李寧　李增元

摘要：跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題往往爆發(fā)于不同行政區(qū)域或地理區(qū)域間，行政區(qū)劃的剛性限制和生態(tài)系統(tǒng)整體性之間的內(nèi)在張力使得跨區(qū)域生態(tài)治理呈現(xiàn)“碎片化”的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)，亟需找尋新的治理模式予以化解?？鐓^(qū)域生態(tài)一體化治理作為新興的治理模式，能夠促進(jìn)區(qū)域間對(duì)生態(tài)治理理念的共同理解，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間生態(tài)利益的協(xié)調(diào)與均衡以及增強(qiáng)跨區(qū)域生態(tài)治理制度系統(tǒng)的穩(wěn)定性。因此，以生態(tài)一體化治理破解跨區(qū)域生態(tài)“碎片化”困境，助推跨區(qū)域生態(tài)治理轉(zhuǎn)型具有必要性與可能性。以生態(tài)一體化治理助推跨區(qū)域生態(tài)治理轉(zhuǎn)型需要強(qiáng)化區(qū)域間對(duì)綠色發(fā)展理念與生態(tài)共治理念的認(rèn)同，構(gòu)建跨區(qū)域利益協(xié)調(diào)共享機(jī)制與權(quán)責(zé)清單機(jī)制以及優(yōu)化跨區(qū)域生態(tài)共治制度體系。

關(guān)鍵詞：碎片化;一體化;跨區(qū)域生態(tài)治理;長(zhǎng)三角

中圖分類號(hào)：D63? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ?文章編號(hào)：1004-3160（2022）03-0096-11

一、問題提出與文獻(xiàn)回顧

改革開放40多年，長(zhǎng)三角、京津冀與珠三角等區(qū)域社會(huì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了舉世矚目的成績(jī)，成為中國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的引擎與助推器。然而，這些區(qū)域?qū)τ诮?jīng)濟(jì)效益的追求往往建立在犧牲生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上，在享受改革發(fā)展紅利的同時(shí)需要面對(duì)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)遭受破壞的壓力?？鐓^(qū)域生態(tài)問題因涉及不同行政區(qū)域使其解決的復(fù)雜性與不確定性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他區(qū)域治理難題?？鐓^(qū)域生態(tài)環(huán)境問題是某一區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題通過媒介擴(kuò)散傳播至其他區(qū)域，造成不同行政區(qū)域或地理區(qū)域間跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境污染?？鐓^(qū)域生態(tài)環(huán)境問題的復(fù)雜性與棘手性根源于行政區(qū)劃的剛性壁壘與生態(tài)系統(tǒng)整體性之間的內(nèi)在張力，使得跨區(qū)域生態(tài)治理面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。行政區(qū)劃是國家通過行政區(qū)域劃分并設(shè)置地方管理機(jī)關(guān)對(duì)國家公共事務(wù)實(shí)施分級(jí)管理。傳統(tǒng)跨區(qū)域生態(tài)治理強(qiáng)調(diào)在行政區(qū)劃基礎(chǔ)上實(shí)施屬地管理模式，各行政區(qū)域分別負(fù)責(zé)處理各自區(qū)域范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境問題。但是，生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的整體性與關(guān)聯(lián)性使得生態(tài)環(huán)境問題的擴(kuò)散不以行政區(qū)域劃分為轉(zhuǎn)移。區(qū)域間生態(tài)系統(tǒng)的整體性與行政區(qū)劃的分割性之間形成巨大張力，從而使得傳統(tǒng)跨區(qū)域生態(tài)治理中的“屬地管理”模式難以有效化解跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題，亟需創(chuàng)新生態(tài)治理模式予以化解。

伴隨著區(qū)域間生態(tài)系統(tǒng)的日益緊密，跨區(qū)域生態(tài)治理問題日漸引起學(xué)界的重視并展開深入研究，取得了豐富的理論研究成果。首先，基于規(guī)范研究視域闡釋跨區(qū)域生態(tài)協(xié)同治理的合理性。學(xué)界分別從社會(huì)成本和資源配置效率視域[1]、社群主義視域[2]與體制改革創(chuàng)新視域[3]展開分析跨區(qū)域生態(tài)協(xié)同治理的合理性。與此同時(shí)，跨區(qū)域生態(tài)協(xié)同治理中受到政治系統(tǒng)錯(cuò)誤政績(jī)觀、企業(yè)創(chuàng)新能力的缺失與利益競(jìng)爭(zhēng)博弈等因素的制約，普遍存在“口號(hào)多于實(shí)效、多元但未協(xié)同”的問題，協(xié)同治理成效并未有效釋放。[4]其次，基于經(jīng)驗(yàn)分析視域剖析跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題實(shí)踐案例并提煉總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。國外學(xué)者蘇珊·盧里[5]與布朗[6]在分析“卡弗德項(xiàng)目”與澳大利亞區(qū)域森林協(xié)議時(shí)指出，信息與知識(shí)共享、政府接受更多協(xié)同者角色、有效激勵(lì)與高層政治家的期待是跨區(qū)域治理取得成功的關(guān)鍵。與此同時(shí)，國內(nèi)學(xué)者則基于共生理論視角[7]、體制機(jī)制視角[8]、制度創(chuàng)新視角[9]以及多元共治視角[10]探究京津冀跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題并提出有效的化解對(duì)策。針對(duì)長(zhǎng)三角跨區(qū)域水污染治理難題，學(xué)界著重對(duì)長(zhǎng)三角跨區(qū)域水污染治理機(jī)制進(jìn)行剖析并從預(yù)警機(jī)制、補(bǔ)償機(jī)制與交易機(jī)制等方面提出跨區(qū)域水污染治理對(duì)策。[11]

既有的理論與政策研究從多方面進(jìn)行集思廣益，汲取國內(nèi)外相關(guān)理論研究成果，為后續(xù)跨區(qū)域生態(tài)治理的決策制定提供理論基礎(chǔ)與實(shí)踐支撐，對(duì)于化解跨區(qū)域生態(tài)治理難題提供了重要參考與有益借鑒。然而，已有研究成果在推進(jìn)跨區(qū)域生態(tài)治理方面存在以下局限性：伴隨著國家對(duì)于區(qū)域生態(tài)一體化的日益重視，學(xué)界部分學(xué)者對(duì)此展開深度研究，并提出推動(dòng)實(shí)現(xiàn)區(qū)域生態(tài)一體化的制度舉措。[12]除此之外，針對(duì)跨區(qū)域生態(tài)一體化治理研究的代表性專著與文章可謂鳳毛麟角，這也折射出學(xué)界對(duì)于這一領(lǐng)域的關(guān)注度明顯缺失。其次，現(xiàn)階段學(xué)界對(duì)于跨區(qū)域生態(tài)治理的研究更多的側(cè)重對(duì)于協(xié)同合作治理現(xiàn)狀、問題與對(duì)策的關(guān)注，而對(duì)于跨區(qū)域生態(tài)一體化治理的研究較少，同時(shí)對(duì)于跨區(qū)域生態(tài)一體化治理的邏輯機(jī)理與實(shí)現(xiàn)路徑缺乏整體性審視。本文基于跨區(qū)域生態(tài)一體化治理與跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，探究跨區(qū)域生態(tài)一體化治理的內(nèi)在機(jī)理，并在此基礎(chǔ)上探索以生態(tài)一體化治理助推跨區(qū)域生態(tài)治理的轉(zhuǎn)型路徑，不斷提升跨區(qū)域生態(tài)治理現(xiàn)代化水平。

二、碎片化：跨區(qū)域生態(tài)治理的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)

區(qū)域間生態(tài)系統(tǒng)的整體性與行政區(qū)劃的分割性之間形成的內(nèi)在張力決定了跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題的有效治理依賴單一行政區(qū)域無法實(shí)現(xiàn)，需要各個(gè)行政區(qū)域間的互信、互動(dòng)與共治才能得以達(dá)成。按照“集體行動(dòng)邏輯”的分析，跨區(qū)域生態(tài)治理“集體行動(dòng)”的達(dá)成與實(shí)施離不開認(rèn)知統(tǒng)一、利益協(xié)調(diào)與制度約束三個(gè)影響變量。然而，跨區(qū)域生態(tài)治理實(shí)踐表明，行政區(qū)域間在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、生態(tài)治理認(rèn)知水平、綠色發(fā)展理念認(rèn)同度與生態(tài)利益結(jié)構(gòu)等方面存在巨大差異，加上行政區(qū)域劃分切割與縱向分權(quán)體制的束縛，使得跨區(qū)域生態(tài)治理呈現(xiàn)“碎片化”的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)。各區(qū)域間在生態(tài)治理目標(biāo)與生態(tài)治理決策制定方面存在張力與沖突，使得跨區(qū)域生態(tài)共治的達(dá)成面臨諸多挑戰(zhàn)與風(fēng)險(xiǎn)。

（一）跨區(qū)域生態(tài)治理中的理念碎片化

跨區(qū)域生態(tài)治理理念碎片化是指區(qū)域地方政府由于生態(tài)綠色發(fā)展認(rèn)知、生態(tài)績(jī)效與生態(tài)共治共享等方面的差異引發(fā)的生態(tài)治理理念分歧。長(zhǎng)三角、京津冀與珠三角等區(qū)域是我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先的區(qū)域，成為引領(lǐng)我國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的高度增長(zhǎng)極，同時(shí)該區(qū)域也是生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的高度增長(zhǎng)極。區(qū)域城市間社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，“發(fā)展主義”與“GDP至上”理念的引領(lǐng)使得各地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)治理之間難以抉擇，從而引發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先抑或生態(tài)治理優(yōu)先的內(nèi)在認(rèn)知張力。行政區(qū)域間在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)綠色發(fā)展間的理念認(rèn)知差異使得彼此間在跨區(qū)域生態(tài)治理方面難以形成合力，無法實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域生態(tài)共治與生態(tài)共享。10F2CDE7-C96E-4377-814A-84D5E8517C8A

第一，區(qū)域間對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先抑或綠色發(fā)展優(yōu)先認(rèn)知的沖突。區(qū)域城市間對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先抑或綠色發(fā)展優(yōu)先認(rèn)知的沖突根源于區(qū)域城市間社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的巨大差異。區(qū)域城市間社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的不同意味著彼此階段性發(fā)展目標(biāo)存在差異性，同時(shí)與階段發(fā)展目標(biāo)相對(duì)應(yīng)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局與經(jīng)濟(jì)發(fā)展重心必然存在顯著差異。處于后工業(yè)發(fā)展階段的發(fā)達(dá)城市在飽受生態(tài)環(huán)境污染苦果后更加注重生態(tài)治理與綠色發(fā)展，而處于工業(yè)化發(fā)展中期的欠發(fā)達(dá)城市在“發(fā)展主義”與“GDP至上”理念的引領(lǐng)下注重社會(huì)發(fā)展質(zhì)量與經(jīng)濟(jì)發(fā)展提速，使得區(qū)域城市間呈現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先抑或生態(tài)治理優(yōu)先的內(nèi)在認(rèn)知張力。長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)的上海市連續(xù)啟動(dòng)實(shí)施八輪《上海市生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃》，2017年至2019年上海市的環(huán)保投資總計(jì)高達(dá)2300億元，占到上海市GDP的比重超過3%。[1]1742017年上海市、江蘇省與浙江省等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份對(duì)于各自的工業(yè)污染治理投資總額分別為448240萬元、447999萬元與369011萬元，而同一時(shí)期的安徽省的工業(yè)污染治理投資總額僅為258955萬元。[13]32同一區(qū)域內(nèi)的二三線城市基于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切需求，對(duì)于引進(jìn)本區(qū)域內(nèi)的高污染與高耗能企業(yè)予以接納，對(duì)其環(huán)境污染行為采取漠視、縱容甚至包庇的態(tài)度。區(qū)域城市間對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先抑或綠色發(fā)展優(yōu)先認(rèn)知的沖突，加上生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的整體性、關(guān)聯(lián)性與外部性的特征使得環(huán)境污染在區(qū)域間擴(kuò)散與轉(zhuǎn)移，引發(fā)區(qū)域連片污染，大大增加跨區(qū)域生態(tài)治理難度。

第二，區(qū)域間生態(tài)共治與生態(tài)共享理念的缺失。在“GDP錦標(biāo)賽”與生態(tài)考核機(jī)制下，各行政區(qū)域在承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能的同時(shí)也承擔(dān)生態(tài)環(huán)境治理與促進(jìn)綠色發(fā)展的雙重職能?？鐓^(qū)域生態(tài)環(huán)境問題往往爆發(fā)于地理界限與行政邊界較為模糊的區(qū)域，而且跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題形成的責(zé)任界定涉及主體廣泛，責(zé)任主體的權(quán)利與地位難以劃分與厘清。責(zé)任主體的廣泛性與責(zé)任厘定的模糊性，加上制度機(jī)制約束缺失的情況下，各行政區(qū)域則采取“搭便車”的策略，以非合作博弈逃避推卸自身的責(zé)任。同時(shí)，將跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題的預(yù)防與治理成本轉(zhuǎn)嫁他人，盡可能降低本行政區(qū)域的生態(tài)治理成本?！拔椅廴?、他治理”“搭便車”與“以鄰為壑”策略往往成為跨區(qū)域生態(tài)治理中地方政府的最佳選擇，從而削弱了跨區(qū)域生態(tài)共治的整體合力，使得區(qū)域生態(tài)“公地悲劇”頻頻上演，直接帶來“有組織的不負(fù)責(zé)任”的負(fù)面效應(yīng)。[14]

（二）跨區(qū)域生態(tài)治理中的利益碎片化

馬克思指出，“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益有關(guān)?！盵15]伴隨著改革開放的推進(jìn)以及中央政府對(duì)于地方政府權(quán)力的下放，各行政區(qū)域間日漸形成獨(dú)特的利益結(jié)構(gòu)?？鐓^(qū)域生態(tài)治理實(shí)踐表明，各行政區(qū)域在各自利益結(jié)構(gòu)的支配驅(qū)使下，以實(shí)現(xiàn)自身利益最大化作為參與實(shí)施跨區(qū)域生態(tài)共治的邏輯起點(diǎn)。這種現(xiàn)實(shí)樣態(tài)不僅塑造了跨區(qū)域生態(tài)治理中復(fù)雜多變的利益格局，而且各行政區(qū)域在經(jīng)濟(jì)利益與生態(tài)利益，地方局部利益與區(qū)域整體利益方面產(chǎn)生沖突，阻礙了跨區(qū)域生態(tài)共治與跨區(qū)域生態(tài)治理整體性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

第一，區(qū)域間經(jīng)濟(jì)利益與生態(tài)利益的沖突與對(duì)立。區(qū)域間存在共同的利益有助于跨域生態(tài)共治集體行動(dòng)的達(dá)成，利益的變化不斷制約跨區(qū)域生態(tài)治理成效。區(qū)域間對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先抑或綠色發(fā)展優(yōu)先認(rèn)知的沖突使得彼此間利益目標(biāo)呈現(xiàn)分散化與非均衡性，加之區(qū)域間自然資源稟賦與環(huán)境系統(tǒng)容量的不盡相同使得各行政區(qū)域在制定實(shí)施生態(tài)環(huán)境功能區(qū)劃時(shí)往往體現(xiàn)其“個(gè)性化”追求。行政區(qū)域間缺乏利益調(diào)節(jié)機(jī)制極易引發(fā)生態(tài)利益分配與生態(tài)利益共享的相互掣肘，導(dǎo)致跨區(qū)域生態(tài)治理陷入“囚徒困境”。新安江下游地區(qū)的杭州人均GDP高達(dá)113063.20元，處于后工業(yè)化發(fā)展階段的杭州更加注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)與綠色發(fā)展，而處于上游地區(qū)的黃山人均GDP僅為38793元，正處于工業(yè)化發(fā)展中期的黃山更注重依賴鋼鐵、水泥與化工產(chǎn)業(yè)提升經(jīng)濟(jì)增速。[16]新安江下游的杭州為推動(dòng)綠色發(fā)展與生態(tài)治理，而滿足生態(tài)環(huán)境質(zhì)量要求就無疑會(huì)抑制處于上游地區(qū)黃山的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使得上下游之間經(jīng)濟(jì)利益訴求與生態(tài)利益訴求嚴(yán)重相左，各行政區(qū)域間便存在嚴(yán)重的利益沖突。

第二，區(qū)域間生態(tài)治理權(quán)利與生態(tài)治理責(zé)任的失衡。現(xiàn)階段跨區(qū)域生態(tài)治理遵循傳統(tǒng)“屬地管理”模式處理生態(tài)環(huán)境污染難題，區(qū)域內(nèi)的各地方政府依舊是跨區(qū)域生態(tài)治理的主體。各城市間社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與自然資源稟賦存在差異，生態(tài)系統(tǒng)容量的不盡相同，使其在制定實(shí)施區(qū)域生態(tài)功能規(guī)劃時(shí)呈現(xiàn)“差異化”與“個(gè)性化”的特征。不同行政區(qū)域間發(fā)展階段的差異使得彼此間的發(fā)展目標(biāo)與發(fā)展模式不盡相同，相同的生態(tài)治理標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于發(fā)達(dá)城市與欠發(fā)達(dá)城市的適用性存有差異。在跨區(qū)域水環(huán)境污染治理中，上下游地區(qū)劃定的水環(huán)境功能區(qū)及其相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)各不相同，上游地區(qū)的劃定明顯寬于下游地區(qū)。[17]與此相對(duì)應(yīng)的就出現(xiàn)上游跨域區(qū)域集中建設(shè)化工園區(qū)集聚區(qū)，而下游跨域區(qū)域設(shè)置水源取水口的矛盾，對(duì)于下游群眾的飲水安全與生命健康構(gòu)成威脅，甚至使得整個(gè)區(qū)域的水環(huán)境安全面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)。區(qū)域城市間生態(tài)系統(tǒng)功能規(guī)劃的不銜接與不一致使得跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題形成的責(zé)任無法厘定，引發(fā)行政區(qū)域間的沖突與對(duì)立，不利于跨區(qū)域生態(tài)共治的推進(jìn)。

（三）跨區(qū)域生態(tài)治理的制度機(jī)制碎片化

習(xí)近平總書記指出，“推動(dòng)綠色發(fā)展，建設(shè)生態(tài)文明，重在建章立制，用最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境?！盵18]為有效應(yīng)對(duì)日益加劇的生態(tài)環(huán)境難題，長(zhǎng)三角、京津冀與珠三角等區(qū)域城市間借助區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作聯(lián)席會(huì)議制度、區(qū)域生態(tài)治理應(yīng)急聯(lián)動(dòng)方案與區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制等制度機(jī)制推動(dòng)跨區(qū)域生態(tài)治理。然而，跨區(qū)域生態(tài)治理危機(jī)的顯現(xiàn)表明，傳統(tǒng)制度機(jī)制的運(yùn)行難以勝任跨區(qū)域生態(tài)治理的目標(biāo)與任務(wù)，亟需予以完善。

第一，跨區(qū)域生態(tài)共治制度體系亟需完善?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護(hù)法》雖要求“跨界行政區(qū)的環(huán)境污染和環(huán)境污染的防治工作，由有關(guān)地方政府協(xié)商解決，或由上級(jí)人民政府協(xié)調(diào)解決”[19]，但是這一要求在跨區(qū)域生態(tài)治理實(shí)踐中難以執(zhí)行與落地。針對(duì)跨區(qū)域生態(tài)共治中的生態(tài)治理權(quán)限明確、生態(tài)治理責(zé)任厘定以及生態(tài)共治的內(nèi)容與方式等具體要求并無法律規(guī)定，存在極大的不確定性。與此同時(shí)，傳統(tǒng)的跨區(qū)域生態(tài)共治制度更多的運(yùn)用于跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境污染以及跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境污染之后的協(xié)商解決。然而，跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境污染的預(yù)警、跨區(qū)域生態(tài)治理數(shù)據(jù)信息的共享、跨區(qū)域生態(tài)治理的聯(lián)合執(zhí)法、跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境污染的補(bǔ)償與跨區(qū)域生態(tài)污染的應(yīng)急救援等涉及跨區(qū)域生態(tài)共治的合作機(jī)制與制度設(shè)計(jì)更多的處于起步階段或宣傳呼吁階段，亟需予以健全完善。10F2CDE7-C96E-4377-814A-84D5E8517C8A

第二，跨區(qū)域生態(tài)共治機(jī)制運(yùn)行效率低下。現(xiàn)階段跨區(qū)域生態(tài)治理中構(gòu)筑的聯(lián)席會(huì)議制度與聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制，如長(zhǎng)三角環(huán)境保護(hù)合作聯(lián)席會(huì)議制度與長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制，屬于松散性、臨時(shí)性與自愿承諾性的協(xié)商對(duì)話機(jī)制，在跨區(qū)域生態(tài)治理實(shí)踐中缺乏穩(wěn)定性與持續(xù)性。此外，區(qū)域城市間的生態(tài)環(huán)保機(jī)構(gòu)屬于平行層級(jí)，彼此間的生態(tài)治理模式與生態(tài)治理側(cè)重點(diǎn)略有差異，而經(jīng)聯(lián)席會(huì)議制度與聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制達(dá)成的協(xié)議缺乏強(qiáng)制性與可執(zhí)行性，使得跨區(qū)域生態(tài)治理制度機(jī)制的運(yùn)行效率大打折扣。跨區(qū)域生態(tài)共治機(jī)制主要是縱向垂直運(yùn)行機(jī)制，跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題出現(xiàn)后逐級(jí)向上匯報(bào)，隨后上級(jí)政府的決策再逐級(jí)向下傳達(dá)?？v向垂直運(yùn)行機(jī)制使得跨區(qū)域生態(tài)治理決策信息共享網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)閉塞狀態(tài)，聯(lián)席會(huì)議制度與聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制難以發(fā)揮協(xié)調(diào)整合作用，使得機(jī)制運(yùn)行效率低下。

三、生態(tài)一體化治理對(duì)跨區(qū)域生態(tài)治理碎片化的回應(yīng)

伴隨著長(zhǎng)三角區(qū)域生態(tài)綠色一體化發(fā)展進(jìn)程的不斷推進(jìn)，跨區(qū)域生態(tài)治理逐漸由分割治理與各自為政的碎片化狀態(tài)開始向生態(tài)一體化治理轉(zhuǎn)型。在生態(tài)環(huán)境問題呈現(xiàn)跨界擴(kuò)散頻發(fā)的背景下，生態(tài)一體化治理已經(jīng)成為推動(dòng)跨區(qū)域生態(tài)一體化的路徑，也成為促進(jìn)跨區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)路徑?？鐓^(qū)域生態(tài)一體化治理是以尊重行政區(qū)域間生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的整體性規(guī)律為前提，在充分考慮生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)承載力的基礎(chǔ)上，有效統(tǒng)籌區(qū)域生態(tài)環(huán)境空間與區(qū)域功能規(guī)劃，制定實(shí)施區(qū)域間跨域生態(tài)環(huán)境問題處置的層級(jí)化與系統(tǒng)化運(yùn)行體系，引導(dǎo)區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局向綠色化、生態(tài)化與集約化轉(zhuǎn)型，促進(jìn)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)與生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展。作為跨區(qū)域生態(tài)治理模式的創(chuàng)新，生態(tài)一體化治理是化解跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境難題，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間綠色可持續(xù)發(fā)展與生態(tài)公平正義的有效路徑。

（一）生態(tài)一體化治理能夠促進(jìn)區(qū)域間對(duì)生態(tài)治理理念的共同理解

行政區(qū)域間在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、生態(tài)資源稟賦、綠色發(fā)展理念與生態(tài)治理價(jià)值取向等方面存在較大差異，使得他們對(duì)于跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題缺乏共同理解。“區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理問題上存在著一個(gè)最基本的矛盾，即區(qū)域生態(tài)環(huán)境是一體的，而各種治理主體的文化——認(rèn)知卻是分裂的?！盵20]生態(tài)一體化治理通過協(xié)調(diào)與整合使得行政區(qū)域間在民主協(xié)商、理性對(duì)話與包容妥協(xié)的氛圍中對(duì)跨區(qū)域生態(tài)治理與跨區(qū)域綠色發(fā)展形成共同認(rèn)知，強(qiáng)化區(qū)域間生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，從而促進(jìn)彼此間的共同理解?！肮餐斫庖馕吨鴮?duì)問題界定達(dá)成一致?；蛘?，意味著對(duì)解決問題所需知識(shí)的一致同意?！盵21]跨區(qū)域生態(tài)治理作為集體行動(dòng)需要以對(duì)治理理念的共同理解為前提，正如斯科特指出的，“共同理解是使行為者順從制度的基礎(chǔ)”[22]，區(qū)域間對(duì)于生態(tài)治理理念的共同理解是達(dá)成跨區(qū)域生態(tài)共治的思想基礎(chǔ)。對(duì)于跨區(qū)域生態(tài)共治而言，區(qū)域間對(duì)綠色發(fā)展理念與生態(tài)共治理念的共同理解意味著彼此間對(duì)推動(dòng)綠色發(fā)展與生態(tài)治理方案的認(rèn)同，為化解跨區(qū)域生態(tài)治理難題奠定行動(dòng)基礎(chǔ)，助推跨區(qū)域生態(tài)共治集體行動(dòng)的達(dá)成。

生態(tài)共治共享理念與綠色發(fā)展理念作為行政區(qū)域間自覺認(rèn)同的價(jià)值，是促進(jìn)跨區(qū)域生態(tài)一體化治理的行動(dòng)紐帶，能夠銜接起行政區(qū)域間對(duì)跨區(qū)域生態(tài)治理的認(rèn)同。京津冀、長(zhǎng)三角與珠三角等城市間區(qū)域一體，文化一脈，受到地緣關(guān)系與歷史因素的影響，區(qū)域內(nèi)形成塑造了“燕趙文化”“吳越文化”與“潮汕文化”。城市間對(duì)于區(qū)域文化有著較高的認(rèn)同度，有助于增進(jìn)區(qū)域城市間對(duì)于生態(tài)共治理念與綠色發(fā)展理念的共同理解，從而助推跨區(qū)域生態(tài)一體化治理?！把嘹w文化”“吳越文化”與“潮汕文化”具有的兼容并蓄、海納百川與和諧共生的精神氣質(zhì)有助于促進(jìn)區(qū)域城市間營造合作共贏與和諧共生的價(jià)值理念與行為準(zhǔn)則。對(duì)于生態(tài)共治理念與綠色發(fā)展理念的共同理解是解決跨區(qū)域生態(tài)治理認(rèn)知難題，推動(dòng)跨區(qū)域生態(tài)共治的粘合劑，有助于化解行政區(qū)域間的認(rèn)知分歧與價(jià)值偏好，減少跨區(qū)域生態(tài)共治的阻力。由此可知，生態(tài)一體化治理能夠運(yùn)用區(qū)域的共同文化促進(jìn)區(qū)域城市間對(duì)于跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境難題的共同認(rèn)知與共同理解，進(jìn)而有效化解跨區(qū)域生態(tài)治理困境。

（二）生態(tài)一體化治理能夠維護(hù)區(qū)域間生態(tài)利益的協(xié)調(diào)與均衡

利益是個(gè)人與群體的目標(biāo)追求，同時(shí)是促成人們實(shí)施集體行動(dòng)的重要?jiǎng)恿?，?duì)于生態(tài)利益的追求是推動(dòng)跨區(qū)域生態(tài)一體化治理的橋梁與紐帶。行政區(qū)域間的多元利益訴求與不同的價(jià)值偏好使得跨區(qū)域生態(tài)治理錯(cuò)綜復(fù)雜，而生態(tài)一體化治理“面對(duì)的往往是多種目標(biāo)共存甚至目標(biāo)間存在沖突的情況，能夠達(dá)成共同目標(biāo)的同時(shí)發(fā)揮價(jià)值平衡的功用”[23]。生態(tài)一體化治理之所以能夠有效協(xié)調(diào)平衡區(qū)域間不同生態(tài)利益訴求，其關(guān)鍵點(diǎn)在于構(gòu)建具有包容性與開放性的前置性協(xié)商決策機(jī)制，保障行政區(qū)域間對(duì)于針鋒相對(duì)的利益矛盾展開協(xié)商。生態(tài)一體化治理正是借助民主協(xié)商機(jī)制與互動(dòng)對(duì)話平臺(tái)引導(dǎo)區(qū)域城市間理性有序的表達(dá)彼此的利益訴求，對(duì)于不同的價(jià)值偏好與利益矛盾進(jìn)行包容，以民主協(xié)商、平等對(duì)話與理性包容不斷弱化行政權(quán)力的主導(dǎo)與控制，促使各利益群體做出妥協(xié)讓步，增進(jìn)區(qū)域城市間生態(tài)利益共識(shí)，維護(hù)區(qū)域生態(tài)正義。

與此同時(shí)，生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的整體性、外部性與關(guān)聯(lián)性的特征使得行政區(qū)域間呈現(xiàn)唇齒相依的關(guān)系，扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)的條塊分割式治理模式，促進(jìn)區(qū)域間圍繞生態(tài)共治展開良性互動(dòng)，對(duì)跨區(qū)域生態(tài)治理轉(zhuǎn)型具有重要意義。生態(tài)一體化治理要求各行政區(qū)域間在化解跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境難題時(shí)遵循“生態(tài)治理責(zé)任共擔(dān)、生態(tài)治理能力協(xié)同促進(jìn)、生態(tài)治理投入均衡配置、生態(tài)環(huán)境利益互惠共享”的價(jià)值準(zhǔn)則，以區(qū)域最大生態(tài)承載力為生態(tài)綠色底線，保障生態(tài)系統(tǒng)安全穩(wěn)定的運(yùn)行，通過生態(tài)利益協(xié)調(diào)機(jī)制、生態(tài)利益補(bǔ)償機(jī)制與生態(tài)利益共享機(jī)制最大限度的促進(jìn)發(fā)達(dá)城市與欠發(fā)達(dá)城市間經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益的協(xié)調(diào)發(fā)展，消解區(qū)域城市間生態(tài)治理的沖突根源。以生態(tài)一體化治理化解跨區(qū)域生態(tài)治理難題的關(guān)鍵在于以區(qū)域城市間生態(tài)利益共生為核心，構(gòu)建跨區(qū)域生態(tài)共建共治共享的治理格局。生態(tài)一體化治理通過運(yùn)用生態(tài)利益調(diào)節(jié)機(jī)制促進(jìn)區(qū)域間生態(tài)利益與經(jīng)濟(jì)利益，局部利益與整體利益實(shí)現(xiàn)有機(jī)融合，規(guī)避“合作博弈”失敗的風(fēng)險(xiǎn)，激發(fā)跨區(qū)域生態(tài)共治的內(nèi)在動(dòng)力，保障區(qū)域間經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與生態(tài)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。10F2CDE7-C96E-4377-814A-84D5E8517C8A

（三）生態(tài)一體化治理能夠增強(qiáng)區(qū)域間生態(tài)治理制度系統(tǒng)的穩(wěn)定性

制度安排是跨區(qū)域生態(tài)治理中的第一機(jī)制，跨區(qū)域生態(tài)治理問題的本質(zhì)就是利益問題，區(qū)域城市間生態(tài)利益結(jié)構(gòu)的不同與生態(tài)利益制度機(jī)制的不健全使得彼此間不可避免的產(chǎn)生摩擦。在處理錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系時(shí)，跨區(qū)域生態(tài)治理需要以制度體系創(chuàng)新為前提?？鐓^(qū)域生態(tài)環(huán)境問題的治理需要以制度體系為保障，“制度的重要功能就是使復(fù)雜的交往行為過程變得易理解和更可預(yù)見，起著有效協(xié)調(diào)和信任的作用”[24]，從而增強(qiáng)跨區(qū)域生態(tài)治理的穩(wěn)定性與持久性。著力創(chuàng)設(shè)完善基于激勵(lì)約束的制度體系，不斷為跨區(qū)域生態(tài)治理提供持久的合作動(dòng)力。

生態(tài)一體化治理以追求生態(tài)正義為價(jià)值取向，生態(tài)正義本身就是跨區(qū)域生態(tài)治理制度系統(tǒng)的應(yīng)當(dāng)具備的優(yōu)良德性?？鐓^(qū)域生態(tài)制度系統(tǒng)如果與生態(tài)正義相違背，其自身的合法性與穩(wěn)定性難以得到保障。生態(tài)一體化治理基于區(qū)域城市間生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的整體性與關(guān)聯(lián)性，充分考慮生態(tài)環(huán)境承載力，遵循“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰破壞誰恢復(fù)、誰排污誰付費(fèi)、誰受益誰補(bǔ)償”的基本準(zhǔn)則創(chuàng)設(shè)跨區(qū)域生態(tài)聯(lián)保共治制度體系、生態(tài)補(bǔ)償制度體系與生態(tài)治理財(cái)政支付轉(zhuǎn)移制度體系，充分將生態(tài)正義融入滲透其中。生態(tài)一體化治理正是通過區(qū)域間生態(tài)利益的協(xié)調(diào)與平衡，實(shí)現(xiàn)區(qū)域生態(tài)正義保障跨區(qū)域生態(tài)治理中制度系統(tǒng)的穩(wěn)定性，消除區(qū)域城市間生態(tài)利益沖突，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與綠色發(fā)展的雙贏目標(biāo)。

與此同時(shí)，跨區(qū)域生態(tài)一體化治理需要以生態(tài)法律體系保障生態(tài)治理系統(tǒng)高效穩(wěn)定的運(yùn)行。正如亞里士多德所言，“法律是最優(yōu)良的統(tǒng)治者”。[25] 法律是推動(dòng)跨區(qū)域生態(tài)一體化治理的重要手段，能夠有效維護(hù)區(qū)域城市間生態(tài)治理秩序，協(xié)調(diào)生態(tài)利益關(guān)系，預(yù)防跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，增進(jìn)區(qū)域生態(tài)公共利益。跨區(qū)域生態(tài)法律制度一體化能夠?qū)^(qū)域城市間的權(quán)力行使、權(quán)責(zé)厘定與承擔(dān)、生態(tài)治理費(fèi)用分?jǐn)偤涂缬蛏鷳B(tài)污染損害賠償?shù)认嚓P(guān)內(nèi)容進(jìn)行明確規(guī)定，克服傳統(tǒng)分割式與各自為政的生態(tài)治理模式弊病?？鐓^(qū)域生態(tài)一體化治理正是通過法律制度的約束推動(dòng)跨區(qū)域生態(tài)治理朝著規(guī)范化、制度化與有序化的方向發(fā)展，助推跨區(qū)域生態(tài)治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。

四、跨區(qū)域生態(tài)一體化治理的實(shí)現(xiàn)路徑

面對(duì)著跨區(qū)域生態(tài)治理中存在的“碎片化”難題與集體行動(dòng)困境，跨區(qū)域生態(tài)一體化治理在處理日漸復(fù)雜的跨區(qū)域生態(tài)治理難題時(shí)具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)?？鐓^(qū)域生態(tài)一體化治理通過強(qiáng)化區(qū)域間對(duì)綠色發(fā)展理念與生態(tài)共治理念認(rèn)同，構(gòu)建跨區(qū)域利益協(xié)調(diào)共享機(jī)制與權(quán)責(zé)清單機(jī)制以及優(yōu)化跨區(qū)域生態(tài)共治制度體系等方式不斷提升跨區(qū)域生態(tài)治理水平，助推跨區(qū)域生態(tài)治理轉(zhuǎn)型。

（一）強(qiáng)化區(qū)域間對(duì)綠色發(fā)展理念與生態(tài)共治理念的認(rèn)同

社會(huì)的進(jìn)步與理念的更新密切相關(guān)，跨區(qū)域生態(tài)治理同樣需要在先進(jìn)的價(jià)值理念引領(lǐng)下不斷推進(jìn)。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記在關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的講話中提及“理念”的頻率高達(dá)57次，理念反映了跨區(qū)域生態(tài)治理的價(jià)值取向與發(fā)展方向，因而推動(dòng)跨區(qū)域生態(tài)治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型必須以體現(xiàn)現(xiàn)代化的生態(tài)治理理念作為引領(lǐng)?？鐓^(qū)域生態(tài)治理在體現(xiàn)綠色發(fā)展價(jià)值導(dǎo)向的同時(shí)又需要堅(jiān)持包容性與協(xié)同性，以生態(tài)共治共享推動(dòng)跨區(qū)域生態(tài)治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。因此，以生態(tài)一體化治理推動(dòng)跨區(qū)域生態(tài)治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型在價(jià)值理念層面需要不斷強(qiáng)化區(qū)域間對(duì)綠色發(fā)展理念與生態(tài)共治理念的共同理解。

第一，樹立培育綠色發(fā)展理念?？鐓^(qū)域生態(tài)治理需要以“綠色”為價(jià)值引領(lǐng)，“綠色是永續(xù)發(fā)展的必要條件和人民對(duì)美好生活追求的重要體現(xiàn)”[26]，體現(xiàn)著跨區(qū)域生態(tài)治理價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)與價(jià)值規(guī)范的內(nèi)在有機(jī)統(tǒng)一。推進(jìn)跨區(qū)域生態(tài)一體化治理一方面要樹立人與自然和諧共生的生態(tài)自然理念，扭轉(zhuǎn)地方政府“發(fā)展主義”和“GDP 至上”的政績(jī)觀，更加關(guān)注區(qū)域綠色發(fā)展指數(shù)、公眾生態(tài)幸福指數(shù)與居民綠色生活質(zhì)量等相關(guān)內(nèi)容，從而實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、生活與生態(tài)的有機(jī)融合。另一方面，跨區(qū)域生態(tài)一體化治理在對(duì)區(qū)域地方政府進(jìn)行政績(jī)考核時(shí)應(yīng)當(dāng)兼顧其對(duì)周圍區(qū)域生態(tài)環(huán)境做出的貢獻(xiàn)或造成的損失，從而對(duì)其進(jìn)行獎(jiǎng)懲，引導(dǎo)地方政府踐行落實(shí)“兩山理論”，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與綠色發(fā)展的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。

第二，強(qiáng)化跨區(qū)域生態(tài)共治理念。生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的整體性、關(guān)聯(lián)性與外部性使得跨區(qū)域生態(tài)治理需要地方政府間的協(xié)同配合與合作共治，打造跨區(qū)域生態(tài)共建共治共享的治理格局，構(gòu)建跨區(qū)域生態(tài)命運(yùn)共同體。行政區(qū)域間因其地緣相近與文化相親，可以借助區(qū)域文化中兼并包容與和諧共生的精神氣質(zhì)塑造合作共贏與互惠共生的價(jià)值理念，從而為跨區(qū)域生態(tài)共治與共享綠色發(fā)展成果提供價(jià)值理念支撐?？鐓^(qū)域生態(tài)一體化治理以構(gòu)建跨區(qū)域生態(tài)命運(yùn)共同體為目標(biāo)，在生態(tài)共治共享理念的推動(dòng)下達(dá)成跨區(qū)域生態(tài)治理的集體行動(dòng)，加快構(gòu)建合作共治與權(quán)責(zé)清晰的生態(tài)治理格局，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域生態(tài)治理能力與治理體系的現(xiàn)代化。

（二）構(gòu)建跨區(qū)域利益協(xié)調(diào)共享機(jī)制與權(quán)責(zé)清單機(jī)制

行政區(qū)域間生態(tài)利益的共融與共享是推動(dòng)實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域生態(tài)一體化治理的內(nèi)在動(dòng)力，對(duì)于自身利益的向往與追求是推動(dòng)跨區(qū)域生態(tài)共治的橋梁與紐帶。奧斯特羅姆指出，“任何時(shí)候，一個(gè)人只要不被排斥在分享由他人努力所帶來的利益之外，就沒有動(dòng)力為共同的利益作貢獻(xiàn)，而只會(huì)選擇做一個(gè)搭便車者。如果所有的參與人都選擇搭便車，就不會(huì)產(chǎn)生集體利益?！盵27]為此，跨區(qū)域生態(tài)一體化治理需要構(gòu)建靈活高效的跨區(qū)域利益協(xié)調(diào)共享機(jī)制與權(quán)責(zé)清單機(jī)制，保障區(qū)域城市間生態(tài)利益的協(xié)調(diào)與均衡，破解跨區(qū)域生態(tài)治理中的“囚徒困境”。

第一，構(gòu)建跨區(qū)域生態(tài)利益協(xié)調(diào)共享機(jī)制。由于區(qū)域內(nèi)地方政府間平行層級(jí)的關(guān)系使得成立超越行政區(qū)域?qū)蛹?jí)的跨區(qū)域生態(tài)利益協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)顯得尤為必要，如長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)執(zhí)委會(huì)，這是構(gòu)建跨區(qū)域生態(tài)利益協(xié)調(diào)機(jī)制的保障。跨區(qū)域生態(tài)利益協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)以“效率優(yōu)先”為基本準(zhǔn)則，整合區(qū)域城市間相關(guān)機(jī)構(gòu)的職能，從而不斷提升利益協(xié)調(diào)的權(quán)威性與合法性。同時(shí)在國家立法層面強(qiáng)化跨區(qū)域生態(tài)利益協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的規(guī)范性、法治化與權(quán)威性，在跨區(qū)域生態(tài)治理層面有效發(fā)揮生態(tài)利益協(xié)調(diào)平衡的價(jià)值功能。與此同時(shí)，行政區(qū)域間需要以“相互認(rèn)同、彼此尊重、合作共贏”的利益共享理念為引領(lǐng)促進(jìn)平等互惠，以區(qū)域生態(tài)利益共享制度機(jī)制為保障，通過找尋區(qū)域城市間生態(tài)利益契合點(diǎn)推動(dòng)生態(tài)利益共融，促進(jìn)跨區(qū)域生態(tài)利益共享機(jī)制良性運(yùn)行，為實(shí)現(xiàn)生態(tài)利益共享創(chuàng)造可能。10F2CDE7-C96E-4377-814A-84D5E8517C8A

第二，構(gòu)建跨區(qū)域生態(tài)治理權(quán)責(zé)清單機(jī)制。厘清區(qū)域城市間生態(tài)治理權(quán)責(zé)關(guān)系，構(gòu)建跨區(qū)域生態(tài)治理權(quán)責(zé)清單機(jī)制是推動(dòng)跨區(qū)域生態(tài)一體化治理，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域生態(tài)治理轉(zhuǎn)型的應(yīng)有之義。構(gòu)建跨區(qū)域生態(tài)治理權(quán)責(zé)清單機(jī)制一方面要明確區(qū)域城市間共同承擔(dān)的生態(tài)治理責(zé)任，另一方面，對(duì)于不同城市間的利益結(jié)構(gòu)進(jìn)行點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的分析與調(diào)整，公正合理劃分各自權(quán)責(zé)。在以合作共治推動(dòng)跨區(qū)域生態(tài)一體化治理的前提下，根據(jù)公平公正的原則構(gòu)建跨區(qū)域生態(tài)治理權(quán)責(zé)清單機(jī)制，確保區(qū)域城市間有區(qū)分的承擔(dān)生態(tài)治理責(zé)任。同時(shí)加強(qiáng)跨區(qū)域生態(tài)治理問責(zé)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，理順問責(zé)渠道，健全問責(zé)流程，根據(jù)失責(zé)程度對(duì)于相應(yīng)城市追究法律責(zé)任與政治責(zé)任。

（三）優(yōu)化跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境共治制度體系

跨區(qū)域生態(tài)一體化治理的實(shí)施與推進(jìn)需要以制度體系為保障，優(yōu)化跨區(qū)域生態(tài)治理制度體系，構(gòu)建跨區(qū)域生態(tài)治理體制機(jī)制是打造跨區(qū)域生態(tài)共治共享格局的關(guān)鍵。習(xí)近平總書記指出，“保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治。只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障”。[18]通過完善國家層面跨區(qū)域生態(tài)共治法律體系，探索建立跨區(qū)域生態(tài)共治運(yùn)行機(jī)制，使得跨區(qū)域生態(tài)治理在高效有序的環(huán)境中實(shí)施推進(jìn)，從而保障區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的安全穩(wěn)定運(yùn)行。

第一，完善國家層面跨區(qū)域生態(tài)共治法律體系。針對(duì)《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》中涉及跨區(qū)域生態(tài)治理的相關(guān)內(nèi)容與條款進(jìn)行補(bǔ)充完善，對(duì)于跨區(qū)域生態(tài)治理中的監(jiān)測(cè)預(yù)警、聯(lián)合執(zhí)法、應(yīng)急馳援、信息技術(shù)共享與生態(tài)破壞影響的情境修復(fù)等具體內(nèi)容予以明確規(guī)定，增強(qiáng)跨區(qū)域生態(tài)共治法律體系的可操作性。與此同時(shí)，在法律制度層面應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定在跨區(qū)域生態(tài)共治實(shí)踐中應(yīng)征求區(qū)域城市群的意見并召開立法或決策聽證會(huì)，在此基礎(chǔ)上出臺(tái)實(shí)施“跨區(qū)域生態(tài)合作共治法規(guī)”、“跨區(qū)域生態(tài)合作共治條例”與“跨區(qū)域生態(tài)合作共治章程”，對(duì)于跨區(qū)域生態(tài)合作共治的內(nèi)容、程序與方法予以明確規(guī)定。[28]健全跨區(qū)域生態(tài)共治法律體系有助于增強(qiáng)跨區(qū)域生態(tài)共治的法律制度保障，進(jìn)而將其納入法治化軌道。

第二，探索建立地方政府跨區(qū)域生態(tài)共治運(yùn)行機(jī)制?？鐓^(qū)域生態(tài)共治運(yùn)行機(jī)制構(gòu)建的關(guān)鍵在于建立超越地方行政層級(jí)的跨區(qū)域生態(tài)共治執(zhí)行機(jī)構(gòu)，并對(duì)其執(zhí)法權(quán)限與法律地位予以明確規(guī)定。在國家法律層面賦予跨區(qū)域生態(tài)共治執(zhí)行機(jī)構(gòu)參與區(qū)域城市間生態(tài)環(huán)境治理決策以及監(jiān)管跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境污染問題的相應(yīng)權(quán)限，充分保障其生態(tài)治理執(zhí)法權(quán)。同時(shí)跨區(qū)域生態(tài)共治執(zhí)行機(jī)構(gòu)對(duì)于區(qū)域地方政府在合作共治中的權(quán)責(zé)配置、責(zé)任追究與問責(zé)、治理費(fèi)用分擔(dān)和生態(tài)破壞補(bǔ)償?shù)认嚓P(guān)事項(xiàng)要做出清晰明確與可操作化的規(guī)定，從而借助區(qū)域性生態(tài)共治運(yùn)行機(jī)制推動(dòng)跨區(qū)域生態(tài)共治沿著法治化、規(guī)范化與制度化的軌道運(yùn)行。

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責(zé)任編輯：葉民英10F2CDE7-C96E-4377-814A-84D5E8517C8A