趙 琦 楊兆仁李新龍

（1.焦作市財政局，河南 454003；2.廣西大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，南寧 530004）

內(nèi)容提要：地方政府專項債券績效管理既恰逢機(jī)遇，又面臨許多問題。建立在方法論基礎(chǔ)之上，立足于實(shí)踐操作，進(jìn)行良好的流程設(shè)計，有助于專項債券管理優(yōu)化和績效實(shí)現(xiàn)。本文結(jié)合專項債券績效管理的現(xiàn)狀，通過分析專項債券績效管理的個性特點(diǎn)，提出專項債券績效管理包括發(fā)行評審、推進(jìn)建設(shè)、項目實(shí)施、還本付息四個階段流程設(shè)計觀點(diǎn)，搭建專項債券全流程績效管理方法步驟，提升地方政府專項債券績效管理實(shí)踐能力。

地方政府專項債券是落實(shí)積極的財政政策，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)投資、促發(fā)展的一項重要財政工具。自2019年下半年地方政府專項債券擴(kuò)寬到了其他自平衡專項債券①其他自平衡專項債券，是相對于傳統(tǒng)自平衡專項債券中的土地儲備、棚戶區(qū)改造、收費(fèi)公路之外的，全稱為收益與融資自平衡專項債券。領(lǐng)域，在功效不斷發(fā)揮的同時，政策上的設(shè)計、實(shí)踐中的操作，也面臨許多新的情況，出現(xiàn)一些亟待解決的問題，需要運(yùn)用全新的預(yù)算績效管理理念和方法，進(jìn)一步規(guī)范、細(xì)化和明確。本文從政府專項債券的發(fā)行評審、推進(jìn)建設(shè)、項目實(shí)施、還本付息四個階段，提出政策完善建議，對績效管理流程進(jìn)行設(shè)計，優(yōu)化工作步驟，探索可供實(shí)際操作的路線圖。

一、地方政府專項債券績效管理現(xiàn)狀

全面預(yù)算績效管理核心是達(dá)到全方位、全過程、全覆蓋。地方政府專項債券績效管理，是全面預(yù)算績效管理全覆蓋的重要組成部分。目前，專項債券績效管理尚在初創(chuàng)階段。

（一）政策層面的基本架構(gòu)

財政部2021年6月出臺了《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》（財預(yù)〔2021〕61號），搭建了事前績效評估、績效目標(biāo)管理、績效運(yùn)行監(jiān)控、績效評價管理等環(huán)節(jié)的專項債券項目資金績效管理體系。這一辦法是在《項目支出績效評價管理辦法》（財預(yù)〔2020〕10號）政策文件基礎(chǔ)之上，對債券項目支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性和公平性進(jìn)行測量、分析和評判。

（二）地方個性化工作推進(jìn)

地方政府專項債券績效管理尚在初期階段，各地推進(jìn)情況不同。由于地方政府專項債券一般以省級為發(fā)行主體，轉(zhuǎn)貸地方使用，而每個省債券發(fā)行的方案不盡相同，因此其評價主體、評價對象、評價期限、評價內(nèi)容、評價結(jié)果的運(yùn)用等都有其個性和獨(dú)立性，不可一概而論，需要結(jié)合各自的特點(diǎn)因地制宜的細(xì)化和實(shí)施。在業(yè)界，專項債券支出進(jìn)度不及預(yù)期，是開展績效評價的誘因之一。

（三）實(shí)操工作規(guī)范尚不統(tǒng)一

在實(shí)踐操作中，作為開展專項債券績效管理的基礎(chǔ)條件，地方政府專項債券申報、實(shí)施、建設(shè)以及后期管理中的相關(guān)政策，以及一些程序規(guī)定，還需要進(jìn)一步健全規(guī)范。一是在項目申報前期，各種規(guī)定需要逐步規(guī)范一致。如項目土地、規(guī)劃、施工許可等手續(xù)，辦理在項目申報單位名下還是項目實(shí)施單位名下。二是在債券實(shí)施過程中，資產(chǎn)權(quán)屬問題需要進(jìn)一步明確，如由國有企業(yè)實(shí)施的專項債券項目，在債券還本付息后，形成的資產(chǎn)能否增加國有企業(yè)的注冊資本金，尚需進(jìn)一步明確。三是項目建設(shè)后，一些政策規(guī)定還需細(xì)化，如目前只規(guī)定了債券資金在總預(yù)算會計中的賬務(wù)處理，但是沒有明晰部門預(yù)算和企業(yè)財務(wù)核算中的會計處理規(guī)定。只有政策性問題逐步加以解決，才能有效保障專項債券項目績效管理指標(biāo)及評價結(jié)果的同質(zhì)性、可比性、公正性。

二、專項債券績效管理面臨的困難和問題

地方政府專項債券績效管理在不斷探索中得以健全完善，但績效管理與專項債券在我國，同樣屬于時間較短的業(yè)務(wù)類型，政策執(zhí)行中有些困難，現(xiàn)實(shí)操作中也遇到一些需要研究探討的問題。

（一）專項債券期限和績效年度周期不吻合

專項債券項目的全生命周期包括前期申報、項目建設(shè)期資金的撥付和使用、項目中期的運(yùn)營管理、還本后的后評價等不同的階段，每個階段的評價周期不同，每個階段的評價側(cè)重點(diǎn)也不同，具有較強(qiáng)的個性化特點(diǎn)。地方政府專項債券的存續(xù)期有5年、7年、10年、15年、20年、30年不等，而政府投資項目的績效評價周期一般以短期為主，專項債券比一般政府投資項目的評價期限長。地方政府專項債券產(chǎn)生收益的周期較長，對于投入產(chǎn)出比衡量的周期也較長，與單個財政資金項目撥付并完成后進(jìn)行評價，具有差異性。因此，其績效管理的周期設(shè)計應(yīng)具有特殊性。

（二）專項債券評價對象和內(nèi)容存在多元性

在前期專項債券試點(diǎn)績效評價工作中，因?qū)儆谔剿麟A段，百花齊放百家爭鳴。一是評價對象各有不同。主要包括針對財政部門的宏觀債券管理工作評價、針對部門若干個債券項目組織推進(jìn)工作評價、對單個專項債券項目財政資金的使用情況評價、對項目發(fā)行前是否具備發(fā)行條件這一特定階段進(jìn)行的評價等。二是評價內(nèi)容不同。各地對于專項債券開展績效管理，側(cè)重點(diǎn)不一。對專項債券管理能力的評價，重點(diǎn)包括專項債券申請額度與本地區(qū)債務(wù)風(fēng)險的吻合度、本地區(qū)所有專項債券項目資金支出進(jìn)度等整體反映地方政府對本地區(qū)專項債券管理能力的指標(biāo)。對專項債券項目自身效益情況評價，則放在項目本身投入產(chǎn)出的能力、社會效益和經(jīng)濟(jì)效益等項目狀況方面。三是項目不同階段側(cè)重點(diǎn)不同。在項目發(fā)行前的評審階段、撥付和使用階段、項目建成后運(yùn)營階段、項目還本后階段，不同階段的評價指標(biāo)差距較大，如果按照整個存續(xù)期完整的一個評價標(biāo)準(zhǔn)，既不能做到重點(diǎn)突出，而且對評價結(jié)果運(yùn)用的實(shí)效性也不及時。

（三）專項債券績效評價結(jié)果運(yùn)用與預(yù)算安排錯配

專項債券資金管理過程中，績效影響因素難以給予確定的考慮。要完整的評價一個專項債券項目的效果，只有等到這個項目全部還本付息結(jié)束后，才能給出公允的評價結(jié)果?？冃гu價的結(jié)果是本部門安排預(yù)算、完善政策和改進(jìn)管理的依據(jù)，項目資金分配因素中績效因素占比5%-45%左右。由于專項債券項目運(yùn)作的周期較長，對當(dāng)年財政資金的分配影響不太顯著。特別是地市級，按照年度進(jìn)行績效評價，影響效果相對弱化。受債券資金支付進(jìn)度的制約，地市級以下債券項目資金在建設(shè)期可能一次性撥付到位，運(yùn)營期也較少存在財政補(bǔ)助，因此績效結(jié)果的運(yùn)用效果會打一定折扣。

（四）債務(wù)形式財政資金管理的復(fù)雜特殊性

地方政府專項債券作為一種債務(wù)形式存在的財政資金，不僅要考慮一般財政資金的評價因素，即產(chǎn)生的社會效果、投入產(chǎn)出比、公益性等，而且要體現(xiàn)專項債券債務(wù)性資金的本質(zhì)，即在確保還本付息的基礎(chǔ)上，收益大于利息。因此，債券資金使用后收益的測算，是專項債券項目績效評價的重要指標(biāo)之一，不能簡單通過資金使用后收益超過債券本息覆蓋倍數(shù)這個指標(biāo)進(jìn)行衡量，還要考慮貨幣時間價值對收益覆蓋倍數(shù)的影響，從而確定專項債券項目實(shí)施的可行性。

三、專項債券績效管理流程優(yōu)化設(shè)計

強(qiáng)化地方政府專項債券績效管理，重點(diǎn)是實(shí)施全生命周期績效管理，不僅要對是否具備發(fā)行資格進(jìn)行評定，也要對中期組織實(shí)施能力進(jìn)行評估，從而保證專項債券項目順利還本付息，提前進(jìn)行風(fēng)險預(yù)判。通過專項債券績效管理，將有限的資金用到刀刃上，以實(shí)現(xiàn)獎優(yōu)罰劣的正向激勵。針對現(xiàn)實(shí)中需要研究解決的問題，建議通過優(yōu)化流程，劃分階段，規(guī)范操作，推進(jìn)專項債券績效管理取得實(shí)效（參見圖 1）。

圖1 專項債券績效管理的四個階段

（一）區(qū)分不同階段進(jìn)行績效管理

為加強(qiáng)績效結(jié)果的運(yùn)用，結(jié)合專項債券項目周期長，不同階段評價重點(diǎn)不同等特點(diǎn)，應(yīng)將專項債券項目分成不同的評價周期分別進(jìn)行評價。分為發(fā)行評審階段、推進(jìn)建設(shè)階段、項目實(shí)施階段、還本付息階段共四個階段，每個階段評價的重點(diǎn)不同。一是在項目發(fā)行評審階段，主要評價專項債券項目是否具備發(fā)行的條件，包括項目前期手續(xù)的完備性，項目一案兩書的合理合規(guī)性、項目實(shí)施方案的可行性等；二是在項目推進(jìn)建設(shè)階段，主要評價資金支付的及時性合規(guī)性，建設(shè)期的完成性；三是在項目實(shí)施階段，主要評價項目的利息歸集能力，項目運(yùn)作能力，項目收益實(shí)現(xiàn)狀況，對是否能夠按時還本進(jìn)行風(fēng)險提示；四是在項目還本付息階段，主要對項目還本付息后的整體效果，包括投入產(chǎn)出比，社會效益、經(jīng)濟(jì)效益等進(jìn)行綜合的后評價。

（二）明確不同階段績效管理的主體

發(fā)行評審階段，評審指標(biāo)由具備發(fā)行資格的財政部門（目前一般為省級財政部門）進(jìn)行設(shè)定，由具備發(fā)行資格的財政部門統(tǒng)一組織評審。發(fā)行后推進(jìn)建設(shè)階段、項目實(shí)施階段、還本付息階段，這三個階段由項目主管部門組織進(jìn)行專項債券評價，專項債券項目單位作為被評價主體具體進(jìn)行績效評價工作。主管部門領(lǐng)導(dǎo)主持績效評價工作，包括選擇年度內(nèi)進(jìn)行績效評價的項目，確定項目進(jìn)行績效評價的階段，審核項目單位擬定的績效評價自評報告等。項目單位具體承擔(dān)績效評價工作的實(shí)施，包括評價指標(biāo)的擬定、評價方法的選擇、評價報告的撰寫等。

評審?fù)ㄟ^的項目擬發(fā)行前，應(yīng)由項目單位補(bǔ)充報送績效評價指標(biāo)。經(jīng)主管部門審核通過，報經(jīng)財政部門復(fù)審的績效評價指標(biāo)，才能作為項目后三個階段績效評價的依據(jù)。

（三）設(shè)定專項債券項目績效管理頻率

對專項債券項目四個階段的績效評價管理頻率應(yīng)有所不同。發(fā)行評審階段，申報專項債券項目必評審，評審?fù)ㄟ^的項目才具備發(fā)行資格；發(fā)行后推進(jìn)建設(shè)階段，建設(shè)期一年內(nèi)的項目必評價，建設(shè)期超過一年的項目，在建設(shè)期內(nèi)只評價一次；項目實(shí)施階段，因績效評價晚于2019年發(fā)行領(lǐng)域擴(kuò)容，存量項目多，因此可以采用逐步推進(jìn)、逐年增加的策略，第一年選擇總量5%，對民生有一定重大影響的項目進(jìn)行評價，等到條件成熟，評價體系和制度逐步健全后，每年增加評價項目的比例；項目還本付息階段，建議每個還本付息后項目都進(jìn)行事后綜合評價。

（四）聚焦專項債券項目進(jìn)行績效管理

以專項債券項目作為績效評價的對象，聚焦每個具體項目進(jìn)行評價，而不是針對部門整體工作的績效評價。部門對專項債券組織能力的績效評價在每個項目中都有體現(xiàn)，本著關(guān)注重點(diǎn)、找準(zhǔn)目標(biāo)、便于實(shí)施的原則，對專項債券項目進(jìn)行評價更加具有操作性，更符合專項債券作為項目資金來源的屬性。

（五）采取科學(xué)適宜的績效管理方法

通過自評和外評相結(jié)合，定量和定性相結(jié)合的評價方法，提升績效管理質(zhì)量和效果。發(fā)行評審階段，適宜采取外部評審方法，招標(biāo)第三方中介機(jī)構(gòu)或者業(yè)界專家背靠背進(jìn)行評審，體現(xiàn)公平公正和獨(dú)立性；后三個階段的績效評級工作，可采取自評和外評相結(jié)合的方法，由項目單位自評，主管部門組織評價，財政部門復(fù)審。每年財政部門可選擇一定的項目對評價指標(biāo)進(jìn)行再評價，聘請外部中介機(jī)構(gòu)對項目單位的自評結(jié)果進(jìn)行再評價，從而考核自評質(zhì)量。特別是對項目還本付息后階段的評價，可提高外部中介機(jī)構(gòu)評審比例。對評價指標(biāo)的設(shè)定，建議采取定量和定性相結(jié)合的方法，既有支出進(jìn)度完成率、還本付息率等定量指標(biāo)，也有單位管理制度完善性等定性指標(biāo)，從而全面反映項目整體運(yùn)作能力。

（六）強(qiáng)化不同評價階段結(jié)果的運(yùn)用

專項債券每個階段的績效評價結(jié)果可以直4對應(yīng)該階段財政預(yù)算資金的調(diào)整情況。在發(fā)行評審階段，評審結(jié)果直4作為項目是否入庫的標(biāo)準(zhǔn)，將申報項目入庫率作為部門申報項目積極性和有效性指標(biāo)，對入庫率高的部門適當(dāng)增加其他財政預(yù)算資金的傾斜度；在發(fā)行后推進(jìn)建設(shè)階段，資金支付快慢和建設(shè)進(jìn)度與預(yù)期的對比作為對部門和項目單位安排配套財政資金的依據(jù)；在項目實(shí)施階段，運(yùn)營效力的好壞直4影響到項目按時還本付息，因此績效評價結(jié)果可以作為風(fēng)險提示因素，從而防患于未然，規(guī)避還款風(fēng)險；在還本付息階段，評價結(jié)果要與項目單位今后申請財政資金掛鉤。在所有評價階段，應(yīng)注意與審計結(jié)果相結(jié)合，審計結(jié)果可作為部門分配資金的依據(jù)之一。

（七）規(guī)范相關(guān)配套政策

在對專項債券項目進(jìn)行績效管理之前，需要在政策方面進(jìn)行規(guī)范和完善，對于專項債券資金財政支出和項目支出實(shí)際支出衡量標(biāo)準(zhǔn)和支出時限、資本性支出的標(biāo)準(zhǔn)、公益性項目前期手續(xù)辦理、項目的土地權(quán)屬、產(chǎn)權(quán)界定、全生命周期會計處理等問題，給予明確的規(guī)定和要求，以便于績效工作開展有法可依、有章可循。各地在國家專項債券資金績效管理辦法的基礎(chǔ)上，需要結(jié)合本地實(shí)際情況，盡快出臺具體的專項債券績效管理細(xì)則，以明確流程步驟，高質(zhì)量做好專項債券績效管理工作。