hù)關(guān)系的基礎(chǔ)上立足實際，有力地提高了了土地利用總體規(guī)劃的實效。

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