摘要：區(qū)塊鏈能夠從三方面賦能政府治理：一是運(yùn)用分布式治理推動(dòng)實(shí)現(xiàn)政府治理過程中的多中心參與，優(yōu)化權(quán)力配置;二是區(qū)塊鏈技術(shù)能夠解決科層制治理體系中的信息不對(duì)稱問題，再造政府科層之間的良性互動(dòng)關(guān)系，打造基于客觀數(shù)據(jù)而非主觀隨性的信任關(guān)系，降低信息傳輸成本;三是部署智能合約的區(qū)塊鏈政務(wù)系統(tǒng)能夠?qū)崿F(xiàn)多主體實(shí)時(shí)監(jiān)督，建立“不能腐”的事前防范機(jī)制，減少不作為。區(qū)塊鏈賦能政府治理進(jìn)程中伴隨著結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和功能升級(jí)，需要建立完備的法律規(guī)制方案來保障實(shí)施和防范風(fēng)險(xiǎn)。首先，應(yīng)建立完善的政務(wù)區(qū)塊鏈管理規(guī)范，包括數(shù)據(jù)上鏈規(guī)范、私鑰管理規(guī)范、節(jié)點(diǎn)監(jiān)管規(guī)范等。其次，明確區(qū)塊鏈賦能政府治理的法律邊界，防范將去中心化等技術(shù)特征發(fā)展為沖擊政府權(quán)威的教條，同時(shí)防止資本增值邏輯主導(dǎo)區(qū)塊鏈治理規(guī)則的建構(gòu)，將提升治理效能與保障公共利益作為區(qū)塊鏈賦能的基本法律原則。最后，應(yīng)當(dāng)將民主集中制嵌入到區(qū)塊鏈法律治理體系之中，引導(dǎo)區(qū)塊鏈技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：區(qū)塊鏈;政府治理;去中心化;治理效能;智能合約;優(yōu)化權(quán)力配置

中圖分類號(hào)：D90-059 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1007-2101（2022）03-0084-09

一、區(qū)塊鏈賦能政府治理的意義與關(guān)鍵技術(shù)

（一）相關(guān)研究述評(píng)

區(qū)塊鏈?zhǔn)且环N去中心化、不可篡改、可追溯的分布式數(shù)據(jù)庫技術(shù)，能夠以去中介化的形式實(shí)現(xiàn)點(diǎn)對(duì)點(diǎn)價(jià)值傳輸，區(qū)塊鏈技術(shù)在能源、金融、醫(yī)療、教育、政府工作等多個(gè)行業(yè)都具有廣闊的應(yīng)用空間，能夠在很大程度上提升政府治理效能。2019年1月，國家網(wǎng)信辦出臺(tái)了《區(qū)塊鏈信息服務(wù)管理規(guī)定》。關(guān)于區(qū)塊鏈賦能政府治理問題，政治學(xué)、行政管理、信息工程等學(xué)科的學(xué)者已經(jīng)從電子政務(wù)等角度進(jìn)行了較多研究。如區(qū)塊鏈技術(shù)給政府治理創(chuàng)新帶來了機(jī)遇但也給政府管理權(quán)威帶來了挑戰(zhàn)[1]，要利用區(qū)塊鏈技術(shù)提供“精準(zhǔn)化”“服務(wù)化”“個(gè)性化”“定制化”的治理服務(wù)[2]，區(qū)塊鏈在政府房管、文化、稅務(wù)等都有治理應(yīng)用[3]。有學(xué)者梳理了多國區(qū)塊鏈技術(shù)的政府治理實(shí)踐[4]，區(qū)塊鏈技術(shù)在構(gòu)建政府信任方面的作用、優(yōu)勢(shì)和路徑[5]，如何運(yùn)用區(qū)塊鏈底層技術(shù)解決數(shù)據(jù)孤島、數(shù)據(jù)確權(quán)和信任構(gòu)建以及該過程中的治理結(jié)構(gòu)變遷問題。[6]“應(yīng)用區(qū)塊鏈技術(shù)有助于解決雄安新區(qū)生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)過程中存在的監(jiān)管難、信息不對(duì)稱和交易機(jī)制不完善等問題”。[7]區(qū)塊鏈技術(shù)雖被視為自由主義的典范，但構(gòu)成區(qū)塊鏈的共識(shí)驅(qū)動(dòng)模式所形成的分布式自治組織，都具有較強(qiáng)的社會(huì)主義傾向。[8]應(yīng)明晰區(qū)塊鏈技術(shù)治理中的錯(cuò)誤思潮，樹立主權(quán)區(qū)塊鏈意識(shí)。[9]

這些研究成果揭示了區(qū)塊鏈技術(shù)在變革政府治理模式上的巨大作用，初步展現(xiàn)了區(qū)塊鏈技術(shù)對(duì)于賦能政府領(lǐng)導(dǎo)方式變革的重要意義。然而，這些研究也存在三個(gè)問題：一是對(duì)區(qū)塊鏈賦能政府治理的內(nèi)部機(jī)理研究不夠;二是過度夸大或忽視該進(jìn)程中的風(fēng)險(xiǎn);三是對(duì)運(yùn)用法律來規(guī)制區(qū)塊鏈賦能政府治理進(jìn)程的研究也較為粗淺。有鑒于此，本文對(duì)運(yùn)用區(qū)塊鏈賦能政府治理的內(nèi)部機(jī)理以及如何運(yùn)用法律來控制該進(jìn)程開展研究，明確其主要優(yōu)勢(shì)、技術(shù)原理、運(yùn)作方式及法律治理方案，以推動(dòng)區(qū)塊鏈技術(shù)更好應(yīng)用于政府治理。

（二）區(qū)塊鏈賦能政府治理的關(guān)鍵技術(shù)支撐

隨著信息時(shí)代的蓬勃發(fā)展，電子數(shù)據(jù)逐漸替代了傳統(tǒng)的物理載體成為信息交換的新媒介，互聯(lián)網(wǎng)的普及又使得大量商業(yè)環(huán)節(jié)與業(yè)務(wù)往來向互聯(lián)網(wǎng)遷移。然而，采用二進(jìn)制編碼表示的電子數(shù)據(jù)不同于傳統(tǒng)物理信息載體，其客觀性、可靠性和不可抵賴性受計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)及其所依存的軟硬件環(huán)境的影響很大。第一，電子數(shù)據(jù)容易被篡改，且沒有時(shí)間標(biāo)識(shí)，其完整性和真實(shí)性亟需可靠的技術(shù)驗(yàn)證手段;第二，電子數(shù)據(jù)復(fù)制的邊際成本無限趨近于零，互聯(lián)網(wǎng)加速了數(shù)據(jù)的傳遞，使電子數(shù)據(jù)泄露的風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)大于傳統(tǒng)載體;第三，信息化的快速發(fā)展使電子政務(wù)不能只滿足于專網(wǎng)環(huán)境，如何確保數(shù)據(jù)在不可靠的互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下可信可靠傳輸是一個(gè)巨大挑戰(zhàn)。

自2008年中本聰發(fā)布比特幣白皮書以來，區(qū)塊鏈技術(shù)和產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，從僅僅局限于以比特幣為代表的數(shù)字貨幣發(fā)展到廣泛應(yīng)用到商業(yè)活動(dòng)的智能合約以及政府管理的分布式數(shù)據(jù)庫。目前，區(qū)塊鏈已經(jīng)成為推動(dòng)政府領(lǐng)導(dǎo)方式變革的重要技術(shù)手段和思維方法，對(duì)于推動(dòng)政府治理效能提升具有強(qiáng)大的賦能作用。區(qū)塊鏈技術(shù)可廣泛應(yīng)用于資產(chǎn)登記、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、司法存證、交易結(jié)算清算等多個(gè)政府治理領(lǐng)域，擁有提升政府治理效能的巨大潛力。區(qū)塊鏈技術(shù)本身具備的不可篡改、非對(duì)稱加密能力和數(shù)據(jù)可追溯等特性，有助于保護(hù)公共信息，維護(hù)政府?dāng)?shù)據(jù)安全可靠。

1.區(qū)塊鏈特有的共識(shí)算法可以防止數(shù)據(jù)的篡改和偽造。在區(qū)塊鏈中，共識(shí)算法從設(shè)計(jì)上保證了數(shù)據(jù)一旦上鏈即幾乎無法被篡改。以比特幣所采用的POW（工作量證明）共識(shí)模式為例，攻擊者只有控制全系統(tǒng)絕大多數(shù)節(jié)點(diǎn)（多數(shù)情況如比特幣需要控制超過全網(wǎng) 51%算力的節(jié)點(diǎn)），才能使篡改行為被區(qū)塊鏈網(wǎng)絡(luò)所接受。進(jìn)行51%算力攻擊要耗費(fèi)巨額成本，且掌握51%算力的理性人會(huì)將其算力運(yùn)用于挖礦牟利促進(jìn)區(qū)塊鏈系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，因而從理論上講這種攻擊在政務(wù)區(qū)塊鏈領(lǐng)域是不可能實(shí)施的。在采用POS（股權(quán)證明）等其他共識(shí)模型的區(qū)塊鏈系統(tǒng)中，攻擊者想要改變區(qū)塊鏈上的數(shù)據(jù)也往往會(huì)因成本巨大和違反自身利益而放棄。

2.區(qū)塊鏈中的非對(duì)稱加密技術(shù)可以滿足信息所有權(quán)驗(yàn)證和信息安全性的需求，提高不法分子攻擊政府?dāng)?shù)據(jù)庫的技術(shù)難度。以比特幣為代表的諸多區(qū)塊鏈加密技術(shù)仍為現(xiàn)階段的頂級(jí)加密技術(shù)之一，以目前的技術(shù)發(fā)展水平難以攻破，即使未來技術(shù)突破（如量子計(jì)算機(jī)時(shí)代到來）可以攻破現(xiàn)有加密手段，屆時(shí)區(qū)塊鏈只需進(jìn)行一次“硬分叉”便可將加密技術(shù)進(jìn)行更新。

3.區(qū)塊鏈提供了兼顧信息公開和信息保密的數(shù)據(jù)授權(quán)系統(tǒng)。區(qū)塊鏈的一大優(yōu)勢(shì)在于公開透明，能夠?qū)⑷啃畔⒂涗浽谙蛉w節(jié)點(diǎn)公開的分布式數(shù)據(jù)庫上，也可以在區(qū)塊鏈上部署智能合約使信息部分公開或者可授權(quán)使用。在保障特定信息的具體內(nèi)容不被公開的條件下，社會(huì)公眾可以根據(jù)區(qū)塊鏈上的公開信息判斷信息真?zhèn)渭捌湓趨^(qū)塊鏈上的權(quán)屬關(guān)系。如在歸屬于某個(gè)行政單位的法定數(shù)字貨幣賬戶中，社會(huì)公眾可以通過區(qū)塊鏈上的錢包地址準(zhǔn)確掌握該錢包地址的資金流向，監(jiān)管機(jī)構(gòu)也能夠很容易地對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行監(jiān)管。法定數(shù)字貨幣錢包地址雖然是公開的，但是如果錢包地址實(shí)際持有人不透漏該權(quán)屬關(guān)系，則該錢包地址持有人的信息仍然是私密性的，監(jiān)管部門和社會(huì)公眾只能夠依據(jù)法定程序來獲取這些信息。政府在某些特殊應(yīng)用場(chǎng)景中需要針對(duì)某些群體進(jìn)行適當(dāng)?shù)男畔⒈Ｃ?，以維護(hù)信息安全，防止重要信息泄露，區(qū)塊鏈技術(shù)為此提供了可能。政府可以通過建立私有鏈等方式，利用區(qū)塊鏈的加密技術(shù)，根據(jù)客觀情況選擇僅對(duì)享有知情權(quán)的主體進(jìn)行信息披露與公開，任何得到授權(quán)的主體都能夠很容易判斷該信息是否經(jīng)過篡改，更好保障信息安全。

二、區(qū)塊鏈賦能政府治理的實(shí)現(xiàn)機(jī)理

目前，區(qū)塊鏈技術(shù)已經(jīng)開展了較多試驗(yàn)，數(shù)字人民幣、稅務(wù)區(qū)塊鏈、司法區(qū)塊鏈存證等重要的區(qū)塊鏈應(yīng)用正在改變目前的政府治理。此外，在疫情防控、智慧城市建設(shè)、電子政務(wù)等多個(gè)領(lǐng)域，區(qū)塊鏈技術(shù)都有強(qiáng)大的賦能作用，可以徹底打破數(shù)據(jù)孤島，減少數(shù)據(jù)失真。區(qū)塊鏈賦能政府治理的功能主要表現(xiàn)為三個(gè)方面：區(qū)塊鏈技術(shù)能夠優(yōu)化權(quán)力配置，使政府治理效能得到大幅提升;提升政府內(nèi)部各層級(jí)成員之間的信任，降低信息在不同主體之間的傳輸成本，強(qiáng)化信息共享;基于區(qū)塊鏈技術(shù)的政務(wù)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)多主體實(shí)時(shí)監(jiān)督，真正做到事前防范權(quán)力腐敗，減少不作為。

（一）運(yùn)用分布式治理，優(yōu)化權(quán)力配置

優(yōu)化權(quán)力配置是提升治理效能的重要途經(jīng)，區(qū)塊鏈技術(shù)的應(yīng)用能夠在很大程度上優(yōu)化權(quán)力配置，提高治理績(jī)效。區(qū)塊鏈技術(shù)具有較強(qiáng)的分布式治理特征，能夠推動(dòng)實(shí)現(xiàn)政府治理過程中的多中心參與，強(qiáng)化各個(gè)參與主體之間的平等地位，改變了以往上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)在治理體系中的“一言堂”狀態(tài)，賦予下級(jí)工作人員較大的靈活性。

1.區(qū)塊鏈技術(shù)的應(yīng)用能夠優(yōu)化政務(wù)活動(dòng)的操作流程，提供了多主體即時(shí)參與的技術(shù)平臺(tái)，大幅提升行政效率。層層審批、處處留痕，是現(xiàn)代政府治理中常見的職業(yè)化官僚組織治理手段。職業(yè)化官僚組織能夠提高治理的專業(yè)化水平，但官僚制在運(yùn)轉(zhuǎn)過程中卻容易被異化[10]。條塊分工壁壘、冗繁的規(guī)章和嚴(yán)格的程序，使官僚制成為效率低下的代名詞。20世紀(jì)80年代，組織流程再造運(yùn)動(dòng)興起，基本思想是利用信息技術(shù)減少工作流程摩擦，實(shí)現(xiàn)跨功能、跨權(quán)限、跨層級(jí)的數(shù)據(jù)庫信息共享以大幅度提高效率。[11]互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在一定程度上推動(dòng)了這一思路的落實(shí)，然而這種傳統(tǒng)的互聯(lián)網(wǎng)難以有效保障信息安全，故以促進(jìn)信息共享為核心的組織流程再造運(yùn)動(dòng)并未得到深入發(fā)展。區(qū)塊鏈技術(shù)的出現(xiàn)，使建構(gòu)更為安全高效的信息共享平臺(tái)成為可能。區(qū)塊鏈政務(wù)信息平臺(tái)能夠以遠(yuǎn)超傳統(tǒng)互聯(lián)網(wǎng)的力度來促進(jìn)政府內(nèi)部的信息共享，提升政府事務(wù)的透明度。作為分布式數(shù)據(jù)庫，區(qū)塊鏈系統(tǒng)中的每個(gè)參與者可以作為權(quán)利相同的節(jié)點(diǎn)讀取和存儲(chǔ)數(shù)據(jù)，隨時(shí)將任何數(shù)據(jù)的更新同步到整個(gè)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部或政府與社會(huì)公眾等多主體之間的數(shù)據(jù)交流與共享。區(qū)塊鏈的分布式存儲(chǔ)技術(shù)使數(shù)據(jù)在多個(gè)節(jié)點(diǎn)進(jìn)行備份，有效增強(qiáng)了數(shù)據(jù)的安全性。以需要多個(gè)部門協(xié)作進(jìn)行的行政審批為例，申請(qǐng)人提交的材料往往需要在各個(gè)部門之間傳遞，耗時(shí)費(fèi)力，而各個(gè)部門需要對(duì)申請(qǐng)人的身份信息等進(jìn)行重復(fù)審核，加劇了個(gè)人信息泄露的可能。基于區(qū)塊鏈技術(shù)的行政審批平臺(tái)，能夠利用加密技術(shù)對(duì)申請(qǐng)人的信息進(jìn)行加密處理，申請(qǐng)人的身份信息等私密信息經(jīng)過哈希加密處理后，生成不可偽造、易于識(shí)別真?zhèn)蔚墓４a，各個(gè)部門或單位都能夠在獲得申請(qǐng)人授權(quán)時(shí)，僅僅根據(jù)申請(qǐng)人提供的哈希代碼就能夠判斷該信息的真?zhèn)?。同時(shí)，這些經(jīng)過區(qū)塊鏈政務(wù)平臺(tái)加密處理的數(shù)據(jù)信息，能夠根據(jù)申請(qǐng)人授權(quán)或者法定條件按照智能合約的指示在區(qū)塊鏈政務(wù)平臺(tái)各節(jié)點(diǎn)儲(chǔ)存和共享。

2.區(qū)塊鏈的共識(shí)機(jī)制要求各主體之間遵守共同協(xié)議并履行義務(wù)，共同管理和協(xié)調(diào)整個(gè)網(wǎng)絡(luò)體系，共同維護(hù)和監(jiān)督數(shù)據(jù)的安全，自發(fā)協(xié)調(diào)地形成有序的自組織網(wǎng)絡(luò)，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的角色和作用也從最初的領(lǐng)導(dǎo)者變?yōu)榉e極的協(xié)調(diào)者和參與者。因此，區(qū)塊鏈形成的新信任網(wǎng)絡(luò)有助于建立上下級(jí)之間良好的合作秩序，在相互信任、平等合作的基礎(chǔ)上進(jìn)行有效溝通、深度對(duì)話。一個(gè)由多個(gè)主體組成的聯(lián)盟鏈，基于此可以對(duì)信息進(jìn)行存儲(chǔ)、交換和共享。在此場(chǎng)景下，聯(lián)盟鏈上的各個(gè)主體可以抽象為政府間的具有較多聯(lián)系的機(jī)構(gòu)主體，聯(lián)盟鏈節(jié)點(diǎn)之間通過協(xié)商達(dá)成一定共識(shí)，并共同維護(hù)該共識(shí)。在既定的共識(shí)機(jī)制下，根據(jù)多方主體的實(shí)際需要和權(quán)限形成智能合約，智能合約在區(qū)塊鏈上自動(dòng)運(yùn)行，單一或少數(shù)節(jié)點(diǎn)無法終止該智能合約的運(yùn)行。當(dāng)由于實(shí)際情況需要對(duì)該智能合約進(jìn)行一定修改時(shí)，需要由多個(gè)節(jié)點(diǎn)共同決定后方可對(duì)其進(jìn)行修改。智能合約可以實(shí)現(xiàn)各節(jié)點(diǎn)之間直接對(duì)接，并進(jìn)行信息共享、交流、傳送、存儲(chǔ)和管理。聯(lián)盟鏈上的各個(gè)節(jié)點(diǎn)共同維護(hù)、監(jiān)督上鏈信息，只有當(dāng)某節(jié)點(diǎn)信息與其他信息保持一致時(shí)，該節(jié)點(diǎn)才可以將自身需要傳輸或共享的數(shù)據(jù)上鏈，這樣可以保證鏈上信息的可靠性和非重復(fù)性。信息上鏈時(shí)由特定加密算法進(jìn)行加密并加蓋時(shí)間戳，各節(jié)點(diǎn)可以根據(jù)手中私鑰對(duì)鏈上信息進(jìn)行查詢、獲取等操作，已上鏈信息不能被單一或少數(shù)節(jié)點(diǎn)篡改，只有在多數(shù)節(jié)點(diǎn)達(dá)成一致的前提下，才能對(duì)鏈上信息進(jìn)行修改，且修改記錄會(huì)被永久性記錄在區(qū)塊鏈系統(tǒng)上。各機(jī)構(gòu)主體可以通過合作、協(xié)同等方式，就各種問題進(jìn)行討論、協(xié)商，最終達(dá)成一致，從而保證決策的科學(xué)性與準(zhǔn)確性。同時(shí)，區(qū)塊鏈上的各節(jié)點(diǎn)有權(quán)利共同監(jiān)督和維護(hù)鏈上數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)的形成來源可追溯，通過技術(shù)手段最大程度地保證了信息的可靠性，從而極大地提高了組織運(yùn)行效率。

（二）打造基于客觀數(shù)據(jù)的信任關(guān)系

古羅馬史學(xué)名著《塔西佗歷史》描繪了信任機(jī)制被破壞的“塔西佗陷阱”，即一旦君主喪失公信力，則其任何舉措都將被認(rèn)為是謊言和壞事而招致怨恨。塔西佗陷阱不僅可能發(fā)生于政府與民眾之間，也有可能出現(xiàn)在政府治理體系內(nèi)部。政府各行政科層之間廣泛存在信息傳遞失真、信息理解偏差、信息掌握程度不對(duì)稱和信息反饋遲延等問題，這是嚴(yán)重降低治理效能的重要原因之一。有時(shí)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)很容易因信息掌握不全面而對(duì)下級(jí)工作人員產(chǎn)生不信任感，甚至對(duì)其作出錯(cuò)誤的考評(píng);下級(jí)工作人員也有可能因理解、執(zhí)行上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)命令不到位等原因受到懷疑。區(qū)塊鏈技術(shù)的應(yīng)用可以有效地實(shí)現(xiàn)多中心參與、多主體治理、點(diǎn)對(duì)點(diǎn)平等、信息對(duì)稱、數(shù)據(jù)自治等，從根本上再造政府各科層之間的良性互動(dòng)關(guān)系，打造基于客觀數(shù)據(jù)而非人格品性的信任關(guān)系，優(yōu)化政府治理體系的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。

正如德國學(xué)者盧曼所言，信任在本質(zhì)上是“對(duì)不確定性的容忍”，是簡(jiǎn)化社會(huì)復(fù)雜性的重要機(jī)制[12]。人類生存面臨著諸多不確定性，過于復(fù)雜的生存環(huán)境意味著不確定性增加，不確定性加劇意味著風(fēng)險(xiǎn)增加，人類社會(huì)的存續(xù)必須要?jiǎng)?chuàng)造一些簡(jiǎn)化機(jī)制，以提升協(xié)作效率，降低風(fēng)險(xiǎn)[13]。政府內(nèi)部各機(jī)構(gòu)關(guān)系中也存在需要簡(jiǎn)化的現(xiàn)實(shí)需要，信任是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)將工作任務(wù)交付下級(jí)工作人員辦理的基礎(chǔ)，也是下級(jí)工作人員信服上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)工作安排的保障。沒有充分的信任，上下級(jí)之間就必須就每件事進(jìn)行詳盡交流并制定約束方案，在方案執(zhí)行過程中也時(shí)時(shí)刻刻提防對(duì)方違反約定。同樣，在跨部門協(xié)作中，信任也是各方協(xié)同工作的基礎(chǔ)。在一些單位，信任被濫用的情形廣泛存在，“老實(shí)人”努力工作卻得不到領(lǐng)導(dǎo)重用，溜須拍馬之徒卻成為領(lǐng)導(dǎo)身邊紅人，“潛規(guī)則”往往會(huì)戰(zhàn)勝規(guī)章制度。信任被濫用的重要原因之一就是信任建立過程的主觀性過大，部分領(lǐng)導(dǎo)往往因?yàn)槭烊送扑]、第一印象甚至是偶然性事件就建立了高度信任或者產(chǎn)生強(qiáng)烈不信任。另外，由于缺乏必要信任，參與某項(xiàng)工作的主體為了推卸責(zé)任或強(qiáng)化監(jiān)督，就會(huì)不斷增加審批流程。區(qū)塊鏈技術(shù)的應(yīng)用，能夠在較大程度上減少信任建立過程的主觀性。通過不可篡改的區(qū)塊鏈系統(tǒng)，各級(jí)工作人員所開展的各項(xiàng)業(yè)績(jī)成果、重要政務(wù)數(shù)據(jù)信息都能夠被納入到分布式數(shù)據(jù)庫中，各人員學(xué)習(xí)能力、工作能力高低、工作態(tài)度優(yōu)劣都可以通過區(qū)塊鏈上的數(shù)據(jù)反映出來，而不再是僅僅依靠該員工直接領(lǐng)導(dǎo)的主觀評(píng)價(jià)。根據(jù)區(qū)塊鏈上的學(xué)習(xí)記錄、業(yè)績(jī)成果等，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)可以更好地對(duì)下級(jí)員工作出評(píng)判，并給出相應(yīng)較為客觀的信任等級(jí)。同樣，將要參與某項(xiàng)事務(wù)的政府機(jī)關(guān)工作人員，都可以根據(jù)需要在無需大量審批環(huán)節(jié)的情況下獲取相關(guān)政務(wù)數(shù)據(jù)，提高政務(wù)效率。

（三）提供全新的權(quán)力監(jiān)督模式

權(quán)力濫用、權(quán)力腐敗一直是政府治理中的難點(diǎn)問題，如何“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”、強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督是社會(huì)普遍關(guān)注的問題，目前學(xué)術(shù)界也提出了大量關(guān)于強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督的設(shè)想，推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督制度化[14]等建議也已經(jīng)轉(zhuǎn)化到黨內(nèi)法規(guī)和法律當(dāng)中。區(qū)塊鏈技術(shù)的誕生，既能夠優(yōu)化黨政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督，也可以從根本上改進(jìn)現(xiàn)有的社會(huì)監(jiān)督模式。

1.區(qū)塊鏈技術(shù)提供了幾乎全新的權(quán)力監(jiān)督渠道，能夠從根本上變革現(xiàn)有的黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)力監(jiān)督模式。第一，運(yùn)用區(qū)塊鏈技術(shù)優(yōu)化黨政機(jī)關(guān)的內(nèi)部工作流程，實(shí)現(xiàn)低成本的“全程留痕”，根治“懶政怠政”現(xiàn)象。黨和國家的各項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)，需要各相應(yīng)部門的全力工作方能完成，區(qū)塊鏈技術(shù)的應(yīng)用，能夠更好督促黨政機(jī)關(guān)工作人員落實(shí)工作任務(wù)。上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)在進(jìn)行工作部署之后，可以通過區(qū)塊鏈數(shù)據(jù)平臺(tái)實(shí)時(shí)掌握下級(jí)工作人員的工作進(jìn)度，視察待辦事項(xiàng)在各個(gè)科室或工作人員處所停留的時(shí)間，從而實(shí)現(xiàn)人力資源和業(yè)務(wù)流程的優(yōu)化改造。第二，運(yùn)用區(qū)塊鏈技術(shù)監(jiān)督財(cái)政資金流向，從源頭上治理腐敗。在很多腐敗分子看來，財(cái)政資金是“唐僧肉”，法律和黨內(nèi)法規(guī)雖然在很大程度上能夠以嚴(yán)厲懲罰遏制人的貪腐欲望，但卻難以根治。如果以法定數(shù)字貨幣的形式來發(fā)放和流轉(zhuǎn)財(cái)政資金，就能夠使財(cái)政資金得到全程監(jiān)控。另外，政府機(jī)構(gòu)也可以為數(shù)字貨幣設(shè)置專門的智能合約，當(dāng)財(cái)政資金發(fā)生異動(dòng)時(shí)會(huì)自動(dòng)向監(jiān)督部門報(bào)警。以法定數(shù)字貨幣形式存在的財(cái)政資金，使得監(jiān)管成本大幅降低。數(shù)字貨幣在各錢包地址的流轉(zhuǎn)記錄將全部呈現(xiàn)在區(qū)塊鏈系統(tǒng)中，黨政監(jiān)督部門可以隨時(shí)依據(jù)相關(guān)程序調(diào)取數(shù)據(jù)，無需經(jīng)過極為繁雜的審批、賬目稽查等程序。當(dāng)此之時(shí)，貪污罪、職務(wù)侵占罪等犯罪將會(huì)成為歷史，行賄受賄等犯罪也將會(huì)大幅減少。

2.區(qū)塊鏈的不可篡改性保證了政務(wù)信息的真實(shí)性，從根本上改善了對(duì)權(quán)力的社會(huì)監(jiān)督。區(qū)塊鏈技術(shù)的誕生源于傳統(tǒng)金融治理體系出現(xiàn)重大問題之時(shí)，以比特幣為首個(gè)應(yīng)用場(chǎng)景的區(qū)塊鏈技術(shù)逐漸成為重塑金融基礎(chǔ)設(shè)施的重要技術(shù)支撐。2008年，美國次貸危機(jī)爆發(fā)，銀行、證券公司、金融監(jiān)管部門等都未能發(fā)揮監(jiān)督職能，次貸危機(jī)帶來的巨額損失最終由全社會(huì)買單。中本聰設(shè)計(jì)了比特幣系統(tǒng)，能夠通過隨機(jī)散列對(duì)比特幣的全部交易加上時(shí)間戳，并將這些交易合并到一個(gè)不斷延伸的基于隨機(jī)散列的工作量證明的鏈條作為交易記錄[15]，形成不可篡改的分布式賬本。中本聰創(chuàng)造的區(qū)塊鏈技術(shù)，為提升信任關(guān)系的質(zhì)量提供了關(guān)鍵性技術(shù)支撐。在基于區(qū)塊鏈技術(shù)的賬本系統(tǒng)中，重要的數(shù)量、狀態(tài)改變都可以通過區(qū)塊鏈技術(shù)得到永久性留存并被廣泛共享，且?guī)缀醪豢赡鼙淮鄹?。政府各個(gè)機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)平臺(tái)可以基于區(qū)塊鏈進(jìn)行多方協(xié)同，進(jìn)行全面信息交流與溝通，對(duì)數(shù)據(jù)資源進(jìn)行討論梳理并達(dá)成一致?；趨^(qū)塊鏈的共識(shí)機(jī)制，根據(jù)需求推動(dòng)數(shù)據(jù)資源“上鏈”[16]，形成數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，在此實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)、更新、交換、查詢等功能。利用區(qū)塊鏈網(wǎng)絡(luò)，各主體節(jié)點(diǎn)可以實(shí)時(shí)從數(shù)據(jù)平臺(tái)獲取真實(shí)信息。

政務(wù)區(qū)塊鏈能夠全面整合各方面的政務(wù)信息，包括公民基本身份信息、財(cái)產(chǎn)所有權(quán)登記信息、醫(yī)療社保教育信息等，社會(huì)各主體可根據(jù)需要按照法定程序進(jìn)行查詢、存儲(chǔ)，為公民監(jiān)督公權(quán)力的行使提供了良好途徑。同時(shí)，基于區(qū)塊鏈技術(shù)的政務(wù)系統(tǒng)，能夠促進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)公開、透明、規(guī)范運(yùn)行，改善政府信任構(gòu)建的技術(shù)環(huán)境基礎(chǔ)，大幅提高政府政務(wù)處理效率，增進(jìn)公民對(duì)政府的信任度。[17]區(qū)塊鏈?zhǔn)嵌嘀黧w共同參與的分布式賬本數(shù)據(jù)庫，基于區(qū)塊鏈的政府信任網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)了對(duì)政府政務(wù)信息管理的優(yōu)化，能夠形成自下而上的信息反饋與社會(huì)參與機(jī)制，打造平等、高效、通暢的交互環(huán)境，從根本上提高普通社會(huì)公眾作為監(jiān)督者的地位。此外，區(qū)塊鏈的防篡改、可追溯特性使得鏈上的所有信息活動(dòng)都可查詢與追蹤，自動(dòng)形成所有成員的信用檔案，能夠最大限度地實(shí)現(xiàn)社會(huì)成員對(duì)政府官員等交往對(duì)象的監(jiān)督。

三、區(qū)塊鏈賦能政府治理進(jìn)程的法律規(guī)制

區(qū)塊鏈在改善政府信任、降低政府運(yùn)行成本等方面發(fā)揮了重要作用，能夠提升政府治理效能。然而，區(qū)塊鏈賦能政府治理的過程本質(zhì)上是新型科技嵌入到整個(gè)政府治理流程當(dāng)中，推動(dòng)原有治理體系的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和功能升級(jí)。如果區(qū)塊鏈賦能政府治理的進(jìn)程未能得到良好的法律規(guī)制，政府治理體系的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過于劇烈，就難以有效應(yīng)對(duì)外部風(fēng)險(xiǎn)沖擊。因此，必須健全區(qū)塊鏈賦能政府治理的法治保障，及時(shí)研究制定政務(wù)區(qū)塊鏈管理規(guī)范，保障基于區(qū)塊鏈技術(shù)的政府治理轉(zhuǎn)型升級(jí)得以順利進(jìn)行。同時(shí)，要正確認(rèn)識(shí)技術(shù)賦能的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，防范區(qū)塊鏈具有的去中心化等技術(shù)特征被教條化，避免資本逐利邏輯主導(dǎo)區(qū)塊鏈共識(shí)的建構(gòu)，從直接目標(biāo)和實(shí)體價(jià)值維護(hù)兩個(gè)層面明確區(qū)塊鏈賦能政府治理的法律邊界，并將民主集中制嵌入到區(qū)塊鏈法律治理體系。

（一）及時(shí)研究制定政務(wù)區(qū)塊鏈管理規(guī)范

區(qū)塊鏈賦能政府治理的進(jìn)程需要法律來予以保障，法定數(shù)字貨幣、稅務(wù)區(qū)塊鏈、司法區(qū)塊鏈存證等多種類型的政務(wù)區(qū)塊鏈應(yīng)用都需要制定相應(yīng)的管理規(guī)范。2019年，國家網(wǎng)信辦出臺(tái)了《區(qū)塊鏈信息服務(wù)管理規(guī)定》，重點(diǎn)就區(qū)塊鏈信息服務(wù)提供者的信息服務(wù)活動(dòng)進(jìn)行了規(guī)定。然而，政務(wù)區(qū)塊鏈管理規(guī)范的內(nèi)容十分龐雜，該規(guī)定并未完全覆蓋。就政務(wù)區(qū)塊鏈的運(yùn)行特點(diǎn)來看，數(shù)據(jù)上鏈、私鑰管理和節(jié)點(diǎn)行為治理是其核心內(nèi)容，與傳統(tǒng)互聯(lián)網(wǎng)空間的法律治理存在重大差異。因此，政務(wù)區(qū)塊鏈管理規(guī)范的要點(diǎn)，也應(yīng)集中于數(shù)據(jù)上鏈規(guī)則、私鑰管理規(guī)則與節(jié)點(diǎn)監(jiān)管規(guī)則等三個(gè)方面。

1.及時(shí)研究和制定政務(wù)區(qū)塊鏈的數(shù)據(jù)上鏈規(guī)則。區(qū)塊鏈技術(shù)確實(shí)能夠改善政府組織體系運(yùn)行效率，但是其作用的發(fā)揮也需要相應(yīng)的制度和思想觀念作為支撐，區(qū)塊鏈賦能政府治理也是如此。區(qū)塊鏈賦能政府治理的基礎(chǔ)性手段之一是建立分布式政務(wù)數(shù)據(jù)庫，將政府信息錄入到公有鏈，以公共分類賬的形式存儲(chǔ)到各個(gè)節(jié)點(diǎn)當(dāng)中。因此，隱私和機(jī)密性是區(qū)塊鏈技術(shù)必須面對(duì)的問題。雖然目前區(qū)塊鏈可以運(yùn)用分片存儲(chǔ)等技術(shù)手段確保信息安全，然而這些技術(shù)手段仍然依賴于各個(gè)節(jié)點(diǎn)的數(shù)據(jù)上傳、修改和日常維護(hù)。由于區(qū)塊鏈網(wǎng)絡(luò)中的每個(gè)節(jié)點(diǎn)都擁有完整的數(shù)據(jù)歷史記錄，可以提供給每個(gè)節(jié)點(diǎn)用戶或治理參與者檢驗(yàn)。如果任一節(jié)點(diǎn)的管理密鑰被破解，所有政府治理記錄及公民信息就面臨被不法分子利用的風(fēng)險(xiǎn)。這對(duì)保密性政府信息、公民信息帶來了限制，故應(yīng)當(dāng)制定專門針對(duì)政務(wù)區(qū)塊鏈的數(shù)據(jù)上鏈規(guī)則。2021年6月通過的《數(shù)據(jù)安全法》雖然規(guī)定了國家機(jī)關(guān)對(duì)在履行職責(zé)中知悉的個(gè)人隱私、個(gè)人信息、商業(yè)秘密、保密商務(wù)信息等數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)依法予以保密，建立健全數(shù)據(jù)安全管理制度，但是尚未認(rèn)識(shí)到政務(wù)區(qū)塊鏈數(shù)據(jù)管理的特殊性，亦未進(jìn)行系統(tǒng)研究和立法。此外，由于區(qū)塊鏈具有不可篡改性，任何錄入政務(wù)區(qū)塊鏈的信息都將立即同步傳輸至其他節(jié)點(diǎn)。如果在節(jié)點(diǎn)較多的以太坊（ETH）等公鏈系統(tǒng)中，所有鏈上信息理論上已經(jīng)喪失了刪除的可能。

2.建立政務(wù)區(qū)塊鏈私鑰管理規(guī)范。在政務(wù)區(qū)塊鏈系統(tǒng)中，公鑰和私鑰的驗(yàn)證是進(jìn)行身份識(shí)別或政務(wù)執(zhí)行的基礎(chǔ)性手段。在傳統(tǒng)的政務(wù)管理活動(dòng)中，無論是互聯(lián)網(wǎng)用戶的密碼還是倉庫鑰匙，其丟失都能夠以較低成本找回或重新配置，且在強(qiáng)大的安保力量護(hù)衛(wèi)之下，這些行為造成的社會(huì)危害較小。然而，按照現(xiàn)有的共識(shí)機(jī)制，如果一個(gè)節(jié)點(diǎn)方密鑰丟失，相應(yīng)節(jié)點(diǎn)將永久性喪失權(quán)限，必須通過其他節(jié)點(diǎn)或者重新創(chuàng)造節(jié)點(diǎn)來繼續(xù)履行原有職能。這一技術(shù)特征無疑會(huì)降低區(qū)塊鏈技術(shù)在政府治理中的靈活性。如果過大幅度改變現(xiàn)有共識(shí)機(jī)制，又必然帶來區(qū)塊鏈系統(tǒng)的安全隱患。丟失政府區(qū)塊鏈私鑰行為在本質(zhì)上與丟失現(xiàn)金、印章等行為的性質(zhì)相似，其危害性甚至更大，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行懲罰。因此，建立較為完備的區(qū)塊鏈私鑰管理規(guī)范十分必要，其內(nèi)容包括區(qū)塊鏈私鑰的存儲(chǔ)、使用、變更、交付等方面。

3.建立政務(wù)區(qū)塊鏈節(jié)點(diǎn)的法律監(jiān)管規(guī)則。區(qū)塊鏈賦能政府治理的重要技術(shù)手段之一是其安全高效的共識(shí)機(jī)制，每個(gè)鏈上節(jié)點(diǎn)都是平等自主的決策單元，多數(shù)節(jié)點(diǎn)或掌握多數(shù)算力的節(jié)點(diǎn)形成共識(shí)，即意味著決策通過。區(qū)塊鏈技術(shù)的分布式結(jié)構(gòu)提供了監(jiān)督政府的高效機(jī)制，為公民參與政府治理提供平臺(tái)。對(duì)于維系政府組織體系運(yùn)轉(zhuǎn)和完善來說，制度、組織成員的思想認(rèn)識(shí)水平也發(fā)揮著不可或缺的作用，運(yùn)營政府區(qū)塊鏈節(jié)點(diǎn)的主體事實(shí)上決定了該系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)情況。完善的政務(wù)區(qū)塊鏈節(jié)點(diǎn)監(jiān)管規(guī)則是區(qū)塊鏈賦能政府治理的重要保障。萊維特·哈羅德（Leavitt Harold） 曾指出，技術(shù)與組織結(jié)構(gòu)、組織成員、組織任務(wù)是相互影響和制約的[18]。史蒂夫·巴利（ Stephen Barley）也提出，技術(shù)大部分情況下只是引起組織變化的“誘因”或“觸發(fā)機(jī)制”，真正起決定性作用的是社會(huì)制度。[19]在現(xiàn)代法治國家，法律既是制度的基礎(chǔ)性內(nèi)容，也是塑造組織成員思想認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)性要素。也就是說，區(qū)塊鏈技術(shù)既可以成為保障政務(wù)運(yùn)行安全的工具，也可以在缺乏審查的情況下成為隱藏犯罪活動(dòng)的“保護(hù)傘”。具體來講，政務(wù)區(qū)塊鏈的日常運(yùn)營由全體網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)共同維護(hù)，這意味著政府對(duì)區(qū)塊鏈的監(jiān)管僅限于宏觀層面的組織管理，使得各個(gè)區(qū)塊節(jié)點(diǎn)本身缺乏監(jiān)督。[20]與此同時(shí)，如果缺乏相應(yīng)的法律規(guī)則，區(qū)塊鏈的任一節(jié)點(diǎn)都不必承擔(dān)數(shù)據(jù)安全的法律責(zé)任[21]，如果在缺乏技術(shù)監(jiān)管的情況下將政府治理的權(quán)力下放，就等同于將腐敗或犯罪的權(quán)力下放，反而破壞了政府治理?！秴^(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)安全分析報(bào)告》顯示，2011年到2018年4月，全球因區(qū)塊鏈安全事件造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失。在選擇POW共識(shí)機(jī)制的區(qū)塊鏈賦能政府治理應(yīng)用中，當(dāng)非理性參與者或者黑客控制了全網(wǎng)51%的算力時(shí)，就有機(jī)會(huì)破壞區(qū)塊鏈的安全機(jī)制，篡改、控制大部分區(qū)塊鏈，獲得力量來壟斷共識(shí)，破壞區(qū)塊鏈技術(shù)在政府治理中的民主機(jī)制。即便是選擇其他類型的共識(shí)機(jī)制，政府區(qū)塊鏈上的節(jié)點(diǎn)也可能被黑客攻擊，轉(zhuǎn)而顛覆政府區(qū)塊鏈的治理體系。這些都將會(huì)限制區(qū)塊鏈技術(shù)在政府治理中的開發(fā)和應(yīng)用。當(dāng)然，這并非是說政府區(qū)塊鏈的安全性已經(jīng)無法忍受，須知黑客攻擊政府區(qū)塊鏈系統(tǒng)的成本遠(yuǎn)高于其攻擊傳統(tǒng)互聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，政府區(qū)塊鏈仍然是目前的最優(yōu)選擇之一，增加攻擊政府區(qū)塊鏈節(jié)點(diǎn)行為的違法成本，是減少攻擊行為和增強(qiáng)政府區(qū)塊鏈安全性的重要方法。具體而言，最高人民法院、最高人民檢察院可以在適當(dāng)時(shí)間出臺(tái)關(guān)于《數(shù)據(jù)安全法》的司法解釋，明確政府區(qū)塊鏈節(jié)點(diǎn)的法律地位，強(qiáng)化對(duì)政府區(qū)塊鏈節(jié)點(diǎn)的法律保護(hù)。

（二）明確區(qū)塊鏈賦能政府治理的法律邊界

技術(shù)賦能本身具有較強(qiáng)的不確定性，可能因各種社會(huì)力量的博弈呈現(xiàn)出不同的演變路徑，其對(duì)社會(huì)的影響也可能截然不同。韋伯·比克（Wiebe Bijker）等指出，技術(shù)本身是中立性的，唯有社會(huì)群體才能賦予其特定意義。[22]中本聰?shù)葏^(qū)塊鏈技術(shù)的創(chuàng)造者雖然具有很強(qiáng)的無政府主義色彩，但是這并不意味著區(qū)塊鏈的發(fā)展和應(yīng)用必然以無政府主義為主導(dǎo)，其具體的發(fā)展方向和對(duì)社會(huì)的作用具有較強(qiáng)的不確定性，有待于法律等治理方式的形塑。從歷史經(jīng)驗(yàn)看，類似區(qū)塊鏈技術(shù)的創(chuàng)造者往往并不能決定技術(shù)的未來走向。如中國人發(fā)明火藥的最初目的絕非對(duì)外征服掠奪，但是在火藥技術(shù)被西方人掌握之后，運(yùn)用火藥開展征服掠奪則成為火藥發(fā)明的最重要用途之一。一些原本旨在造福人類社會(huì)的重要科技創(chuàng)新，在發(fā)展中卻走向了創(chuàng)造者意圖的反面，成為殺傷人類的利器。因此，在應(yīng)用區(qū)塊鏈技術(shù)賦能政府治理的進(jìn)程中，必須在法律上準(zhǔn)確把握其價(jià)值定位。

1.確保區(qū)塊鏈賦能政府治理的直接目標(biāo)是提升治理效能，防止賦能過程中區(qū)塊鏈的某項(xiàng)技術(shù)特征被教條化。在一個(gè)以法治作為基本治理方式的國家，政府治理效能的提升，意味著法律對(duì)自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)等權(quán)利保障力度的增強(qiáng)。人們關(guān)于自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等法律價(jià)值在宏觀層面基本能夠達(dá)成共識(shí)，但是在具體事務(wù)上卻可能存在很大分歧，在區(qū)塊鏈賦能政府治理場(chǎng)景上也可能出現(xiàn)此種情形。譬如，應(yīng)當(dāng)選擇何種類型的區(qū)塊鏈技術(shù)方案才能更好保障自由？應(yīng)當(dāng)將哪些主體納入到區(qū)塊鏈節(jié)點(diǎn)才是公平的？區(qū)塊鏈智能合約的決策機(jī)制如何建立才是民主的？要回答這些爭(zhēng)議問題，需要回歸到權(quán)利義務(wù)平衡并合乎治理這一基本的法學(xué)范疇中來，在提升治理效能這一整體框架當(dāng)中予以解決。事實(shí)上，將提升治理效能作為區(qū)塊鏈賦能政府的價(jià)值基礎(chǔ)，則可以避免陷入細(xì)節(jié)上的反復(fù)爭(zhēng)論，推動(dòng)區(qū)塊鏈賦能政府治理法律體系的完善，提升政府治理效能，從整體上更好保障自由、公正等價(jià)值，維護(hù)公民權(quán)利。此外，政務(wù)區(qū)塊鏈確實(shí)能夠強(qiáng)化數(shù)據(jù)和行為追蹤溯源，但是如果過度追求可追溯性，則可能陷入另外一個(gè)極端，如權(quán)力劃分過于細(xì)密、要求事事上區(qū)塊鏈留痕，反而可能增加權(quán)力運(yùn)行成本，削弱治理效能。

2.建立公共利益保障規(guī)則，防止資本逐利邏輯主導(dǎo)區(qū)塊鏈共識(shí)。自區(qū)塊鏈技術(shù)誕生以來，除法定數(shù)字貨幣、稅務(wù)區(qū)塊鏈、司法區(qū)塊鏈存證等項(xiàng)目之外，其他區(qū)塊鏈技術(shù)方面的創(chuàng)新與應(yīng)用大多源于企業(yè)盈利需求。因此，在運(yùn)用區(qū)塊鏈技術(shù)重塑政府治理模式進(jìn)程中，區(qū)塊鏈技術(shù)的運(yùn)作邏輯很有可能仍然受制于資本增值邏輯主導(dǎo)下的算法，從而與作為政府治理核心需求的公共利益產(chǎn)生沖突。也就是說，發(fā)端于企業(yè)盈利需求的區(qū)塊鏈技術(shù)創(chuàng)新，以實(shí)現(xiàn)資本增值為基本價(jià)值追求，而應(yīng)用于政府治理的區(qū)塊鏈技術(shù)則以實(shí)現(xiàn)公共利益為核心價(jià)值。公民并非顧客，政府也非公司，將資本運(yùn)作的邏輯照搬到政府中，會(huì)對(duì)民主、憲政等基本公共行政規(guī)范造成損害。[23]因此，運(yùn)用區(qū)塊鏈技術(shù)重塑政府治理結(jié)構(gòu)之時(shí)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循公共利益最大化的原則，減少資本逐利性的不利影響。

（三）將民主集中制嵌入到區(qū)塊鏈法律治理體系

一定程度的去中心化是區(qū)塊鏈技術(shù)的重要特征，這是區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用和賦能政府治理的重要基礎(chǔ)，但過于強(qiáng)調(diào)區(qū)塊鏈賦能政府治理的去中心化特征可能導(dǎo)致權(quán)力的高度分散化，削弱政府權(quán)威。傳統(tǒng)政府治理是“金字塔”式的等級(jí)或者層級(jí)結(jié)構(gòu)，部門之間界限分明，政務(wù)處理存在高成本、低效率、反應(yīng)遲緩、話語壟斷、暗箱操作等問題。[5]區(qū)塊鏈技術(shù)具有較強(qiáng)的去中心化特征，能夠改變傳統(tǒng)治理體系中熟人依賴、信息傳遞遲緩等缺陷，實(shí)現(xiàn)扁平化管理，大幅降低組織運(yùn)行成本。然而，區(qū)塊鏈具有的去中心化必然會(huì)對(duì)傳統(tǒng)政府組織運(yùn)行的基本倫理價(jià)值形成沖擊。[6]有研究認(rèn)為，區(qū)塊鏈技術(shù)讓傳統(tǒng)“治理術(shù)”窮途末路，使得人們可以在舊的“廢墟”上建立全新的治理平臺(tái)。[24]區(qū)塊鏈技術(shù)“反集權(quán)的天性”對(duì)傳統(tǒng)政府治理權(quán)威造成了重大挑戰(zhàn)，特別是對(duì)中央集權(quán)式的政府權(quán)威構(gòu)成威脅。一些西方無政府主義者甚至公然聲稱國家是完全非必要的，認(rèn)為區(qū)塊鏈等新技術(shù)就是反政府治理權(quán)威的重要手段。極少數(shù)無政府主義者試圖通過區(qū)塊鏈技術(shù)替代政府，建立徹底去中心化的無政府主義社會(huì)?！凹みM(jìn)的自由主義者甚至建議通過區(qū)塊鏈技術(shù)建立無國籍社會(huì)，取消民族國家和主權(quán)治理的限制，使治理服務(wù)更多地依靠世界市場(chǎng)而不是各國政府?！盵25]去中心化特征的過度強(qiáng)調(diào)，必然會(huì)導(dǎo)致政府在社會(huì)治理中的權(quán)威遭到削弱。亦即，隨著區(qū)塊鏈技術(shù)重塑政府治理流程的深化，以及區(qū)塊鏈技術(shù)在其他社會(huì)領(lǐng)域的推廣應(yīng)用，去中心化將會(huì)對(duì)政府自身的權(quán)威形成消解作用，需要積極應(yīng)對(duì)。

運(yùn)用區(qū)塊鏈技術(shù)重塑政府治理結(jié)構(gòu)的直接目的是為了降低行政成本，提高政府治理效能，而非純粹為了權(quán)力制衡或者其他目標(biāo)。誠然，區(qū)塊鏈技術(shù)的重要基礎(chǔ)之一就是分布式治理，去中心化是其重要特征，其應(yīng)用能夠推動(dòng)上下級(jí)權(quán)力責(zé)任配置的明確化、減少不必要的信任成本和優(yōu)化權(quán)力監(jiān)督。然而，分布式治理并不意味著必然反對(duì)集中統(tǒng)一，一定程度的集中統(tǒng)一反而是推動(dòng)區(qū)塊鏈賦能政府治理的基礎(chǔ)條件。中國社會(huì)長期存在“以吏為師”的政治倫理傳統(tǒng)，政府不僅是政治權(quán)力中心，也是實(shí)施道德教化的中心，“政統(tǒng)”“道統(tǒng)”集于一身。在當(dāng)代社會(huì)，民主化已經(jīng)得到深度拓展，政府在調(diào)控經(jīng)濟(jì)社會(huì)、實(shí)施再分配等方面的權(quán)力繼續(xù)擴(kuò)大，必要的權(quán)力集中對(duì)于實(shí)現(xiàn)政府功能是必須的。也就是說，基于權(quán)威中心的政府治理機(jī)制要求上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)具有較高的權(quán)威性。另外，必要的權(quán)力集中統(tǒng)一也是維持治理效能的保障。區(qū)塊鏈賦能政府治理的法律規(guī)制也應(yīng)當(dāng)以提升政府治理效能為原則，將民主集中制的治理邏輯嵌入到區(qū)塊鏈法律治理體系，防范去中心化對(duì)我國集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)治理體制的沖擊，維護(hù)政府權(quán)威。其中，最為重要的是選擇能夠兼顧政府權(quán)威需求與治理效能提升的區(qū)塊鏈技術(shù)方案。區(qū)塊鏈技術(shù)擁有不同的技術(shù)方案，其中的共識(shí)機(jī)制是區(qū)塊鏈技術(shù)方案中的重要內(nèi)容。

在不同的共識(shí)機(jī)制中，節(jié)點(diǎn)的數(shù)量和各節(jié)點(diǎn)的權(quán)力存在較大差異，區(qū)塊鏈政務(wù)系統(tǒng)的工作效率也會(huì)存在一定差異。如果采用比特幣底層技術(shù)為代表的公有鏈技術(shù)方案，其共識(shí)機(jī)制是工作量證明機(jī)制（POW），理論上任何擁有一定算力的主體都可以作為一個(gè)節(jié)點(diǎn)加入到區(qū)塊鏈系統(tǒng)中，而且區(qū)塊鏈上的各個(gè)節(jié)點(diǎn)地位絕對(duì)平等，有權(quán)力存儲(chǔ)系統(tǒng)中的全部信息，并利用自己擁有的算力參與到系統(tǒng)的記賬過程中。按照此種技術(shù)方案塑造的政府治理體系中，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)與下級(jí)工作人員一樣被設(shè)置為區(qū)塊鏈上的節(jié)點(diǎn)，處于分布式網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中的上級(jí)與下級(jí)將會(huì)被強(qiáng)制削平，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威性可能會(huì)遭到大幅削弱。如果將更多的社會(huì)組織、公民納入到區(qū)塊鏈系統(tǒng)的平等節(jié)點(diǎn)之中，則意味著政府權(quán)力的進(jìn)一步下放，政府作為權(quán)威見證中心的職能亦將消失。與此同時(shí)，區(qū)塊鏈技術(shù)還會(huì)使非政府參與主體的權(quán)力增強(qiáng)，造成權(quán)力不對(duì)稱，形成高度分權(quán)的治理模式和去中心化的自治社會(huì)，使治理主客體模糊并可互換和替代。反之，采取股權(quán)證明機(jī)制（POS）的聯(lián)盟鏈技術(shù)方案，則可以在節(jié)點(diǎn)準(zhǔn)入上設(shè)置相應(yīng)門檻，而且往往賦予不同節(jié)點(diǎn)不同的決策權(quán)。在基于POS共識(shí)機(jī)制的政務(wù)區(qū)塊鏈中，政府能夠相對(duì)更好地掌控區(qū)塊鏈系統(tǒng)，有利于貫徹民主集中制的治理邏輯，維護(hù)集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)體制。但是，從安全性等角度來看，POW共識(shí)機(jī)制的區(qū)塊鏈技術(shù)方案遠(yuǎn)勝于POS方案。在目前的主要區(qū)塊鏈商業(yè)應(yīng)用中，BTC、ETH等POW共識(shí)機(jī)制的公鏈占據(jù)了絕對(duì)主導(dǎo)地位。因此，在運(yùn)用區(qū)塊鏈賦能政府治理的進(jìn)程中，立法者應(yīng)當(dāng)建立引導(dǎo)性規(guī)范，將民主集中制嵌入到政務(wù)區(qū)塊鏈系統(tǒng)中，使區(qū)塊鏈賦能政府治理的技術(shù)方案能夠兼顧政府權(quán)威和治理效能提升。筆者建議應(yīng)強(qiáng)化對(duì)區(qū)塊鏈技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引領(lǐng)，在技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的資金扶持、政府采購等政策支持方面，推動(dòng)兼顧政府權(quán)威需求與治理效能提升的區(qū)塊鏈技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。此外，政府要積極介入?yún)^(qū)塊鏈應(yīng)用場(chǎng)景中，進(jìn)一步發(fā)揮政府在社會(huì)治理方面的主導(dǎo)作用，使民主集中制的治理邏輯能夠貫穿到所有重要的區(qū)塊鏈應(yīng)用場(chǎng)景之中。例如在網(wǎng)絡(luò)言論治理方面，有學(xué)者就曾經(jīng)提出“利用區(qū)塊鏈及大數(shù)據(jù)打造技術(shù)驅(qū)動(dòng)型和數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型的監(jiān)管智能合約，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)言論治理的多元共治體系?！盵26]

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責(zé)任編輯：李金霞

Realization Mechanism and Legal Regulation of Blockchain

Empowering Government Governance

Lin Qunfeng

（School of Law， Hebei University of Economics and Business， Shijiazhuang Hebei 050061，China）

Abstract：Blockchain can empower government governance from three aspects： First， it uses distributed governance to promote multi-center participation in the process of government governance and optimize power allocation; Second， blockchain technology can solve the problem of information asymmetry in the bureaucratic governance system， recreate the benign interaction between government bureaucracies， create a trust relationship based on objective data rather than subjective randomness， and reduce the cost of information transmission; Third， the blockchain government system deploying smart contracts can realize multi-agent real-time supervision， establish a "non-corruptible" preventive mechanism， and reduce inaction. With the structural transformation and functional upgrading in the process of blockchain empowerment government governance， it is necessary to establish a complete legal regulation scheme to ensure the implementation and prevent risks. First of all， we should establish perfect blockchain management norms for government affairs， including data uploading norms， private key management norms， node supervision norms， etc. Secondly， clarify the legal boundary of blockchain enabling government governance， prevent technical features such as decentralization from developing into dogmas that impact government authority， and prevent capital appreciation logic from dominating the construction of blockchain governance rules， and take improving governance efficiency and safeguarding public interests as the basic legal principles of blockchain enabling. Finally， democratic centralism should be embedded in the blockchain legal governance system to guide the development of blockchain technology and industry.

Key words：blockchain; government governance; decentralization; governance effectiveness; smart contract; optimize the allocation of authority