張 曦孫 禹

（1.沈陽理工大學(xué)，遼寧 110159；2.遼寧省市縣財(cái)政專員辦服務(wù)中心，沈陽 110001）

內(nèi)容提要：本文以我國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革中的統(tǒng)籌層次變遷為研究起點(diǎn)，針對(duì)當(dāng)前企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)從省級(jí)統(tǒng)籌過渡到全國統(tǒng)籌所面臨的基金可持續(xù)性不足、基金缺口責(zé)任劃分不明確、征管系統(tǒng)有待優(yōu)化等障礙，提出推進(jìn)實(shí)施企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的對(duì)策建議。

一、引言

近年來，我國人口老齡化趨勢(shì)顯著，根據(jù)第七次全國人口普查公布的數(shù)據(jù)，截至2020年，人口總數(shù)達(dá)14.1億，其中65歲及以上老年人口數(shù)已超過1.9億，占全國人口總數(shù)的13.5%，已逼近深度老齡化社會(huì)，而人口出生率則呈現(xiàn)不斷下降趨勢(shì)，2020年出生人口數(shù)較上年減少260萬，下降了18%①數(shù)據(jù)來源：2021年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》。。老齡化與少子化疊加，不僅影響了勞動(dòng)力供應(yīng)的可持續(xù)性，也從投資與消費(fèi)角度阻礙了經(jīng)濟(jì)增長。根據(jù)人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展公告，全國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)當(dāng)期基金收支差額，從2017年的5258億元降至2020年的-6925億元，呈現(xiàn)收縮態(tài)勢(shì)，甚至已經(jīng)出現(xiàn)當(dāng)期收不抵支的情況（見表1）。

表1 2017年-2020年全國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支情況 單位：億元

伴隨我國城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程，經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的空間聚集效應(yīng)引發(fā)人口流動(dòng)，提升了資源配置效率，但也帶來了地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡問題，致使人口流失地區(qū)與人口聚集地之間的代際養(yǎng)老負(fù)擔(dān)失衡。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020年高度老齡化疊加人口流失嚴(yán)重的遼寧省，老年人口撫養(yǎng)比為24.37%，即每百名勞動(dòng)年齡人口需要負(fù)擔(dān)24.37位老年人，而作為人口聚集地的廣東省該比值則僅為11.82%①數(shù)據(jù)來源：2021年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》。，省際養(yǎng)老負(fù)擔(dān)明顯失衡。人口流失地區(qū)在大量輸出勞動(dòng)力的情況下，不僅面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相對(duì)滯后，也承受著越來越大的養(yǎng)老保險(xiǎn)金支出負(fù)擔(dān)與支付風(fēng)險(xiǎn)。此外，數(shù)字經(jīng)濟(jì)與信息技術(shù)的飛速發(fā)展正不斷催生各類新興業(yè)態(tài)，為不同領(lǐng)域提供革命性創(chuàng)新服務(wù)。在依托于虛擬或真實(shí)交易場所開展業(yè)務(wù)的新興業(yè)態(tài)模式下，相關(guān)從業(yè)人員也不斷突破地域以及企業(yè)歸屬的限制，以一種更為靈活的狀態(tài)實(shí)現(xiàn)就業(yè)。但隨之而來的從業(yè)者身份核定問題則為企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)保費(fèi)征繳以及轉(zhuǎn)移4續(xù)帶來了新的阻礙。

已有研究表明提升基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次，有利于擴(kuò)大基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面，能夠提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)行效率、減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，降低各地區(qū)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付風(fēng)險(xiǎn)，解決人口流動(dòng)帶來的養(yǎng)老保險(xiǎn)代際支付壓力失衡，更好地實(shí)現(xiàn)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，我國在2021年底完成企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，依照黨中央和國務(wù)院的決策部署，自2022年1月1日起，正式實(shí)施企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌。實(shí)施全國統(tǒng)籌既是解決上述經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾問題的必然選擇，也是“治國有常，而利民為本”執(zhí)政理念的根本體現(xiàn)。

二、我國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次變化及現(xiàn)狀

（一）我國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次變化

我國養(yǎng)老保險(xiǎn)以1951年頒布的《中華人民共和國勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》為起點(diǎn)，其統(tǒng)籌層次變化先后經(jīng)歷了建國初期以全國總工會(huì)為征管主體的全國調(diào)劑制度階段、以企業(yè)為主體的企業(yè)自主統(tǒng)籌階段、以市縣統(tǒng)籌與行業(yè)統(tǒng)籌相結(jié)合的階段以及省級(jí)統(tǒng)籌四個(gè)發(fā)展階段。

建國初期，以各級(jí)工會(huì)及勞動(dòng)部門作為征管與監(jiān)督主體，實(shí)施企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國調(diào)劑制度，這與當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財(cái)政管理體制相適應(yīng)，在養(yǎng)老支出負(fù)擔(dān)較輕的情況下，能夠?qū)崿F(xiàn)順利運(yùn)行。1969年，以財(cái)政部《關(guān)于國營企業(yè)財(cái)務(wù)工作中幾項(xiàng)制度的改革意見》（草案）為起點(diǎn)，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)統(tǒng)籌，此次調(diào)整旨在4續(xù)因“文革”而中斷的全國調(diào)劑制度，也由此將企業(yè)效益與養(yǎng)老金待遇掛鉤，產(chǎn)生了養(yǎng)老金待遇差異與不同企業(yè)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)不平衡問題。20世紀(jì)80年代，國家著手推行市、縣層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌模式，雖然未能實(shí)現(xiàn)制度參數(shù)、管理模式、征繳部門等設(shè)置上的統(tǒng)一，卻在很大程度上降低了企業(yè)間養(yǎng)老金待遇差異，減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)。但由于當(dāng)時(shí)部分效益較好的行業(yè)出于統(tǒng)籌后待遇降低的利益考慮，提出行業(yè)內(nèi)統(tǒng)籌的申請(qǐng)，并于1986年獲得國務(wù)院批準(zhǔn)，也由此形成了市、縣統(tǒng)籌與行業(yè)統(tǒng)籌并存的特殊階段。1991年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》提出，“由目前的市、縣統(tǒng)籌逐步過渡到省級(jí)統(tǒng)籌”的意見要求，由此我國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)開啟省級(jí)統(tǒng)籌。

上述各階段統(tǒng)籌層次選擇均與不同階段的財(cái)政體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)，以提高養(yǎng)老保障水平、降低企業(yè)負(fù)擔(dān)、平衡行業(yè)以及地區(qū)間差異為主線，為我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的完善與發(fā)展提供了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

（二）企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌實(shí)施歷程與發(fā)展現(xiàn)狀

20世紀(jì)90年代，我國提出將企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)過渡到省級(jí)統(tǒng)籌層次，并逐步明確了省級(jí)統(tǒng)籌的實(shí)施范圍，提出逐步統(tǒng)一企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)制度參數(shù)、建立基金調(diào)節(jié)機(jī)制、采取統(tǒng)賬結(jié)合的實(shí)施辦法及經(jīng)辦機(jī)構(gòu)垂直管理模式，不斷細(xì)化省級(jí)統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)，直至2009年各省陸續(xù)出臺(tái)省級(jí)統(tǒng)籌實(shí)施方案，并逐步明確將市縣統(tǒng)籌、行業(yè)統(tǒng)籌納入省級(jí)統(tǒng)籌的進(jìn)程安排（詳見圖1）。

圖1 企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌發(fā)展歷程

為確保企業(yè)職工基本養(yǎng)老金的按時(shí)足額發(fā)放，實(shí)現(xiàn)對(duì)各省基金的適度平衡，自2018年起對(duì)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金采取中央調(diào)劑制度，基金調(diào)劑比例以每年0.5個(gè)百分點(diǎn)的速度不斷提升，已從2018年的3%上升至2021年的4.5%，基金調(diào)劑規(guī)模也相應(yīng)從2422億元擴(kuò)大至9300億元（見表2）。截至2021年底，各省份企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)已在保險(xiǎn)制度、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、管理機(jī)制、基金調(diào)劑等方面逐步過渡并實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，建立了由稅務(wù)部門負(fù)責(zé)征繳保費(fèi)、社會(huì)保障部門負(fù)責(zé)審核匯總基金支出、財(cái)政部門負(fù)責(zé)復(fù)核并從省級(jí)財(cái)政專戶分別撥付資金至省級(jí)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)基金支出戶的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌運(yùn)行管理模式。國家社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺(tái)于2019年9月完成調(diào)試并正式上線，面向全國范圍提供參保相關(guān)信息與待遇查詢、境外免繳申請(qǐng)以及養(yǎng)老金測(cè)算等業(yè)務(wù)服務(wù)，通過便捷的信息化服務(wù)為企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的順利實(shí)施提供了條件。

表2 2018年-2021年全國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金調(diào)劑比例及調(diào)劑規(guī)模

三、實(shí)施企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的主要障礙分析

通過研究我國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展歷程，能夠發(fā)現(xiàn)各階段統(tǒng)籌層次的提升過程曲折、推進(jìn)緩慢，實(shí)際折射出的是地方政府、繳費(fèi)企業(yè)、個(gè)人等參與主體之間的利益博弈。基于對(duì)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌層面情況的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前推進(jìn)實(shí)施企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌，亟需著手為企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的財(cái)務(wù)可持續(xù)性提供保障、明確中央與地方的權(quán)責(zé)、進(jìn)一步優(yōu)化征繳系統(tǒng)與相關(guān)管理流程。

（一）基金的財(cái)務(wù)可持續(xù)性難以保障

在我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系下，通常以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余應(yīng)對(duì)短期養(yǎng)老金支付需求的支付能力來反映其財(cái)務(wù)可持續(xù)性。企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)保費(fèi)征繳與基金充實(shí)情況能夠?qū)鸬呢?cái)務(wù)可持續(xù)性造成直4影響。

1.征繳參數(shù)設(shè)置難以滿足基金財(cái)務(wù)可持續(xù)要求

目前，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在省級(jí)統(tǒng)籌層面已就參保范圍、繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)比例、征繳體系、業(yè)務(wù)經(jīng)辦等具體事項(xiàng)與指標(biāo)要求執(zhí)行了國家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，從制度規(guī)范角度為全國統(tǒng)籌提供了基礎(chǔ)條件?；诮档推髽I(yè)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)以及平衡各地區(qū)差異的目的，2019年4月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率綜合方案的通知》（國辦發(fā)〔2019〕13號(hào)）中，將城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)單位繳費(fèi)比率調(diào)降為16%，繳費(fèi)比例的降低雖然對(duì)企業(yè)參保具有正向激勵(lì)作用，但也會(huì)在一定程度上影響基金繳費(fèi)收入規(guī)模的擴(kuò)大。根據(jù)中國社會(huì)科學(xué)院《中國養(yǎng)老金精算報(bào)告2019-2050》（鄭秉文等，2019）中的測(cè)算結(jié)果，在將企業(yè)繳費(fèi)率設(shè)定為16%的情況下，即使仍然保留現(xiàn)行財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，預(yù)計(jì)到2035年養(yǎng)老金累計(jì)結(jié)余也將全部消耗殆盡，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在中長期內(nèi)面臨著財(cái)務(wù)不可持續(xù)問題。此外，現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)法對(duì)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)年限規(guī)定為連續(xù)累計(jì)繳費(fèi)15年，并未與醞釀實(shí)施的延遲退休政策建立關(guān)聯(lián)，就當(dāng)前人口老齡化的發(fā)展趨勢(shì)來看，若不提高繳費(fèi)年限將難以滿足不斷擴(kuò)大的基金支出需求，難以保障企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)行的財(cái)務(wù)可持續(xù)。

2.缺乏合理的劃轉(zhuǎn)調(diào)節(jié)機(jī)制，不利于國有資本充實(shí)基金

為了彌補(bǔ)我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革過程中，因?qū)衅髽I(yè)和部分集體企業(yè)職工實(shí)施“視同繳費(fèi)年限”政策，而形成的歷史性企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口，在統(tǒng)籌考慮基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革和深化國有企業(yè)改革的基礎(chǔ)上，國務(wù)院于2017年發(fā)布《關(guān)于印發(fā)劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社?；饘?shí)施方案的通知》（國發(fā)〔2017〕49號(hào)），并選擇部分中央企業(yè)和部分省份開展國有資本充實(shí)社?；鹪圏c(diǎn)工作。2019年，在實(shí)施方案中又進(jìn)一步明確將中央、地方國有及國控大中型企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)納入國有資本充實(shí)社保基金范疇，并將劃轉(zhuǎn)比例統(tǒng)一為企業(yè)國有股權(quán)的10%。但由于劃轉(zhuǎn)工作所涉及的主體間存在利益博弈，致使各部門工作協(xié)調(diào)性不足，導(dǎo)致實(shí)際資金劃轉(zhuǎn)工作推進(jìn)緩慢。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2020年中央層面共93家中央企業(yè)和中央金融機(jī)構(gòu)完成劃轉(zhuǎn)，劃轉(zhuǎn)國有資本總額共計(jì)1.68萬億元①中央層面劃轉(zhuǎn)部分國資充實(shí)社?；鹜瓿晒矂澽D(zhuǎn)國有資本總額1.68萬億元，財(cái)政部網(wǎng)站，2021年1月14日。，雖然地方層面也在積極推進(jìn)國有資本充實(shí)社?；鸸ぷ鳎珦?jù)測(cè)算總體比重尚未達(dá)到10%的比例要求。要求國有資本充實(shí)社?；?，有歷史性原因以及平衡行業(yè)利益的必然性與合理性，但如果從基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)性來考慮，更應(yīng)該在10%的比例要求基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)結(jié)合養(yǎng)老保險(xiǎn)基金規(guī)模變化的動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制。一方面能夠?yàn)閷?shí)現(xiàn)基金財(cái)務(wù)可持續(xù)提供保障；另一方面也為伴隨企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革而產(chǎn)生的基金規(guī)模變化留有調(diào)節(jié)余地，在基金規(guī)模擴(kuò)大時(shí)，相應(yīng)降低國有資本充實(shí)比例，更符合制度設(shè)計(jì)的合理性。

（二）基金缺口責(zé)任分擔(dān)依據(jù)不明

通過研究各省現(xiàn)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌方案發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前各省對(duì)基金缺口責(zé)任分擔(dān)的處理意見并不一致。例如，在2020年3月河北省《關(guān)于進(jìn)一步完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌制度的通知》（冀政字〔2020〕10號(hào)）中，按缺口比例將基金缺口分為5檔，并隨各檔范圍內(nèi)基金缺口比例的放大，分別設(shè)置了省級(jí)財(cái)政由88%至96%的缺口責(zé)任負(fù)擔(dān)比例，相應(yīng)的市、縣兩級(jí)財(cái)政的基金缺口負(fù)擔(dān)比例則從12%降至4%，總體呈現(xiàn)出基金缺口比例越大，各市、縣財(cái)政負(fù)擔(dān)比例越低的方案設(shè)置，這種缺口責(zé)任分擔(dān)機(jī)制雖能相對(duì)合理地平衡各市、縣的養(yǎng)老基金支出負(fù)擔(dān)，但卻不利于對(duì)縮小基金缺口進(jìn)行正向激勵(lì)，也不利于對(duì)市、縣級(jí)政府壓實(shí)征繳責(zé)任。而四川省則在2020年發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌制度的通知》（川府發(fā)〔2020〕18號(hào)）中，將基金缺口分為一般性缺口和管理性缺口，對(duì)一般性缺口采取由省和市縣共同分擔(dān)基金缺口的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，對(duì)于由預(yù)算年度內(nèi)各市縣政府因未完成年度養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)收入預(yù)算、違規(guī)支出等原因造成的基金減收增支的管理性缺口，則做出由各市縣政府自行承擔(dān)缺口責(zé)任的規(guī)定，從激勵(lì)角度來，更有利于支出責(zé)任落實(shí)。省級(jí)統(tǒng)籌方案中，各地區(qū)往往結(jié)合自身實(shí)際情況，制定具體的基金缺口責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，但總體上各地方政府基金缺口責(zé)任分擔(dān)的權(quán)責(zé)劃分依據(jù)尚不明確。

我國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口的形成，既有養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革所造成的歷史性轉(zhuǎn)制成本缺口，也有因地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡所形成的當(dāng)期缺口。現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)法中對(duì)基金缺口的責(zé)任分擔(dān)界定為“國有企業(yè)、事業(yè)單位職工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)前，視同繳費(fèi)年限期間應(yīng)當(dāng)繳納的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由政府承擔(dān)?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)基金出現(xiàn)支付不足時(shí)，政府給予補(bǔ)貼”②引自《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》第十三條。在表述上并未實(shí)際明確缺口責(zé)任由中央還是地方政府承擔(dān)。對(duì)責(zé)任分擔(dān)的模糊界定，使得在實(shí)際彌補(bǔ)基金缺口時(shí)，往往采取央地政府協(xié)商共擔(dān)的模式，缺乏制度化的補(bǔ)貼分擔(dān)機(jī)制與責(zé)任激勵(lì)，也由此造成各地方政府對(duì)基金缺口分擔(dān)機(jī)制方案的制定存在較大差異。下一步，實(shí)施企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌，如果缺乏制度化的基金缺口責(zé)任分擔(dān)機(jī)制將對(duì)全國統(tǒng)籌方案的順利實(shí)施造成阻礙。

（三）征繳系統(tǒng)有待整合與優(yōu)化

2018年3月，《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》中明確規(guī)定將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)、失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)等社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)統(tǒng)一交由稅務(wù)部門征收，并于2019年1月1日實(shí)現(xiàn)“社保稅征”。同年，國家稅務(wù)總局聯(lián)合財(cái)政部、人力資源社會(huì)保障部、國家醫(yī)療保障局、中國人民銀行共同發(fā)布《關(guān)于有序平穩(wěn)做好社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)后征繳工作的通知》（稅總發(fā)〔2018〕180號(hào)），對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳流程作出了具體規(guī)定，但在實(shí)際操作層面仍然存在很多問題。

通過對(duì)基層社保機(jī)構(gòu)工作人員的實(shí)際訪談發(fā)現(xiàn)，“社保稅征”實(shí)際增加了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的征管環(huán)節(jié)，由原來的以人力資源社會(huì)保障部為主體的征管模式，轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸悇?wù)部門—人社部門—財(cái)政部門—人民銀行”多部門共同參與的征管模式，各部門之間需要完成資金劃轉(zhuǎn)、信息核對(duì)、票據(jù)傳遞等具體工作，由于流程設(shè)置較為復(fù)雜，加之實(shí)際缺乏指導(dǎo)完成各具體環(huán)節(jié)工作的實(shí)施細(xì)則，導(dǎo)致各部門職責(zé)不清、交4不暢，降低了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)與資金劃撥的效率。此外，由于各部門間信息傳遞與核驗(yàn)受到信息化程度、系統(tǒng)軟件兼容與協(xié)調(diào)性、系統(tǒng)設(shè)計(jì)合理性等條件限制，在信息傳遞過程中往往出現(xiàn)數(shù)據(jù)在系統(tǒng)中卡頓、延誤和傳遞失敗等情況，不僅加大了基層人員人工核對(duì)的工作量，也為征繳工作設(shè)置了障礙，需要對(duì)征繳系統(tǒng)進(jìn)行整合與優(yōu)化。

四、推進(jìn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的對(duì)策建議

（一）基于精算管理制定完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制

1.盡快建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)精算報(bào)告制度

精算是在綜合運(yùn)用數(shù)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、人口學(xué)、投資學(xué)以及法學(xué)等多種學(xué)科方法的基礎(chǔ)上，對(duì)各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中未來的風(fēng)險(xiǎn)狀況、損失規(guī)律、債務(wù)水平、財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行評(píng)估和管理，以保證被研究主體能夠穩(wěn)定、正常運(yùn)行的數(shù)量分析方法。將精算方法運(yùn)用于企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度研究，建立形成保險(xiǎn)精算管理制度，是很多國家在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革中取得的成功經(jīng)驗(yàn)。

因此，建議基于我國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)賬結(jié)合運(yùn)行模式的特殊性，研究建立符合我國企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)行特點(diǎn)的精算參數(shù)模型，通過精算報(bào)告的定期發(fā)布，對(duì)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金規(guī)模及支付風(fēng)險(xiǎn)變化做出預(yù)警，為相關(guān)制度參數(shù)的調(diào)節(jié)提供科學(xué)合理的決策依據(jù)，為提高企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的財(cái)務(wù)可持續(xù)性提供保障。在精算管理模型中加入人口生育政策、延遲退休政策等相關(guān)政策改革參數(shù)，使企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的保費(fèi)征繳與養(yǎng)老金發(fā)放，同相關(guān)配套改革及宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化保持協(xié)調(diào)一致，有利于加強(qiáng)制度的頂層設(shè)計(jì)，為企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌制度的平穩(wěn)運(yùn)行提供可持續(xù)保障。

2.科學(xué)完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制

日本是較早采取養(yǎng)老保險(xiǎn)精算管理制度的國家，從1978年起將物價(jià)聯(lián)動(dòng)機(jī)制引入養(yǎng)老保險(xiǎn)金調(diào)節(jié)機(jī)制，又于2015年引入宏觀經(jīng)濟(jì)平滑指數(shù)制度，實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老金———物價(jià)指數(shù)之間的絕對(duì)關(guān)聯(lián)，為提升養(yǎng)老金待遇提供了科學(xué)依據(jù)。同時(shí)，基于養(yǎng)老金精算模型，將人口結(jié)構(gòu)、養(yǎng)老基金規(guī)模變化與養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)相關(guān)聯(lián)，從2004年至2017年依據(jù)精算結(jié)果，將厚生年金保險(xiǎn)的個(gè)人繳費(fèi)比例從13.58%上調(diào)至18.3%①數(shù)據(jù)來源：日本FREEE株式會(huì)社官網(wǎng)—關(guān)于不同保險(xiǎn)制度加入條件和負(fù)擔(dān)金額的計(jì)算方法說明，https：//www.freee.co.jp/kb/kblaunch/social-insurance-rule/。，不僅強(qiáng)化了個(gè)人養(yǎng)老責(zé)任與基金支出之間的聯(lián)系，也在很大程度上減輕了雇主和國家的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)行的財(cái)務(wù)可持續(xù)性。

人口結(jié)構(gòu)、通貨膨脹率、經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、財(cái)政收支狀況以及社會(huì)文化環(huán)境等因素的變化，均會(huì)對(duì)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度形成沖擊，基于精算管理優(yōu)化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相關(guān)參數(shù)，針對(duì)個(gè)人以及企業(yè)的繳費(fèi)率、繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)年限、給付水平等指標(biāo)，建立科學(xué)合理的動(dòng)態(tài)征繳調(diào)節(jié)機(jī)制，有利于進(jìn)一步完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的頂層制度設(shè)計(jì)。此外，建議針對(duì)國有資本充實(shí)社?；鸾⒊鋵?shí)比例動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制，依據(jù)人口結(jié)構(gòu)變化、基金規(guī)模變動(dòng)、基金缺口等指標(biāo)設(shè)置基金充實(shí)比例，以適應(yīng)社會(huì)保障體制改革、企業(yè)年金制度改革、漸進(jìn)式延遲退休政策等改革需求，提高決策的科學(xué)化水平，提升企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行的穩(wěn)定性，助力實(shí)施企業(yè)職工基本養(yǎng)老全國統(tǒng)籌。

（二）明確中央與地方政府責(zé)任，建立制度化責(zé)任分擔(dān)機(jī)制

在我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系下，以在職勞動(dòng)年齡人口的基本養(yǎng)老金繳費(fèi)作為當(dāng)期退休人員退休工資發(fā)放的主要來源，在企業(yè)職工基本養(yǎng)老金基金收支出現(xiàn)缺口時(shí)，則由國家財(cái)政補(bǔ)貼形式全額承擔(dān)。從過去20多年的實(shí)際做法來看，中央政府在彌補(bǔ)基金缺口上始終承擔(dān)著主要責(zé)任。隨著企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的實(shí)施，歷史性因素造成的基金缺口將逐步縮小，但因統(tǒng)籌層次提升導(dǎo)致地方政府喪失原有的自主實(shí)施彈性，在缺乏明確界定的責(zé)任邊界與分擔(dān)機(jī)制的情況下，勢(shì)必會(huì)在一定程度上損害地方政府的積極性，難以將征繳責(zé)任壓實(shí)，從而產(chǎn)生新的管理性基金缺口①四川省2020年發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌制度的通知》（川府發(fā)〔2020〕18號(hào)），將管理性基金缺口界定為預(yù)算年度內(nèi)各市縣政府因未完成年度養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)收入預(yù)算、違規(guī)支出等原因造成的基金減收增支的缺口。隱患。

2019年10月，《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)，“適當(dāng)加強(qiáng)中央在知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面事權(quán)，減少并規(guī)范中央和地方共同事權(quán)”。2020年5月，在國務(wù)院《關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》中更是明確指出，適當(dāng)加強(qiáng)中央在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的事權(quán)，減少并規(guī)范中央和地方共同事權(quán)。上述意見為實(shí)施基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的事權(quán)責(zé)任劃分提供了依據(jù)。

建議以適度傾向中央政府事權(quán)責(zé)任為前提，通過立法手段從制度設(shè)計(jì)上進(jìn)一步明確中央與地方政府責(zé)任，在剝離歷史性基金缺口并考慮人口結(jié)構(gòu)性不平衡等現(xiàn)實(shí)因素的基礎(chǔ)上，以管理性基金缺口增量為依據(jù)，建立對(duì)地方政府征繳工作的激勵(lì)機(jī)制，在企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌實(shí)施中壓實(shí)地方政府征繳管理責(zé)任，合理建立基金缺口分擔(dān)機(jī)制。

現(xiàn)行省級(jí)統(tǒng)籌的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金預(yù)算收入中，通常征繳收入相對(duì)固定，且可依據(jù)繳費(fèi)收入變動(dòng)率進(jìn)行預(yù)測(cè)調(diào)整，但由于財(cái)政補(bǔ)貼尚未形成制度化管理，容易降低預(yù)算的實(shí)際約束力，因此建議將財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制納入制度化預(yù)算管理，加強(qiáng)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)預(yù)算的準(zhǔn)確性與約束力，將隱性財(cái)政補(bǔ)貼制度顯性化，逐步形成制度化、規(guī)范化的財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制。

（三）加強(qiáng)部門間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，優(yōu)化征繳流程與征管系統(tǒng)

當(dāng)前，“社保稅征”模式下出現(xiàn)的部門之間協(xié)調(diào)性不足、系統(tǒng)對(duì)4不暢等問題既具有普遍共性，也具有個(gè)性化的地區(qū)差異。對(duì)于系統(tǒng)對(duì)4設(shè)計(jì)、征管流程的完善與優(yōu)化、系統(tǒng)運(yùn)行穩(wěn)定性等方面的共性問題，應(yīng)由中央政府基于全國統(tǒng)籌層面在制度設(shè)計(jì)及技術(shù)角度提供解決方案。以優(yōu)化征管流程為例，應(yīng)進(jìn)一步簡化各部門交4流程，減少征繳入庫和劃轉(zhuǎn)手續(xù)，從征管設(shè)計(jì)角度提升征繳效率。針對(duì)征管過程中由于地區(qū)差異造成的個(gè)性問題，應(yīng)以省級(jí)政府為主導(dǎo)，在進(jìn)行深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，通過對(duì)人社、稅務(wù)、財(cái)政、銀行等多部門進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，有針對(duì)性地制定各環(huán)節(jié)工作指導(dǎo)細(xì)則，因地制宜解決實(shí)際問題。同時(shí)，各部門要進(jìn)一步加強(qiáng)信息化建設(shè)，規(guī)范數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑、提高數(shù)據(jù)對(duì)比效率，切實(shí)提升征繳效率。