許航敏

（廣東省財(cái)政科學(xué)研究所，廣州 510030）

內(nèi)容提要：社會(huì)保障是保障和改善民生、維護(hù)社會(huì)公平、增進(jìn)人民福祉的基本制度保障，養(yǎng)老保障是社會(huì)保障的核心內(nèi)容，養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌事關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平性和可持續(xù)性，內(nèi)嵌著國(guó)家治理能力。在各地省級(jí)統(tǒng)籌改革探索基礎(chǔ)上，我國(guó)自2022年1月起實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌，這標(biāo)志著我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度邁上了統(tǒng)一規(guī)范的新臺(tái)階。但實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌不是改革的終點(diǎn)，還存在不少矛盾，影響?zhàn)B老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)性發(fā)展。本文認(rèn)為養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌改革是事關(guān)國(guó)家治理能力的改革，養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的提升，既推動(dòng)了制度的完善，提升了老年人的安全感幸福感，更推動(dòng)了我國(guó)政府治理能力的現(xiàn)代化進(jìn)程。未來(lái)應(yīng)在準(zhǔn)確理解養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌本質(zhì)基礎(chǔ)上，系統(tǒng)認(rèn)識(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌問(wèn)題，緊緊圍繞養(yǎng)老保險(xiǎn)的共濟(jì)功能發(fā)揮和老年人的基本生活水平保障這個(gè)核心目的，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，從加強(qiáng)宣傳解讀、深化理論研究、完善養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制和財(cái)政體制、構(gòu)建利益均衡機(jī)制等方面推動(dòng)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌改革落地見(jiàn)效。

一、引言

從歷史發(fā)展看，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立健全為老年人的基本生活保障發(fā)揮了重要作用。在我國(guó)，由于“自下而上”的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展探索路徑（劉洪偉、劉一蓓，2020），養(yǎng)老金制度發(fā)展不平衡不充分，引致了不同地區(qū)間繳費(fèi)負(fù)擔(dān)和基金結(jié)余不平衡等問(wèn)題。針對(duì)存在的問(wèn)題，學(xué)界和政府都在持續(xù)研究和推動(dòng)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌改革。隨著改革的深化，養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次不斷提高，至2021年底，國(guó)家人力資源和社會(huì)保障部宣布，自2022年1月開(kāi)始我國(guó)正式實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌。從改革內(nèi)容看，這將從根本上推動(dòng)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度更加統(tǒng)一規(guī)范。中央和地方政府支出責(zé)任分擔(dān)機(jī)制的建立，讓地方政府的支出責(zé)任更加明確和壓實(shí)。養(yǎng)老保險(xiǎn)政策、基金管理、經(jīng)辦服務(wù)、信息系統(tǒng)等的統(tǒng)一管理，以及中央財(cái)政對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)助力度保持穩(wěn)定性和連續(xù)性，對(duì)均衡地區(qū)間養(yǎng)老負(fù)擔(dān)、提升養(yǎng)老保障能力穩(wěn)定性和促進(jìn)勞動(dòng)者跨地區(qū)流動(dòng)等起到有力的推動(dòng)作用。

在改革過(guò)程中，政府和學(xué)界對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題從理論和實(shí)踐角度持續(xù)開(kāi)展了深入研究，扎實(shí)推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不斷完善?？v觀改革歷程，時(shí)間跨度長(zhǎng)，部署層級(jí)高，說(shuō)明改革難度大，面臨困難多。從理論研究看，除了對(duì)改革目標(biāo)和方向有著共識(shí)外，學(xué)界對(duì)實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌的方向和路徑并未形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，對(duì)統(tǒng)籌改革中的諸多問(wèn)題也看法各異。如關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌中的責(zé)任問(wèn)題，有的學(xué)者主張通過(guò)做實(shí)個(gè)人賬戶來(lái)劃分中央與地方支出責(zé)任，有的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)采取“中央基礎(chǔ)養(yǎng)老金+地方附加基礎(chǔ)養(yǎng)老金”的思路來(lái)劃分，且具體實(shí)施方案內(nèi)容又各不相同。又如全國(guó)統(tǒng)籌后的養(yǎng)老金計(jì)發(fā)問(wèn)題，有的學(xué)者認(rèn)為地方應(yīng)當(dāng)將一定比例統(tǒng)籌基金上交中央，中央再依據(jù)各地生活水平發(fā)放中央基礎(chǔ)養(yǎng)老金，地方利用結(jié)余的基金建立地方附加養(yǎng)老金，有的學(xué)者卻主張將各省份的結(jié)余資金全部上交中央，中央按照統(tǒng)一的待遇標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放中央基礎(chǔ)養(yǎng)老金。由于理論研究和認(rèn)識(shí)的滯后，對(duì)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌的路徑、統(tǒng)籌后的責(zé)任劃分以及各級(jí)政府及參保人的責(zé)任履行缺乏清晰的標(biāo)準(zhǔn)，讓實(shí)踐部門的決策在觀念上產(chǎn)生了改革的難度太大、成本太高的判斷，進(jìn)而拉長(zhǎng)了改革完成的時(shí)間。上述情形的出現(xiàn)一方面說(shuō)明養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌改革的復(fù)雜性，另一方面也表明理論的支撐對(duì)改革的順利推進(jìn)是非常必要和重要的。

從歷史視角看，2022年將成為我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度史上的一個(gè)重要節(jié)點(diǎn)，全國(guó)統(tǒng)籌的實(shí)現(xiàn)標(biāo)志著我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一性規(guī)范性大大提升，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平性和可持續(xù)性明顯增強(qiáng)，這對(duì)保障和改善民生、提升老年人的安全感和幸福感將起到極大促進(jìn)作用。但從社會(huì)保障事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展角度看，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的健康運(yùn)行還面臨不少矛盾問(wèn)題，在一些老問(wèn)題解決的同時(shí)也出現(xiàn)了一些新問(wèn)題。無(wú)論是老問(wèn)題還是新問(wèn)題，既有理論認(rèn)識(shí)不足的原因，也有實(shí)踐政策和管理的原因，如中央與地方利益協(xié)調(diào)和上下級(jí)政府間激勵(lì)不兼容問(wèn)題，又如全國(guó)統(tǒng)籌是否意味著本地養(yǎng)老保險(xiǎn)的征管收益和支出責(zé)任全部上交中央等等。由于對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)及其統(tǒng)籌的本質(zhì)研究不足，上述問(wèn)題的答案還在各說(shuō)各話的探尋中。在構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的背景下，如何認(rèn)識(shí)這些問(wèn)題，不僅關(guān)系到個(gè)人老年生活能否得到恰當(dāng)?shù)谋Ｕ?，也關(guān)系到保障和改善民生、維護(hù)社會(huì)公平、增進(jìn)人民福祉，更關(guān)系到養(yǎng)老保障制度的可持續(xù)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展。

二、全面系統(tǒng)認(rèn)識(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的本質(zhì)及功能

養(yǎng)老撫幼是人類再生產(chǎn)和繁衍生存的必要條件，但養(yǎng)老又是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及社會(huì)的方方面面。無(wú)論從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看，還是從我國(guó)實(shí)踐中的問(wèn)題看，養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌改革都是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展中的一個(gè)重大問(wèn)題。

（一）準(zhǔn)確理解養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌的本質(zhì)

認(rèn)清事物的本質(zhì)，有助于找出事物本身所固有的規(guī)律，從而更好地指導(dǎo)實(shí)踐。從現(xiàn)有研究情況看，養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌的本質(zhì)問(wèn)題并未得到理論界的充分關(guān)注。從字面上理解，似乎統(tǒng)籌不過(guò)是上級(jí)集中有養(yǎng)老金結(jié)余地方的資金，轉(zhuǎn)移給養(yǎng)老金收不抵支的地方彌補(bǔ)缺口。從業(yè)務(wù)角度看，這種認(rèn)識(shí)確實(shí)沒(méi)錯(cuò)，但較為膚淺，并且依據(jù)這樣的認(rèn)識(shí)極易衍生出“假問(wèn)題”，如結(jié)余地方的人覺(jué)得資金被統(tǒng)籌后吃虧，就會(huì)弱化組織收入的積極性。又如隨著統(tǒng)籌層次的提升，是不是保持收支平衡的責(zé)任就相應(yīng)由上級(jí)承擔(dān)，而下級(jí)就不再承擔(dān)這方面的責(zé)任？諸如此類問(wèn)題究竟是不是真正的養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌問(wèn)題？應(yīng)該如何解決？這些都離不開(kāi)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌本質(zhì)的準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)。

1.認(rèn)識(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌不能脫離養(yǎng)老問(wèn)題，不能就資金論資金，需從人的生命全周期全過(guò)程來(lái)認(rèn)識(shí)

作為生物個(gè)體，人的生存發(fā)展每天需消耗一定的資源，但在幼年、青年、中年和老年等不同階段需求的產(chǎn)品種類和規(guī)模數(shù)量都不同。從資源供給看，人在不同階段的勞動(dòng)能力不同，幼年不具備勞動(dòng)能力，老年時(shí)勞動(dòng)能力喪失，只有青年中年階段的勞動(dòng)創(chuàng)造收入。作為社會(huì)個(gè)體，人的工作和退休不能由個(gè)人意志決定，而是必須遵循社會(huì)勞動(dòng)制度的安排。綜合人作為生物個(gè)體和社會(huì)個(gè)體，從全生命周期看，人的一生總體可劃分為三個(gè)階段（圖1），即出生到參加工作、穩(wěn)定工作、退休到去世。第一個(gè)階段不具備勞動(dòng)能力，生存成長(zhǎng)處于被撫養(yǎng)的狀態(tài)。第二階段進(jìn)入了穩(wěn)定工作階段，依靠勞動(dòng)獲取收入，用以滿足自身生存發(fā)展需要、撫養(yǎng)幼兒或贍養(yǎng)老人，結(jié)余形成儲(chǔ)蓄以備不時(shí)之需。第三個(gè)階段按照勞動(dòng)制度退休，退出勞動(dòng)者序列，生存需要依賴即期領(lǐng)取的養(yǎng)老金或個(gè)人儲(chǔ)蓄來(lái)保障基本生活需要，養(yǎng)老金是重要的生活來(lái)源。所以從人的全生命周期看，人的一生中的消費(fèi)和收入是不匹配的，有的階段消費(fèi)大于收入，有的階段收入大于消費(fèi)，出于預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的本能，個(gè)人就會(huì)將工作階段的收入結(jié)余儲(chǔ)蓄起來(lái)，進(jìn)行余缺調(diào)劑以熨平自己消費(fèi)與收入之間的差距。一旦沒(méi)有資源調(diào)余補(bǔ)缺，又沒(méi)有其他的資金保障，個(gè)體就會(huì)出現(xiàn)養(yǎng)老問(wèn)題，一旦一定規(guī)模的個(gè)體出現(xiàn)養(yǎng)老問(wèn)題并影響社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展時(shí)，就演變成社會(huì)（國(guó)家）養(yǎng)老問(wèn)題，如果得不到解決，極易演化為社會(huì)可持續(xù)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)。在農(nóng)業(yè)社會(huì)，人的壽命普遍不長(zhǎng)，大部分人都是工作到死亡或在貧窮中去世，養(yǎng)老問(wèn)題不會(huì)成為社會(huì)性問(wèn)題。隨著工業(yè)革命以來(lái)勞動(dòng)生產(chǎn)率的大幅提升，人類創(chuàng)造的財(cái)富大大增加，生活水平大幅改善，人的預(yù)期壽命大大提高，加上退休等勞動(dòng)制度的建立健全，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)運(yùn)而生，相應(yīng)出現(xiàn)了退休之后的生活保障問(wèn)題，也包括養(yǎng)老金問(wèn)題。因此，養(yǎng)老保險(xiǎn)或養(yǎng)老金問(wèn)題實(shí)際是人的養(yǎng)老問(wèn)題的從屬問(wèn)題，是因?yàn)槿嗽谌芷诮y(tǒng)籌自己工作期儲(chǔ)蓄卻無(wú)法滿足退休之后的基本生活保障，從而衍生出養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題。如果因?yàn)槟撤N原因使人的老年生活保障問(wèn)題得到了解決，自然也就不會(huì)出現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題。

圖1 個(gè)人全生命周期生存發(fā)展情況

2.認(rèn)識(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌問(wèn)題需從個(gè)體、群體和整體對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系角度來(lái)全方位認(rèn)識(shí)

從前述分析可以看出，養(yǎng)老既是個(gè)人的事，自己對(duì)自己的生存發(fā)展負(fù)責(zé)，但人也不是孤立存在的，而是生活在一定的社會(huì)關(guān)系中，結(jié)成群體和整體，并與群體、整體中的他人相互幫助、相互協(xié)作，共同抵御風(fēng)險(xiǎn)，每個(gè)個(gè)體的生存與發(fā)展?fàn)顩r將會(huì)更好。若干個(gè)個(gè)體結(jié)成群體整體，具備了生存發(fā)展的系統(tǒng)性，在個(gè)體、群體①本文所指的群體，不是人群的含義，而是哲學(xué)上的個(gè)體--群體--整體這個(gè)邏輯鏈條上的群體，按照哲學(xué)思想，個(gè)體通過(guò)結(jié)成群體，群體再組合成整體。這個(gè)群體是一個(gè)相對(duì)的概念，并不固定，可理解為不同地方、不同行業(yè)的個(gè)體因社會(huì)關(guān)系而結(jié)成的一個(gè)集合，比如從政府角度看，省、市、縣等都可以看成層次不同的群體，或者行業(yè)組織也可以看成一個(gè)群體，一個(gè)單位也可視為群體。群體與群體的差別就在于責(zé)任利益關(guān)系不同，共同的目的不同。和整體的系統(tǒng)中，各層次功能不同，利益目標(biāo)不同，責(zé)任也不同，但無(wú)論哪個(gè)層次，責(zé)任是基礎(chǔ)，利益是目的，理清其責(zé)任和利益關(guān)系，然后對(duì)照實(shí)際與應(yīng)然進(jìn)行糾偏，有利于推動(dòng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)運(yùn)行。

（1）從個(gè)體層面看，理性的個(gè)人在全生命周期中出于預(yù)防養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)的需要，將工作期資源節(jié)約到退休期使用，以滿足老年生活需要，這種基于個(gè)體養(yǎng)老需要的跨期資源調(diào)配使用，可謂之為個(gè)體層面的養(yǎng)老金統(tǒng)籌。統(tǒng)籌通過(guò)平滑個(gè)體全生命周期的收入與消費(fèi)，進(jìn)而消除個(gè)體老年生活的收入風(fēng)險(xiǎn)。但即便實(shí)行了統(tǒng)籌，養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)依然存在：一是工作期的儲(chǔ)蓄滿足不了老年期的生活需要，生活保障存在風(fēng)險(xiǎn)；二是儲(chǔ)蓄總量足夠，但因物價(jià)上漲，養(yǎng)老金購(gòu)買力下降導(dǎo)致老年生活保障不足，養(yǎng)老依然會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題。相應(yīng)預(yù)防措施也有兩種：一是依靠家庭成員如子女贍養(yǎng)來(lái)解決；二是將儲(chǔ)蓄委托專業(yè)投資機(jī)構(gòu)理財(cái)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金保值增值。但這兩種措施都存在較大的不確定性。一方面，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展逐步打破了家庭養(yǎng)老方式，少子化和預(yù)期壽命的大幅增長(zhǎng)，出現(xiàn)了一對(duì)夫婦贍養(yǎng)四個(gè)老年人的狀況，這將導(dǎo)致家庭養(yǎng)老模式不可持續(xù)。另一方面，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)低迷、投資機(jī)會(huì)不多情況下，投資股市債市實(shí)現(xiàn)保值增值的路子也會(huì)變得困難。因此，從個(gè)體層面看，隨著預(yù)期壽命普遍大幅提高，個(gè)體層面的養(yǎng)老問(wèn)題會(huì)越來(lái)越突出，個(gè)體依靠自身能力無(wú)法解決時(shí)，就需要結(jié)成群體整體來(lái)消除養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)。概括起來(lái)，養(yǎng)老的責(zé)任和利益在個(gè)體身上是統(tǒng)一的，其責(zé)任就是對(duì)自己的生存發(fā)展自我負(fù)責(zé)，基于自身的工作和生活預(yù)期，統(tǒng)籌安排個(gè)人可支配的資源用于老年生活，其利益體現(xiàn)為自己的老年生活得到有效保障，預(yù)防或消除養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)，為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目的，個(gè)體會(huì)不斷提升能力去獲取更多收入，工作期收入越高，可供退休后消費(fèi)的資源就越多。因此，個(gè)體層面的養(yǎng)老金統(tǒng)籌實(shí)質(zhì)是個(gè)體基于時(shí)間維度的資源跨期調(diào)劑使用，也就是通過(guò)節(jié)約工作期的消費(fèi)用以滿足退休期的消費(fèi)。

（2）從群體層面看，群體內(nèi)的個(gè)體可結(jié)成互助關(guān)系實(shí)現(xiàn)全生命周期的資源統(tǒng)籌以滿足群體內(nèi)所有個(gè)體的老年基本生活需求。不同年齡、不同能力的人結(jié)成群體，由于各自的收入高低不同，領(lǐng)取養(yǎng)老金的時(shí)間有早有晚，在不影響當(dāng)期生活水平前提下讓渡出部分收入，以參保的方式作為基金集中起來(lái)，滿足群體中的個(gè)體養(yǎng)老支出，實(shí)現(xiàn)共濟(jì)，消除群體養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)，這就是群體層面的養(yǎng)老資源統(tǒng)籌。相比個(gè)體層面，群體層面的抵御養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)的能力大大提升，其實(shí)質(zhì)是通過(guò)群體內(nèi)的個(gè)體互助共濟(jì)來(lái)熨平所有個(gè)體養(yǎng)老資源供需缺口，消除養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)。但這種互助共濟(jì)并沒(méi)有改變個(gè)體的養(yǎng)老責(zé)任利益關(guān)系，只是通過(guò)集合群體的力量和資源來(lái)幫助個(gè)體解決自身無(wú)法解決的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)。但群體層面確實(shí)形成了一種新的責(zé)任利益關(guān)系，其責(zé)任體現(xiàn)為按照一定標(biāo)準(zhǔn)集中群體內(nèi)個(gè)體的養(yǎng)老資源，保障群體內(nèi)所有老年人的基本生活需要；利益體現(xiàn)為解決群體的養(yǎng)老問(wèn)題，集體抵御養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)，為群體創(chuàng)造更好的生存發(fā)展條件。概括起來(lái)，群體層面的養(yǎng)老資源統(tǒng)籌本質(zhì)就是通過(guò)一定空間維度內(nèi)眾多個(gè)體養(yǎng)老資源的集中分配消除時(shí)間維度個(gè)體養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)。群體統(tǒng)籌其實(shí)已經(jīng)體現(xiàn)出社會(huì)保險(xiǎn)的性質(zhì)和特征，即互助共濟(jì)，也就是群體內(nèi)不同個(gè)體相互幫助，共同扶持，實(shí)現(xiàn)共同養(yǎng)老。

（3）從整體層面看，可通過(guò)國(guó)家范圍內(nèi)的所有群體個(gè)體全生命周期的資源集中分配以滿足全體國(guó)民的老年基本生活需要。從責(zé)任利益關(guān)系看，整體層面的養(yǎng)老資源統(tǒng)籌與群體層面并無(wú)本質(zhì)區(qū)別，但從空間維度看，國(guó)家范圍內(nèi)不同區(qū)域間發(fā)展水平相差較大，不同群體間的收入差距也很大，加上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的勞動(dòng)力區(qū)域流動(dòng)頻繁，依靠群體統(tǒng)籌來(lái)解決養(yǎng)老問(wèn)題已無(wú)法滿足社會(huì)發(fā)展的需要。尤其是人口老齡化趨勢(shì)加劇背景下，不同群體間的養(yǎng)老保障水平相差較大，部分群體的養(yǎng)老問(wèn)題較為突出，從國(guó)家長(zhǎng)治久安的角度看，就需要從國(guó)家這個(gè)共同體層面進(jìn)行養(yǎng)老資源的全國(guó)統(tǒng)籌來(lái)消除全體國(guó)民的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)，也就是從時(shí)空聯(lián)動(dòng)的角度來(lái)解決日益嚴(yán)重化的養(yǎng)老問(wèn)題。但整體統(tǒng)籌依然沒(méi)有改變個(gè)體、群體的養(yǎng)老責(zé)任利益關(guān)系，但因統(tǒng)籌的空間維度更大，時(shí)間維度更長(zhǎng)，所以互助共濟(jì)效應(yīng)更大，對(duì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展價(jià)值意義也更大。整體統(tǒng)籌也形成了不同于個(gè)體、群體層面的養(yǎng)老責(zé)任利益關(guān)系，其責(zé)任體現(xiàn)為集合國(guó)家范圍內(nèi)的所有個(gè)體的養(yǎng)老資源通過(guò)集中分配以保障群全體居民的老年基本生活，利益體現(xiàn)為預(yù)防或消除全體國(guó)民養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)的社會(huì)發(fā)展目標(biāo)。概括起來(lái)，整體層面的養(yǎng)老資源統(tǒng)籌本質(zhì)就是通過(guò)全體國(guó)民養(yǎng)老資源的集中分配均衡不同人的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)和分散風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)防或消除全體國(guó)民的老年基本生活風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)的社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，促進(jìn)國(guó)家的長(zhǎng)治久安和可持續(xù)發(fā)展。

綜上所述，養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌本質(zhì)是在既定資源約束下通過(guò)空間維度上的個(gè)體養(yǎng)老資源的整合運(yùn)用以滿足時(shí)間維度上的養(yǎng)老支出需求，以互助共濟(jì)化解養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)的一種管理活動(dòng)。統(tǒng)籌的層次越高，共濟(jì)功能就越強(qiáng)，化解養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)效果就越好。全國(guó)統(tǒng)籌就是國(guó)家將不同區(qū)域、不同個(gè)體和單位的養(yǎng)老資源進(jìn)行統(tǒng)一分配，以互助共濟(jì)方式消除全體國(guó)民退休期基本生活需求風(fēng)險(xiǎn)。整體層面的統(tǒng)籌不是為了個(gè)體累積資金的保值增值，也不用落腳至每個(gè)個(gè)體去分析其繳費(fèi)和享受待遇是否一一對(duì)應(yīng)和分賬戶計(jì)算平衡，這種方式既復(fù)雜，管理成本也高，更沒(méi)有必要。

（二）全面系統(tǒng)認(rèn)識(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌問(wèn)題

1.需從社會(huì)保險(xiǎn)與商業(yè)保險(xiǎn)既聯(lián)系又區(qū)別的角度來(lái)認(rèn)識(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌問(wèn)題

養(yǎng)老保險(xiǎn)屬于社會(huì)保險(xiǎn)的一個(gè)類別，社會(huì)保險(xiǎn)的目的是實(shí)現(xiàn)社會(huì)安定與發(fā)展，通過(guò)運(yùn)用大數(shù)法則最大限度地為風(fēng)險(xiǎn)事件當(dāng)事人提供保護(hù)，當(dāng)年資金結(jié)余仍作為保險(xiǎn)基金用于保險(xiǎn)事項(xiàng)，它的建立需要個(gè)人、單位和國(guó)家的共同參與及努力。商業(yè)保險(xiǎn)傾向于為低風(fēng)險(xiǎn)人群和低風(fēng)險(xiǎn)職業(yè)承保并設(shè)有苛刻的排除事項(xiàng)，商業(yè)保險(xiǎn)公司運(yùn)用大數(shù)法則實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化，其當(dāng)年保費(fèi)余額轉(zhuǎn)為公司收益。養(yǎng)老保險(xiǎn)首先是一種保險(xiǎn)，跟其他保險(xiǎn)一樣都是將個(gè)體集合成群體整體以均衡負(fù)擔(dān)消除風(fēng)險(xiǎn)，但不能局限在一個(gè)純粹的“保險(xiǎn)”框架中來(lái)認(rèn)識(shí)，重點(diǎn)不能放在保費(fèi)收取和養(yǎng)老金支付上，尤其是不能將“如何使收入越來(lái)越多而支出越來(lái)越少”作為管理目標(biāo)，養(yǎng)老保險(xiǎn)的目標(biāo)是保障老年人的基本生活水平，其實(shí)質(zhì)是一種社會(huì)分配，離開(kāi)老年人的基本生活水平，離開(kāi)個(gè)人、單位和國(guó)家的責(zé)任去討論收支，判斷老年贍養(yǎng)比大小等問(wèn)題意義不大，因?yàn)槌速Y金因素外，影響老年人的基本生活還有當(dāng)期的社會(huì)勞動(dòng)生產(chǎn)率高低，更高的勞動(dòng)生產(chǎn)率意味著同樣的生活水平成本更低，花費(fèi)更少。

2.需從制度、政策與資金相統(tǒng)一的角度來(lái)認(rèn)識(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌問(wèn)題

養(yǎng)老相關(guān)制度是對(duì)老年人同誰(shuí)生活在一起、由誰(shuí)供養(yǎng)和由誰(shuí)提供服務(wù)等基本問(wèn)題做出規(guī)定，決定著養(yǎng)老保險(xiǎn)的基本模式。具體的標(biāo)準(zhǔn)及其變化，以及區(qū)域、層級(jí)之間的養(yǎng)老金缺口調(diào)節(jié)，參保金額和支出金額如何計(jì)算撥付等，則通過(guò)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策加以規(guī)范和實(shí)現(xiàn)。因此，需聯(lián)系養(yǎng)老保險(xiǎn)政策和資金，從制度、政策和資金三者相統(tǒng)一的角度來(lái)認(rèn)識(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題。在統(tǒng)一觀下，不能離開(kāi)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策來(lái)談養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌，沒(méi)有科學(xué)靈活的政策，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度功能無(wú)法落地；也不能離開(kāi)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度來(lái)認(rèn)識(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌，離開(kāi)了制度的規(guī)范，就資金論資金，就政策論政策，很容易導(dǎo)致政策無(wú)序擴(kuò)張和資金規(guī)模膨脹，最終出現(xiàn)更加嚴(yán)重的養(yǎng)老問(wèn)題。通過(guò)制度、政策和資金的統(tǒng)一，將責(zé)任和利益等要素植入養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并且通過(guò)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)和分配管理的執(zhí)行，引導(dǎo)和激勵(lì)各參與主體形成協(xié)作共治的良性關(guān)系，養(yǎng)老資金運(yùn)行會(huì)更健康更可持續(xù)。

3.需從政府、單位和個(gè)人責(zé)任與利益相統(tǒng)一的角度來(lái)認(rèn)識(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌問(wèn)題

養(yǎng)老的責(zé)任利益關(guān)系在個(gè)體、群體和整體層面是不同的。在個(gè)體層面，個(gè)體的責(zé)任利益就是靠工作獲得收入形成儲(chǔ)蓄滿足老年支出需要，解決自己的養(yǎng)老問(wèn)題。在群體層面，個(gè)體將自己的部分收入作為養(yǎng)老資源交給群體，獲得群體對(duì)自己老年基本生活的保障。群體的責(zé)任利益是集合個(gè)體的養(yǎng)老資源以互助共濟(jì)方式保障群體成員的老年基本生活需求，增強(qiáng)群體抵御風(fēng)險(xiǎn)能力，實(shí)現(xiàn)群體內(nèi)老年人健康生存。在整體層面，個(gè)體群體將自己的部分資源交給國(guó)家，國(guó)家以互助共濟(jì)方式保障全體老年居民的基本養(yǎng)老需求，實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)”的社會(huì)發(fā)展目標(biāo)。所以，養(yǎng)老問(wèn)題的解決需要整體、群體和個(gè)體各司其職各負(fù)其責(zé)，抵御養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)的能力才會(huì)大大增強(qiáng)。既不能只強(qiáng)調(diào)個(gè)體的責(zé)任，完全靠個(gè)體，也不能撇開(kāi)個(gè)人，把責(zé)任甩給單位或國(guó)家，只有個(gè)人、單位和國(guó)家（政府）形成合力，才能以互助共濟(jì)方式最大限度緩解老齡化趨勢(shì)下的養(yǎng)老問(wèn)題，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度才更可持續(xù)。從資源供給角度看，我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)行的是三方籌資，除了單位繳費(fèi)、個(gè)人繳費(fèi)之外，還有國(guó)家財(cái)政的保障。如果沒(méi)有認(rèn)識(shí)到養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的這一內(nèi)在邏輯，已經(jīng)長(zhǎng)時(shí)間討論的“養(yǎng)老金制度轉(zhuǎn)軌成本”“養(yǎng)老金缺口精確測(cè)算”“部分積累制是否應(yīng)回歸現(xiàn)收現(xiàn)付制”“個(gè)人賬戶是否做實(shí)”等問(wèn)題就很難尋找到答案。責(zé)任利益平衡關(guān)系應(yīng)該成為養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌改革的一個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)，從個(gè)體到群體如此，從群體到整體亦如此。如關(guān)于全國(guó)統(tǒng)籌改革后地方結(jié)余資金集中問(wèn)題，廣東養(yǎng)老金貢獻(xiàn)最大，按照制度規(guī)定，該做貢獻(xiàn)就得做貢獻(xiàn)，但也要考慮責(zé)任利益對(duì)稱關(guān)系，按照承擔(dān)責(zé)任大小相應(yīng)給予利益補(bǔ)償，推動(dòng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展。

4.需從時(shí)間和空間維度相統(tǒng)一的角度來(lái)認(rèn)識(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌問(wèn)題

養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌的實(shí)質(zhì)就是集中不同區(qū)域、不同主體的養(yǎng)老資源進(jìn)行統(tǒng)一分配以實(shí)現(xiàn)共濟(jì)。從可統(tǒng)籌的資源看，是不同空間范圍內(nèi)個(gè)體的養(yǎng)老資源，滿足的是未來(lái)時(shí)間維度上的不同老年人的基本生活需求，實(shí)質(zhì)是以空間維度的資源整合彌補(bǔ)時(shí)間維度上的個(gè)體養(yǎng)老需求缺口，達(dá)到共享發(fā)展的結(jié)果。從空間維度看，不同個(gè)體的養(yǎng)老資源需求和資源供給是不平衡的，只著眼于空間維度的統(tǒng)籌和調(diào)節(jié)促進(jìn)平衡難度大。從時(shí)間維度看，不同時(shí)點(diǎn)退休的人數(shù)是不同的，養(yǎng)老資源需求也不一樣，隨著人口老齡化的加劇，僅從時(shí)間維度通過(guò)個(gè)體養(yǎng)老資源的代際轉(zhuǎn)移消除養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)難度也極大，只有從時(shí)空維度相統(tǒng)一的角度來(lái)實(shí)現(xiàn)大范圍多層次資源的統(tǒng)籌，共濟(jì)效應(yīng)才會(huì)更大，才能促進(jìn)養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)的化解。

5.需從政府公共養(yǎng)老服務(wù)提供和老年人養(yǎng)老服務(wù)需求相統(tǒng)一的角度來(lái)認(rèn)識(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌問(wèn)題

前文分析指出，老年人同誰(shuí)生活在一起、由誰(shuí)供養(yǎng)和由誰(shuí)提供服務(wù)是養(yǎng)老的三個(gè)核心問(wèn)題，這三個(gè)問(wèn)題實(shí)際上是養(yǎng)老服務(wù)的提供方式問(wèn)題，因?yàn)橐獙?shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)”的目標(biāo)，除了解決養(yǎng)老的資金外，老年人基本生活需求除靠市場(chǎng)滿足之外，還需政府以公共服務(wù)的形式提供才能滿足。前者用資金購(gòu)買就行，如基本的衣食住行；后者無(wú)法從市場(chǎng)上購(gòu)買到，如陪護(hù)、照料、康復(fù)等公共服務(wù)，所以光有養(yǎng)老金還不行，還需要政府提供的基本公共養(yǎng)老服務(wù)。如果政府沒(méi)有提供充足的基本養(yǎng)老服務(wù)，老年人的養(yǎng)老需求依然無(wú)法得到滿足。因此，不能片面地從供給角度看，也不能僅從需求角度看，更不能就養(yǎng)老資金論養(yǎng)老問(wèn)題。養(yǎng)老統(tǒng)籌不僅要通過(guò)養(yǎng)老金的統(tǒng)籌解決養(yǎng)老需求的支付能力問(wèn)題，也離不開(kāi)基本公共養(yǎng)老服務(wù)的供給。僅從資金層面關(guān)注討論“收多少”遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，養(yǎng)老問(wèn)題不僅是一個(gè)資金平衡問(wèn)題，也是一個(gè)老年人基本生活的保障問(wèn)題。

三、從國(guó)家治理視角看我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌改革的效果及問(wèn)題

從我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革歷史看，中央和地方均高度重視統(tǒng)籌改革，只是囿于改革的難度和相關(guān)條件的不足，直到2022年才實(shí)現(xiàn)最終實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)。

（一）我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌改革的實(shí)踐歷程及其效果

在實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌之前，各地均在探索提高統(tǒng)籌層次，部分省市已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了省級(jí)統(tǒng)籌，這為全國(guó)統(tǒng)籌改革奠定了良好基礎(chǔ)。

1.我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌改革的實(shí)踐歷程

20世紀(jì)90年代初期，由于城鄉(xiāng)差異過(guò)大、地域發(fā)展不均衡、制度轉(zhuǎn)軌成本和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不規(guī)范等因素影響，我國(guó)開(kāi)始探索以養(yǎng)老保險(xiǎn)縣市統(tǒng)籌模式來(lái)改革企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)（表1）。經(jīng)過(guò)持續(xù)改革，至2009年底，人社部宣布養(yǎng)老金省級(jí)統(tǒng)籌制度正式確立，但只是建立了省級(jí)養(yǎng)老金的調(diào)劑金賬戶，實(shí)際依然是市縣級(jí)統(tǒng)籌。2011年3月，《國(guó)家“十二五”規(guī)劃綱要》提出實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的任務(wù)。2012年，黨的十八大和十八屆三中全會(huì)分別提出做實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶和建立“統(tǒng)賬結(jié)合”的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，加快推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌。2018年6月13日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度的通知》，通過(guò)中央調(diào)劑金對(duì)各省養(yǎng)老金缺口進(jìn)行補(bǔ)助。

表1 我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌改革的實(shí)踐歷程

2021年底，人社部宣布從2022年1月開(kāi)始實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，主要內(nèi)容包括：一是統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，包括統(tǒng)一繳費(fèi)比例、繳費(fèi)基數(shù)、計(jì)發(fā)基數(shù)、待遇項(xiàng)目和待遇調(diào)整五個(gè)方面。二是統(tǒng)一基金收支管理制度，包括規(guī)范基金征繳、建立全國(guó)統(tǒng)籌調(diào)劑資金和強(qiáng)化基金管理、完善預(yù)算管理制度和健全基金風(fēng)險(xiǎn)防控體系五個(gè)方面。

2.我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌改革的實(shí)踐效果

一是統(tǒng)籌層次的不斷提高促進(jìn)了不同層次不同區(qū)域的養(yǎng)老金缺口問(wèn)題的解決。市縣統(tǒng)籌，可以集中市級(jí)區(qū)域內(nèi)的養(yǎng)老資源，實(shí)現(xiàn)全市范圍內(nèi)的互助共濟(jì)，幫助養(yǎng)老負(fù)擔(dān)較重且財(cái)政能力較弱的區(qū)縣度過(guò)難關(guān)；省級(jí)統(tǒng)籌可以幫助省內(nèi)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)較重且財(cái)政能力較弱的地市維持養(yǎng)老收支正常運(yùn)行，全國(guó)統(tǒng)籌可以幫助養(yǎng)老負(fù)擔(dān)較重且財(cái)政補(bǔ)貼能力較弱的省份解決養(yǎng)老金支付問(wèn)題。如黑龍江省較大規(guī)模的累計(jì)基金缺口如果沒(méi)有中央的基金調(diào)劑幫助，早已無(wú)法支付即期養(yǎng)老金。二是統(tǒng)籌層次的不斷提高推動(dòng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度逐步健全完善。統(tǒng)籌的實(shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)一定空間范圍內(nèi)統(tǒng)一制度規(guī)定、調(diào)度使用基金和經(jīng)辦管理等，改革前的制度未做到這些要求，導(dǎo)致出現(xiàn)區(qū)域不公平、人群享受養(yǎng)老金待遇差距較大等問(wèn)題。每次統(tǒng)籌層次的提升，就在更大區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)了制度規(guī)定的統(tǒng)一，增強(qiáng)了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平性和可持續(xù)性。三是統(tǒng)籌改革的持續(xù)推進(jìn)助力經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。統(tǒng)籌層次的提升，能在更大范圍內(nèi)解決養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移4續(xù)困難、手續(xù)復(fù)雜等阻礙人才跨區(qū)域自由流動(dòng)的障礙，促進(jìn)統(tǒng)一公平的勞動(dòng)力市場(chǎng)建設(shè)，優(yōu)化區(qū)域間的人力資源配置。實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌以后，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)、養(yǎng)老負(fù)擔(dān)較輕省份的企業(yè)承擔(dān)的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率往上對(duì)標(biāo)，將與經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、養(yǎng)老負(fù)擔(dān)較重省份間的保險(xiǎn)待遇和繳費(fèi)比例趨同，優(yōu)化了區(qū)域間公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，有力助推了高質(zhì)量發(fā)展。

可以說(shuō)，養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌改革關(guān)聯(lián)著保障和改善民生、促進(jìn)社會(huì)公平正義，養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的提升，不僅推動(dòng)了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的完善，提升了老年人的安全感和幸福感，同時(shí)也提升了政府的治理能力。

（二）從國(guó)家治理視角看全國(guó)統(tǒng)籌后面臨的矛盾關(guān)系

養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌改革實(shí)現(xiàn)了全國(guó)范圍內(nèi)制度規(guī)定、基金調(diào)度使用和經(jīng)辦管理的統(tǒng)一，但由于改革的復(fù)雜性系統(tǒng)性，改革效應(yīng)發(fā)揮還面臨著不少矛盾。

1.本質(zhì)認(rèn)識(shí)與理論認(rèn)知之間的矛盾關(guān)系

從養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌改革近三十年的實(shí)踐看，不少關(guān)鍵問(wèn)題討論多年也未形成共識(shí)，大大影響了改革進(jìn)程。本文認(rèn)為原因在于認(rèn)知標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)，理論界更多基于商業(yè)保險(xiǎn)和個(gè)體層面來(lái)分析養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌問(wèn)題。這種認(rèn)知標(biāo)準(zhǔn)必定會(huì)扭曲個(gè)體、群體和整體的責(zé)任利益關(guān)系，按扭曲的責(zé)任利益關(guān)系去計(jì)算轉(zhuǎn)軌成本，很容易得出基金缺口極大的結(jié)論。又如，多數(shù)學(xué)者從個(gè)體層面來(lái)看全國(guó)統(tǒng)籌后的個(gè)人養(yǎng)老責(zé)任利益，將本來(lái)是個(gè)人責(zé)任的繳費(fèi)當(dāng)作個(gè)體權(quán)利，衍生出所謂的“做實(shí)個(gè)人賬戶”問(wèn)題，并據(jù)此計(jì)算出天文數(shù)字的缺口補(bǔ)貼。再如廣泛討論的“老人中人”問(wèn)題，被不少專家認(rèn)為是政府和國(guó)家責(zé)任，在養(yǎng)老金收支緊張和國(guó)家財(cái)政收支矛盾突出背景下，需依靠在職人員乃至下一代人贍養(yǎng)。之所以得出這樣的結(jié)論，是因?yàn)槲礈?zhǔn)確認(rèn)識(shí)統(tǒng)籌本質(zhì)是群體成員的互助共濟(jì)，用現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)去追溯制度建立前的養(yǎng)老問(wèn)題?！袄先恕薄爸腥恕别B(yǎng)老問(wèn)題的解決納入統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，通過(guò)互助共濟(jì)自然得到解決，即便從某個(gè)時(shí)段看，“老人”“中人”領(lǐng)取的養(yǎng)老金超過(guò)了其繳費(fèi)額，只要養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)，所謂的資金缺口就不是問(wèn)題，能通過(guò)互助共濟(jì)化解這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)。

2.責(zé)任與利益的矛盾關(guān)系

養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的實(shí)質(zhì)是通過(guò)統(tǒng)籌方式對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)地方分割體制客觀形成的區(qū)域利益失衡格局進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，通過(guò)互助共濟(jì)實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展。全國(guó)統(tǒng)籌不可避免地打破了現(xiàn)有利益格局，客觀上會(huì)出現(xiàn)新的矛盾關(guān)系。從整體層面看，全國(guó)統(tǒng)籌增強(qiáng)了制度的公平性和可持續(xù)性，達(dá)到了習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)的“強(qiáng)化互助共濟(jì)功能為廣大人民群眾提供更可靠更充分的保障”的要求，但從個(gè)體和群體層面看，偏離個(gè)體群體本然的責(zé)任利益關(guān)系而形成新的矛盾。從群體層面看，基礎(chǔ)養(yǎng)老金由省級(jí)統(tǒng)籌到全國(guó)統(tǒng)籌，不少專家認(rèn)為這是養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任與權(quán)力的上移，地方政府從原來(lái)的主要責(zé)任承擔(dān)者轉(zhuǎn)變?yōu)榇我?zé)任或輔助責(zé)任承擔(dān)者。按照這個(gè)邏輯，地方政府維持養(yǎng)老保險(xiǎn)基金平衡的激勵(lì)作用將會(huì)極大減弱，甚至有可能出于自身利益的考慮，在資金籌集環(huán)節(jié)，放松對(duì)“逃費(fèi)”行為的監(jiān)管。全國(guó)統(tǒng)籌后，一直存在養(yǎng)老金缺口的地區(qū)，彌補(bǔ)缺口有了制度保障，也失去了擴(kuò)面增費(fèi)和打擊逃費(fèi)行為的內(nèi)在動(dòng)力。在養(yǎng)老金發(fā)放環(huán)節(jié)，由于認(rèn)為維持養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)運(yùn)行的責(zé)任主要由中央政府承擔(dān)，地方政府會(huì)想方設(shè)法提高本地養(yǎng)老金領(lǐng)取待遇，使得養(yǎng)老金支出水平不正常提升，加大養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，抵消全國(guó)統(tǒng)籌的改革效應(yīng)。從個(gè)體層面看，實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌后，個(gè)體養(yǎng)老金得到了制度的保障，個(gè)人就會(huì)失去了儲(chǔ)蓄、參加商業(yè)養(yǎng)老金的積極性，更加依賴基本養(yǎng)老金，這也會(huì)弱化全國(guó)統(tǒng)籌的改革效應(yīng)。

3.分散管理與集中管理的矛盾關(guān)系

管理層次的增加和管理幅度的擴(kuò)大，必然會(huì)加大管理難度，影響管理效率。養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌要求在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的制度規(guī)定、統(tǒng)一的基金調(diào)度使用、統(tǒng)一的收支經(jīng)辦管理，這就要求政策、信息、標(biāo)準(zhǔn)和流程的全國(guó)統(tǒng)一，對(duì)管理水平的要求極高。從統(tǒng)籌改革過(guò)程看，由于長(zhǎng)期以來(lái)統(tǒng)籌層次較低，不同地方和單位自行設(shè)計(jì)技術(shù)平臺(tái)，運(yùn)用自己習(xí)慣的操作手段來(lái)管理養(yǎng)老金信息，相互之間標(biāo)準(zhǔn)不同，流程各異，兼容性差，地區(qū)間、不同層級(jí)間養(yǎng)老保險(xiǎn)管理“信息孤島”現(xiàn)象嚴(yán)重。從養(yǎng)老保險(xiǎn)保障內(nèi)容看，分割統(tǒng)籌體制下，地方基礎(chǔ)養(yǎng)老金數(shù)據(jù)更多體現(xiàn)本地參保人的權(quán)益，涉及的各類參數(shù)也大大不同，要滿足全國(guó)統(tǒng)籌的管理要求，整合難度大。從基金管理模式看，省域間統(tǒng)籌層次不同，協(xié)調(diào)管理的政府層次也相差較大，分散管理格局與全國(guó)統(tǒng)籌所需集中管理要求相矛盾，將會(huì)是未來(lái)影響?zhàn)B老保險(xiǎn)制度健康運(yùn)行的重要因素。

4.區(qū)域間利益的矛盾關(guān)系

養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌是在全國(guó)范圍內(nèi)集中養(yǎng)老資源進(jìn)行統(tǒng)一分配以實(shí)現(xiàn)共濟(jì)功能，但我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革實(shí)行的是“自下而上”的路徑，區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距大，人口老齡化程度也不同，因此，各地繳費(fèi)工資基數(shù)不同，繳費(fèi)比率不同，養(yǎng)老金領(lǐng)取水平不同，形成的資金結(jié)余規(guī)模也不同，綜合作用下各省市形成了既得利益格局，且多年演變成了利益藩籬。在走向全國(guó)統(tǒng)籌的過(guò)程中，實(shí)施中央調(diào)劑金機(jī)制則加劇了區(qū)域間利益矛盾關(guān)系。從2018年-2021年養(yǎng)老金調(diào)劑情況看，全國(guó)省級(jí)單位中，有七個(gè)省市養(yǎng)老金凈上繳（表2），最多為廣東省，年均達(dá)556億元。25個(gè)省市區(qū)（兵團(tuán)）中，只有貴州、云南和西藏三省區(qū)凈上繳為零，其他個(gè)22省均為受益地區(qū)。

表2 2018年-2021年部分省份養(yǎng)老金凈上繳額 單位：億元

養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌改革的落地見(jiàn)效要求構(gòu)建全國(guó)一盤棋的整體格局，但不同省份養(yǎng)老金結(jié)余的差異太大，且隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距在拉大，區(qū)域間的利益失衡現(xiàn)象更加明顯，如果區(qū)域間利益矛盾關(guān)系得不到控制和化解，忽視地方政府在征繳養(yǎng)老保險(xiǎn)基金方面的既得利益，勢(shì)必影響貢獻(xiàn)大的省份的積極性，但如果對(duì)結(jié)余資金不加以統(tǒng)籌使用，過(guò)多承認(rèn)地方既得利益，則全國(guó)統(tǒng)籌的共濟(jì)效應(yīng)將大打折扣。如何把握好這個(gè)度，是實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌后養(yǎng)老保險(xiǎn)制度高效運(yùn)行需要研究的一個(gè)問(wèn)題。

5.政府間財(cái)政關(guān)系的矛盾關(guān)系

未實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌前，基金結(jié)余較多的省份如廣東、江蘇等省，養(yǎng)老金收支狀況較好，基金運(yùn)行財(cái)政無(wú)需補(bǔ)貼；基金缺口較小省份，補(bǔ)貼額不多，也能通過(guò)當(dāng)?shù)刎?cái)政預(yù)算安排實(shí)現(xiàn)基金平衡；基金缺口較大省份，除依靠自身薄弱財(cái)力外還需中央財(cái)政支持才能彌補(bǔ)基金缺口。因此，各個(gè)省份在確保養(yǎng)老基金平衡運(yùn)行上的財(cái)政關(guān)系差異較大。富裕地方雖未獲得中央財(cái)政補(bǔ)貼，但結(jié)余資金由自己支配，這是他們的既得利益。實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌后，養(yǎng)老金缺口較大地方獲得的調(diào)劑金增多，基金平衡壓力減少，地方財(cái)政支出壓力相應(yīng)減輕，雖然中央財(cái)政補(bǔ)貼相應(yīng)減少，本地財(cái)政關(guān)系卻不受影響，只是補(bǔ)充缺口資金由中央財(cái)政補(bǔ)貼變成了中央調(diào)劑金。但結(jié)余較多省份上繳更多結(jié)余資金，原本可由自己支配的資金變成資金流出，尤其是結(jié)余的主體是計(jì)入個(gè)人賬戶的那部分資金，這是一種養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任，未來(lái)會(huì)形成養(yǎng)老金支出。因此，全國(guó)統(tǒng)籌引發(fā)了中央和地方之間以及地方之間財(cái)政關(guān)系的矛盾，處理不好會(huì)影響?zhàn)B老保險(xiǎn)基金的運(yùn)營(yíng)效率。

綜上所述，養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌改革，解決了我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌分割、繳費(fèi)率不統(tǒng)一、待遇不統(tǒng)一和政策管理不統(tǒng)一等諸多問(wèn)題，將大大提升養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的共濟(jì)功能，促進(jìn)“老有所養(yǎng)”的實(shí)現(xiàn)。但與此同時(shí)，新制度的運(yùn)行也會(huì)引發(fā)不少新的矛盾，影響制度運(yùn)行和基金運(yùn)營(yíng)管理的效率效果。

四、推動(dòng)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌改革落地見(jiàn)效的政策建議

習(xí)近平總書記在《求是》雜志上公開(kāi)發(fā)表的《促進(jìn)我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展》一文中強(qiáng)調(diào)，“社會(huì)保障是治國(guó)安邦的大問(wèn)題。要加大再分配力度，強(qiáng)化互助共濟(jì)功能，完善覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系”，這為養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌改革從“要不要”到“好不好”指明了方向。立足前述分析，本文提出從以下五方面著力來(lái)推動(dòng)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌改革落地見(jiàn)效。

（一）加強(qiáng)宣傳解讀，引導(dǎo)各方正確認(rèn)識(shí)養(yǎng)老的責(zé)任利益關(guān)系，履行好各自職責(zé)，形成制度實(shí)施的合力

養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌的目的不是著眼于養(yǎng)老金的保值增值和具體時(shí)點(diǎn)上的基金平衡問(wèn)題，而是基于各層次責(zé)任利益關(guān)系，通過(guò)發(fā)揮制度的共濟(jì)功能解決老年人的基本生活保障問(wèn)題?；谶@一認(rèn)識(shí)，首先需要從理論層面深化認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌本質(zhì)及其相關(guān)問(wèn)題的研究，從本質(zhì)出發(fā)來(lái)重新分析養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌老問(wèn)題的實(shí)質(zhì)和新問(wèn)題的解決方法。否則，老問(wèn)題解決不了，新問(wèn)題也無(wú)法解決，如養(yǎng)老金歷史負(fù)債問(wèn)題、基金保值增值問(wèn)題和個(gè)人賬戶做實(shí)問(wèn)題等。如果這種局面持續(xù)，不僅無(wú)助于發(fā)揮全國(guó)統(tǒng)籌的共濟(jì)效應(yīng)，而且消耗資源和精力去解決實(shí)際“不是問(wèn)題”的問(wèn)題，降低稀缺的養(yǎng)老資源的使用效益。其次，要加強(qiáng)宣傳解讀，讓實(shí)務(wù)界和理論界，尤其是參保人員準(zhǔn)確理解養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌改革的實(shí)質(zhì)、要求、目的和作用，改革能夠解決哪些問(wèn)題，哪些問(wèn)題不是統(tǒng)籌能解決的，讓地方政府、單位和個(gè)人清楚在養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌中的責(zé)任和利益，形成制度實(shí)施的合力。再次，注重加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌改革與養(yǎng)老問(wèn)題其他方面的改革之間、養(yǎng)老保險(xiǎn)改革與其他社會(huì)保障方面改革之間、社會(huì)保障領(lǐng)域和其他相關(guān)領(lǐng)域之間改革的聯(lián)動(dòng)，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革統(tǒng)籌謀劃和協(xié)調(diào)推進(jìn)能力，確保改革形成整體合力，提高改革效能。如可以建立地方政府參與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的考核獎(jiǎng)懲機(jī)制，將地方落實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌政策、履行責(zé)任情況、強(qiáng)化制度運(yùn)行信息支撐系統(tǒng)等作為地方落實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌改革的考核指標(biāo)，納入地方政府績(jī)效考核。針對(duì)養(yǎng)老金發(fā)放可能出現(xiàn)過(guò)高標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，扭住基本養(yǎng)老保險(xiǎn)保障退休人員基本生活這個(gè)準(zhǔn)繩，抓緊抓實(shí)養(yǎng)老金待遇計(jì)發(fā)辦法和計(jì)算公式，防止地方自行提高待遇標(biāo)準(zhǔn)。

（二）深化理論研究，聚焦提升共濟(jì)效應(yīng)做好養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)行精算，確保養(yǎng)老保險(xiǎn)制度行穩(wěn)致遠(yuǎn)

在個(gè)人、單位按規(guī)定費(fèi)率繳費(fèi)后，全國(guó)統(tǒng)籌后各級(jí)政府的責(zé)任就是確保養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)。隨著人口老齡化的加劇，養(yǎng)老金收支平衡壓力逐年增大，即便實(shí)現(xiàn)了全國(guó)統(tǒng)籌，養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)運(yùn)行的壓力也不會(huì)顯著減少，這就需要相關(guān)社會(huì)政策的配套，也需要政府支持的跟進(jìn)。更好發(fā)揮政府支持作用，需要深化對(duì)人口老齡化背景下人口結(jié)構(gòu)變化趨勢(shì)的研究，對(duì)養(yǎng)老金收入和支出變動(dòng)趨勢(shì)、收支差額等做精算分析，為政府注入資源支持提供信息支撐。因?yàn)槿藦某錾匠赡暝俚剿ダ希且粋€(gè)穩(wěn)定的周期性變動(dòng)過(guò)程，不具有風(fēng)險(xiǎn)性。通過(guò)精算可提前準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)出全國(guó)或某個(gè)地區(qū)在一定時(shí)期的人口年齡結(jié)構(gòu)及其變動(dòng)趨勢(shì)，以及某一時(shí)點(diǎn)領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)和養(yǎng)老金給付總額，形成中央、省級(jí)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的年度精算報(bào)告和財(cái)務(wù)報(bào)告制度，結(jié)合參保人數(shù)、財(cái)力、物價(jià)等因素，科學(xué)評(píng)估養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支狀況，預(yù)測(cè)未來(lái)收支形勢(shì)，為進(jìn)一步完善調(diào)整養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提供技術(shù)支撐。在此基礎(chǔ)上，政府穩(wěn)妥推進(jìn)第一支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)改革，擴(kuò)大覆蓋面并保持一定水平的政府投入以增強(qiáng)籌資能力，提升共濟(jì)水平，實(shí)現(xiàn)保險(xiǎn)制度可持續(xù)運(yùn)行。同時(shí)，大力實(shí)施第二支柱改革，做大做強(qiáng)第三支柱，發(fā)揮以賬戶制為基礎(chǔ)的個(gè)人養(yǎng)老金制度，鼓勵(lì)個(gè)人參與商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，形成對(duì)第一支柱的補(bǔ)充。國(guó)務(wù)院辦公廳近日已出臺(tái)了關(guān)于推動(dòng)個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展的意見(jiàn)，在這方面已經(jīng)邁出了實(shí)質(zhì)性步伐。

（三）完善養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理體制，運(yùn)用信息化手段提升養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)營(yíng)效率

一是構(gòu)建垂直管理的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理體制?？蓞⒄斩悇?wù)部門機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)實(shí)行垂直管理模式，由中央保障人、財(cái)、物等，增強(qiáng)改革政策執(zhí)行的意識(shí)和能力。二是依托數(shù)字政府和“金保工程”搭建養(yǎng)老保險(xiǎn)集中管理信息系統(tǒng)平臺(tái)，依托中央、省、市三級(jí)政府?dāng)?shù)字政府平臺(tái)，涵蓋所有經(jīng)辦構(gòu)，為政府決策、養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)經(jīng)辦和基金監(jiān)管提供技術(shù)平臺(tái)支撐。三是加強(qiáng)基金預(yù)算管理，強(qiáng)化全國(guó)統(tǒng)籌資金監(jiān)管。按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范基金預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)劑和監(jiān)督等流程管理，構(gòu)建財(cái)政、人社、稅務(wù)等部門各司其職、相互配合的監(jiān)管機(jī)制，防范基金管理風(fēng)險(xiǎn)，提升養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)營(yíng)效率。

（四）構(gòu)建區(qū)域利益均衡機(jī)制，優(yōu)化區(qū)域間利益矛盾關(guān)系

一是建立養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)解決制度運(yùn)行中的矛盾，對(duì)區(qū)域間利益矛盾組織研究解決方案，解決方案報(bào)國(guó)務(wù)院審批后實(shí)施，促進(jìn)制度不斷健全完善。二是建立健全與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的養(yǎng)老金提標(biāo)機(jī)制。結(jié)合各地財(cái)政收支和養(yǎng)老金收支狀況，按照“多繳費(fèi)多受益”和適當(dāng)減輕欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基金支付壓力的原則，研究制訂區(qū)域間差異化增幅標(biāo)準(zhǔn)，合理控制支出增長(zhǎng)，調(diào)動(dòng)各地開(kāi)展擴(kuò)面征繳的積極性，緩解各地財(cái)政補(bǔ)貼壓力。三是兼顧公平和效率，合理確定全國(guó)統(tǒng)籌基金上繳額度。改革方案對(duì)當(dāng)期余缺調(diào)劑明確一定比例，但較為原則。為均衡不同省份間利益，應(yīng)合理確定上繳中央統(tǒng)籌基金的基數(shù)和具體比例，建議以各省繳費(fèi)工資作為上繳基數(shù)，避免基數(shù)高于繳費(fèi)工資水平而出現(xiàn)“負(fù)激勵(lì)”。四是對(duì)于實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌前的結(jié)余，應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)“存量不動(dòng)，統(tǒng)籌增量”的原則。對(duì)各省現(xiàn)有滾存結(jié)余基金留存地方，不作統(tǒng)籌，對(duì)今后新增的養(yǎng)老保險(xiǎn)單位繳費(fèi)部分，研究確定具體比例后上繳用于全國(guó)統(tǒng)籌。五是分步統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)企業(yè)繳費(fèi)率。對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)企業(yè)繳費(fèi)率低于16%的部分地區(qū)，為避免調(diào)整引發(fā)的勞動(dòng)力成本迅速上升問(wèn)題，建議分步實(shí)施，不一步到位，同時(shí)，考慮各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、養(yǎng)老負(fù)擔(dān)、歷史債務(wù)等情況，采取差別化提升策略，幫助企業(yè)逐步消化改革成本。

（五）深化養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政體制改革，夯實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的財(cái)政體制保障基礎(chǔ)

深化養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政體制改革，發(fā)揮財(cái)政作為確保養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)運(yùn)行的支撐作用。一是加快建立養(yǎng)老保險(xiǎn)事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。進(jìn)一步明確和細(xì)化各級(jí)政府的養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)事權(quán)，并且根據(jù)已明確的事權(quán)對(duì)支出責(zé)任進(jìn)行合理劃分，確保“誰(shuí)請(qǐng)客，誰(shuí)買單”，同時(shí)，明晰和規(guī)范個(gè)體的責(zé)任。在此基礎(chǔ)上，按照事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的原則完善相應(yīng)的財(cái)政體制。二是健全完善養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移支付制度。建立科學(xué)的養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移支付資金分配公式，根據(jù)各地養(yǎng)老金事權(quán)和支出責(zé)任匹配情況進(jìn)行調(diào)整，增強(qiáng)地方政府解決養(yǎng)老金缺口的保障能力。對(duì)于養(yǎng)老金凈上繳額較大的省份，以養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移支付方式實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或激勵(lì)，形成示范效應(yīng)。加強(qiáng)養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移支付資金績(jī)效評(píng)價(jià)，根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)或追責(zé)。三是完善養(yǎng)老保險(xiǎn)的預(yù)算管理機(jī)制。提高養(yǎng)老金預(yù)算編制的精準(zhǔn)性，嚴(yán)格養(yǎng)老金預(yù)算的執(zhí)行。建立統(tǒng)一的國(guó)家養(yǎng)老金預(yù)決算報(bào)表，減少養(yǎng)老金預(yù)決算差額，適時(shí)開(kāi)展養(yǎng)老保險(xiǎn)基金預(yù)算績(jī)效管理，提升養(yǎng)老金使用績(jī)效。