羅 昕 蔡雨婷

全球互聯(lián)網(wǎng)治理規(guī)則制定不僅涉及網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中問(wèn)題與風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì),也關(guān)乎從個(gè)體權(quán)利斗爭(zhēng)到國(guó)家利益博弈的政治問(wèn)題。盡管互聯(lián)網(wǎng)已有半個(gè)多世紀(jì)的歷史,然而談及互聯(lián)網(wǎng)的全球治理,系統(tǒng)且全面的網(wǎng)絡(luò)規(guī)則時(shí)代僅僅始于2008年左右。至今,國(guó)際社會(huì)已就互聯(lián)網(wǎng)治理的部分問(wèn)題達(dá)成一定共識(shí),但在許多重點(diǎn)治理領(lǐng)域仍存在較大爭(zhēng)議與分歧,規(guī)則制定進(jìn)展緩慢,造成這些領(lǐng)域的治理規(guī)則嚴(yán)重缺失。①

盡管網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際法缺乏,然而若將“治理規(guī)則”的含義從國(guó)際硬法拓展到聲明、宣言、倡議等一系列軟法,將治理內(nèi)容范疇從廣義上涵蓋資源分配、信息傳播、網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)字經(jīng)濟(jì)等眾多相關(guān)問(wèn)題,則可發(fā)現(xiàn)國(guó)際上已形成諸多治理規(guī)則,它們由互聯(lián)網(wǎng)治理“攸關(guān)方”制定,發(fā)揮著不同的治理效力。全球互聯(lián)網(wǎng)治理規(guī)則的生成歷史、基本譜系、主體博弈、演進(jìn)趨勢(shì)如何？在今后網(wǎng)絡(luò)空間“建章立制”的進(jìn)程中,中國(guó)如何有針對(duì)性地提升制度性話語(yǔ)權(quán),與各方共建網(wǎng)絡(luò)空間命運(yùn)共同體？回應(yīng)上述問(wèn)題,需要對(duì)已有規(guī)則進(jìn)行系統(tǒng)性回溯與分析,在把握基本特征、基本格局中加以思考。

目前學(xué)界對(duì)全球互聯(lián)網(wǎng)規(guī)則制定的研究多從國(guó)際法與全球治理兩個(gè)視角出發(fā),議題多集中在相關(guān)規(guī)則制定的歷史、現(xiàn)狀、障礙、方法、趨勢(shì)、發(fā)展路徑等方面,重點(diǎn)呈現(xiàn)多元主體尤其是大國(guó)之間的博弈和協(xié)調(diào)。已有文獻(xiàn)呈現(xiàn)出兩個(gè)特點(diǎn):一是規(guī)則對(duì)象多集中在由各國(guó)或傳統(tǒng)國(guó)際組織制定的貿(mào)易、犯罪、軍事等治理領(lǐng)域的國(guó)際硬法上；二是研究方法多為思辨分析,實(shí)證研究偏少。為彌補(bǔ)以往研究不足的問(wèn)題,本文采用內(nèi)容分析法,全面搜集40年來(lái)全球互聯(lián)網(wǎng)治理規(guī)則文件,統(tǒng)計(jì)這些規(guī)則的時(shí)間、主體、類型、議題領(lǐng)域、網(wǎng)絡(luò)層級(jí)等要素的基本特征及各要素之間的關(guān)系,試圖發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有分布的基本格局,以期提出有針對(duì)性的中國(guó)參與路徑。

一、全球互聯(lián)網(wǎng)治理規(guī)則的數(shù)據(jù)收集

(一)研究問(wèn)題

本研究以全球互聯(lián)網(wǎng)治理規(guī)則文本為研究對(duì)象,主要研究問(wèn)題包括:(1)全球互聯(lián)網(wǎng)治理規(guī)則有哪些？規(guī)則的制定主體、議題領(lǐng)域、網(wǎng)絡(luò)層級(jí)、約束力程度等因素呈現(xiàn)出何種特征？(2)規(guī)則的諸多因素之間有無(wú)內(nèi)在關(guān)聯(lián)或基本規(guī)律？(3)基于規(guī)則的基本特征、基本格局,中國(guó)應(yīng)如何有的放矢地提升全球互聯(lián)網(wǎng)治理的制度性話語(yǔ)權(quán)？

(二)研究方法

按照聯(lián)合國(guó)的定義,互聯(lián)網(wǎng)治理是“政府、私營(yíng)部門和民間社會(huì)根據(jù)各自的作用制定和實(shí)施,旨在規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展和使用的共同原則、準(zhǔn)則、規(guī)則、決策程序和方案”。本研究所界定的全球互聯(lián)網(wǎng)治理規(guī)則包括國(guó)際組織、國(guó)家政府、私營(yíng)部門、民間組織等多主體在國(guó)際層面上提出的,旨在規(guī)范、影響互聯(lián)網(wǎng)秩序或促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的各類規(guī)范文本,主要包括具有法律約束力的國(guó)際規(guī)范(如條約、國(guó)際法淵源),以及通常在外交協(xié)定中涉及的、可作為預(yù)期行為的參考但不受法律執(zhí)行機(jī)制約束的國(guó)際規(guī)范(如不具法律約束力的自愿行為規(guī)范)。②遵循上述界定,以1980年OECD(經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織)制定全球第一份信息化背景下隱私保護(hù)和數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的法律文件《關(guān)于保護(hù)隱私和個(gè)人數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)指南》為起點(diǎn),研究者建立了1980—2020年全球互聯(lián)網(wǎng)治理規(guī)則數(shù)據(jù)庫(kù)。資料搜集范圍包括相關(guān)國(guó)際組織、機(jī)構(gòu)與會(huì)議的檔案、報(bào)告等文書。對(duì)40年間195項(xiàng)全球互聯(lián)網(wǎng)治理規(guī)則進(jìn)行如下類目統(tǒng)計(jì)與編碼:

(1)時(shí)間:按治理規(guī)則制定、發(fā)布或修訂的年份,分為:1=1980—1990年,2=1991—2000年,3=2001—2010年,4=2011—2020年。

(2)主體:按治理規(guī)則制定的主體,分為:1=政府間國(guó)際組織,2=國(guó)家政府/地區(qū),3=國(guó)際合作組織,4=技術(shù)社群,5=私營(yíng)企業(yè),6=民間組織,7=其他。

(3)類型:按治理規(guī)則約束力的程度,分為26類:1=報(bào)告/通訊(report/communication),2=建議(recommendation),3=手冊(cè)(manual),4=議程(agenda),5=倡議/呼吁(initiative/call),6=聲明(statement),7=措施(measure),8=行動(dòng)計(jì)劃/規(guī)劃(plan of action/work programme),9=戰(zhàn)略(strategy),10=備忘錄(memorandum),11=宣言(declaration),12=承諾(commitment),13=提案/決議草案(proposal/draft resolution),14=框架(framework),15=指南(guideline),16=規(guī)則/守則(regulation/rule),17=通則(general usage),18=指令(directive),19=協(xié)定/協(xié)議(agreement/accord),20=憲章(charter),21=法典/準(zhǔn)則(code),22=法案(bill & act),23=法律(law),24=公約(convention),25=條約(treaty),26=其他。

(4)領(lǐng)域:按治理規(guī)則所屬的領(lǐng)域,分為:1=綜合,2=電信,3=互聯(lián)網(wǎng)技術(shù),4=信息傳播,5=互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì),6=網(wǎng)絡(luò)安全,7=知識(shí)產(chǎn)權(quán),8=隱私與數(shù)據(jù),9=兒童保護(hù)。

(5)網(wǎng)絡(luò)層級(jí):指治理規(guī)則所涉及的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)層級(jí),分為:1=物理層,2=邏輯層,3=內(nèi)容層,4=綜合。物理層指計(jì)算機(jī)、網(wǎng)線、電纜等物理設(shè)施；邏輯層指支撐網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行的代碼、協(xié)議、標(biāo)準(zhǔn),以及域名系統(tǒng)、IP地址等互聯(lián)網(wǎng)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施；內(nèi)容層指用戶使用應(yīng)用程序或軟件生產(chǎn)傳播信息內(nèi)容的網(wǎng)絡(luò)層次。

二、全球互聯(lián)網(wǎng)治理規(guī)則的類目特征分析

(一)全球互聯(lián)網(wǎng)治理規(guī)則的時(shí)間分布

統(tǒng)計(jì)顯示,1995年以前形成的互聯(lián)網(wǎng)規(guī)則較少,此后的規(guī)則數(shù)量曲線呈不規(guī)則的上下波動(dòng)狀。期間形成四個(gè)較為集中的規(guī)則“高產(chǎn)期”:一是1996—1998年,以電子商務(wù)規(guī)則為亮點(diǎn)；二是2003—2005年,以信息社會(huì)世界峰會(huì)(WSIS)相關(guān)成果文件為重要規(guī)則來(lái)源；三是2011—2013年,以網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則的高頻出現(xiàn)為特征；四是2016—2020年,數(shù)據(jù)治理、網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)家行為規(guī)范、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、新技術(shù)應(yīng)用等方面的規(guī)則不斷被提出。(參見(jiàn)圖1)

圖1 全球互聯(lián)網(wǎng)治理規(guī)則數(shù)量趨勢(shì)

(二)全球互聯(lián)網(wǎng)治理規(guī)則的主體分布

多元治理主體的治理理念、制度安排各異,由此形成了不同的治理政治派系。彌爾頓·穆勒(Milton Mueller)以“國(guó)家—跨國(guó)”為橫軸,以“等級(jí)制—網(wǎng)絡(luò)化”為縱軸,提出了全球互聯(lián)網(wǎng)治理的四種政治光譜。③借助該模型,可將互聯(lián)網(wǎng)規(guī)則主體劃分至相應(yīng)的象限圖中。(參見(jiàn)圖2)

圖2 全球互聯(lián)網(wǎng)治理主體、規(guī)則和方法的象限圖

國(guó)家政府/地區(qū)屬于地區(qū)性、等級(jí)制程度較高的一類主體,一般通過(guò)法律、公共政策來(lái)發(fā)展和管理互聯(lián)網(wǎng)。特定國(guó)家提出的規(guī)則帶有自身偏好,要將之變?yōu)楦鲊?guó)普遍接受的正式國(guó)際規(guī)范并非易事。

政府間國(guó)際組織在偏向等級(jí)制的同時(shí)具備了跨國(guó)行動(dòng)力。其中,聯(lián)合國(guó)職能領(lǐng)域廣泛,涉及互聯(lián)網(wǎng)治理的諸多事務(wù),相關(guān)平臺(tái)有ITU(國(guó)際電信聯(lián)盟)、WSIS、UN GGE(聯(lián)合國(guó)信息安全政府專家組)、OEWG(聯(lián)合國(guó)信息安全開(kāi)放式工作組)等。除聯(lián)合國(guó)外,經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的國(guó)際組織在制定數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則上也扮演了重要角色,如OECD發(fā)布一系列跨境數(shù)據(jù)流規(guī)范；WTO(世界貿(mào)易組織)的《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》等文件為數(shù)字貿(mào)易提供了重要準(zhǔn)則。由于相應(yīng)規(guī)則經(jīng)過(guò)各國(guó)政府磋商制定,屬于合作規(guī)制,這類主體制定的規(guī)則接受度較高。

國(guó)際合作組織一般指多邊或區(qū)域的合作聯(lián)盟,如G20(二十國(guó)集團(tuán))、APEC(亞太經(jīng)濟(jì)合作組織)等。這類主體同樣屬于合作規(guī)制,但其內(nèi)部組織方式卻更為網(wǎng)絡(luò)化。例如,G20成員兼具發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家,相繼達(dá)成了《G20數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展與合作倡議》《大阪數(shù)字經(jīng)濟(jì)宣言》等數(shù)字經(jīng)濟(jì)成果。此類組織的成員各方往往因追求特定利益而形成合作聯(lián)盟,甚至帶有地緣政治和意識(shí)形態(tài)色彩。如何超越地區(qū)性或“小圈子”聯(lián)盟性的局限,促成全球性的互聯(lián)網(wǎng)治理規(guī)則,將是其面臨的問(wèn)題。

跨國(guó)性與網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)合的代表是國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)社群。它們發(fā)展出“多利益攸關(guān)方”治理模式,其核心要素包括多方參與、自下而上、共識(shí)驅(qū)動(dòng)等,這與網(wǎng)絡(luò)化治理存在諸多契合之處。技術(shù)社群依靠技術(shù)手段對(duì)互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)資源(DNS、IP、根服務(wù)器等)進(jìn)行管理。除技術(shù)社群外,私營(yíng)部門和民間組織也是跨國(guó)—網(wǎng)絡(luò)化、自我規(guī)制的兩類主體。近年來(lái),微軟、西門子等越來(lái)越多的科技企業(yè)開(kāi)始介入互聯(lián)網(wǎng)國(guó)際規(guī)則的制定。更多異質(zhì)性、松散的組織也開(kāi)始出現(xiàn),如2017年成立的全球網(wǎng)絡(luò)空間穩(wěn)定委員會(huì)領(lǐng)袖人物來(lái)自近20個(gè)國(guó)家。

經(jīng)統(tǒng)計(jì),政府間國(guó)際組織、國(guó)家政府/地區(qū)、國(guó)際合作組織三類主體占比達(dá)88.73%,這說(shuō)明以國(guó)家政府為代表的傳統(tǒng)政治權(quán)力仍是互聯(lián)網(wǎng)國(guó)際規(guī)則制定的主導(dǎo)力量,技術(shù)社群、私營(yíng)企業(yè)和民間社會(huì)在國(guó)際規(guī)則制定上處于次要地位。(參見(jiàn)表1)

表1 互聯(lián)網(wǎng)國(guó)際規(guī)則來(lái)源主體類型分布

(三)全球互聯(lián)網(wǎng)治理規(guī)則的類型分布

在治理規(guī)則的類型上,最多的三類為宣言、指南和行動(dòng)計(jì)劃/規(guī)劃,其次是報(bào)告/通訊、聲明、倡議/呼吁、協(xié)定/協(xié)議等,法律、法案等類型文件較少。(參見(jiàn)表2)

表2 全球互聯(lián)網(wǎng)治理規(guī)則類型分布光譜

為了進(jìn)一步分析規(guī)則的類型光譜,有必要引入“硬法”“軟法”的區(qū)分視角。不同于國(guó)際公約、協(xié)定等具有法律約束力的“硬法”,“軟法”是指原則上沒(méi)有法律約束力但是有實(shí)際效力的行為規(guī)則。④從約束力程度劃分,將治理規(guī)則分為低層次到中層次再到高層次三類。高層次對(duì)應(yīng)具有法律約束力的硬法,本研究中包括指令、協(xié)定/協(xié)議、憲章、法典/準(zhǔn)則、法案、法律、公約、條約等幾類。中層次規(guī)則主要包括宣言、承諾、提案/決議草案、框架、指南、規(guī)則/守則、通則等行事規(guī)范或涉及行為體自律及其國(guó)際信譽(yù)的文件。低層次規(guī)則主要包括報(bào)告/通訊、建議、手冊(cè)、議程、倡議/呼吁、聲明、措施、行動(dòng)計(jì)劃/規(guī)劃、戰(zhàn)略、備忘錄等,它們大多只提供一種指引,在執(zhí)行層面具有較大的變動(dòng)空間。

統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn),從低層次到中層次再到高層次,相應(yīng)的規(guī)則數(shù)量依次減少。低層次與中層次規(guī)則占比分別高達(dá)46.15%和38.97%,高層次規(guī)則只占14.87%?？梢?jiàn),現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際規(guī)則中大部分為軟法,只有小部分為硬法。

在低、中層次規(guī)則上,現(xiàn)有重要的互聯(lián)網(wǎng)治理國(guó)際軟法主要包括:與ICT(信息與通信技術(shù))及互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)的經(jīng)合組織準(zhǔn)則、聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)制定的電子商務(wù)示范法、聯(lián)合國(guó)和其他國(guó)際組織處理互聯(lián)網(wǎng)治理相關(guān)問(wèn)題的決議和宣言(如聯(lián)合國(guó)關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)安全的決議)。⑤一些重要國(guó)際會(huì)議或工作機(jī)制的成果文件雖不具約束力,然而其結(jié)論是多利益相關(guān)方的談判產(chǎn)物,有可能在日后形成具有一定約束力的規(guī)范。

高層次規(guī)則即國(guó)際硬法,主要包括一般國(guó)際法、區(qū)域國(guó)際法、多邊協(xié)定。全球?qū)用?電信、電子商務(wù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域都存在法律文件,如《國(guó)際電信規(guī)則》《信息技術(shù)協(xié)定》。在區(qū)域和多邊層面,互聯(lián)網(wǎng)較發(fā)達(dá)的歐盟、美國(guó)在互聯(lián)網(wǎng)法律或協(xié)議上頻繁協(xié)同。歐盟先后制定《電子商務(wù)指令》《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》等法規(guī),歐美之間則通過(guò)“安全港協(xié)議”“隱私盾協(xié)議”處理電子數(shù)據(jù)保護(hù)問(wèn)題。網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域,歐美主導(dǎo)的《網(wǎng)絡(luò)犯罪公約》是打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪最重要的國(guó)際性立法。此外,區(qū)域性聯(lián)盟也各自在網(wǎng)絡(luò)安全和信息犯罪上制定了相關(guān)協(xié)議或公約。但總體而言,互聯(lián)網(wǎng)國(guó)際法仍比較缺乏,制定進(jìn)程緩慢。

(四)全球互聯(lián)網(wǎng)治理規(guī)則的網(wǎng)絡(luò)層級(jí)與所屬領(lǐng)域分布

統(tǒng)計(jì)分析發(fā)現(xiàn),在195項(xiàng)規(guī)則中,近一半(48.72%)的治理規(guī)則屬于綜合性規(guī)制,涉及物理層、邏輯層、內(nèi)容層中的兩個(gè)或三個(gè)層次:從物理層的信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和保護(hù)到邏輯層的技術(shù)規(guī)制,再到內(nèi)容層的信息與數(shù)據(jù)治理。除了綜合性規(guī)則,其余大部分為內(nèi)容層(36.41%)的治理規(guī)則,超過(guò)了邏輯層(10.26%)與物理層(4.62%)的總和。

從議題領(lǐng)域來(lái)看,現(xiàn)有全球互聯(lián)網(wǎng)治理規(guī)則在四個(gè)領(lǐng)域數(shù)量最多:網(wǎng)絡(luò)安全(33.85%)、互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)(16.92%)、隱私與數(shù)據(jù)(11.79%)、電信(10.77%),可將之視為信息社會(huì)的安全問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、公民權(quán)利保護(hù)問(wèn)題和發(fā)展問(wèn)題。網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則最為突出,占比達(dá)三分之一?；ヂ?lián)網(wǎng)安全問(wèn)題主要包括政治—軍事領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)爭(zhēng)、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)犯罪等,重要規(guī)則有《網(wǎng)絡(luò)犯罪公約》《塔林手冊(cè)》《信息安全國(guó)際行為準(zhǔn)則》等。全球互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)治理重點(diǎn)經(jīng)歷了從早期的電子商務(wù)到近年來(lái)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變,不斷拓寬范疇、升級(jí)層次。在隱私數(shù)據(jù)保護(hù)上,OECD、歐盟長(zhǎng)久致力于相關(guān)立法。近年來(lái)大型互聯(lián)網(wǎng)中介平臺(tái)的擴(kuò)張及其對(duì)用戶數(shù)據(jù)的不當(dāng)使用,使這一議題廣受關(guān)注,催生了歐盟《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》等重要規(guī)則。電信領(lǐng)域規(guī)則以促進(jìn)各國(guó)電信、ICT發(fā)展為目標(biāo),大多數(shù)為地區(qū)電信會(huì)議成果。

互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)(5.64%)、信息傳播(4.10%)、兒童保護(hù)(3.59%)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)(3.08%)達(dá)成的規(guī)則相對(duì)較少。互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)治理長(zhǎng)期遵循攸關(guān)方模式,互聯(lián)網(wǎng)社群的共識(shí)與行業(yè)規(guī)則——而非國(guó)家法律——的作用更突出。該領(lǐng)域的重要規(guī)則有《因特網(wǎng)域名系統(tǒng)通用頂級(jí)域諒解備忘錄》以及美國(guó)政府與ICANN(互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機(jī)構(gòu))之間的若干備忘錄、合同。信息傳播議題往往涉及網(wǎng)絡(luò)自由爭(zhēng)議,背后隱藏著斗爭(zhēng),如美國(guó)議員曾提出所謂的《全球網(wǎng)絡(luò)自由法案》,實(shí)則為不滿他國(guó)以本國(guó)法律管理境內(nèi)的美國(guó)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)。對(duì)于兒童保護(hù),議題的專門性限制了其規(guī)則總量。知識(shí)產(chǎn)權(quán)議題爭(zhēng)議相對(duì)較小,并已形成WIPO(世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織)兩大條約和《視聽(tīng)表演北京條約》等國(guó)際法,治理規(guī)則體現(xiàn)出“少而精”的特色。

三、全球互聯(lián)網(wǎng)治理規(guī)則的多因素關(guān)聯(lián)分析

為探究全球互聯(lián)網(wǎng)治理規(guī)則各因素之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián),將相關(guān)編碼數(shù)據(jù)導(dǎo)入SPSS21.0進(jìn)行交叉表分析和卡方檢驗(yàn),檢驗(yàn)各組差異顯著性(參見(jiàn)表3)。其中,“規(guī)制等級(jí)”指規(guī)則約束力程度,編碼為:1=低層次,2=中層次,3=高層次。結(jié)果顯示,除了主體*規(guī)制等級(jí)的卡方檢驗(yàn)P值大于0.05外,其余各組P值均小于0.05,差異顯著,這表明互聯(lián)網(wǎng)治理規(guī)則制定存在一定規(guī)律。結(jié)合相應(yīng)交叉表,對(duì)各因素關(guān)系進(jìn)行分析,可以發(fā)現(xiàn)如下基本趨勢(shì)或規(guī)律:

表3 治理規(guī)則要素關(guān)聯(lián)分析卡方檢驗(yàn)

(一)時(shí)間與主體(P<0.05)

隨時(shí)間推進(jìn),國(guó)家政府/地區(qū)及國(guó)際合作組織制定互聯(lián)網(wǎng)治理規(guī)則顯著增長(zhǎng),表明主權(quán)國(guó)家及以政府為主體的國(guó)際組織在互聯(lián)網(wǎng)治理中扮演著越來(lái)越重要的角色,網(wǎng)絡(luò)空間的“國(guó)家回歸”趨勢(shì)持續(xù)增強(qiáng)。尤其是G20、APEC等新興的多邊國(guó)際合作組織正在數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)、技術(shù)合作方面發(fā)揮越來(lái)越大的作用。

(二)時(shí)間與規(guī)制等級(jí)(P<0.05)

隨時(shí)間推進(jìn),低、中層次規(guī)則增多,高層次規(guī)則變化不明顯。早期,國(guó)際組織在電子商務(wù)、電信、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域制定了一批國(guó)際公約。而隨著網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)治理等議題的興起,各方發(fā)現(xiàn)在這些爭(zhēng)議領(lǐng)域短時(shí)間內(nèi)難以達(dá)成國(guó)際硬法,因此轉(zhuǎn)向軟法規(guī)制,嘗試建立低層次約束。此外,在話語(yǔ)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)下,某些主體或利益集團(tuán)傾向于在國(guó)際社會(huì)中提出倡議、聲明、宣言等,吸引志同道合者加入,掌握話語(yǔ)主動(dòng)權(quán)。例如,法國(guó)提出《網(wǎng)絡(luò)空間信任和安全巴黎倡議》,微軟提出《數(shù)字日內(nèi)瓦公約》。

(三)時(shí)間與領(lǐng)域(P<0.05)

隨時(shí)間推進(jìn),網(wǎng)絡(luò)安全、隱私與數(shù)據(jù)、信息傳播、兒童保護(hù)類規(guī)則增多,而知識(shí)產(chǎn)權(quán)、電信類規(guī)則數(shù)量有所下降?？梢?jiàn),隨著互聯(lián)網(wǎng)深度嵌入人類生活,其治理內(nèi)容也更貼近與大眾數(shù)字化生存息息相關(guān)的各個(gè)具體領(lǐng)域。尤其是社交媒體、人工智能、5G、區(qū)塊鏈、算法等新技術(shù)新應(yīng)用的興起,催生了內(nèi)容監(jiān)管、隱私保護(hù)、數(shù)據(jù)使用等治理議題,成為交織著公民權(quán)利、商業(yè)利益與國(guó)家安全的復(fù)雜問(wèn)題領(lǐng)域?；ヂ?lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)一貫是焦點(diǎn),議題治理規(guī)則也需修訂更新。

(四)時(shí)間與網(wǎng)絡(luò)層級(jí)(P<0.05)

隨時(shí)間推進(jìn),內(nèi)容層與跨層次的治理規(guī)則均增多。一方面,新增的網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)字經(jīng)濟(jì)等規(guī)則貫穿多個(gè)網(wǎng)絡(luò)層級(jí)——既要保證物理層和邏輯層的互聯(lián)互通、系統(tǒng)安全,也要在內(nèi)容層規(guī)范用戶行為。另一方面,新增的數(shù)據(jù)與隱私等規(guī)則多偏向內(nèi)容層治理,而物理層、邏輯層的規(guī)則數(shù)量并無(wú)明顯增長(zhǎng),這體現(xiàn)出互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)治理(如管理IP地址及域名等關(guān)鍵互聯(lián)網(wǎng)資源)改革并沒(méi)有取得太大進(jìn)展。

(五)主體與規(guī)制等級(jí)(P>0.05)

高層次治理規(guī)則即國(guó)際硬法皆由政府間國(guó)際組織、國(guó)家政府/地區(qū)和國(guó)際合作組織三類主體制定。但總體而言,主體制定出的規(guī)則類型并不固定,如上述三類主體都制定了低、中、高約束力層次的規(guī)則。而其他主體在低、中層次規(guī)則的角色也不突出。可見(jiàn),許多治理主體都可能會(huì)制定不同約束力的規(guī)制,如多邊國(guó)家既可能發(fā)布低層次的軟法，也可能制定高層次的硬法。

(六)主體與領(lǐng)域(P<0.05)

電信、互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)、網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)與隱私、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、兒童保護(hù)幾個(gè)領(lǐng)域規(guī)則多由政府間國(guó)際組織、國(guó)家政府/地區(qū)和國(guó)際合作組織三類主體制定。不同類型主體由于利益關(guān)注點(diǎn)、治理合法性、擅長(zhǎng)能力領(lǐng)域、掌握資源的差異,會(huì)在某些治理領(lǐng)域擁有更大影響力⑥,如OECD多年來(lái)致力于跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)制。這意味著某些國(guó)際組織適宜成為特定治理議題的磋商平臺(tái)。

(七)主體與網(wǎng)絡(luò)層級(jí)(P<0.05)

基礎(chǔ)物理層規(guī)則的主體偏向于政府間國(guó)際組織與國(guó)際合作組織。國(guó)家對(duì)在其領(lǐng)土內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施擁有主權(quán),并有提供和保障網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施這一公共物品的職責(zé)。邏輯層、內(nèi)容層的規(guī)則主體更多元。然而,一些主體對(duì)網(wǎng)絡(luò)層級(jí)的治理參與呈現(xiàn)規(guī)律性特點(diǎn),如技術(shù)社群多聚焦邏輯層規(guī)制，民間組織多參與內(nèi)容層規(guī)制。

(八)規(guī)制等級(jí)與領(lǐng)域(P<0.05)

電信、互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)、網(wǎng)絡(luò)安全、隱私與數(shù)據(jù)領(lǐng)域均具備低、中、高約束層次的規(guī)則,實(shí)現(xiàn)軟法、硬法綜合規(guī)制,但強(qiáng)約束的國(guó)際硬法仍相對(duì)較少,或是已有國(guó)際法未能滿足新階段的治理需求。綜合類、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、信息傳播、兒童保護(hù)等領(lǐng)域尚不具備硬法；相反,知識(shí)產(chǎn)權(quán)議題的國(guó)際法較完善,低層次規(guī)則較少,治理共識(shí)較高。

(九)規(guī)制等級(jí)與網(wǎng)絡(luò)層級(jí)(P<0.05)

物理層、邏輯層缺少高層次治理規(guī)則,互聯(lián)網(wǎng)治理的國(guó)際法大多分布于內(nèi)容層(電子商務(wù)、隱私與數(shù)據(jù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域大多屬于這一層次)或跨多個(gè)網(wǎng)絡(luò)層次。這是由于,一方面,對(duì)物理層基礎(chǔ)設(shè)施的治理(如國(guó)家間的網(wǎng)絡(luò)攻擊)往往屬于跨層級(jí)的網(wǎng)絡(luò)安全范疇；另一方面,邏輯層網(wǎng)絡(luò)資源的管理多依靠互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)社群的規(guī)范而非國(guó)際法。

(十)領(lǐng)域與網(wǎng)絡(luò)層級(jí)(P<0.05)

某類治理領(lǐng)域的規(guī)則大多對(duì)應(yīng)固定的網(wǎng)絡(luò)層級(jí),如互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)問(wèn)題處于邏輯層,信息傳播、隱私與數(shù)據(jù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、兒童保護(hù)議題一般處于內(nèi)容層。電信和網(wǎng)絡(luò)安全治理多同時(shí)涉及三個(gè)網(wǎng)絡(luò)層次,即這些議題具有跨網(wǎng)絡(luò)層次的復(fù)雜性。

四、中國(guó)提升全球互聯(lián)網(wǎng)治理制度性話語(yǔ)權(quán)的路徑

實(shí)證研究表明,從20世紀(jì)80年代至今,全球互聯(lián)網(wǎng)治理雖然已經(jīng)形成了較多的治理規(guī)則文件,然而,已有規(guī)則呈現(xiàn)碎片化特征,真正被廣泛接受、具有較高法律約束力的全球性規(guī)則仍較缺乏。近年來(lái),我國(guó)高度重視網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際規(guī)則的制定,強(qiáng)調(diào)“加快提升我國(guó)對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間的國(guó)際話語(yǔ)權(quán)和規(guī)則制定權(quán)”。參與國(guó)際規(guī)則制定,需回答“誰(shuí)參與、在什么平臺(tái)參與、如何參與”的問(wèn)題。本研究發(fā)現(xiàn),中國(guó)應(yīng)在參與主體、參與平臺(tái)、參與方式等維度有針對(duì)性地采取措施,將我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展成就和經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化成參與國(guó)際規(guī)則制定的優(yōu)勢(shì),提升全球互聯(lián)網(wǎng)治理制度性話語(yǔ)權(quán)。

(一)參與主體:外部網(wǎng)絡(luò)化治理與內(nèi)部協(xié)同治理

超越多邊主義與多利益相關(guān)方主義的爭(zhēng)論,在分散的權(quán)力結(jié)構(gòu)中,互聯(lián)網(wǎng)治理應(yīng)是多元主義或一種“多元的多邊主義制度”路徑,更加強(qiáng)調(diào)國(guó)家和非國(guó)家行為體相結(jié)合的治理結(jié)構(gòu)。⑦因此,中國(guó)在處理參與主體的關(guān)系上應(yīng)把握兩方面重點(diǎn):一是多邊主義下的政府間國(guó)際關(guān)系；二是國(guó)內(nèi)多方參與下的政府引領(lǐng)與民間參與的關(guān)系。

加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)外交,在網(wǎng)絡(luò)化治理中推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)空間雙邊、多邊協(xié)定的形成?；ヂ?lián)網(wǎng)的全球治理呼喚更多邊、民主、透明的機(jī)制,形成扁平的網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)。中國(guó)應(yīng)加強(qiáng)多邊合作與交流協(xié)商,與各國(guó)共同討論法律適用與規(guī)則制定問(wèn)題。對(duì)于暫存分歧的國(guó)家,中國(guó)最低程度應(yīng)與之求同存異、保持對(duì)話。如在網(wǎng)絡(luò)安全上,可以通過(guò)高級(jí)別對(duì)話、雙邊諒解、開(kāi)發(fā)網(wǎng)絡(luò)安全國(guó)際合作工具等多種形式的網(wǎng)絡(luò)外交解決彼此在相關(guān)問(wèn)題上的分歧。

發(fā)揮國(guó)內(nèi)各類非國(guó)家行為體的作用,協(xié)同助力規(guī)則制定的技術(shù)博弈、理念博弈、話語(yǔ)權(quán)博弈。在各國(guó)對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全等立法問(wèn)題的爭(zhēng)論、猶豫與回避下,非政府實(shí)體近年來(lái)已經(jīng)更多地發(fā)起規(guī)范制定倡議。同時(shí),大型跨國(guó)企業(yè)也影響著從產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定到用戶行為管理等多方面的治理。因此,企業(yè)、行業(yè)組織等主體的參與可在政府框架外起到有益的補(bǔ)充作用。中國(guó)應(yīng)鼓勵(lì)和支持國(guó)內(nèi)科技企業(yè)、民間組織、智庫(kù)、媒體、專家學(xué)者、個(gè)人等主體通過(guò)國(guó)際會(huì)議、機(jī)構(gòu)任職、標(biāo)準(zhǔn)競(jìng)爭(zhēng)、議程設(shè)置等多種途徑深度參與互聯(lián)網(wǎng)治理與規(guī)范倡議等活動(dòng),發(fā)揮非國(guó)家行為體的認(rèn)知性影響力、手段性影響力、社會(huì)性影響力、資源性影響力和象征性影響力。⑧

(二)參與平臺(tái):議題與參與效能下的平臺(tái)選擇

研究發(fā)現(xiàn),規(guī)則主體類型(或參與平臺(tái))與議題領(lǐng)域呈現(xiàn)一定相關(guān)性。這些主體(平臺(tái))可大體分為三大類:一是以ICANN、IETF(互聯(lián)網(wǎng)工程任務(wù)組)、3GPP(第三代合作伙伴計(jì)劃)等為代表的國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)治理機(jī)構(gòu)與行業(yè)協(xié)會(huì)。它們涉及技術(shù)與產(chǎn)業(yè)層面的治理,包括關(guān)鍵互聯(lián)網(wǎng)資源分配、5G和人工智能等產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定等。二是聯(lián)合國(guó)、WTO、OECD、上合組織等傳統(tǒng)的政府間國(guó)際組織。這類平臺(tái)的治理議題綜合、廣泛,涵蓋從發(fā)展層面的數(shù)字貿(mào)易、電信規(guī)則,安全層面的網(wǎng)絡(luò)軍事、數(shù)據(jù)治理到意識(shí)形態(tài)層面的內(nèi)容治理、人權(quán)保護(hù)等議題。三是以G20、APEC、金磚國(guó)家等為代表的新興國(guó)際合作機(jī)制,雖然這類機(jī)制涉及數(shù)字貿(mào)易、數(shù)據(jù)治理、網(wǎng)絡(luò)安全等多項(xiàng)議題,但整體上圍繞經(jīng)濟(jì)治理與發(fā)展進(jìn)行相關(guān)規(guī)則的制定工作。

中國(guó)在參與這些平臺(tái)的網(wǎng)絡(luò)規(guī)則討論時(shí),應(yīng)注意在三個(gè)層面進(jìn)行適當(dāng)區(qū)分:一是區(qū)域與全球之分。有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn),中國(guó)在互聯(lián)網(wǎng)治理的全球?qū)用媸且?guī)范接受者,而在區(qū)域?qū)用娓嗟氖且?guī)范倡導(dǎo)者甚至規(guī)范制定者。中國(guó)的區(qū)域影響力較大,應(yīng)在中國(guó)—東盟、APEC等區(qū)域機(jī)制中主動(dòng)作為,引領(lǐng)議題,推動(dòng)規(guī)則建立。而在全球?qū)用娴拇枭?則需積極發(fā)聲,陳述主張。

二是東方與西方之分。在東方派別中,既可以在內(nèi)部建立共同遵守的協(xié)議與規(guī)則,也可以聯(lián)合向外提出規(guī)范,提升影響力。對(duì)于納入了東西方、南北方的平臺(tái),面對(duì)可能存在的分歧,應(yīng)采取更為積極、靈活的態(tài)度,堅(jiān)持立場(chǎng)、明確底線,不斷尋求最大公約數(shù)。

三是傳統(tǒng)平臺(tái)與新興平臺(tái)之分。聯(lián)合國(guó)等政府間國(guó)際組織具有全球的代表性、權(quán)威性,然而其談判進(jìn)程緩慢。根據(jù)集體行動(dòng)理論,規(guī)模較小、組織方式更靈活扁平的合作機(jī)制行動(dòng)力更強(qiáng),更有助于加快推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)則的協(xié)同。

(三)參與方式:遵循規(guī)范倡導(dǎo)與規(guī)則推進(jìn)的路徑

研究顯示,現(xiàn)有互聯(lián)網(wǎng)治理規(guī)則大部分是軟法或非約束性的規(guī)范。雖然規(guī)范與法律內(nèi)涵有別,然而二者不是相互分離而是相互加強(qiáng)的,某種程度上可視為“連續(xù)統(tǒng)一體”:規(guī)范有其特殊性,同時(shí)也可以轉(zhuǎn)化為硬法。參與國(guó)際規(guī)則制定時(shí),可遵循規(guī)范倡導(dǎo)與規(guī)則推進(jìn)兩種取向。

一方面,中國(guó)可成為網(wǎng)絡(luò)空間某些治理議題的規(guī)范倡導(dǎo)者,說(shuō)服其他國(guó)家加入或接受規(guī)范。作為發(fā)展成就令人矚目的網(wǎng)絡(luò)大國(guó),中國(guó)有充分的理由向國(guó)際社會(huì)貢獻(xiàn)自身的規(guī)范主張。對(duì)于各國(guó)關(guān)心、中國(guó)治理經(jīng)驗(yàn)豐富的重要議題,可以組織國(guó)內(nèi)外專家學(xué)者起草規(guī)范并聯(lián)合推出。說(shuō)服是規(guī)范倡導(dǎo)的核心環(huán)節(jié),要使規(guī)范被廣為接受并內(nèi)化,不僅要考慮規(guī)范的內(nèi)在特征,也要考慮其傳播及社會(huì)建構(gòu)。內(nèi)在特征包括規(guī)范的形式、內(nèi)容等,前者涉及規(guī)范的清晰、具體程度或服務(wù)人群范圍等要素,而后者涉及其原則、法理、道義、價(jià)值觀、利益等要素。⑨

另一方面,中國(guó)應(yīng)繼續(xù)積極參與推進(jìn)現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際法或雙邊、多邊協(xié)議的談判,如聯(lián)合國(guó)UNGGE和OEWG兩大機(jī)制的網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則制定、WTO的數(shù)字貿(mào)易規(guī)則制定等。目前,各國(guó)已普遍承認(rèn)現(xiàn)有國(guó)際法在網(wǎng)絡(luò)空間的適用性,然而在具體如何適用的問(wèn)題上仍存在分歧。加之近年來(lái)全球地緣政治進(jìn)入新一輪博弈,網(wǎng)絡(luò)空間全球治理的陣營(yíng)化、碎片化、意識(shí)形態(tài)化不斷加劇。對(duì)此,應(yīng)分階段、分層次地推進(jìn)規(guī)則制定。對(duì)于各方共識(shí)較高的議題(如網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)、打擊跨國(guó)網(wǎng)絡(luò)犯罪),應(yīng)盡快確立和強(qiáng)化規(guī)則；對(duì)于各方分歧較大的議題(如ICANN改革、網(wǎng)絡(luò)攻擊、數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)),可先達(dá)成若干底線規(guī)則,保持長(zhǎng)期磋商,不斷解決爭(zhēng)端、縮小分歧,持續(xù)推進(jìn)規(guī)則共識(shí)的廣度與深度。中美兩國(guó)是網(wǎng)絡(luò)空間競(jìng)合的關(guān)鍵國(guó)家,應(yīng)妥善處理中美關(guān)系,積極就數(shù)字貿(mào)易、網(wǎng)絡(luò)安全等核心議題開(kāi)展雙邊談判,繼而推進(jìn)全球規(guī)則的形成。

注釋:

① 羅昕:《全球互聯(lián)網(wǎng)治理:模式變遷、關(guān)鍵挑戰(zhàn)與中國(guó)進(jìn)路》,《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》,2017年第4期,第183頁(yè)。

③ [美]彌爾頓·穆勒:《網(wǎng)絡(luò)與國(guó)家:互聯(lián)網(wǎng)治理的全球政治學(xué)》,周程、魯銳、夏雪等譯,上海交通大學(xué)出版社2015年版,第308頁(yè)。

④ 李余華、王麗娜:《網(wǎng)絡(luò)空間軟法之治現(xiàn)狀分析與治理》,《北京化工大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版),2019年第1期,第35頁(yè)。

⑤ Jovan Kurbalija.“InternetGovernanceandInternationalLaw”inReformingInternetGovernance:PerspectivesfromtheWorkingGrouponInternetGovernance(WGIG).Edited by Drake W.J.New York:United Nations Publications.2005.p.114.

⑥ 魯傳穎:《網(wǎng)絡(luò)空間治理與多利益攸關(guān)方理論》,時(shí)事出版社2016年版,第103頁(yè)。

⑦ 王正毅:《全球治理的政治邏輯及其挑戰(zhàn)》,《探索與爭(zhēng)鳴》,2020年第3期,第7頁(yè)。

⑧ 李昕蕾:《美國(guó)非國(guó)家行為體參與全球氣候治理的多維影響力分析》,《太平洋學(xué)報(bào)》,2019年第6期,第76頁(yè)。

⑨ [美]馬莎·芬尼莫爾、凱瑟琳·斯金克:《國(guó)際規(guī)范的動(dòng)力與政治變革》,載[美]彼得·卡贊斯坦、羅伯特·基歐漢、斯蒂芬·克拉斯納編:《世界政治理論的探索與爭(zhēng)鳴》,秦亞青、蘇長(zhǎng)和、門洪華等譯,上海人民出版社2006年版,第316頁(yè)。