孫飛 雷海

〔內容提要〕當前，東北地區(qū)經濟高質量發(fā)展面臨著國內外風險挑戰(zhàn)加劇、新冠肺炎疫情沖擊和改革任務艱巨的復雜局面，疊加東北地區(qū)政府和職能部門改革的法治化、誠信化、數字化和國際化進程相對緩慢，表征區(qū)域生產力競爭力的營商環(huán)境還有較大改善空間。進入新發(fā)展階段，東北地區(qū)必須堅持穩(wěn)中求進的工作總基調，堅持問題導向，聚焦市場主體和群眾“急難愁盼”的問題，四方著力深化“放管服”改革。著力推進法治化政府建設，依法保障“放管服”改革邁向縱深；著力推進誠信化政府建設，全面提升“放管服”改革的質量；著力推進數字化政府建設，技術賦能鞏固“放管服”改革成效；著力提升政府治理水平，對標國際先進深化“放管服”改革。進而加快釋放新發(fā)展階段的改革紅利，在營商環(huán)境持續(xù)改善中推進經濟高質量發(fā)展。

〔關鍵詞〕東北地區(qū) 放管服改革 營商環(huán)境 高質量發(fā)展

近年來，東北三省積極貫徹落實黨中央、國務院深化“放管服”改革和優(yōu)化營商環(huán)境的戰(zhàn)略決策部署，力行簡政放權之道，加快政府職能轉變，進行了積極的地方創(chuàng)新探索，在有效應對國內外經濟增長動力不足和百年新冠肺炎疫情等嚴重沖擊下，推進東北地區(qū)的市場主體活力和創(chuàng)造力持續(xù)釋放，“放管服”改革和營商環(huán)境優(yōu)化取得了階段性進展。但是，與長三角、粵港澳地區(qū)，甚至與中部地區(qū)相比仍然存在不少差距，與東北地區(qū)高質量發(fā)展和構建新發(fā)展格局的要求還有一定改善空間。根據全國工商聯發(fā)布的《2021年萬家民營企業(yè)評價營商環(huán)境主報告》顯示，在全國各省份營商環(huán)境排名中，東北三省排名雖相較于2020年有所進步，但仍然處于較為落后的位置。從全國“放管服”改革實踐看，東北地區(qū)需要從法治化、數字化、誠信化和國際化建設四方著力，推動東北“放管服”改革向縱深邁進，加快釋放新發(fā)展階段的改革紅利。

一、著力推進法治化政府建設，依法保障“放管服”改革向縱深推進

“放管服”改革的實質是通過科學界定政府、市場和社會的權力邊界，進而轉變政府職能，實現權力間的科學合理整合配置。尤其是要通過法律來約束和規(guī)制政府的職能權限，將權力的運行納入法治化的軌道。毋庸置疑，法治政府建設是支撐“放管服”改革于法有據、有法可依的根本保障。

2021年8月11日，中共中央、國務院印發(fā)的《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》對深入推進“放管服”改革、持續(xù)優(yōu)化法治化營商環(huán)境作出了明確部署。這反映出“放管服”改革的部分內容涉及法律法規(guī)和部門規(guī)章的“真空地帶”，必須伴隨著相應法律法規(guī)條文的調整才能得以深入推進。

但是整體來看，東北地區(qū)各級政府依法治理的能力和水平相對薄弱，“熟人社會”“關系社會”思想在部分領導干部中根深蒂固，政府部門誠信守法、依法行政、依法執(zhí)法的意識有待提高。同時，法治國家、法治政府、法治社會一體建設等方面還存在一些亟待解決的深層次問題，政府、市場與社會的邊界仍然不清、整體治理的趨勢與制度體系碎片化之間的矛盾尚未有效化解。尤其是與“放管服”改革相關聯法律條文的調整并沒有及時跟上，改革的“破”與法治的“立”步伐不協(xié)同，一定程度上掣肘東北地區(qū)“放管服”改革的深入推進。

進入新發(fā)展階段，東北地區(qū)應按照《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》文件要求，加快推進法治化政府建設，堅持法律的立、改、廢與改革同步推進，對改革的進一步推進造成限制的各類法律法規(guī)要加快修改和廢止的進度，使“放管服”改革于法有據，有法可依。加快推進政府權限職能和辦事程序的法定化，健全依法決策機制，完善政府權責清單，推動建立職能科學、權威高效的政府治理體系。進一步強化政府工作人員的懂法、守法和敬法意識。依法平等保護各種所有制企業(yè)產權和自主經營權，防止濫用行政權力排除、限制競爭行為，規(guī)范涉企行政檢查，著力解決涉企現場檢查事項多、頻次高、隨意檢查等問題。全面推進投資領域行政執(zhí)法監(jiān)督，全面改善投資創(chuàng)業(yè)環(huán)境。以法治化建設為抓手，高效保障“放管服”改革行穩(wěn)致遠。

二、著力推進誠信化政府建設，全面提升“放管服”改革的質量

政府誠信化建設和“放管服”改革的目的具有統(tǒng)一性，均是為了增加社會運行的有序性、降低制度性交易成本、釋放市場主體活力。誠信化建設也是支撐“放管服”改革、優(yōu)化社會環(huán)境的關鍵，較高的政府誠信化水平是政府放權與社會、市場和下一級政府的基礎支撐，更是放權后能“接得住”“用的好”“協(xié)同聯動”的前提。但是，目前東北地區(qū)政務誠信建設中仍存在“放權不到位不徹底”“明放暗不放”“只管放不管接”“放責不放權、移事不移人”等突出問題，部分地區(qū)仍存在以備案、登記、公示、資質認定等搞變相審批的現象，嚴重影響了改革的效率。

“放管服”改革的持續(xù)性必然要求改革和政策內容具有連貫性，然而，東北地區(qū)的“新官不理舊賬”“雁過拔毛”的現象依然沒有徹底扭轉，新型政商關系的培育相對滯后，這將會嚴重降低政府公信力和改革成效，也直接影響了東北地區(qū)的商業(yè)信用環(huán)境。根據國家信息中心中經網發(fā)布的城市信用排名顯示，2018年在全國262個地級市綜合信用指數排名前50名的城市中，東北地區(qū)城市榜上無名；在全國各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）2019年度CEI（中國城市商業(yè)環(huán)境指數）排名中，遼寧位居18名、黑龍江位居30名、吉林位居31名，東北三省在全國排名明顯靠后。

進入新發(fā)展階段，東北地區(qū)必須重視誠信化體系建設，堅決貫徹落實中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于推進社會信用體系建設高質量發(fā)展促進形成新發(fā)展格局的意見》文件精神，推進信用體系建設的法治化、規(guī)范化、系統(tǒng)化。尤其要加強政務誠信建設，推進政策制定可持續(xù)、政策兌現有預期、政策執(zhí)行能穩(wěn)定，真正放權于社會、市場和下一級政府，持續(xù)提升放權、監(jiān)管和服務質量。創(chuàng)新政府信用監(jiān)管機制，推廣信用承諾機制，構建“政府承諾+社會監(jiān)督+失信問責”新模式、新機制，切實監(jiān)管好政府下放給市場和社會的權力，積極推動政府、社會組織、個人等各利益相關者在改革愿景、核心價值觀等共識下，營造上下協(xié)同、精誠合作、共治共享的社會誠信文化氛圍，推動“放管服”改革邁向縱深。

三、著力推進數字化政府建設，技術賦能鞏固“放管服”改革成效

黨的十九屆四中全會《決議》指出：“建立健全運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規(guī)則?！边@說明推進數字化政府建設與“放管服”改革的價值追求是一致的。數字化政府建設蘊含了現代治理理念，促進了系統(tǒng)性、整體性、連續(xù)性的政府治理模式變革，為新技術驅動政府職能轉變賦予了新動能。依托數字化技術，以簡政放權、創(chuàng)新監(jiān)管方式、優(yōu)化公共服務為目的，賦能政府職能“放”的更精準、“管”的更科學、“服”的更到位，為提升政府治理效能注入新活力。

與“數字中國”建設的要求相比，東北地區(qū)各級政府數字化轉型較慢，數字技術促進政務服務、公共服務和社會運行方式創(chuàng)新不足，跨層級、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務的政務數據共享不充分，政務服務不夠便捷、線下線上服務結合不緊密、辦事程序流程繁瑣，服務效率依然較低，距離實現“一網通辦”“一網統(tǒng)管”政務服務目標還有較大提升空間。據全國工商聯發(fā)布的2020年全國各省的政務環(huán)境排名顯示，吉林省（76.14分）、黑龍江?。?5.97）、遼寧省（74.82）的得分均低于全國平均值（77.06），全國排名分別是第19名、第20名、第25名，位居全國各省份中后位置。從《中國區(qū)域數字化發(fā)展指數報告（2020）》中的測算結果和排名看，東北三省位于全國第三梯隊，得分在0.18—0.25之間，與第一梯隊得分均在0.63分以上差距較大?？梢姈|北三省的數字化發(fā)展水平比較落后。

進入新發(fā)展階段，數字化發(fā)展將成為高質量發(fā)展的新引擎和助推器，東北全面振興全方位振興必須抓住數字化技術發(fā)展的時代機遇，按照“適度超前”的節(jié)奏，加快部署數據中心、5G等新型基礎設施建設，加大新型基礎建設的投資和建設力度，著力在數字政府、數字社會、數字經濟等領域實現新突破。以創(chuàng)新政府數字治理模式、培育數據要素市場、加強網絡和數據安全保護為重點，加強對數字化人才的引進和培訓力度，加快政府職能數字化轉型的進度，推動政府治理流程再造和模式優(yōu)化，推進大數據一體化平臺建設，促進政務數據跨部門、跨地區(qū)、跨行業(yè)的整合共享，推進“互聯網+政務服務”模式創(chuàng)新，全面提升數字化政務服務效能，技術賦能“放管服”改革行穩(wěn)致遠。

四、著力提升政府治理國際化水平，對標國際先進，深化“放管服”改革

國際化是我國積極參與全球治理、發(fā)展高水平開放型經濟的重要途徑。提升政府治理國際化水平是努力打造國際一流營商環(huán)境，更好利用國際國內兩個市場、兩種資源，塑造國家合作與競爭新優(yōu)勢的關鍵基礎，也是加快構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局的重要前提。因此，與之相適應的現代政府治理體系和治理能力也要國際化，政府提供政務服務的思維方式、辦事標準、方式方法等要積極與國際規(guī)則和標準接軌，為吸引外商投資、海外人才輸入、對外貿易等提供更優(yōu)質服務，為打造國際化營商環(huán)境提供有力支撐。

但是整體來看，與國內其他區(qū)域相比，目前東北三省的國際化水平較為落后，部分政府部門治理和發(fā)展缺乏全球化思維和視野，導致制度型和政策型開放不足，一些領域的管理制度、規(guī)則和標準與國際先進對標差距明顯，外商投資促進和服務體系不完善，富有吸引力和國際競爭力的“引、留、用、育”的人才體制機制尚未形成，區(qū)域對外開放水平在全國排名較為落后。2019年，人民論壇測評中心基于國家發(fā)改委國際合作中心發(fā)布的《中國區(qū)域對外開放指數的構建與分析》報告，衡量了我國19個副省級及以上城市的全面開放水平，長春、哈爾濱和沈陽在全面開放度總體排名分別為倒數第1名、第3名、第5名；城市經濟開放度排名，分別為倒數第4名、第3名、第2名；科技信息開放度位于倒數第3名、第5名、第9名：社會開放度分別位于倒數第1名、第5名、第7名。據此可見。東北地區(qū)的國際化水平還有較大改善空間，提升政府治理的國際化水平勢在必行。

進入新發(fā)展階段，東北地區(qū)必須對標國際先進，聚焦打造一流國際營商環(huán)境，深化“放管服”改革，強化政府職能部門的思維方式、治理標準和重要規(guī)則與國際接軌，主動參照國際標準完善政府治理體系建設和規(guī)范政務服務，提高政府辦事人員的國際化服務意識和服務能力。加快構建上下互聯互通、線上線下一體化的政務國際化服務網絡，推進政務服務和公共服務的國際化進程，在組織架構、職能設置、體制機制建設上充分汲取發(fā)達國家成熟經驗，探索構建適合東北地區(qū)的擴大對外開放的新體制，為優(yōu)化國際化營商環(huán)境、打造開放型經濟體構建高效制度支撐。

（作者單位：1.國務院發(fā)展研究中心公共管理與人力資源研究所；2.中咨海外咨詢有限公司）