李小妍

（四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，四川 成都 610041）

一、引言

1.背景

國有企業(yè)如中流砥柱般屹立于中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)中，承擔(dān)著保護(hù)國家經(jīng)濟(jì)命脈的重大責(zé)任和義務(wù)，但在這樣的角色和使命前，也不免遭遇著民營企業(yè)未曾面對的困難。從上世紀(jì)90年代開始，國有企業(yè)改革從探索、到創(chuàng)新、到推進(jìn)的三階段道路已走過了近三十年。

2013年，中共十八屆三中全會中，推動了國有企業(yè)改革的重大突破，混合所有制改革的地位一步步被強(qiáng)調(diào)，被重視，“國有資本投資項(xiàng)目允許非國有資本參股”，“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合”等要求開始著力改變國有資本一股獨(dú)大的局面。2015年又提出要鼓勵非國有資本投資主體通過多種方式入股和參與企業(yè)的經(jīng)營管理，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了非國有投資主體存在的重要性和權(quán)益的合理性。2020年《國企三年行動方案》出爐，指出“鼓勵國有控股的上市公司引進(jìn)持股占5%甚至5%以上的戰(zhàn)略投資者進(jìn)來”，更強(qiáng)調(diào)了其應(yīng)作為積極股東主動參與治理。以上國有企業(yè)改革歷程，均透露了非國有股東這一信號，包括其參股入股和參與企業(yè)的日常決策和經(jīng)營，非國有股東以較高質(zhì)量的資本入股，在混合所有制改革中占有一席之地，是提高國有企業(yè)競爭力，推進(jìn)國有企業(yè)經(jīng)營體制市場化的重要路徑。

非國有股東入股、持股比例的變化只是一方面，如何在企業(yè)內(nèi)部爭得話語權(quán)，影響到企業(yè)治理，讓企業(yè)運(yùn)營更有效率，才是引入非國有資本的目的，才是混合所有制改革中所希望的“取長補(bǔ)短、共同發(fā)展”題中應(yīng)有之義。因而非國有股東通過委派高管（上市公司高管廣義上包括：公司董事、高級管理人員、監(jiān)事，下同。）參與企業(yè)治理并對國有企業(yè)高管的經(jīng)營決策加強(qiáng)監(jiān)督，從而提升決策和治理效率，維護(hù)自身權(quán)益，維護(hù)國有企業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展，這是當(dāng)前參與混改的國有企業(yè)改善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的常用方式。據(jù)CSMAR數(shù)據(jù)庫顯示，2009年～2018年間，除按照股份要求數(shù)量委派董事之外，還出現(xiàn)了超額委派董事的現(xiàn)象，最大的超額委派比例甚至達(dá)到82%。

委托代理問題被視作現(xiàn)代公司治理的邏輯起點(diǎn)，在國有企業(yè)改革中也不容忽視，非國有股東作為國有企業(yè)中除國有股東之外的另一方重要委托人，對于緩和委托代理難題，作用效果明顯。本文基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的委托代理理論視角，來探討非國有股東治理在國有企業(yè)改革中的推動效力。

2.相關(guān)文獻(xiàn)綜述

早在1995年，便有學(xué)者指出了國有企業(yè)因其特殊地位和身份而存在的“所有者缺位”、“內(nèi)部人控制”等委托代理問題（錢穎一，1995；吳友良，1995）。其中所有者缺位體現(xiàn)出了產(chǎn)權(quán)不明晰的弊端，國有產(chǎn)權(quán)的所有者應(yīng)該如何界定，國有資本最終應(yīng)該由誰來負(fù)責(zé)，周其仁將公有制企業(yè)的經(jīng)濟(jì)資源比作公有過道，以法權(quán)和事實(shí)的產(chǎn)權(quán)不相一致來解釋公有制企業(yè)的性質(zhì)（周其仁，2000）。而后出現(xiàn)的國資委解決了“九龍治水”的問題，但身為國務(wù)院直接授權(quán)的政府機(jī)構(gòu)仍存在許多弊端，李炳堃基于委托代理理論指出，國有資本投資運(yùn)營公司的出現(xiàn)很好的緩解了“所有者缺位”問題，避免了國資委“領(lǐng)跑員”和“運(yùn)動員”雙重身份的壓力，增加了委托代理層級，國有資本的委托人亦可借助非公有資本的委托人對于混合所有制企業(yè)代理人加強(qiáng)監(jiān)督，同時緩解“內(nèi)部人控制”的問題（李炳堃，2017）；面對國有企業(yè)中股權(quán)高度集中的現(xiàn)象，馮根福提出了雙重委托代理理論，構(gòu)建了一個新的分析框架，解釋了國有企業(yè)中存在的高代理成本問題（馮根福，2004）。

國有企業(yè)改革以混合所有制改革為重點(diǎn)，除建立國有資本投資運(yùn)營公司外，亦強(qiáng)調(diào)了引入非國有資本的重要性。郝云宏、汪茜（2015）通過具體的案例研究，分析了擁有不同控制權(quán)的股東之間的制衡關(guān)系，并強(qiáng)調(diào)這種爭奪不會造成矛盾，影響彼此工作，而是符合效率和適度原則，突出了股權(quán)制衡下非國有股東的治理作用；股權(quán)制衡是通過非國有股東委派董事的方式提升公司績效的，中介效應(yīng)明顯（謝海洋，2018）。同時，劉漢民（2018）通過實(shí)證檢驗(yàn)指出，相比股權(quán)結(jié)構(gòu)，董事會結(jié)構(gòu)對企業(yè)績效的影響更大，此后眾多學(xué)者基于非國有股東委派董事或董監(jiān)高數(shù)據(jù)，對非國有股東治理助力國有企業(yè)改革發(fā)展做了充分的實(shí)證研究。馮璐（2021）認(rèn)為董事會內(nèi)來自不同投資主體的董事之間“取長補(bǔ)短”，使得企業(yè)發(fā)揚(yáng)各自優(yōu)勢，傳播各自特色，增加了國有企業(yè)的創(chuàng)新產(chǎn)出和長期競爭力；馬連福（2021）基于雙元創(chuàng)新的角度，指出其對開發(fā)式創(chuàng)新的促進(jìn)作用更為顯著；湯泰喆（2020）研究指出非國有股東通過委派董事，切實(shí)參與公司治理能夠緩解委托代理問題，減少集團(tuán)審計，從而降低國有企業(yè)審計投入和審計風(fēng)險；馬新嘯（2021）則從稅收規(guī)避的角度探討了非國有股東治理的引入對于國有企業(yè)進(jìn)行有效合理避稅，提升稅收貢獻(xiàn)具有顯著作用；黃瓊宇（2021）、馮慧群（2021）都從企業(yè)會計信息的角度研究了非國有股東委派董事甚至超額委派董事對于企業(yè)會計的重要作用。

對于非國有股東通過委派高管參與治理的實(shí)證研究勢如破竹，不論是企業(yè)宏觀發(fā)展績效和能力層面，還是微觀的企業(yè)信息層面，學(xué)者們都進(jìn)行了檢驗(yàn)。本文在以往研究的基礎(chǔ)上，拋開數(shù)據(jù)檢驗(yàn)的支持，從委托代理理論的層面梳理非國有股東治理在國有企業(yè)中發(fā)揮作用的路徑和方式，理清其中多級復(fù)雜的委托代理關(guān)系，在混合所有制改革如火如荼的背景下，豐富有關(guān)非國有股東治理的理論研究。

二、委托代理理論的簡介

1937年，科斯在文章《企業(yè)的性質(zhì)》一文中，一改新古典中對企業(yè)的設(shè)定，而是將企業(yè)視為價格機(jī)制的替代物，因?yàn)橛兄仁袌鼋灰赘偷某杀径嬖凇＿@一論述打破了長期以來對企業(yè)理解的桎梏，開創(chuàng)了新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)這一新的經(jīng)濟(jì)學(xué)分支。繼科斯之后的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家圍繞企業(yè)的性質(zhì)、邊界、以及企業(yè)治理等問題展開了深入研究，取得了眾多頗有影響力的研究成果。其中在企業(yè)的治理中，一個關(guān)鍵的難題就是如何解決企業(yè)中的委托代理問題。

委托代理理論是現(xiàn)代企業(yè)理論的重要構(gòu)成部分，主要研究所有權(quán)和控制權(quán)分離的現(xiàn)代公司中，經(jīng)濟(jì)主體在信息不對稱困境下如何進(jìn)行激勵和約束。伯利和米恩斯因注意到企業(yè)所有者和經(jīng)營者同為一方的形式存在弊端，而隨著股份制公司的出現(xiàn)，公司股權(quán)所有者逐漸將日常管理經(jīng)營的權(quán)利移交給沒有股份的人，由此他們提出了委托代理理論來解釋這一現(xiàn)象，倡導(dǎo)所有權(quán)和控制權(quán)分離。

但同時，兩權(quán)分離既是公司治理形式的一種進(jìn)步，同時也帶來了難以避免的弊端。企業(yè)所有者——股東將經(jīng)營治理的權(quán)力下放給管理層，便形成了明顯的委托代理關(guān)系，雙方通過簽訂合理契約進(jìn)行約束，激勵代理人按照委托人意愿開展經(jīng)營活動，監(jiān)督其努力工作程度，提升企業(yè)價值和績效，擴(kuò)大股東收益。但是契約不是毫無紕漏的，雙方之間存在著嚴(yán)重的信息不對稱情況，當(dāng)代理人私人利益與委托人或者企業(yè)整體利益相悖時，便會作出利己行為，而損害委托人利益，這就是存在于公司治理中的委托代理問題，自出現(xiàn)以來，便引起了企業(yè)所有者的反思和學(xué)者的重視。

三、非國有股東治理對國有企業(yè)改革影響的理論分析

1.細(xì)化國有企業(yè)內(nèi)部的委托代理關(guān)系

依據(jù)馮根福所提出的雙重委托代理理論，中小股東與其代理人之間的關(guān)系也是國有企業(yè)內(nèi)部不可忽略的一個方面。由于持股比例較低，發(fā)言權(quán)較弱，長期以來，非國有股東無法在企業(yè)發(fā)展中收到可觀回報，在國有股東為滿足一系列政策任務(wù)的工作中，承受無法避免的損失。非國有股東急需在持股要求放寬的前提下，合理安排自己的代理人。

非國有股東入股份額提高，并通過向董事會委派董事，在工作決策中表達(dá)自己的利益訴求，甚至可以超越持股比例的限制超額委派董事會成員。除董事外，戰(zhàn)略投資者也可以委派高級管理人員，參與日常經(jīng)營；委派監(jiān)事，監(jiān)督審議公司治理行為，均為這層代理關(guān)系提供了一定的保障。

國有企業(yè)存在的基本的委托代理關(guān)系如圖1所示。

圖1 基本委托代理關(guān)系

國有資產(chǎn)是屬于國家和全體人民的，國資委作為政府部門成立之初承擔(dān)著股東的責(zé)任，代理國家和人民來行使權(quán)利，混改后又開展了國有資本投資運(yùn)營公司的試點(diǎn)來扮演國有股東角色，成為國資委的代理人（李炳堃，2017），引進(jìn)戰(zhàn)略投資者后，其與國有股東又分別委托董事，參與到企業(yè)的經(jīng)營決策中。由此，在兩類股東和董事會之間，形成了兩路委托代理關(guān)系。以中國聯(lián)通為例，其實(shí)際控制人仍然是國資委，董事會成員里，9名非獨(dú)立董事中，有4位是加入的戰(zhàn)略投資者，分別來自百度、阿里巴巴、騰訊以及中國人壽，聯(lián)通集團(tuán)持股比例下降到36.8%。（數(shù)據(jù)來源：東方財富網(wǎng)）。股權(quán)結(jié)構(gòu)的變動刷新了國有企業(yè)的治理方式，非國有股東的地位已提升至足以影響到公司治理，而通過委派董事，又進(jìn)一步細(xì)化了委托代理關(guān)系，使得非國有股東有路可走，有發(fā)言的平臺，能夠真正選擇培養(yǎng)代表自身利益的代理人，免受國有股東的侵占和損害。

2.形成更有效的制約與監(jiān)督

引入非國有股東主要從兩種途徑改進(jìn)了公司治理的方式和效果，一是制約國有股東行為，二是對管理層加強(qiáng)監(jiān)督和激勵。

（1）制約國有股東的行為，降低代理成本

雖然國有企業(yè)身份和地位特殊，一定程度上為保證國民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和安全而存在，不應(yīng)一味追逐經(jīng)濟(jì)利潤，但是作為企業(yè)而言，這一態(tài)度不僅損害了企業(yè)本身發(fā)展的可持續(xù)性，也使中小股東受損，缺少信心為國有企業(yè)注入更多資金，給國家財政也帶來壓力。原來的國有獨(dú)資或者國有控股企業(yè)，便承受著來自政府機(jī)構(gòu)的行政要求和國有股東的政績壓力，為完成一系列政策目標(biāo)而忽視企業(yè)經(jīng)營效率。周其仁（2000）指出，在未市場化改革之前，已有研究表明公有制企業(yè)的目的并不追逐利潤，而是完成國家的計劃任務(wù)。國有企業(yè)面臨的政府干預(yù)明顯，為完成納稅任務(wù)而首當(dāng)其沖，承擔(dān)起沉重的稅負(fù)壓力，國資委領(lǐng)導(dǎo)人員知識水平與能力的局限導(dǎo)致企業(yè)缺少長遠(yuǎn)有效規(guī)劃，對創(chuàng)新研發(fā)等方面的活動了解不夠，激勵不足，投資活動也更偏好于獲取短期利潤，同時又可以享受來自政府的庇護(hù)和補(bǔ)貼，預(yù)算軟約束現(xiàn)象不可避免。這些行為都極大影響了整個企業(yè)的績效和價值，制約國有企業(yè)資產(chǎn)的保值增值，作為一方代理人，國有股東沒有高效的利用整合國家資源，為國家和人民帶來了隱形的利益損失，形成了較高的代理成本。

非國有股東以合理的股份加入到企業(yè)中來，不僅進(jìn)一步解決了所有者缺位的問題，更在保證國有股東仍然掌握最終控制權(quán)的基礎(chǔ)上，形成一定程度的股權(quán)制衡，股東之間相互監(jiān)督。非國有股東作為逐利的經(jīng)濟(jì)人，不會放任政府層面影響企業(yè)行為，而是以積極的態(tài)度，改善國有企業(yè)活力不足的現(xiàn)象，創(chuàng)新經(jīng)營模式，增加經(jīng)營渠道，拓展經(jīng)營范圍，讓企業(yè)更深入地參與到市場競爭中去，增強(qiáng)絕對實(shí)力，提升績效和價值，創(chuàng)收創(chuàng)稅，進(jìn)一步發(fā)掘其發(fā)展?jié)摿?，讓國有企業(yè)從安于現(xiàn)狀的“中年人”轉(zhuǎn)變成活力四射的“青年”，提升國有企業(yè)在市場上的競爭力，不再過度依賴政府庇護(hù)而成長。

非國有股東地位的提高，參與治理后發(fā)言權(quán)的擴(kuò)大，有利于抑制政府干預(yù)，能夠緩解原來由國有股東一手操控造成的高代理成本的問題。雖沒有義務(wù)和責(zé)任為國家和人民管理國有資源，但從某種程度上來看，非國有股東作為“代理人”，與其委托人在利益訴求上保持了一致性。

（2）加強(qiáng)對管理層的監(jiān)督與激勵，推動市場化

建立良好委托代理關(guān)系的重要一點(diǎn)在于形成有效契約，而契約的有效性在于是否能夠進(jìn)行高效監(jiān)督、激勵和約束。國有企業(yè)曾受困于產(chǎn)權(quán)不明晰的境地，導(dǎo)致了即使股權(quán)高度集中，也無法避免管理層掌控企業(yè)的局面，其中原因就是在近乎“無主”的情況下，對管理層的監(jiān)督有限，對其行為約束不足。

從最初的“九龍治水”到國資委的全權(quán)負(fù)責(zé)，雖有了實(shí)質(zhì)性的改善，仍不免桎梏。多權(quán)獨(dú)攬下，工作瑣碎而繁雜，力不從心，同時又要監(jiān)督企業(yè)內(nèi)部管理層，力度和范圍都不夠，難免紕漏甚多。同時，由于國有企業(yè)管理層背后的行政身份，腐敗貪污時有發(fā)生；董事會成員自然依照既得利益者的想法進(jìn)行經(jīng)營決策，導(dǎo)致決策走偏；高管的薪酬契約不完善，造成了某些高管薪不配職的現(xiàn)象，行政手段強(qiáng)制約束效果不佳，這對于企業(yè)發(fā)展來說又是一筆高額成本。在市場經(jīng)濟(jì)下，國有企業(yè)作為一類市場主體，單純靠政府力量進(jìn)行制約、監(jiān)督和激勵，是低效且昂貴的，這也是國有股東和企業(yè)管理層之間委托代理問題難解的原因。

而借助市場手段，引入競爭性非國有主體，追求資源配置最大化，是對原來有所懈怠的管理層的一大沖擊。董事會中加入非國有股東的代理人，為其表達(dá)訴求的同時，可以有效制約其他董事成員的決策行為；在高級管理人員中委派代表，監(jiān)督高層決策執(zhí)行情況；監(jiān)事會成員更能發(fā)揮其應(yīng)有作用，不再受制于國有股東的行政要求，積極主動對董事和高管及企業(yè)行為進(jìn)行高效監(jiān)督。

非國有股東治理的深入也為國有企業(yè)高管市場化選拔打下了基礎(chǔ)。非國有資本一步步降低國有資本的壟斷，將國有企業(yè)引入競爭性市場的領(lǐng)域中，改變原來的畸形治理模式。目前我國國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人可以分為組織任命，市場化選聘兩種類型，其中市場化選聘又分為任期制與契約化管理的經(jīng)理層、職業(yè)經(jīng)理人。通過激烈競爭，以才量人，以能選人，避免國資委單方面委派的種種弊端和局限。由此也緊密了高管薪酬與契約的勾稽關(guān)系，建立系統(tǒng)的薪酬契約制度，增強(qiáng)管理層努力工作的激勵。

制定契約，細(xì)化條款，努力使委托人和代理人的利益保持高度一致，是解決委托代理問題的關(guān)鍵。非國有股東治理的出現(xiàn)正是朝著這一方向前進(jìn)，為股東了解企業(yè)運(yùn)營情況及各方面重要信息提供必要渠道，降低信息不對稱，使代理人察覺到來自各方的“監(jiān)視”以及獲得的工作激勵而為委托人著想，為企業(yè)整體利益考慮。

四、完善國有股東治理，助力國有企業(yè)改革的政策建議

1.進(jìn)一步優(yōu)化董事會結(jié)構(gòu)

目前，諸多國有上市公司以引入非國有單位的董事會成員作為特殊的企業(yè)治理方式。一般而言，非國有股東按照其持股份額相應(yīng)委派董事，對于超額委派董事，則表明其在董事會的發(fā)言決策權(quán)已超出了自身所有股份需承擔(dān)的責(zé)任。馮慧群研究表明只有超額委派董事才能夠切實(shí)改善國有企業(yè)的會計信息質(zhì)量，還能夠進(jìn)一步促進(jìn)企業(yè)內(nèi)外的信息傳遞，保持資本穩(wěn)定，防范金融風(fēng)險。這就著重強(qiáng)調(diào)了引入非國有股東的目的并不只是股權(quán)結(jié)構(gòu)的改善，而是要讓其實(shí)實(shí)在在地參與到企業(yè)治理中來，這項(xiàng)工作不可流于形式，甚至可以讓非國有股東超額承擔(dān)治理責(zé)任，充分表達(dá)自己的利益訴求，避免政府層面的行政壓力，進(jìn)行高效企業(yè)決策，做合格高質(zhì)量代理人。

2.有的放矢推進(jìn)國有企業(yè)混改

國有企業(yè)在扛起國計民生重?fù)?dān)的同時，也承擔(dān)了多項(xiàng)不同的職能，由此也劃分了不同的企業(yè)類型。2015年將國有企業(yè)分為商業(yè)類和公益類兩大類，前者按照商業(yè)化運(yùn)作，推動股份制改革，引入競爭關(guān)系，參與多樣的市場經(jīng)濟(jì)活動，而公益類則以人民生活和國家目標(biāo)要求做導(dǎo)向，維護(hù)國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。

商業(yè)類國有企業(yè)在混改中自然走在前頭，尤其是處于競爭領(lǐng)域的企業(yè)，如建筑、科技、汽車等行業(yè)，需要加大改革力度，增強(qiáng)發(fā)展活力，充分挖掘潛力，使其成為積極活躍的市場競爭主體，追逐經(jīng)濟(jì)收益，推動其保值增值；對于處于關(guān)乎國家安全領(lǐng)域的企業(yè)，在追求利潤的同時，要考核任務(wù)完成情況。而公益類企業(yè)需要依據(jù)具體情況，重點(diǎn)在于完成國家要求的目標(biāo)任務(wù)，如電力、供水、道路交通等，要滿足必須的社會效益，保證提供的產(chǎn)品與服務(wù)的質(zhì)量和水平，保護(hù)人民的生活穩(wěn)定與安全。同時也要學(xué)會利用非國有資本的力量，利用市場機(jī)制來提升工作效率。但要注意維持國有股東的絕對控制，防范國有資產(chǎn)的流失。

3.健全法制經(jīng)濟(jì)，引導(dǎo)多方監(jiān)督

市場經(jīng)濟(jì)始終也是法制經(jīng)濟(jì)，法制的健全，為各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動保駕護(hù)航。國有企業(yè)改革中引入非國有資本，要明晰產(chǎn)權(quán)，明確各方主體的義務(wù)和權(quán)利，給予非國有股東足夠的尊重，提供產(chǎn)權(quán)交易的平臺和有序交易的法律保障；行政機(jī)構(gòu)擔(dān)負(fù)起監(jiān)察職責(zé)，保障各個參與者遵循市場規(guī)則，遵守法規(guī)，對阻礙市場中合理競爭的行徑加大處罰和懲戒，保護(hù)公平良性的市場運(yùn)行。在企業(yè)內(nèi)部，包括董事會結(jié)構(gòu)，監(jiān)事會人員安排以及審計部門選聘和職責(zé)認(rèn)定，也要依照相關(guān)法規(guī)進(jìn)行，避免人員職位重疊、利益沖突和一系列“裙帶”關(guān)系，保護(hù)企業(yè)中的監(jiān)督約束體系。除企業(yè)內(nèi)部加入非國有股東治理而強(qiáng)化監(jiān)督激勵之外，來自社會的監(jiān)督也必不可少，包括媒體網(wǎng)絡(luò)，證監(jiān)會、外部審計以及巡視監(jiān)督等，讓國有企業(yè)在多方監(jiān)督關(guān)注下，保持良性發(fā)展態(tài)勢。

非國有股東治理的引入明確細(xì)化了國有企業(yè)內(nèi)部的委托代理關(guān)系，降低了“一股獨(dú)大”的高代理成本，強(qiáng)化監(jiān)督和激勵。本文基于委托代理理論對上述問題進(jìn)行了闡述，并提出要繼續(xù)優(yōu)化國有企業(yè)董事會結(jié)構(gòu)，切實(shí)分類推進(jìn)國有企業(yè)改革，并健全法制，引導(dǎo)多方監(jiān)督。