羅 昕 蔡雨婷

全球互聯(lián)網(wǎng)治理規(guī)則制定不僅涉及網(wǎng)絡(luò)社會中問題與風險的應(yīng)對,也關(guān)乎從個體權(quán)利斗爭到國家利益博弈的政治問題。盡管互聯(lián)網(wǎng)已有半個多世紀的歷史,然而談及互聯(lián)網(wǎng)的全球治理,系統(tǒng)且全面的網(wǎng)絡(luò)規(guī)則時代僅僅始于2008年左右。至今,國際社會已就互聯(lián)網(wǎng)治理的部分問題達成一定共識,但在許多重點治理領(lǐng)域仍存在較大爭議與分歧,規(guī)則制定進展緩慢,造成這些領(lǐng)域的治理規(guī)則嚴重缺失。①

盡管網(wǎng)絡(luò)空間國際法缺乏,然而若將“治理規(guī)則”的含義從國際硬法拓展到聲明、宣言、倡議等一系列軟法,將治理內(nèi)容范疇從廣義上涵蓋資源分配、信息傳播、網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)字經(jīng)濟等眾多相關(guān)問題,則可發(fā)現(xiàn)國際上已形成諸多治理規(guī)則,它們由互聯(lián)網(wǎng)治理“攸關(guān)方”制定,發(fā)揮著不同的治理效力。全球互聯(lián)網(wǎng)治理規(guī)則的生成歷史、基本譜系、主體博弈、演進趨勢如何？在今后網(wǎng)絡(luò)空間“建章立制”的進程中,中國如何有針對性地提升制度性話語權(quán),與各方共建網(wǎng)絡(luò)空間命運共同體？回應(yīng)上述問題,需要對已有規(guī)則進行系統(tǒng)性回溯與分析,在把握基本特征、基本格局中加以思考。

目前學界對全球互聯(lián)網(wǎng)規(guī)則制定的研究多從國際法與全球治理兩個視角出發(fā),議題多集中在相關(guān)規(guī)則制定的歷史、現(xiàn)狀、障礙、方法、趨勢、發(fā)展路徑等方面,重點呈現(xiàn)多元主體尤其是大國之間的博弈和協(xié)調(diào)。已有文獻呈現(xiàn)出兩個特點:一是規(guī)則對象多集中在由各國或傳統(tǒng)國際組織制定的貿(mào)易、犯罪、軍事等治理領(lǐng)域的國際硬法上；二是研究方法多為思辨分析,實證研究偏少。為彌補以往研究不足的問題,本文采用內(nèi)容分析法,全面搜集40年來全球互聯(lián)網(wǎng)治理規(guī)則文件,統(tǒng)計這些規(guī)則的時間、主體、類型、議題領(lǐng)域、網(wǎng)絡(luò)層級等要素的基本特征及各要素之間的關(guān)系,試圖發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有分布的基本格局,以期提出有針對性的中國參與路徑。

一、全球互聯(lián)網(wǎng)治理規(guī)則的數(shù)據(jù)收集

(一)研究問題

本研究以全球互聯(lián)網(wǎng)治理規(guī)則文本為研究對象,主要研究問題包括:(1)全球互聯(lián)網(wǎng)治理規(guī)則有哪些？規(guī)則的制定主體、議題領(lǐng)域、網(wǎng)絡(luò)層級、約束力程度等因素呈現(xiàn)出何種特征？(2)規(guī)則的諸多因素之間有無內(nèi)在關(guān)聯(lián)或基本規(guī)律？(3)基于規(guī)則的基本特征、基本格局,中國應(yīng)如何有的放矢地提升全球互聯(lián)網(wǎng)治理的制度性話語權(quán)？

(二)研究方法

按照聯(lián)合國的定義,互聯(lián)網(wǎng)治理是“政府、私營部門和民間社會根據(jù)各自的作用制定和實施,旨在規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展和使用的共同原則、準則、規(guī)則、決策程序和方案”。本研究所界定的全球互聯(lián)網(wǎng)治理規(guī)則包括國際組織、國家政府、私營部門、民間組織等多主體在國際層面上提出的,旨在規(guī)范、影響互聯(lián)網(wǎng)秩序或促進互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的各類規(guī)范文本,主要包括具有法律約束力的國際規(guī)范(如條約、國際法淵源),以及通常在外交協(xié)定中涉及的、可作為預(yù)期行為的參考但不受法律執(zhí)行機制約束的國際規(guī)范(如不具法律約束力的自愿行為規(guī)范)。②遵循上述界定,以1980年OECD(經(jīng)濟合作與發(fā)展組織)制定全球第一份信息化背景下隱私保護和數(shù)據(jù)跨境流動的法律文件《關(guān)于保護隱私和個人數(shù)據(jù)跨境流動指南》為起點,研究者建立了1980—2020年全球互聯(lián)網(wǎng)治理規(guī)則數(shù)據(jù)庫。資料搜集范圍包括相關(guān)國際組織、機構(gòu)與會議的檔案、報告等文書。對40年間195項全球互聯(lián)網(wǎng)治理規(guī)則進行如下類目統(tǒng)計與編碼:

(1)時間:按治理規(guī)則制定、發(fā)布或修訂的年份,分為:1=1980—1990年,2=1991—2000年,3=2001—2010年,4=2011—2020年。

(2)主體:按治理規(guī)則制定的主體,分為:1=政府間國際組織,2=國家政府/地區(qū),3=國際合作組織,4=技術(shù)社群,5=私營企業(yè),6=民間組織,7=其他。

(3)類型:按治理規(guī)則約束力的程度,分為26類:1=報告/通訊(report/communication),2=建議(recommendation),3=手冊(manual),4=議程(agenda),5=倡議/呼吁(initiative/call),6=聲明(statement),7=措施(measure),8=行動計劃/規(guī)劃(plan of action/work programme),9=戰(zhàn)略(strategy),10=備忘錄(memorandum),11=宣言(declaration),12=承諾(commitment),13=提案/決議草案(proposal/draft resolution),14=框架(framework),15=指南(guideline),16=規(guī)則/守則(regulation/rule),17=通則(general usage),18=指令(directive),19=協(xié)定/協(xié)議(agreement/accord),20=憲章(charter),21=法典/準則(code),22=法案(bill & act),23=法律(law),24=公約(convention),25=條約(treaty),26=其他。

(4)領(lǐng)域:按治理規(guī)則所屬的領(lǐng)域,分為:1=綜合,2=電信,3=互聯(lián)網(wǎng)技術(shù),4=信息傳播,5=互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟,6=網(wǎng)絡(luò)安全,7=知識產(chǎn)權(quán),8=隱私與數(shù)據(jù),9=兒童保護。

(5)網(wǎng)絡(luò)層級:指治理規(guī)則所涉及的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)層級,分為:1=物理層,2=邏輯層,3=內(nèi)容層,4=綜合。物理層指計算機、網(wǎng)線、電纜等物理設(shè)施；邏輯層指支撐網(wǎng)絡(luò)運行的代碼、協(xié)議、標準,以及域名系統(tǒng)、IP地址等互聯(lián)網(wǎng)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施；內(nèi)容層指用戶使用應(yīng)用程序或軟件生產(chǎn)傳播信息內(nèi)容的網(wǎng)絡(luò)層次。

二、全球互聯(lián)網(wǎng)治理規(guī)則的類目特征分析

(一)全球互聯(lián)網(wǎng)治理規(guī)則的時間分布

統(tǒng)計顯示,1995年以前形成的互聯(lián)網(wǎng)規(guī)則較少,此后的規(guī)則數(shù)量曲線呈不規(guī)則的上下波動狀。期間形成四個較為集中的規(guī)則“高產(chǎn)期”:一是1996—1998年,以電子商務(wù)規(guī)則為亮點；二是2003—2005年,以信息社會世界峰會(WSIS)相關(guān)成果文件為重要規(guī)則來源；三是2011—2013年,以網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則的高頻出現(xiàn)為特征；四是2016—2020年,數(shù)據(jù)治理、網(wǎng)絡(luò)空間國家行為規(guī)范、數(shù)字經(jīng)濟、新技術(shù)應(yīng)用等方面的規(guī)則不斷被提出。(參見圖1)

圖1 全球互聯(lián)網(wǎng)治理規(guī)則數(shù)量趨勢

(二)全球互聯(lián)網(wǎng)治理規(guī)則的主體分布

多元治理主體的治理理念、制度安排各異,由此形成了不同的治理政治派系。彌爾頓·穆勒(Milton Mueller)以“國家—跨國”為橫軸,以“等級制—網(wǎng)絡(luò)化”為縱軸,提出了全球互聯(lián)網(wǎng)治理的四種政治光譜。③借助該模型,可將互聯(lián)網(wǎng)規(guī)則主體劃分至相應(yīng)的象限圖中。(參見圖2)

圖2 全球互聯(lián)網(wǎng)治理主體、規(guī)則和方法的象限圖

國家政府/地區(qū)屬于地區(qū)性、等級制程度較高的一類主體,一般通過法律、公共政策來發(fā)展和管理互聯(lián)網(wǎng)。特定國家提出的規(guī)則帶有自身偏好,要將之變?yōu)楦鲊毡榻邮艿恼絿H規(guī)范并非易事。

政府間國際組織在偏向等級制的同時具備了跨國行動力。其中,聯(lián)合國職能領(lǐng)域廣泛,涉及互聯(lián)網(wǎng)治理的諸多事務(wù),相關(guān)平臺有ITU(國際電信聯(lián)盟)、WSIS、UN GGE(聯(lián)合國信息安全政府專家組)、OEWG(聯(lián)合國信息安全開放式工作組)等。除聯(lián)合國外,經(jīng)濟領(lǐng)域的國際組織在制定數(shù)字經(jīng)濟規(guī)則上也扮演了重要角色,如OECD發(fā)布一系列跨境數(shù)據(jù)流規(guī)范；WTO(世界貿(mào)易組織)的《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》等文件為數(shù)字貿(mào)易提供了重要準則。由于相應(yīng)規(guī)則經(jīng)過各國政府磋商制定,屬于合作規(guī)制,這類主體制定的規(guī)則接受度較高。

國際合作組織一般指多邊或區(qū)域的合作聯(lián)盟,如G20(二十國集團)、APEC(亞太經(jīng)濟合作組織)等。這類主體同樣屬于合作規(guī)制,但其內(nèi)部組織方式卻更為網(wǎng)絡(luò)化。例如,G20成員兼具發(fā)達國家與發(fā)展中國家,相繼達成了《G20數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展與合作倡議》《大阪數(shù)字經(jīng)濟宣言》等數(shù)字經(jīng)濟成果。此類組織的成員各方往往因追求特定利益而形成合作聯(lián)盟,甚至帶有地緣政治和意識形態(tài)色彩。如何超越地區(qū)性或“小圈子”聯(lián)盟性的局限,促成全球性的互聯(lián)網(wǎng)治理規(guī)則,將是其面臨的問題。

跨國性與網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)合的代表是國際互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)社群。它們發(fā)展出“多利益攸關(guān)方”治理模式,其核心要素包括多方參與、自下而上、共識驅(qū)動等,這與網(wǎng)絡(luò)化治理存在諸多契合之處。技術(shù)社群依靠技術(shù)手段對互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)資源(DNS、IP、根服務(wù)器等)進行管理。除技術(shù)社群外,私營部門和民間組織也是跨國—網(wǎng)絡(luò)化、自我規(guī)制的兩類主體。近年來,微軟、西門子等越來越多的科技企業(yè)開始介入互聯(lián)網(wǎng)國際規(guī)則的制定。更多異質(zhì)性、松散的組織也開始出現(xiàn),如2017年成立的全球網(wǎng)絡(luò)空間穩(wěn)定委員會領(lǐng)袖人物來自近20個國家。

經(jīng)統(tǒng)計,政府間國際組織、國家政府/地區(qū)、國際合作組織三類主體占比達88.73%,這說明以國家政府為代表的傳統(tǒng)政治權(quán)力仍是互聯(lián)網(wǎng)國際規(guī)則制定的主導(dǎo)力量,技術(shù)社群、私營企業(yè)和民間社會在國際規(guī)則制定上處于次要地位。(參見表1)

表1 互聯(lián)網(wǎng)國際規(guī)則來源主體類型分布

(三)全球互聯(lián)網(wǎng)治理規(guī)則的類型分布

在治理規(guī)則的類型上,最多的三類為宣言、指南和行動計劃/規(guī)劃,其次是報告/通訊、聲明、倡議/呼吁、協(xié)定/協(xié)議等,法律、法案等類型文件較少。(參見表2)

表2 全球互聯(lián)網(wǎng)治理規(guī)則類型分布光譜

為了進一步分析規(guī)則的類型光譜,有必要引入“硬法”“軟法”的區(qū)分視角。不同于國際公約、協(xié)定等具有法律約束力的“硬法”,“軟法”是指原則上沒有法律約束力但是有實際效力的行為規(guī)則。④從約束力程度劃分,將治理規(guī)則分為低層次到中層次再到高層次三類。高層次對應(yīng)具有法律約束力的硬法,本研究中包括指令、協(xié)定/協(xié)議、憲章、法典/準則、法案、法律、公約、條約等幾類。中層次規(guī)則主要包括宣言、承諾、提案/決議草案、框架、指南、規(guī)則/守則、通則等行事規(guī)范或涉及行為體自律及其國際信譽的文件。低層次規(guī)則主要包括報告/通訊、建議、手冊、議程、倡議/呼吁、聲明、措施、行動計劃/規(guī)劃、戰(zhàn)略、備忘錄等,它們大多只提供一種指引,在執(zhí)行層面具有較大的變動空間。

統(tǒng)計發(fā)現(xiàn),從低層次到中層次再到高層次,相應(yīng)的規(guī)則數(shù)量依次減少。低層次與中層次規(guī)則占比分別高達46.15%和38.97%,高層次規(guī)則只占14.87%?？梢?現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)空間國際規(guī)則中大部分為軟法,只有小部分為硬法。

在低、中層次規(guī)則上,現(xiàn)有重要的互聯(lián)網(wǎng)治理國際軟法主要包括:與ICT(信息與通信技術(shù))及互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)的經(jīng)合組織準則、聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會制定的電子商務(wù)示范法、聯(lián)合國和其他國際組織處理互聯(lián)網(wǎng)治理相關(guān)問題的決議和宣言(如聯(lián)合國關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)安全的決議)。⑤一些重要國際會議或工作機制的成果文件雖不具約束力,然而其結(jié)論是多利益相關(guān)方的談判產(chǎn)物,有可能在日后形成具有一定約束力的規(guī)范。

高層次規(guī)則即國際硬法,主要包括一般國際法、區(qū)域國際法、多邊協(xié)定。全球?qū)用?電信、電子商務(wù)、知識產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域都存在法律文件,如《國際電信規(guī)則》《信息技術(shù)協(xié)定》。在區(qū)域和多邊層面,互聯(lián)網(wǎng)較發(fā)達的歐盟、美國在互聯(lián)網(wǎng)法律或協(xié)議上頻繁協(xié)同。歐盟先后制定《電子商務(wù)指令》《通用數(shù)據(jù)保護條例》等法規(guī),歐美之間則通過“安全港協(xié)議”“隱私盾協(xié)議”處理電子數(shù)據(jù)保護問題。網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域,歐美主導(dǎo)的《網(wǎng)絡(luò)犯罪公約》是打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪最重要的國際性立法。此外,區(qū)域性聯(lián)盟也各自在網(wǎng)絡(luò)安全和信息犯罪上制定了相關(guān)協(xié)議或公約。但總體而言,互聯(lián)網(wǎng)國際法仍比較缺乏,制定進程緩慢。

(四)全球互聯(lián)網(wǎng)治理規(guī)則的網(wǎng)絡(luò)層級與所屬領(lǐng)域分布

統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn),在195項規(guī)則中,近一半(48.72%)的治理規(guī)則屬于綜合性規(guī)制,涉及物理層、邏輯層、內(nèi)容層中的兩個或三個層次:從物理層的信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和保護到邏輯層的技術(shù)規(guī)制,再到內(nèi)容層的信息與數(shù)據(jù)治理。除了綜合性規(guī)則,其余大部分為內(nèi)容層(36.41%)的治理規(guī)則,超過了邏輯層(10.26%)與物理層(4.62%)的總和。

從議題領(lǐng)域來看,現(xiàn)有全球互聯(lián)網(wǎng)治理規(guī)則在四個領(lǐng)域數(shù)量最多:網(wǎng)絡(luò)安全(33.85%)、互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(16.92%)、隱私與數(shù)據(jù)(11.79%)、電信(10.77%),可將之視為信息社會的安全問題、經(jīng)濟問題、公民權(quán)利保護問題和發(fā)展問題。網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則最為突出,占比達三分之一?；ヂ?lián)網(wǎng)安全問題主要包括政治—軍事領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)爭、經(jīng)濟領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)犯罪等,重要規(guī)則有《網(wǎng)絡(luò)犯罪公約》《塔林手冊》《信息安全國際行為準則》等。全球互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟治理重點經(jīng)歷了從早期的電子商務(wù)到近年來數(shù)字經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變,不斷拓寬范疇、升級層次。在隱私數(shù)據(jù)保護上,OECD、歐盟長久致力于相關(guān)立法。近年來大型互聯(lián)網(wǎng)中介平臺的擴張及其對用戶數(shù)據(jù)的不當使用,使這一議題廣受關(guān)注,催生了歐盟《通用數(shù)據(jù)保護條例》等重要規(guī)則。電信領(lǐng)域規(guī)則以促進各國電信、ICT發(fā)展為目標,大多數(shù)為地區(qū)電信會議成果。

互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)(5.64%)、信息傳播(4.10%)、兒童保護(3.59%)、知識產(chǎn)權(quán)(3.08%)達成的規(guī)則相對較少。互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)治理長期遵循攸關(guān)方模式,互聯(lián)網(wǎng)社群的共識與行業(yè)規(guī)則——而非國家法律——的作用更突出。該領(lǐng)域的重要規(guī)則有《因特網(wǎng)域名系統(tǒng)通用頂級域諒解備忘錄》以及美國政府與ICANN(互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機構(gòu))之間的若干備忘錄、合同。信息傳播議題往往涉及網(wǎng)絡(luò)自由爭議,背后隱藏著斗爭,如美國議員曾提出所謂的《全球網(wǎng)絡(luò)自由法案》,實則為不滿他國以本國法律管理境內(nèi)的美國互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)。對于兒童保護,議題的專門性限制了其規(guī)則總量。知識產(chǎn)權(quán)議題爭議相對較小,并已形成WIPO(世界知識產(chǎn)權(quán)組織)兩大條約和《視聽表演北京條約》等國際法,治理規(guī)則體現(xiàn)出“少而精”的特色。

三、全球互聯(lián)網(wǎng)治理規(guī)則的多因素關(guān)聯(lián)分析

為探究全球互聯(lián)網(wǎng)治理規(guī)則各因素之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián),將相關(guān)編碼數(shù)據(jù)導(dǎo)入SPSS21.0進行交叉表分析和卡方檢驗,檢驗各組差異顯著性(參見表3)。其中,“規(guī)制等級”指規(guī)則約束力程度,編碼為:1=低層次,2=中層次,3=高層次。結(jié)果顯示,除了主體*規(guī)制等級的卡方檢驗P值大于0.05外,其余各組P值均小于0.05,差異顯著,這表明互聯(lián)網(wǎng)治理規(guī)則制定存在一定規(guī)律。結(jié)合相應(yīng)交叉表,對各因素關(guān)系進行分析,可以發(fā)現(xiàn)如下基本趨勢或規(guī)律:

表3 治理規(guī)則要素關(guān)聯(lián)分析卡方檢驗

(一)時間與主體(P<0.05)

隨時間推進,國家政府/地區(qū)及國際合作組織制定互聯(lián)網(wǎng)治理規(guī)則顯著增長,表明主權(quán)國家及以政府為主體的國際組織在互聯(lián)網(wǎng)治理中扮演著越來越重要的角色,網(wǎng)絡(luò)空間的“國家回歸”趨勢持續(xù)增強。尤其是G20、APEC等新興的多邊國際合作組織正在數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展與產(chǎn)業(yè)、技術(shù)合作方面發(fā)揮越來越大的作用。

(二)時間與規(guī)制等級(P<0.05)

隨時間推進,低、中層次規(guī)則增多,高層次規(guī)則變化不明顯。早期,國際組織在電子商務(wù)、電信、知識產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域制定了一批國際公約。而隨著網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)治理等議題的興起,各方發(fā)現(xiàn)在這些爭議領(lǐng)域短時間內(nèi)難以達成國際硬法,因此轉(zhuǎn)向軟法規(guī)制,嘗試建立低層次約束。此外,在話語權(quán)競爭態(tài)勢下,某些主體或利益集團傾向于在國際社會中提出倡議、聲明、宣言等,吸引志同道合者加入,掌握話語主動權(quán)。例如,法國提出《網(wǎng)絡(luò)空間信任和安全巴黎倡議》,微軟提出《數(shù)字日內(nèi)瓦公約》。

(三)時間與領(lǐng)域(P<0.05)

隨時間推進,網(wǎng)絡(luò)安全、隱私與數(shù)據(jù)、信息傳播、兒童保護類規(guī)則增多,而知識產(chǎn)權(quán)、電信類規(guī)則數(shù)量有所下降?？梢?隨著互聯(lián)網(wǎng)深度嵌入人類生活,其治理內(nèi)容也更貼近與大眾數(shù)字化生存息息相關(guān)的各個具體領(lǐng)域。尤其是社交媒體、人工智能、5G、區(qū)塊鏈、算法等新技術(shù)新應(yīng)用的興起,催生了內(nèi)容監(jiān)管、隱私保護、數(shù)據(jù)使用等治理議題,成為交織著公民權(quán)利、商業(yè)利益與國家安全的復(fù)雜問題領(lǐng)域?；ヂ?lián)網(wǎng)經(jīng)濟一貫是焦點,議題治理規(guī)則也需修訂更新。

(四)時間與網(wǎng)絡(luò)層級(P<0.05)

隨時間推進,內(nèi)容層與跨層次的治理規(guī)則均增多。一方面,新增的網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)字經(jīng)濟等規(guī)則貫穿多個網(wǎng)絡(luò)層級——既要保證物理層和邏輯層的互聯(lián)互通、系統(tǒng)安全,也要在內(nèi)容層規(guī)范用戶行為。另一方面,新增的數(shù)據(jù)與隱私等規(guī)則多偏向內(nèi)容層治理,而物理層、邏輯層的規(guī)則數(shù)量并無明顯增長,這體現(xiàn)出互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)治理(如管理IP地址及域名等關(guān)鍵互聯(lián)網(wǎng)資源)改革并沒有取得太大進展。

(五)主體與規(guī)制等級(P>0.05)

高層次治理規(guī)則即國際硬法皆由政府間國際組織、國家政府/地區(qū)和國際合作組織三類主體制定。但總體而言,主體制定出的規(guī)則類型并不固定,如上述三類主體都制定了低、中、高約束力層次的規(guī)則。而其他主體在低、中層次規(guī)則的角色也不突出?？梢?許多治理主體都可能會制定不同約束力的規(guī)制,如多邊國家既可能發(fā)布低層次的軟法，也可能制定高層次的硬法。

(六)主體與領(lǐng)域(P<0.05)

電信、互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟、網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)與隱私、知識產(chǎn)權(quán)、兒童保護幾個領(lǐng)域規(guī)則多由政府間國際組織、國家政府/地區(qū)和國際合作組織三類主體制定。不同類型主體由于利益關(guān)注點、治理合法性、擅長能力領(lǐng)域、掌握資源的差異,會在某些治理領(lǐng)域擁有更大影響力⑥,如OECD多年來致力于跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)制。這意味著某些國際組織適宜成為特定治理議題的磋商平臺。

(七)主體與網(wǎng)絡(luò)層級(P<0.05)

基礎(chǔ)物理層規(guī)則的主體偏向于政府間國際組織與國際合作組織。國家對在其領(lǐng)土內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施擁有主權(quán),并有提供和保障網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施這一公共物品的職責。邏輯層、內(nèi)容層的規(guī)則主體更多元。然而,一些主體對網(wǎng)絡(luò)層級的治理參與呈現(xiàn)規(guī)律性特點,如技術(shù)社群多聚焦邏輯層規(guī)制，民間組織多參與內(nèi)容層規(guī)制。

(八)規(guī)制等級與領(lǐng)域(P<0.05)

電信、互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟、網(wǎng)絡(luò)安全、隱私與數(shù)據(jù)領(lǐng)域均具備低、中、高約束層次的規(guī)則,實現(xiàn)軟法、硬法綜合規(guī)制,但強約束的國際硬法仍相對較少,或是已有國際法未能滿足新階段的治理需求。綜合類、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、信息傳播、兒童保護等領(lǐng)域尚不具備硬法；相反,知識產(chǎn)權(quán)議題的國際法較完善,低層次規(guī)則較少,治理共識較高。

(九)規(guī)制等級與網(wǎng)絡(luò)層級(P<0.05)

物理層、邏輯層缺少高層次治理規(guī)則,互聯(lián)網(wǎng)治理的國際法大多分布于內(nèi)容層(電子商務(wù)、隱私與數(shù)據(jù)、知識產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域大多屬于這一層次)或跨多個網(wǎng)絡(luò)層次。這是由于,一方面,對物理層基礎(chǔ)設(shè)施的治理(如國家間的網(wǎng)絡(luò)攻擊)往往屬于跨層級的網(wǎng)絡(luò)安全范疇；另一方面,邏輯層網(wǎng)絡(luò)資源的管理多依靠互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)社群的規(guī)范而非國際法。

(十)領(lǐng)域與網(wǎng)絡(luò)層級(P<0.05)

某類治理領(lǐng)域的規(guī)則大多對應(yīng)固定的網(wǎng)絡(luò)層級,如互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)問題處于邏輯層,信息傳播、隱私與數(shù)據(jù)、知識產(chǎn)權(quán)、兒童保護議題一般處于內(nèi)容層。電信和網(wǎng)絡(luò)安全治理多同時涉及三個網(wǎng)絡(luò)層次,即這些議題具有跨網(wǎng)絡(luò)層次的復(fù)雜性。

四、中國提升全球互聯(lián)網(wǎng)治理制度性話語權(quán)的路徑

實證研究表明,從20世紀80年代至今,全球互聯(lián)網(wǎng)治理雖然已經(jīng)形成了較多的治理規(guī)則文件,然而,已有規(guī)則呈現(xiàn)碎片化特征,真正被廣泛接受、具有較高法律約束力的全球性規(guī)則仍較缺乏。近年來,我國高度重視網(wǎng)絡(luò)空間國際規(guī)則的制定,強調(diào)“加快提升我國對網(wǎng)絡(luò)空間的國際話語權(quán)和規(guī)則制定權(quán)”。參與國際規(guī)則制定,需回答“誰參與、在什么平臺參與、如何參與”的問題。本研究發(fā)現(xiàn),中國應(yīng)在參與主體、參與平臺、參與方式等維度有針對性地采取措施,將我國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展成就和經(jīng)驗轉(zhuǎn)化成參與國際規(guī)則制定的優(yōu)勢,提升全球互聯(lián)網(wǎng)治理制度性話語權(quán)。

(一)參與主體:外部網(wǎng)絡(luò)化治理與內(nèi)部協(xié)同治理

超越多邊主義與多利益相關(guān)方主義的爭論,在分散的權(quán)力結(jié)構(gòu)中,互聯(lián)網(wǎng)治理應(yīng)是多元主義或一種“多元的多邊主義制度”路徑,更加強調(diào)國家和非國家行為體相結(jié)合的治理結(jié)構(gòu)。⑦因此,中國在處理參與主體的關(guān)系上應(yīng)把握兩方面重點:一是多邊主義下的政府間國際關(guān)系；二是國內(nèi)多方參與下的政府引領(lǐng)與民間參與的關(guān)系。

加強網(wǎng)絡(luò)外交,在網(wǎng)絡(luò)化治理中推動網(wǎng)絡(luò)空間雙邊、多邊協(xié)定的形成?；ヂ?lián)網(wǎng)的全球治理呼喚更多邊、民主、透明的機制,形成扁平的網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)。中國應(yīng)加強多邊合作與交流協(xié)商,與各國共同討論法律適用與規(guī)則制定問題。對于暫存分歧的國家,中國最低程度應(yīng)與之求同存異、保持對話。如在網(wǎng)絡(luò)安全上,可以通過高級別對話、雙邊諒解、開發(fā)網(wǎng)絡(luò)安全國際合作工具等多種形式的網(wǎng)絡(luò)外交解決彼此在相關(guān)問題上的分歧。

發(fā)揮國內(nèi)各類非國家行為體的作用,協(xié)同助力規(guī)則制定的技術(shù)博弈、理念博弈、話語權(quán)博弈。在各國對網(wǎng)絡(luò)安全等立法問題的爭論、猶豫與回避下,非政府實體近年來已經(jīng)更多地發(fā)起規(guī)范制定倡議。同時,大型跨國企業(yè)也影響著從產(chǎn)業(yè)標準制定到用戶行為管理等多方面的治理。因此,企業(yè)、行業(yè)組織等主體的參與可在政府框架外起到有益的補充作用。中國應(yīng)鼓勵和支持國內(nèi)科技企業(yè)、民間組織、智庫、媒體、專家學者、個人等主體通過國際會議、機構(gòu)任職、標準競爭、議程設(shè)置等多種途徑深度參與互聯(lián)網(wǎng)治理與規(guī)范倡議等活動,發(fā)揮非國家行為體的認知性影響力、手段性影響力、社會性影響力、資源性影響力和象征性影響力。⑧

(二)參與平臺:議題與參與效能下的平臺選擇

研究發(fā)現(xiàn),規(guī)則主體類型(或參與平臺)與議題領(lǐng)域呈現(xiàn)一定相關(guān)性。這些主體(平臺)可大體分為三大類:一是以ICANN、IETF(互聯(lián)網(wǎng)工程任務(wù)組)、3GPP(第三代合作伙伴計劃)等為代表的國際互聯(lián)網(wǎng)治理機構(gòu)與行業(yè)協(xié)會。它們涉及技術(shù)與產(chǎn)業(yè)層面的治理,包括關(guān)鍵互聯(lián)網(wǎng)資源分配、5G和人工智能等產(chǎn)業(yè)標準的制定等。二是聯(lián)合國、WTO、OECD、上合組織等傳統(tǒng)的政府間國際組織。這類平臺的治理議題綜合、廣泛,涵蓋從發(fā)展層面的數(shù)字貿(mào)易、電信規(guī)則,安全層面的網(wǎng)絡(luò)軍事、數(shù)據(jù)治理到意識形態(tài)層面的內(nèi)容治理、人權(quán)保護等議題。三是以G20、APEC、金磚國家等為代表的新興國際合作機制,雖然這類機制涉及數(shù)字貿(mào)易、數(shù)據(jù)治理、網(wǎng)絡(luò)安全等多項議題,但整體上圍繞經(jīng)濟治理與發(fā)展進行相關(guān)規(guī)則的制定工作。

中國在參與這些平臺的網(wǎng)絡(luò)規(guī)則討論時,應(yīng)注意在三個層面進行適當區(qū)分:一是區(qū)域與全球之分。有學者研究發(fā)現(xiàn),中國在互聯(lián)網(wǎng)治理的全球?qū)用媸且?guī)范接受者,而在區(qū)域?qū)用娓嗟氖且?guī)范倡導(dǎo)者甚至規(guī)范制定者。中國的區(qū)域影響力較大,應(yīng)在中國—東盟、APEC等區(qū)域機制中主動作為,引領(lǐng)議題,推動規(guī)則建立。而在全球?qū)用娴拇枭?則需積極發(fā)聲,陳述主張。

二是東方與西方之分。在東方派別中,既可以在內(nèi)部建立共同遵守的協(xié)議與規(guī)則,也可以聯(lián)合向外提出規(guī)范,提升影響力。對于納入了東西方、南北方的平臺,面對可能存在的分歧,應(yīng)采取更為積極、靈活的態(tài)度,堅持立場、明確底線,不斷尋求最大公約數(shù)。

三是傳統(tǒng)平臺與新興平臺之分。聯(lián)合國等政府間國際組織具有全球的代表性、權(quán)威性,然而其談判進程緩慢。根據(jù)集體行動理論,規(guī)模較小、組織方式更靈活扁平的合作機制行動力更強,更有助于加快推進網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)則的協(xié)同。

(三)參與方式:遵循規(guī)范倡導(dǎo)與規(guī)則推進的路徑

研究顯示,現(xiàn)有互聯(lián)網(wǎng)治理規(guī)則大部分是軟法或非約束性的規(guī)范。雖然規(guī)范與法律內(nèi)涵有別,然而二者不是相互分離而是相互加強的,某種程度上可視為“連續(xù)統(tǒng)一體”:規(guī)范有其特殊性,同時也可以轉(zhuǎn)化為硬法。參與國際規(guī)則制定時,可遵循規(guī)范倡導(dǎo)與規(guī)則推進兩種取向。

一方面,中國可成為網(wǎng)絡(luò)空間某些治理議題的規(guī)范倡導(dǎo)者,說服其他國家加入或接受規(guī)范。作為發(fā)展成就令人矚目的網(wǎng)絡(luò)大國,中國有充分的理由向國際社會貢獻自身的規(guī)范主張。對于各國關(guān)心、中國治理經(jīng)驗豐富的重要議題,可以組織國內(nèi)外專家學者起草規(guī)范并聯(lián)合推出。說服是規(guī)范倡導(dǎo)的核心環(huán)節(jié),要使規(guī)范被廣為接受并內(nèi)化,不僅要考慮規(guī)范的內(nèi)在特征,也要考慮其傳播及社會建構(gòu)。內(nèi)在特征包括規(guī)范的形式、內(nèi)容等,前者涉及規(guī)范的清晰、具體程度或服務(wù)人群范圍等要素,而后者涉及其原則、法理、道義、價值觀、利益等要素。⑨

另一方面,中國應(yīng)繼續(xù)積極參與推進現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)空間國際法或雙邊、多邊協(xié)議的談判,如聯(lián)合國UNGGE和OEWG兩大機制的網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則制定、WTO的數(shù)字貿(mào)易規(guī)則制定等。目前,各國已普遍承認現(xiàn)有國際法在網(wǎng)絡(luò)空間的適用性,然而在具體如何適用的問題上仍存在分歧。加之近年來全球地緣政治進入新一輪博弈,網(wǎng)絡(luò)空間全球治理的陣營化、碎片化、意識形態(tài)化不斷加劇。對此,應(yīng)分階段、分層次地推進規(guī)則制定。對于各方共識較高的議題(如網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施保護、打擊跨國網(wǎng)絡(luò)犯罪),應(yīng)盡快確立和強化規(guī)則；對于各方分歧較大的議題(如ICANN改革、網(wǎng)絡(luò)攻擊、數(shù)據(jù)跨境流動),可先達成若干底線規(guī)則,保持長期磋商,不斷解決爭端、縮小分歧,持續(xù)推進規(guī)則共識的廣度與深度。中美兩國是網(wǎng)絡(luò)空間競合的關(guān)鍵國家,應(yīng)妥善處理中美關(guān)系,積極就數(shù)字貿(mào)易、網(wǎng)絡(luò)安全等核心議題開展雙邊談判,繼而推進全球規(guī)則的形成。

注釋:

① 羅昕:《全球互聯(lián)網(wǎng)治理:模式變遷、關(guān)鍵挑戰(zhàn)與中國進路》,《社會科學戰(zhàn)線》,2017年第4期,第183頁。

③ [美]彌爾頓·穆勒:《網(wǎng)絡(luò)與國家:互聯(lián)網(wǎng)治理的全球政治學》,周程、魯銳、夏雪等譯,上海交通大學出版社2015年版,第308頁。

④ 李余華、王麗娜:《網(wǎng)絡(luò)空間軟法之治現(xiàn)狀分析與治理》,《北京化工大學學報》(社會科學版),2019年第1期,第35頁。

⑤ Jovan Kurbalija.“InternetGovernanceandInternationalLaw”inReformingInternetGovernance:PerspectivesfromtheWorkingGrouponInternetGovernance(WGIG).Edited by Drake W.J.New York:United Nations Publications.2005.p.114.

⑥ 魯傳穎:《網(wǎng)絡(luò)空間治理與多利益攸關(guān)方理論》,時事出版社2016年版,第103頁。

⑦ 王正毅:《全球治理的政治邏輯及其挑戰(zhàn)》,《探索與爭鳴》,2020年第3期,第7頁。

⑧ 李昕蕾:《美國非國家行為體參與全球氣候治理的多維影響力分析》,《太平洋學報》,2019年第6期,第76頁。

⑨ [美]馬莎·芬尼莫爾、凱瑟琳·斯金克:《國際規(guī)范的動力與政治變革》,載[美]彼得·卡贊斯坦、羅伯特·基歐漢、斯蒂芬·克拉斯納編:《世界政治理論的探索與爭鳴》,秦亞青、蘇長和、門洪華等譯,上海人民出版社2006年版,第316頁。