陳 珊

（開化縣交通運輸局，浙江 衢州 324300）

為深化公交改革，開展公交管理模式創(chuàng)新，2020年縣交通運輸局組織和實施了政府購買公共交通服務(wù)項目，期間為2020年1月1日至2020年12月31日。項目財政預(yù)算資金2711.33萬元，實際到位資金2711.33萬元（其中縣財政預(yù)算安排資金2138.4萬元，省下達(dá)轉(zhuǎn)移支付資金393.71萬元，上年結(jié)轉(zhuǎn)資金179.22萬元）。為進(jìn)一步提高財政預(yù)算資金支出的使用效益，發(fā)現(xiàn)項目在資金投入、組織管理、質(zhì)量控制及監(jiān)督檢查等政策設(shè)計和政策執(zhí)行中存在的問題，縣財政局2021年委托中介機(jī)構(gòu)對該項目開展了績效評價。

一、 績效評價原則與評價方法

（一） 績效評價原則

項目績效評價過程中遵循了以下原則：1.客觀中立原則，績效評價僅以實際業(yè)績?yōu)閷ο?，評價結(jié)果不受評價人價值觀念不一致的影響；2.科學(xué)規(guī)范原則，績效評價嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)定的程序，采用定量與定性分析相結(jié)合且以定量分析為主的方法，關(guān)注財政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性；3.公正公開原則，績效評價標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一公正，資料客觀可靠，并依法公開接受監(jiān)督。

（二）績效評價的方法

項目績效評價主要采用比較法和因素分析法：1.比較法，績效評價組深入分析項目資料，通過詢問了解、實地查勘、座談討論等現(xiàn)場和非現(xiàn)場形式，客觀掌握實施效果，并與績效目標(biāo)進(jìn)行比較，評價績效目標(biāo)的實現(xiàn)程度；2.因素分析法，通過歸納影響績效目標(biāo)實現(xiàn)的各種因素，科學(xué)設(shè)定指標(biāo)與權(quán)重，分析指標(biāo)實現(xiàn)情況，評價績效目標(biāo)實現(xiàn)程度。

二、 績效指標(biāo)與權(quán)重的設(shè)置

本次績效評價組按照“投入—產(chǎn)出—效果—影響力因素”的邏輯思路，通過咨詢、討論、比較，確定項目決策、過程管控、項目產(chǎn)出及項目效益等四個一級指標(biāo)。

（一）項目決策指標(biāo)，主要考察預(yù)算安排項目立項依據(jù)是否充分、績效目標(biāo)是否合理、預(yù)算編制是否符合客觀實際情況，下設(shè)三個二級指標(biāo)（項目立項情況、績效目標(biāo)情況、資金落實情況）及六個三級指標(biāo)，具體可詳見“2020年度開化縣政府購買公共交通服務(wù)項目績效指標(biāo)體系得分表”（以下簡稱績效指標(biāo)體系表）。

（二）過程管控指標(biāo)，根據(jù)項目流程設(shè)置業(yè)務(wù)管理、財務(wù)管理兩個最重要的過程控制指標(biāo)，主要分析項目在實施過程中預(yù)算資金投入監(jiān)管、相關(guān)業(yè)務(wù)制度保障及執(zhí)行等情況，下設(shè)六個三級指標(biāo)，具體可詳見績效指標(biāo)體系表。

（三）項目產(chǎn)出指標(biāo)，根據(jù)績效目標(biāo)設(shè)計項目產(chǎn)出成果量化指標(biāo)，即產(chǎn)出數(shù)量、產(chǎn)出質(zhì)量、產(chǎn)出成本指標(biāo)，再根據(jù)行業(yè)特點設(shè)置城鄉(xiāng)公交一體化程度（路線覆蓋面）、公交收入增長率、服務(wù)質(zhì)量及運營管理考核情況、規(guī)制成本節(jié)約率三級指標(biāo)。

（四）項目效益指標(biāo)，因本項目是社會公益類項目，故不強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效益，更關(guān)注項目實施后帶來的社會效益、生態(tài)效益及可持續(xù)性，并針對行業(yè)特點設(shè)置了七個三級指標(biāo)。

績效評價組根據(jù)績效評價要求，結(jié)合項目實際情況，應(yīng)用層次分析法進(jìn)行測算，對績效評價指標(biāo)體系表中各指標(biāo)進(jìn)行設(shè)定分值，并經(jīng)專家論證后采用。具體如表1所示：

表1 2020年度開化縣政府購買公共交通服務(wù)項目績效指標(biāo)體系得分表

三、績效評價的實施過程

根據(jù)績效評價的原理和規(guī)范，對采集的信息進(jìn)行甄別、分析和評分，并提煉結(jié)論撰寫報告，將評價工作時間進(jìn)行階段性劃分，明確每個階段的任務(wù)、工作內(nèi)容及節(jié)點成果?？冃гu價實施過程分為四個階段：

第一階段：前期調(diào)研，準(zhǔn)確掌握項目基本情況。對縣交通運輸局進(jìn)行訪談，收集和整理與項目相關(guān)的政策、文件及政策運行監(jiān)管考核等資料，掌握項目基本情況。

第二階段：核實資料，調(diào)查取數(shù)。對縣交通運輸局進(jìn)行實地調(diào)研，查閱會計賬簿，訪談交流，獲取相關(guān)數(shù)據(jù)信息資料。

第三階段：設(shè)計績效指標(biāo)體系。綜合項目特點、項目管理、項目效益考察以及本次績效評價目的等要求，重點圍繞本項目實施過程管控、項目產(chǎn)出、項目效益三個方面，設(shè)計一套適用于本項目的績效指標(biāo)體系。

第四階段：完成績效評價報告。經(jīng)過綜合評議和三級復(fù)核程序，完成了本項目績效評價報告。

四、績效評價取得的成效和啟示

（一）主要經(jīng)驗及做法

2020年度開化縣政府購買公共交通服務(wù)項目整體效果良好，具體情況如下：

1.項目決策方面。項目立項規(guī)范，績效目標(biāo)合理。項目決策符合國家發(fā)展規(guī)劃要求以及我縣民生發(fā)展的需要，改革原有政府公交補(bǔ)貼政策，試行政府購買公交服務(wù)模式，建立政府主導(dǎo)發(fā)展機(jī)制、運營服務(wù)購買機(jī)制、服務(wù)質(zhì)量考核機(jī)制和服務(wù)能力提升機(jī)制，公交線網(wǎng)進(jìn)一步優(yōu)化，公交服務(wù)水平和質(zhì)量、公交分擔(dān)率和群眾滿意率明顯提升，形成與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)的公交服務(wù)資源配置與供給體系，建立以成本規(guī)制為核心的公交運行管理模式，構(gòu)建政府可負(fù)擔(dān)、百姓可承受、發(fā)展可持續(xù)的政府購買公交服務(wù)新機(jī)制，努力為廣大群眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公交服務(wù)。

2.過程管控方面。管理制度健全，已制定《開化縣項目支出績效評價實施辦法（試行）》、《開化縣公交成本規(guī)制辦法（試行）》、《開化縣公交客運服務(wù)考核辦法（試行）》及附件《開化縣公交企業(yè)服務(wù)質(zhì)量考核評分標(biāo)準(zhǔn)》、《開化縣公交企業(yè)運營管理考核評分標(biāo)準(zhǔn)》、《年度加分考核評分標(biāo)準(zhǔn)》；項目組織合法合規(guī)，項目通過單一來源采購方式確定了開化縣三個區(qū)域公共交通服務(wù)供應(yīng)商，并與三家供應(yīng)商簽訂了服務(wù)協(xié)議；項目檔案管理規(guī)范，項目主管單位、財政、審計部門在對成本規(guī)制的監(jiān)管方面有效，縣交通運輸局通過信息化手段能夠做到對公交運行日常監(jiān)控，年度聘請第三方中介機(jī)構(gòu)對2020年公交成本規(guī)制進(jìn)行審計，審計范圍涉及開化縣三家客運企業(yè)，披露與公交成本規(guī)制相關(guān)的收入、成本費用。

3.項目產(chǎn)出方面。公交路線覆蓋面廣，城鄉(xiāng)一體化程度高：2020年開化縣城市公交6條線路，運營里程約146公里，較去年提高7.5%；2020年城鄉(xiāng)公交78條線路，公交通鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）率達(dá)100%，通行政村率達(dá)100%，運營里程約1284萬公里，與上年持平。

4.項目效果方面。項目具有較佳的社會效益，2020年開化縣公共交通服務(wù)已實現(xiàn)“兩降一增”，即全縣城鄉(xiāng)公交票價下降15%以上；信訪案件下降21%；公交線網(wǎng)里程增加11%，公共交通長效發(fā)展得到了基本保障；2020年三家入圍公交公司共新增新能源車3輛，更新非新能源車8輛，提高了生態(tài)效益；本項目運行所依賴的政策、制度能夠持續(xù)執(zhí)行。

（二）存在問題與相關(guān)建議

1. 2020年未對公交客運公司進(jìn)行績效考核

《開化縣公交客運服務(wù)考核辦法（試行）》規(guī)定，服務(wù)質(zhì)量考核采用第三方測評，每季度一次，測評結(jié)果向社會公布，年度服務(wù)質(zhì)量考核結(jié)果次年一季度匯總。運營管理考核通過現(xiàn)場查看、隨機(jī)抽查、企業(yè)報送等方式開展，每季度一次，考核結(jié)果于次年一季度匯總。實際上2020年未對三家客運公司進(jìn)行服務(wù)質(zhì)量和運營管理考核打分。

2020年因受疫情影響，規(guī)制收入考核標(biāo)準(zhǔn)難以核定，故取消了2020年對公交客運公司的收入考核基數(shù)及收入基數(shù)獎勵，但考核作為編制政府購買服務(wù)年度預(yù)算、公交企業(yè)資質(zhì)管理的重要依據(jù)，不能因為取消獎勵而取消考核，考核對公交客運公司起到約束作用，能促進(jìn)其更好的經(jīng)營和發(fā)展。建議嚴(yán)格按照《開化縣公交客運服務(wù)考核辦法（試行）》的規(guī)定，加強(qiáng)對公交客運公司的考核，促進(jìn)開化縣公交行業(yè)持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展。

2.需加強(qiáng)公交班次管理，進(jìn)一步優(yōu)化公交線路，合理提升經(jīng)濟(jì)性。

根據(jù)《開化縣道路旅客運輸行業(yè)2020年總結(jié)分析報告》顯示，2020年開化縣城市公交6條線路，發(fā)送總班次約14.2萬班次，運營里程約146萬公里，較去年提高7.5%。運輸旅客235.5萬人，較去年下降22.7%。營收194萬元，較去年下降34%（實際統(tǒng)計數(shù)據(jù)到10月底，后兩月為估算）。城鄉(xiāng)公交78條線路，全年發(fā)送總班次約35.6萬班次，運營里程約1284萬公里，與去年持平。運輸旅客421.5萬人，較去年下降24.3%。營收1840萬元，較去年下降27%（實際統(tǒng)計數(shù)據(jù)到10月底，后兩月為估算）。據(jù)了解，由于配套城鄉(xiāng)發(fā)展、回應(yīng)市民訴求、填補(bǔ)盲區(qū)等方面原因，部分公交線路載客量較低，有待進(jìn)一步優(yōu)化。

3.三家單位承載公交服務(wù)，一定程度上造成運力浪費、成本增加。

由于政府購買公交服務(wù)的對象是三家民營單位，均作為法人主體獨立經(jīng)營，相互競爭且各自經(jīng)營片區(qū)銜接互通閉塞，各路線共線運行情況較為普遍，造成了運力浪費、運營成本增加，由此相應(yīng)增加了政府購買公交服務(wù)的成本。

（三）對政府購買公共交通服務(wù)績效管理的啟示和建議

開化縣政府購買公共交通服務(wù)的績效評價取得了圓滿的成效，對于今后的政府購買服務(wù)項目績效評價有以下啟發(fā)和建議：

1.要做好項目運行績效的監(jiān)控。在項目的實施過程中，按照項目績效目標(biāo)，參照考核細(xì)則進(jìn)行跟蹤監(jiān)控考核，不能將制度形同虛設(shè)，要完整保存原始考核的過程資料和文件，以備績效評價考核核查。

2.要圍繞績效目標(biāo)設(shè)置做好公交市場調(diào)研工作。綜合考慮年度公交發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)，參考周邊地區(qū)同行業(yè)水平，結(jié)合市場、物價、購車補(bǔ)貼占比等因素，確定公交標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制成本，降低費用，確立績效目標(biāo)。

3.要圍繞績效目標(biāo)做好推廣新能源車的宣傳工作?！疤歼_(dá)峰”、“碳中和”是我國的戰(zhàn)略目標(biāo)，推廣新能源車是實現(xiàn)雙碳目標(biāo)在交通領(lǐng)域的重要舉措。通過政府補(bǔ)助等形式，鼓勵公交推廣新能源車、提高公共交通信息化水平，提高生態(tài)效益。

4.評價是手段，評價結(jié)果的應(yīng)用才是目的。要在績效管理過程中不斷分析、總結(jié)運行監(jiān)控、評價考核中出現(xiàn)的新情況、新問題，用發(fā)展的觀點和創(chuàng)新的意識指導(dǎo)公共交通出行工作和績效管理工作。只有切實有效運用績效管理制度，才能更好地促進(jìn)政府購買公共交通服務(wù)的效益和效果。