摘 要：在市場經(jīng)濟條件下，“理性人”“自由族”“跳槽族”等加持下的人才流動，使傳統(tǒng)人事檔案管理制度和管理體制遇到了一定的危機。具體來說，人才流動給人事檔案管理帶來了挑戰(zhàn)。一是國家人事檔案管理秩序被打破;二是人事檔案管理主體產(chǎn)生“多龍鬧海”局面;三是人事檔案內(nèi)容、材料等失范問題突出。人才流動趨勢下人事檔案的管理必須遵循整體性治理原則、社會化管理原則、法治化原則。人事檔案的應對措施可以采取加強流動人才人事檔案管理的立法、嚴格落實流動人才人事檔案管理財政資金投入、實施人事檔案管理標準化體系策略、建設全國統(tǒng)一標準的流動人才檔案管理信息系統(tǒng)等策略。

關鍵詞：人才流動;人事檔案;管理困境;應對措施;檔案管理創(chuàng)新

據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，截至到2020年年底我國整體城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)超過60%，并將在“十四五”末期達到65.5%，這標志著我國人口流動、人才流動實現(xiàn)了從鄉(xiāng)村到城鎮(zhèn)的歷史性跨越。從人口經(jīng)濟學角度來看，在全球一體化、經(jīng)濟全球化時代，“人力資源”是唯一一個受到嚴格政策約束和制度管制，從而不能實現(xiàn)自由流動的經(jīng)濟要素。即便是在我國，不同地區(qū)、不同產(chǎn)業(yè)、不同行業(yè)、不同性質(zhì)單位之間人才流動也受制于諸多政策限制。但是，改革開放40多年以來，我國人口流動發(fā)生的一個基本事實就是人才大量從鄉(xiāng)村聚焦到城市（城鎮(zhèn)），人才流動的頻率和頻次明顯提升（尤其是90后群體）。在市場經(jīng)濟條件下，“理性人”“自由族”“跳槽族”等加持下的人才流動，使傳統(tǒng)的人事檔案管理制度和管理體制遇到了一定危機，“棄檔現(xiàn)象”成為一個不得不重視的課題。

一、人才流動給人事檔案管理帶來的管理困境

我國現(xiàn)行的人事檔案管理體系源于20世紀中期的計劃經(jīng)濟體制，是新中國成立后根據(jù)我國計劃經(jīng)濟、干部人事管理等國情所建立的一套管理體系。1978年我國實施改革開放政策以來，在市場經(jīng)濟驅(qū)動下，我國城鄉(xiāng)二元化經(jīng)濟體制逐步被打破，同時隨著教育、市場、參軍、城鎮(zhèn)化等因素疊加，人才的流動使眾多人員從“單位人”變成了“社會人”“市場人”“自由人”，人事檔案對這些高流動人員、自由從業(yè)人員的現(xiàn)實價值降低了。

1.國家人事檔案管理秩序被打破

從《檔案法》角度來說，“人事檔案”屬于國家檔案的一部分，在法律意義上具有強制性、權威性、客觀性與主觀評價性相結合等特點，實際上指的是在特定的組織人事管理環(huán)境中形成、經(jīng)組織審查認可的個人身份、學習、工作、德才表現(xiàn)等方面的履歷資料。根據(jù)歷史延續(xù)，我國人事檔案目前主流的管理流程仍然是傳統(tǒng)的“老十類”“檔隨人走”“非法定事由和法定人員不得隨意調(diào)取、查閱個人人事檔案”等管理模式。近些年來，在我國特殊的人才資源流動背景下，因為招商引資政策吸引、市場機遇獲取、社會關系吸引等原因?qū)е碌娜瞬胖鲃踊虮粍恿鲃颖容^頻繁，產(chǎn)生了不少“棄檔”“原單位扣留檔案”“檔案造假”等各類不良問題，嚴重擾亂和沖擊了國家檔案管理秩序。

2.人事檔案管理主體產(chǎn)生“多龍鬧?！本置?/p>

從人才用工形式來看，行政編、事業(yè)編、合同聘任制、勞務派遣制、項目任期制、自由從業(yè)等形式是目前人才流動中幾種主要的類型，正是這些多元的用工形式導致了目前我國人事檔案管理主體的“多龍鬧?！备窬?。在現(xiàn)實中，不同人才在流動中其人事檔案管理涉及的主體可能包括國家（政府）、用人單位、人才服務中心等，缺乏一個整體有效、集中統(tǒng)籌的檔案管理格局。2014年，我國檔案局等五部委聯(lián)合印發(fā)的《關于進一步加強流動人員人事檔案管理服務工作的通知》明確提出擁有管理人事檔案權限的主體只能是“黨委組織部門”“政府人事部門”及其所屬的人才服務中心等機構。但是在實踐中，受檔案體制改革滯后、執(zhí)法檢查不足等因素制約，我國人事檔案管理上存在的“多龍鬧?！备窬譀]有根本好轉(zhuǎn)。

3.人事檔案內(nèi)容、材料等失范問題突出

人才的跨地區(qū)流動、跨行業(yè)流動、跨職業(yè)屬性流動給“人事檔案內(nèi)容管理”帶來了失范問題。例如，一個人才有可能先后在民營企業(yè)、國有企業(yè)、事業(yè)單位、行政機關等單位工作過，但是其人事檔案的內(nèi)容、資料等必然會存在格式不統(tǒng)一、資料內(nèi)容不全、重要檔案信息丟失等突出問題。更有甚者，因為人事檔案保管存在一定漏洞，有些檔案會存在信息造假、材料錯裝、資料漏裝、檔案受潮受熱變質(zhì)等問題。

二、人才流動趨勢下人事檔案的管理原則

根據(jù)智聯(lián)招聘等人才中介咨詢服務機構的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我國現(xiàn)階段70后、80后、90后人才就業(yè)后第一份工作的離職時間分別是4年、3年半、19個月，而95后僅僅7個月甚至更早就選擇換工作了。作為這種人才流動的產(chǎn)物，人事檔案管理事實上存在著不少“人檔分離”“棄檔”“死檔”等問題，有些人事檔案保管機構的“棄檔率”甚至達到了30%。在這種人才高流動趨勢下，人事檔案的管理需要把握好以下原則：

1.整體性治理原則

高流動背景下人才人事檔案的現(xiàn)有管理體制呈現(xiàn)出碎片化、分散化、“多龍鬧?！钡奶攸c，對此我們必須堅持“整體性治理”（Holistic Governance）原則，即倡導用基于現(xiàn)有人事檔案管理體制的“以協(xié)同為特征的組織形態(tài)、以結果為導向的組織目標和以整合為核心的運作機制”去解決人事檔案管理體制分散的問題。通過這種整合、協(xié)調(diào)、控制，實現(xiàn)對人事檔案“收集與整理工作”“保管工作”“利用與服務工作”“移交工作”的集中有效、歸口管理。當然，整體性治理也倡導引入互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)字化、信息化等技術，通過這些信息共享機制的建設，實現(xiàn)有效的人事檔案統(tǒng)籌管理。

2.社會化管理原則

人事檔案的社會化管理指的是基于對人之所以為“社會人”“市場人”“自由人”“流動的人”的假設，為了提高人事檔案管理水平，有效避免人事檔案管理中存在的不規(guī)范、不標準、不及時、不到位等突出問題，依托部分社會化機構，如企業(yè)、人事檔案代理單位等進行管理。實際上，近些年來我國不少單位已經(jīng)開始利用社會化原則對人事檔案中的部分業(yè)務（如專審）開展管理創(chuàng)新。例如，一些公立醫(yī)院人事檔案管理開始和當?shù)厝瞬攀袌鰴n案服務部門、高校檔案教學及科研院所、政府檔案業(yè)務管理部門甚至是智聯(lián)招聘等專業(yè)機構開展特定（非涉密）人事檔案的專審合作。

正如表2所指出的，在市場經(jīng)濟條件下，人事檔案中部分內(nèi)容可以適當通過契約合作、第三方外包、產(chǎn)學研協(xié)同等方式引入專業(yè)的服務力量改善自身在人事檔案管理、人事檔案專審方面存在的短板，實現(xiàn)一種“非核心主業(yè)”的減負。

3.法治化原則

在我國學科設置架構中，“檔案管理”專業(yè)屬于公共管理領域，帶有一定的公共產(chǎn)品和公共服務管理性質(zhì)，因此包括人事檔案管理在內(nèi)的進展必須置于“依法行政”的框架中。整體來講，當我們探討人員流動背景中人事檔案的管理創(chuàng)新，本質(zhì)上就是在探討“如何依法加強人事檔案管理從而更好地適應經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展”，只有借助于法治力量才能從根本上解決“政出多門”“責任意識淡薄”等問題。

三、人才流動趨勢下人事檔案的應對措施

在人才流動趨勢下人事檔案管理的優(yōu)化本質(zhì)上是以政府為核心的公共治理主體，通過整合公共資源、多元治理主體向流動人才提供高質(zhì)量“人事檔案管理”公共服務的過程?；诋斍拔覈鴻n案管理領域最主要的矛盾，以下幾點亟待突破。

1.加強流動人才人事檔案管理的立法

基于《檔案法》《關于進一步加強流動人員人事檔案管理服務工作的通知》（2014）等頂層設計，各省市應當結合自主立法權，盡快出臺本地區(qū)關于流動人員人事檔案管理服務的實施細則或執(zhí)行細則，嚴格按照“集中統(tǒng)一、歸口管理”原則，重點落實“人社部門是主責部門”“人事檔案歸檔范圍”“對流動人員檔案無條件接收和傳遞”等內(nèi)容，建立以政府及其附屬部門（附屬機構）為主體的流動人才人事檔案管理、監(jiān)督制度體系。

2.嚴格落實流動人才人事檔案管理財政資金投入

長期以來，政府財政資金投入不足是造成流動人才人事檔案管理滯后的重要經(jīng)濟因素。盡管2014年人社部等五部委在印發(fā)的《關于進一步加強流動人員人事檔案管理服務工作的通知 》中提到，“各地要將相關經(jīng)費納入同級財政預算，可參考保管的流動人員人事檔案數(shù)量等因素確定經(jīng)費數(shù)額”。2018年國務院在《人力資源市場暫行條例》也對流動人才人事檔案管理經(jīng)費進行了規(guī)定，但是均缺乏相關的執(zhí)行細則。我們建議應在這些頂層制度設計基礎上，進一步細化流動人員人事檔案基本公共服務經(jīng)費保障制度，具體的思路有兩個：其一是“自下而上”，即由地方政府先行先試，結合本地財政情況、流動人才分布情況、檔案管理中心人員支撐情況等，量化細化相關的經(jīng)費支出標準;其二是“自上而下”，即可以由人社部、全國人才流動中心等牽頭，組織專項的研究課題，對流動人才人事檔案管理配套的公共財政投入標準進行研究攻關。

3.實施人事檔案管理標準化體系策略

廣義上的流動人才人事檔案管理服務標準化體系是一個包括了標準頒發(fā)、標準宣貫、標準學習及培訓、標準檢查、標準監(jiān)督等環(huán)節(jié)的動態(tài)行為體系。截至目前，盡管我國人社部于2016年頒發(fā)了《流動人員人事檔案管理服務規(guī)范（GB/T32623-2016）》，但是我們看到在國家層面、地方層面尚缺乏關于這一標準規(guī)范的大規(guī)模應用。針對這種情況，應當通過落實責任、加強執(zhí)法、動態(tài)督辦、持續(xù)優(yōu)化的思路將這一標準化體系進行推廣。

4.建設全國統(tǒng)一標準的流動人才檔案管理信息系統(tǒng)

整體性治理理論認為，在一個數(shù)字化、智能化時代，以政府為核心的多元治理主體達成有效集體行動的管理技術手段在于“在線治理”。在市場機制執(zhí)法會涉及經(jīng)營者的各種信息，沒有信息的共享機制，執(zhí)法者將會因為信息不全面從而在執(zhí)法過程中遇到困難或者使違法經(jīng)營者逃脫法律制裁。在此，我們建議在國家層面可以利用區(qū)塊鏈等技術，建設全國統(tǒng)一、集成高效的“流動人才檔案管理信息系統(tǒng)”，其本質(zhì)上是“運用加密的鏈式區(qū)塊結構來驗證與存儲數(shù)據(jù)、利用分布式節(jié)點共識算法來生成和更新數(shù)據(jù)”，從而打破條塊分割、治理主體多元的人事檔案管理體制，從技術手段上實現(xiàn)全國范圍內(nèi)各檔案成員單位之間的互相開放、聯(lián)網(wǎng)、共享，真正實現(xiàn)人事檔案的物聯(lián)網(wǎng)化、互聯(lián)網(wǎng)化、區(qū)塊鏈化。

四、結論

在人事檔案管理領域，“流動人口”“流動人才”的人事檔案管理呈現(xiàn)出“服務化”“智能化”“數(shù)字化”“協(xié)同化”等趨勢。本文基于一定的文獻研究和規(guī)范性分析，針對人才高頻率流動中呈現(xiàn)出的特點，有針對性地提出了“加強流動人才人事檔案管理的立法”“嚴格落實流動人才人事檔案管理財政資金投入”“實施人事檔案管理標準化體系策略”“建設全國統(tǒng)一標準的流動人才檔案管理信息系統(tǒng)”等管理對策，希望可以為新常態(tài)下我國人事檔案管理服務體制改革提供一定的知識借鑒。當然，在市場經(jīng)濟中會存在一定的“自由從業(yè)者”對自身人事檔案并不熱衷參與維護，但是在服務型政府建設過程中，通過實施區(qū)塊鏈、智能化建設，“棄檔現(xiàn)象”將逐步成為歷史。

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（作者單位：廣東省肇慶市中醫(yī)院）

基金項目：2021年度肇慶市科技創(chuàng)新指導類項目課題“基于微信i志愿平臺的杏林志愿者檔案管理系統(tǒng)建立與應用”（課題編號2021040315016）的研究成果。

作者簡介：辛敏思（1988—），女，漢族，廣東順德人，本科學歷，檔案管理館員，研究方向：檔案管理。