張顯偉 閆文莉

摘要：法治鄉(xiāng)村建設是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容與題中之義。目前，我國法治鄉(xiāng)村建設面臨著治理領域立法供給不足、鄉(xiāng)村治理主體法治意識較淡漠、鄉(xiāng)村公共法律服務滯后等現(xiàn)實困境。法治鄉(xiāng)村建設要達到預期目標，必須實施治理突破困境。需要在充分發(fā)揮基層黨組織和黨員干部先鋒帶頭作用前提下，通過實施保證鄉(xiāng)村治理領域的法制供給，提升鄉(xiāng)村治理主體包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公務人員及農(nóng)村基層自治組織工作人員的法律思維、法治觀念和執(zhí)法能力水平，完善鄉(xiāng)村公共法律服務等措施，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實現(xiàn)。

關鍵詞：鄉(xiāng)村振興；法治鄉(xiāng)村；立法供給；法治觀念；公共法律服務

中圖分類號：D92文獻標識碼：A文章編號：1004-1494（2022）01-0092-06

基金項目：廣東海洋大學2021年人文社會科學研究項目“鄉(xiāng)村振興視域下鄉(xiāng)村治理機制創(chuàng)新與法治保障研究”（121501/C21813）。

自黨的十八屆四中全會作出推進基層治理法治化戰(zhàn)略部署以來，黨和政府大力推動法律服務延伸至基層社會治理層面，通過體制機制建設、充實基層組織法治人才隊伍等措施，強化基層治理法治化，助力法治國家、法治政府、法治社會一體化建設[1]。習近平總書記在黨的十九大報告中提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要求“加強農(nóng)村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”[2]25。2018年1月2日，《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村戰(zhàn)略的意見》正式頒行，第一次明確提出“建設法治鄉(xiāng)村”目標，描繪了新時代法治鄉(xiāng)村建設的宏偉藍圖。為明確法治鄉(xiāng)村的具體建設任務要求，指引鄉(xiāng)村法治建設任務落地實施，2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒行了《關于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》，明確要求加強和改進鄉(xiāng)村治理要遵循農(nóng)村特點。2020年3月，中央全面依法治國委員會頒行了《關于加強法治鄉(xiāng)村建設的意見》，要求把法治鄉(xiāng)村建設作為全面依法治國和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎工作來抓。這兩份規(guī)范性文件系統(tǒng)規(guī)定了法治鄉(xiāng)村建設的具體領域和相應的目標任務。鄉(xiāng)村作為國家和社會治理最基層區(qū)域，承擔著有效治理“最后一公里”的角色，只有充分發(fā)揮法治在鄉(xiāng)村治理中的重要作用，建設好法治鄉(xiāng)村，才能保障“自治和德治”的更好實現(xiàn)，推動鄉(xiāng)村治理向縱深推進，助力鄉(xiāng)村振興目標完成。

鄉(xiāng)村振興是全面依法治國藍圖的內(nèi)容構成與題中之義，法治鄉(xiāng)村建設是鄉(xiāng)村振興的制度保障和重要支撐。法治鄉(xiāng)村建設在助力全面依法治國宏偉藍圖實現(xiàn)、保障“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系有效運行、推進農(nóng)村改革順暢運行、有效解決鄉(xiāng)村涉農(nóng)法律問題等方面均具有重大價值意義。

（一）法治鄉(xiāng)村建設是全面依法治國宏偉藍圖實現(xiàn)的必然要求

黨在十八屆四中全會作出了全面依法治國戰(zhàn)略決策，并將全面依法治國戰(zhàn)略在各領域全面鋪開，系統(tǒng)深化。基于我國城鄉(xiāng)法治建設水平差異明顯的現(xiàn)狀，近年來我國法治建設尤其注重向基層縱深推進，逐漸凸顯法治在鄉(xiāng)村治理上的重要地位。近年來，我國法治鄉(xiāng)村建設較過去取得了很大成績，比較明顯的表現(xiàn)在我國鄉(xiāng)村居民法律意識有了明顯提高，尤其是鄉(xiāng)村居民的法律權利意識提升比較明顯。但囿于歷史、現(xiàn)實兩方面原因，目前我國不少鄉(xiāng)村法治發(fā)展水平還不高，與黨和政府實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中對法治鄉(xiāng)村建設的期待和要求相比還有較大差距。目前，我國基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和基層群眾自治組織工作人員依法行政的能力還不夠強，為群眾的法律服務意識仍需要強化，服務水平還要提高。在鄉(xiāng)村治理方式方面，法治還沒能成為鄉(xiāng)村治理的基本方式，個別鄉(xiāng)村對一些民間糾紛的處理往往依靠鄉(xiāng)村民間組織、宗族權威、長老等，而不是付諸于公立救濟機制；糾紛處理的依據(jù)是憑借鄉(xiāng)村的風俗習慣甚至一些“土政策”，而不是國家的法律法規(guī)。全面依法治國戰(zhàn)略強調(diào)的是法治國家、法治政府、法治社會一體建設，法治鄉(xiāng)村建設絕對不能落下。

（二）法治鄉(xiāng)村建設是“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系有效運行的保障

“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系是順應新時代鄉(xiāng)村治理現(xiàn)實需要而提出的戰(zhàn)略決策，是黨和國家在鄉(xiāng)村治理領域的偉大理論創(chuàng)新，是鄉(xiāng)村治理領域的“中國經(jīng)驗”?！叭稳诤稀编l(xiāng)村治理體系強調(diào)“自治、法治、德治”三者的協(xié)同作用。關于三者間的關系，自治為基，法治為本，德治為先。因此，在三種治理方式中，“法治”起著不可或缺的固本與保障作用。實際上，要充分發(fā)揮“自治”和“德治”的作用，就必須為其提供和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境和有序運行的鄉(xiāng)村自治機制，而和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境和有序運行的自治機制恰恰需要法治予以保障。因為只有法治的規(guī)范性和強制力，才能普遍、平等、更為有效地保護村民的權利，同時懲治破壞和諧穩(wěn)定社會環(huán)境的違法行為；只有法治，才能推動村民自治在規(guī)范化和法治化的軌道上運行，符合法治國家建設長遠大計；也只有做好法治鄉(xiāng)村建設，才能在舊的“德治”體系逐步消解而新的“德治”體系尚未完全建立的情況下保障好“新—舊”德治體系過渡階段的穩(wěn)定，保障“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系的有效運行。

（三）法治鄉(xiāng)村建設是推動農(nóng)村改革和解決涉農(nóng)法律問題的迫切要求

農(nóng)村的改革和發(fā)展是黨和國家關注的大事。1982年以來，黨和國家以“中央一號文件”的形式持續(xù)關注“三農(nóng)”問題，體現(xiàn)了黨和國家對涉農(nóng)問題的高度重視。在當前全面依法治國的大背景下，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)正處于向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的關鍵時期，面臨著建立國內(nèi)大循環(huán)為主、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局和社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾的雙重挑戰(zhàn)[3]，需要充分發(fā)揮法治對農(nóng)業(yè)整體和各領域的規(guī)范引導作用，以法治穩(wěn)固農(nóng)業(yè)改革的基礎，同時引領農(nóng)業(yè)改革的未來方向。例如，規(guī)范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營行為，打擊侵害農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為，保護農(nóng)民利益均需要法治保障；推動農(nóng)業(yè)管理體制改革創(chuàng)新，加快城鄉(xiāng)要素雙向流通和一體化建設，需要創(chuàng)新法治規(guī)范方式，調(diào)整法治規(guī)范結(jié)構等。此外，農(nóng)村自然資源糾紛、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與成員糾紛等涉農(nóng)糾紛越來越需要通過法治渠道予以解決，需要依托法治的嚴謹性和專業(yè)性定紛止爭，維護相關涉農(nóng)權利人的合法權益。因此，著力推動法治鄉(xiāng)村建設，是當前農(nóng)村改革進步和解決不斷出現(xiàn)涉農(nóng)法律問題的迫切需要。

法治鄉(xiāng)村建設是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實現(xiàn)的保障和支撐。但目前看來，我國的鄉(xiāng)村法治建設還面臨著諸多現(xiàn)實困境，主要體現(xiàn)在以下方面：

（一）鄉(xiāng)村治理領域立法供給水平有待提高

法治的基礎和前提是有法可依，法治鄉(xiāng)村建設也不例外。法治鄉(xiāng)村建設一方面要求治理鄉(xiāng)村、解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題的相關法律和制度基本健全，另一方面要求相關的法律和制度是切合鄉(xiāng)村實際，是鄉(xiāng)村社會治理真正需要且科學完善的。改革開放以來，我國制定了一系列涉及各領域的法律、行政法規(guī)和行政規(guī)章。據(jù)統(tǒng)計，自1979年以來，國家制定了法律380多部、行政法規(guī)800多部、行政規(guī)章4000多部[4]。但其中涉及農(nóng)業(yè)領域的法律、行政法規(guī)和行政規(guī)章的數(shù)量分別僅占同期總數(shù)的4.32%、5.29%和11.25%左右[5]。黨的十八大以來，國家在涉農(nóng)領域相繼頒布施行了多部法律、行政法規(guī)和規(guī)章，比如《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》《中華人民共和國種子法》《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等，補充了農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域相關法律法規(guī)，但目前我國涉及農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的法律體系還不盡完整、系統(tǒng)，法律規(guī)范的內(nèi)容和領域與目前農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護、農(nóng)村土地改革等的現(xiàn)實需要相比較，還不能完全滿足鄉(xiāng)村治理的需要。同時，上述相關法律法規(guī)和規(guī)章大多涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村的生產(chǎn)建設方面，除了2021年頒布和實施的涉及鄉(xiāng)村振興的基礎性、綜合性法律——《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》，涉及鄉(xiāng)村治理的法律法規(guī)和規(guī)章的數(shù)量比較少，針對鄉(xiāng)村治理的專門性法律、法規(guī)、規(guī)章幾乎空白，目前與《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》相配套的實施細則或辦法也尚未出臺，我國鄉(xiāng)村治理領域的立法供給未能形成嚴密周全的法律規(guī)范體系，在實施全面依法治國的新時代，鄉(xiāng)村治理領域的立法供給嚴重不足將會阻礙鄉(xiāng)村治理法治化的實現(xiàn)，進而阻礙鄉(xiāng)村治理的有效實現(xiàn)，最終阻礙鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的完成，影響社會主義現(xiàn)代化強國的如期建成和中華民族偉大復興的實現(xiàn)，建設法治鄉(xiāng)村必須完善有關“三農(nóng)”問題的立法。

（二）鄉(xiāng)村治理主體法治思維、法治理念有待提升

法律和制度是靜態(tài)的，需要人來實施和實現(xiàn)。即使再科學、再完善的法律和制度，如果執(zhí)行法律和制度的主體法治觀念淡薄，法律和制度也只能停留在紙面上。當前，鄉(xiāng)村治理正處于新時代“三治融合”治理的嶄新階段，在全面依法治國戰(zhàn)略的總體布局下，“法治”在鄉(xiāng)村治理中的作用愈加凸顯，法治鄉(xiāng)村建設成為新時代鄉(xiāng)村治理體系建設的重要一環(huán)，鄉(xiāng)村治理主體也由單一主體向多元化主體轉(zhuǎn)變，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村黨組織、村委會、村民等主體。由于長期受到傳統(tǒng)習慣思維和權力本位的影響，基層鄉(xiāng)村治理主體依法治理的理念、思維和方式還存在一定不契合法治鄉(xiāng)村建設要求的表現(xiàn)。主要有：第一，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府尚未完成法治政府理念和思維的轉(zhuǎn)變，在鄉(xiāng)村治理中容易出現(xiàn)行政權力的越位。第二，個別村黨組織干部未能將法治思維與黨的集中領導有機結(jié)合，影響黨領導法治鄉(xiāng)村的建設成效。這主要是由于城鄉(xiāng)人口、資源等要素流動加快，鄉(xiāng)村中大量青壯年涌入城市就業(yè)或落戶，鄉(xiāng)村中逐漸剩下留守老人和小孩，導致出現(xiàn)老齡化、空心化現(xiàn)象[6]。因而使得部分村黨組織出現(xiàn)青黃不接、后繼無人的情況，再加上人才吸引機制的缺乏，也留不住外來年輕、有才干的年輕黨員干部，進一步加劇了村黨組織有文化、有作為的年輕干部匱乏程度，導致部分村黨組織干部年齡偏大，學習法治理念和法治思維的能力不強，未能將黨的領導與法治鄉(xiāng)村建設有機融合，影響黨在法治鄉(xiāng)村治理中領導作用的發(fā)揮。第三，部分村委會成員法治觀念不強，依法治村的能力不足。有的村委會成員受教育程度不高，不少村委會成員目前還沒有法學教育和法律實務背景，在鄉(xiāng)村治理和為鄉(xiāng)村民眾提供服務方面往往依靠感情、親情、人情，不善于運用現(xiàn)代法治手段進行鄉(xiāng)村治理，在依法治鄉(xiāng)、依法治村方面能力還不足。第四，部分村民法治意識和法治思維比較淡薄，參與法治鄉(xiāng)村建設的積極性不高。由于農(nóng)村長期受傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化的影響，鄉(xiāng)村治理主體法治觀念和法治思維的缺乏，在很大程度上不利于法治鄉(xiāng)村的有效建設。

（三）鄉(xiāng)村公共法律服務相對滯后

黨的十八屆四中全會以來，我國各地開始積極推行和實施公共法律服務，包括建立公共法律服務工作站、設置公共法律服務工作室等。由于城市區(qū)域人、財、物比較集中，所以城市區(qū)域的公共法律服務設施比較完善，但鄉(xiāng)村地區(qū)由于歷史原因，鄉(xiāng)村公共法律服務一直滯后于城市，成為法治鄉(xiāng)村建設的弱項。具體而言：第一，鄉(xiāng)村公共法律服務供應不足。長期以來，鄉(xiāng)村公共法律服務基本上是由基層司法局派駐各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的司法所或各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基層法律服務機構提供的，提供的主體比較單一。同時，由于城鄉(xiāng)融合的加快，鄉(xiāng)村地區(qū)的法律糾紛或矛盾不再是存在于單一的婚姻家庭、民間借貸糾紛等領域而是向土地征遷糾紛、自然資源所有權使用權確權糾紛等復雜性、專業(yè)性程度都比較高的法律糾紛轉(zhuǎn)變，需要法律水平較高和行動能力較強的法律從業(yè)者解決。但基層司法所或基層法律服務機構中的從業(yè)人員在法律水平上往往不能勝任前述的法律服務需要，使得鄉(xiāng)村公共法律服務供應跟不上現(xiàn)實法律需要的增長。第二，鄉(xiāng)村公共法律服務建設資金配置不到位。鄉(xiāng)村公共法律服務需要當?shù)鼗鶎尤嗣裾斦Y金的投入予以保障，但現(xiàn)實中當?shù)鼗鶎尤嗣裾捎诜N種原因而未能充分投入相應的財政保障資金，導致進行公共法律服務的人員無法得到足夠的物質(zhì)保障或者律師無法得到基本反映其市場價值的報酬，挫傷了相關人員提供公共法律服務的積極性。第三，鄉(xiāng)村公共法律服務質(zhì)量評價機制缺乏。鄉(xiāng)村公共法律服務的質(zhì)量好不好、水平到不到位，需要一個有效運行的質(zhì)量評價體系予以評估。然而，很多地方的鄉(xiāng)村法律服務尚未建立質(zhì)量評價機制，無法有效的監(jiān)督鄉(xiāng)村公共法律服務的實際效果，也就難以發(fā)現(xiàn)問題，并予以改進。

筆者建議通過采取如下舉措為法治鄉(xiāng)村建設掃除障礙，為法治鄉(xiāng)村早日實現(xiàn)奠定基礎。

（一）強化黨對法治鄉(xiāng)村建設的領導，加強農(nóng)村基層黨組織對法治建設的引領

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制全面推行以來，鄉(xiāng)村各家各戶自主生產(chǎn)、自主經(jīng)營的生產(chǎn)經(jīng)營模式，對鄉(xiāng)村居民集體觀念培養(yǎng)作用有限。而法治鄉(xiāng)村建設的根基和主體是鄉(xiāng)村居民，在這種情況下，要推進新時代法治建設在鄉(xiāng)村領域的有效開展，充分激發(fā)法治鄉(xiāng)村建設的活力，必須堅持黨對法治鄉(xiāng)村建設的領導。這是因為“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”[2]16。我國各項事業(yè)的發(fā)展都離不開黨的領導，只有黨能夠凝聚全國人民的民心，集中力量辦大事、辦成事、辦好事，也只有黨才可以帶領人民謀幸福。對此，基于社會主義法治建設與黨的指導思想目標的一致性[7]，加強新時代法治鄉(xiāng)村建設必須堅持黨的集中統(tǒng)一領導，必須充分發(fā)揮基層黨組織和黨員干部的引領作用。因而，為確保法治鄉(xiāng)村建設在黨的領導下突破困境、穩(wěn)步推進，取得預期成效，必須加強黨對法治鄉(xiāng)村建設的領導。第一，需要充實鄉(xiāng)村黨組織干部隊伍。客觀來看，目前我國城鄉(xiāng)差別是客觀存在的，鄉(xiāng)村對人才的吸引力遠不如城市，導致我國鄉(xiāng)村黨組織領導下的法治鄉(xiāng)村建設面臨著人才不足的現(xiàn)實。為克服這一障礙需要政府出臺吸引并留住優(yōu)秀人才到鄉(xiāng)村和基層服務的具體政策和規(guī)范性文件，為鄉(xiāng)村黨組織建設和強化領導力提供人才資源。各基層黨組織要切實拿出有力的人才吸引措施，為基層黨組織注入新鮮“血液”，保證基層黨組織的人員供給，強化基層黨組織領導法治鄉(xiāng)村建設的領導核心作用。第二，需要確保鄉(xiāng)村黨組織和廣大黨員干部能夠充分發(fā)揮引領作用，更好地引導和帶動廣大鄉(xiāng)村居民參與新時代法治鄉(xiāng)村建設?？傮w而言，我國鄉(xiāng)村黨組織和廣大黨員干部能夠較好發(fā)揮引領作用。但是個別鄉(xiāng)村依舊存在部分黨員干部未能按照黨中央的要求在落實法治鄉(xiāng)村建設中有效地發(fā)揮作用，對法治鄉(xiāng)村建設不利。因此，這些鄉(xiāng)村黨員干部要切實認識到自身存在的問題，主動加強學習，尤其注重向優(yōu)秀黨員干部學習，吸收他們身上的優(yōu)良品質(zhì)，更好地引導廣大村民投身新時代法治鄉(xiāng)村建設的浪潮中。

（二）加大鄉(xiāng)村治理領域的法制供給

基于我國鄉(xiāng)村建設法制供給不足的實際，目前亟待制定、修改與完善相關法律法規(guī)。針對加強法治鄉(xiāng)村建設法制供給，筆者建議：第一，《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》為法治鄉(xiāng)村建設基本法。然而，由于我國各地經(jīng)濟、文化、生態(tài)環(huán)境、社會發(fā)展程度等各方面存在差異較大的現(xiàn)實，《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》的主要規(guī)范和保障措施的立法設置均相對比較宏觀。因此，需要以《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》為基礎，制定相應配套實施細則、實施辦法，逐級細化《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》，增強該法可操作性。在國家層面，應該加緊《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》實施細則的立法工作，盡快出臺《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》實施細則。各省、自治區(qū)、直轄市與新疆生產(chǎn)建設兵團應該基于自身的實際情況制定《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》的具體實施辦法，為省級行政區(qū)劃內(nèi)《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》實施確立更具體的法律規(guī)范依據(jù)。各具有立法權的省級以下行政區(qū)域應該針對《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》中涉及法治鄉(xiāng)村建設的具體機制，著手開展調(diào)查研究，研究具體機制在本地貫徹運行的具體方案，在實踐、實驗基礎上，積累經(jīng)驗，待時機成熟后，經(jīng)過立法程序，在科學、民主立法原則規(guī)范下，上升為本地法規(guī)或規(guī)章。法治鄉(xiāng)村建設絕非是一朝一夕可以完成的工作，不能急功近利，需要在法治引導下，扎實推進，在鄉(xiāng)村形成國家——地方立體化、全覆蓋的法治網(wǎng)格，確保各地法治鄉(xiāng)村建設具有合法性依據(jù)。第二，我國鄉(xiāng)村存在著大量的非正式法律淵源，比如村規(guī)民約、鄉(xiāng)村習俗，這些社會規(guī)范雖不是國家法律、法規(guī)、規(guī)章，但卻在鄉(xiāng)村治理實踐中發(fā)揮著實際作用。20世紀80年代以來，我國不少地區(qū)在政府引導下對村規(guī)民約進行制定或者進一步修改完善，主要方向是增強村規(guī)民約法治化程度，保障村規(guī)民約合乎法律、法規(guī)有關規(guī)定。第三，鄉(xiāng)村習俗與村規(guī)民約外延上存在交叉，有的鄉(xiāng)村習俗已經(jīng)上升為村規(guī)民約，有的尚未表現(xiàn)為正式書面形式，而這些尚未以書面形式體現(xiàn)出來的鄉(xiāng)村風俗卻對村民的為人處事發(fā)揮著實際的規(guī)范作用，對鄉(xiāng)村社會問題的處理起著引導和規(guī)范作用。因此，對這些鄉(xiāng)村風俗習慣，應該甄別對待。其中，對于符合現(xiàn)代文明的風俗習慣可以考慮上升為村規(guī)民約；而對于落后、愚昧的風俗習慣應該明文禁止，堅決取締。

（三）提升鄉(xiāng)村治理主體法治觀念和法治思維

鄉(xiāng)村治理主體是法治鄉(xiāng)村建設的能動因素，其是否積極參與鄉(xiāng)村治理以及參與過程中法治觀念和法治思維是否充分彰顯，將在很大程度上影響法治鄉(xiāng)村建設的成效。因而，提升相應鄉(xiāng)村治理主體法治觀念和法治思維尤為重要：第一，打造法治鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要切實轉(zhuǎn)變觀念，主動學習相關涉農(nóng)領域法律法規(guī)，逐步養(yǎng)成法治觀念和法治思維，明晰法定職責和權力邊界，減少乃至杜絕不符合法治要求的行政管理行為。第二，增強村委會成員的法治觀念和法治思維，提升依法治村的能力。村委會成員要主動接受法治思維和法治觀念的熏陶，積極學習相關法律知識和先進地區(qū)的鄉(xiāng)村治理法治經(jīng)驗，在結(jié)合本村實際基礎上，形成地方特色的鄉(xiāng)村治理方式，提升依法治村的能力。第三，充分運用現(xiàn)代信息技術，創(chuàng)新法治宣傳方式，提升村民的法治觀念和法治思維。充分利用現(xiàn)代智能傳媒設備在鄉(xiāng)村地區(qū)基本普及的現(xiàn)狀，通過“互聯(lián)網(wǎng)+”途徑，利用微信公眾號、微博、客戶端等現(xiàn)代化形式推送相關法律知識介紹或簡易法律實務案例[8]，也可以制作法治宣傳片向村民宣傳法治知識，結(jié)合已有的法治宣傳方式，形成全方位覆蓋的法治宣傳網(wǎng)絡，著力提升村民的法治觀念和法治思維，激發(fā)村民參與法治鄉(xiāng)村建設的主體意識。同時，采取有力措施規(guī)范鄉(xiāng)村公共權力的運行，保障村民的知情權、參與權，提供合法有效路徑方便村民參與村級公共事務的管理。

（四）完善鄉(xiāng)村公共法律服務

2019年，中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發(fā)《關于加快推進公共法律服務體系建設的意見》指出：“公共法律服務是政府公共職能的重要組成部分，是保障和改善民生的重要舉措，是全面依法治國的基礎性、服務性和保障性工作。”[9]公共法律服務體系建設目標是到2022年，基本形成覆蓋城鄉(xiāng)、便捷高效、均等普惠的現(xiàn)代公共法律服務體系[9]。公共法律服務體制機制不斷完善，服務平臺功能有效發(fā)揮，服務網(wǎng)絡設施全面覆蓋、互聯(lián)互通，公共法律服務標準化規(guī)范化體系基本形成，城鄉(xiāng)基本公共法律服務均等化持續(xù)推進，人民群眾享有的基本公共法律服務質(zhì)量和水平日益提升[9]。鄉(xiāng)村公共法律服務作為法治鄉(xiāng)村建設的基礎性供應，需要著力加強。具體而言：第一，豐富公共法律服務供應。目前，我國鄉(xiāng)村已設有基層司法所和法律服務機構，但基層司法所和法律服務機構人員有限，且司法和法律服務人員年齡偏大、體力精力和法律業(yè)務知識等無法完全滿足村民的法治訴求。同時，基層司法所和法律服務機構的工作職責主要是村民日常糾紛的調(diào)解。但實際上，隨著我國鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會的迅速發(fā)展，村民間的法律問題不再局限于日常的民間糾紛，而與村民生活具有重大密切關系的經(jīng)濟民事合同糾紛、村民與村委會或者基層政府間的利益關系糾紛、鄉(xiāng)村土地承包和土地流轉(zhuǎn)糾紛以及村民使用的土地的征收、征用等引發(fā)的糾紛等紛至沓來且呈現(xiàn)常態(tài)化。針對這些糾紛的調(diào)解或者提供法律服務，基層司法所和法律服務機構工作人員往往顯得力不從心。因此，對于政府而言，一方面應該實施積極的人才引進和保障機制，吸引和留住高素質(zhì)的、合格的法律專業(yè)人才扎根鄉(xiāng)村，為村民提供優(yōu)質(zhì)的公共法律服務。另一方面，政府應該采取切實措施鼓勵城市區(qū)域相關的律師事務所、公證處等專業(yè)法律服務機構參與鄉(xiāng)村公共法律服務，滿足鄉(xiāng)村公共法律服務多樣化的需要?；鶎铀痉ㄋ头煞諜C構應當根據(jù)鄉(xiāng)村法律服務多樣化需求的現(xiàn)狀，調(diào)整公共法律服務的供給種類，拓展鄉(xiāng)村公共法律服務領域。第二，保障公共法律服務建設資金配置到位。公共法律服務是由政府負擔經(jīng)費的，經(jīng)費不足顯然沒法高質(zhì)量地完成法律服務工作。各級黨委和政府要深刻認識并高度重視鄉(xiāng)村公共法律服務對法治鄉(xiāng)村建設的重要意義，采取切實有效的措施保障公共法律服務配套資金落到實處，保障相關公共法律服務人員的薪資待遇和律師等市場化法律服務者能夠獲得符合自身市場價值的回報，激發(fā)他們參與公共法律服務的積極性。第三，建立健全公共法律服務質(zhì)量評價和跟蹤反饋機制。近年來，我國法治鄉(xiāng)村建設采取了許多具體有效的舉措，取得了明顯社會效果和法律效果。比如，2018年我國實現(xiàn)了村居法律顧問制度全覆蓋，由政府負擔經(jīng)費為每個行政村聘請駐村法律顧問，為所駐村提供公共法律服務。村居法律顧問制度是黨和政府實施的一項民心工程、惠民利民工程，該制度實施以來，駐村律師通過現(xiàn)場宣講、接受咨詢與解答等方式為村民提供了大量公共法律服務，鄉(xiāng)村基層組織工作人員和村民的法律意識有了較大提高。但是，由于村居法律顧問工作質(zhì)量、工作效果考核評價與跟蹤反饋機制不健全，有的駐村律師工作積極性不夠、動力不足。筆者建議，應該建立健全公共法律服務質(zhì)量評價和跟蹤反饋機制。首先，地市級人民政府應該依據(jù)公共法律服務的實際特點，量化設定各個階段的評價指標，出臺針對駐村法律顧問工作量化考評的規(guī)范性文件，規(guī)范考核評估工作的展開。其次，縣級司法行政部門應該根據(jù)頒行的具體標準和評價指標，每年對駐村律師的公共法律服務質(zhì)量和效果進行考核評估，考核評估應該引入專業(yè)的第三方機構和當?shù)卮迕駞⑴c，增加評價科學性、公正性和民主性。再次，考核評估的結(jié)果應該面向社會公開，同時對考核評估優(yōu)秀、工作突出的駐村律師，給予精神和物質(zhì)獎勵；對考核評估不合格的駐村律師，則予以相應的懲戒，以通過考核評估倒逼駐村律師勤勉敬業(yè)，提高鄉(xiāng)村公共法律服務質(zhì)量。

法治鄉(xiāng)村建設是關乎全面依法治國宏偉藍圖實現(xiàn)的“最后一公里”，是事關鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實現(xiàn)的重要舉措。針對我國法治鄉(xiāng)村建設領域面臨的問題，我們在清醒認識困境的基礎上，深入探究造成困境的原因，針對原因進行因應治理，是非常有必要的。只要我們扎實做好法治鄉(xiāng)村建設過程中的農(nóng)村基層黨組織建設、立法供給、干部群眾法治觀念和法治思維的確立以及鄉(xiāng)村公共法律服務完善等工作，法治鄉(xiāng)村一定能夠建成，黨和國家提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略也一定能夠如期實現(xiàn)。

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[9]中共中央辦公廳國務院辦公廳印發(fā)《關于加快推進公共法律服務體系建設的意見》[EB/OL].（2019-07-10）[2021-10-12].http：//www.gov.cn/zhengce/ 2019-07/10/content_5408010.htm.

責任編輯呂勇