于榮舵

摘要：公益林是我國鞏固森林碳匯、降低二氧化碳排放總量的中堅(jiān)力量。我國逐步建立完善的公益林保險(xiǎn)制度，為災(zāi)后補(bǔ)種幼齡樹和中齡樹提供了及時(shí)的資金支持，對“碳中和”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有著重要的支持作用。通過考察以威海市為典型代表的膠東地區(qū)各地市，可以發(fā)現(xiàn)近年來該地區(qū)公益林保險(xiǎn)制度在實(shí)施過程中陸續(xù)顯現(xiàn)出一些新問題，包括定損標(biāo)準(zhǔn)上的爭議、主要災(zāi)種的地域特殊性、保險(xiǎn)公司的承保理賠意愿低迷等。針對這些問題，膠東地區(qū)各地市可以通過建立聯(lián)合定損評估機(jī)制、確立公益林統(tǒng)保制度、引入“死樹折合面積法”等舉措，為“碳中和”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供制度性保障。

關(guān)鍵詞：森林保險(xiǎn);公益林;碳中和;森林固碳;政策性保險(xiǎn)

一、公益林保險(xiǎn)制度對于“碳中和”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的意義

公益林，也稱生態(tài)公益林，是以保護(hù)和改善人類生存環(huán)境、保持生態(tài)平衡、保存物種資源、科學(xué)實(shí)驗(yàn)、森林旅游、國土保安等需要為主要經(jīng)營目標(biāo)的森林和灌木林。公益林保險(xiǎn)制度是通過財(cái)政補(bǔ)貼保費(fèi)、保險(xiǎn)公司承保來抵御公益林損害風(fēng)險(xiǎn)、籌措公益林復(fù)植經(jīng)費(fèi)的政策性經(jīng)濟(jì)手段，對于降低總排放量、鞏固森林碳匯、實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰”“碳中和”的階段性目標(biāo)具有長遠(yuǎn)的保障作用。

（一）公益林在推進(jìn)“碳中和”工作中的核心地位

“碳中和”實(shí)質(zhì)是“二氧化碳凈增零排放”，主要是以森林碳匯、海洋碳匯等人工干預(yù)手段，將人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)必然產(chǎn)生的二氧化碳排放量加以利用、封存或抵消，進(jìn)而使大氣中的二氧化碳凈增量總體為零。英國標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會(huì)（BSI）的碳中和標(biāo)準(zhǔn)（PAS 2060）將“碳中和”定義為“一標(biāo)的物相關(guān)的溫室氣體排放，并未造成全球排放到大氣中的溫室氣體產(chǎn)生凈增加量”，這一定義目前受到了各主要碳排放國家和國際氣候?qū)W界的基本認(rèn)同。

近年來，我國政府多次在國際重要外交場合提及“碳中和”概念，并表示了作為世界大國對實(shí)現(xiàn)“碳中和”目標(biāo)的高度責(zé)任感和堅(jiān)定決心。在2020年9月召開的第七十五屆聯(lián)合國大會(huì)一般性辯論和2020年12月舉行的氣候雄心峰會(huì)上，我國表示，將力爭控制二氧化碳排放量于2030年前達(dá)到峰值，并爭取在2060年前實(shí)現(xiàn)“碳中和”的目標(biāo)。為了落實(shí)這一大國擔(dān)當(dāng)，在2020年12月閉幕的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，中央將做好“碳達(dá)峰”和“碳中和”工作列入中央和地方各級政府2021年“八大重點(diǎn)任務(wù)”之一。

在“碳中和”的一系列實(shí)現(xiàn)手段中，森林碳匯是最主要的一種。森林生態(tài)系統(tǒng)作為固碳主體，貢獻(xiàn)了目前我國總固碳量當(dāng)中約80%的份額。據(jù)國家林業(yè)和草原局披露的最新數(shù)據(jù)，目前我國的森林植被總碳儲(chǔ)量已達(dá)92億噸，年均增加森林碳儲(chǔ)量2億噸以上，折合碳匯7億至8億噸。目前，在我國森林總面積中，公益林的占比遠(yuǎn)高于商品林的占比。因此，我國森林碳匯的主要任務(wù)是由公益林完成的。

（二）公益林保險(xiǎn)制度對于提升和鞏固森林碳匯的作用

由于植物死亡、火災(zāi)、病蟲害、采伐等會(huì)導(dǎo)致森林碳儲(chǔ)量釋放程度不一。因此，減少毀林，包括減少火災(zāi)、病蟲害等導(dǎo)致的森林死亡和森林退化，是實(shí)現(xiàn)“碳中和”的題中應(yīng)有之義。對此，除了嚴(yán)格的森林保護(hù)制度之外，森林保險(xiǎn)制度為彌補(bǔ)突發(fā)性森林損耗提供了經(jīng)濟(jì)保障，尤其是公益林保險(xiǎn)制度，已經(jīng)成為我國公益林保護(hù)的重要制度。公益林保險(xiǎn)制度提升和鞏固森林碳匯的主要作用，可以被概括為兩個(gè)方面。

一是為森林災(zāi)后補(bǔ)種幼齡樹和中齡樹提供及時(shí)的資金支持。由于林木對于二氧化碳的吸收和儲(chǔ)存主要是通過光合作用的基本原理，因此，林木的固碳速率與樹齡密切相關(guān)。一般森林按照年齡可分為幼齡林、中齡林、近熟林、成熟林和過熟林。幼、中齡林的固碳速率相對較快，而成、過熟林由于生長速率下降，對碳的吸收和釋放基本平衡。公益林的樹齡結(jié)構(gòu)中，幼齡樹和中齡樹占比越高，公益林的固碳速率就越高。因此，能否盡快補(bǔ)種幼齡樹和中齡樹，就成為提升公益林災(zāi)后固碳速率的關(guān)鍵因素。而公益林保險(xiǎn)制度則從補(bǔ)種經(jīng)費(fèi)方面，提供了有力保障。

二是優(yōu)化公益林的保護(hù)工作體系。我國的公益林事業(yè)由來已久，目前對公益林的監(jiān)管和保護(hù)主要依靠政府力量。長期以來，我國公益林的監(jiān)管保護(hù)中一直存在“重新植，輕培育;重執(zhí)法，輕賠償”的問題。由于考核指標(biāo)等因素的影響，相比于對已有的公益林進(jìn)行優(yōu)化培育，地方政府更熱衷于種植新的公益林木。而對于公益林出現(xiàn)的突發(fā)性災(zāi)害和損耗，由于集體林地產(chǎn)權(quán)的不明晰，地方政府的注意力主要集中在日常執(zhí)法監(jiān)管等事前預(yù)防上，而在公益林損毀的事后求償上往往缺乏足夠的動(dòng)力。公益林保險(xiǎn)制度的產(chǎn)生，很好地彌補(bǔ)了這方面不足，成為政府執(zhí)法監(jiān)管體系之外重要的公益林保護(hù)措施。

二、威海市公益林保險(xiǎn)制度實(shí)施調(diào)研情況

（一）公益林保險(xiǎn)制度概述

我國公益林保險(xiǎn)制度發(fā)端于2009年。當(dāng)時(shí)，福建、江西、湖南被列為首批中央財(cái)政森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)省份。十多年來，公益林保險(xiǎn)制度逐步建立完善，為我國公益林事業(yè)的健康發(fā)展保駕護(hù)航。截至2018年，我國公益林保險(xiǎn)規(guī)模已居全球第一。公益林保險(xiǎn)制度的實(shí)施范圍由2009年的3個(gè)試點(diǎn)省擴(kuò)展到目前的24個(gè)省（區(qū)、市），共計(jì)32個(gè)參保地區(qū)和單位，覆蓋了全國77%的省級行政單位。參保主體涵蓋了林業(yè)合作社、森林公園、自然保護(hù)區(qū)及國有林場等幾乎所有類型的公益林業(yè)從業(yè)主體。

目前，中央財(cái)政對于公益林提供專門的保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼，在地方財(cái)政給予40%保費(fèi)補(bǔ)貼的前提下，中央財(cái)政再補(bǔ)貼50%。險(xiǎn)種主要是火災(zāi)險(xiǎn)和綜合險(xiǎn)，保險(xiǎn)責(zé)任涵蓋林業(yè)主要自然災(zāi)害、有害生物災(zāi)害、意外事故、疫病、疾病等。保險(xiǎn)金額原則上是林木損失后的再植成本，每畝400～1250元不等。各參保地區(qū)結(jié)合地方實(shí)際采取了差異化的保險(xiǎn)政策，部分省份按照風(fēng)險(xiǎn)差別進(jìn)行了費(fèi)率區(qū)分，部分省份對貧困地區(qū)在補(bǔ)貼上給予了傾斜，部分省份按照林種、樹種和生長周期等對險(xiǎn)種進(jìn)行了細(xì)分，部分省份制定了查勘定損標(biāo)準(zhǔn)、防災(zāi)防損資金使用辦法、災(zāi)后恢復(fù)治理辦法等相關(guān)規(guī)范性文件?？傮w而言，地方在公益林保險(xiǎn)制度建設(shè)方面，舉措多元、自主空間較大。

（二）威海市公益林保險(xiǎn)制度實(shí)施情況

威海市現(xiàn)有森林面積266萬畝，公益林面積約170萬畝，分布地區(qū)包括乳山市、榮成市、文登區(qū)、環(huán)翠區(qū)、經(jīng)區(qū)、高區(qū)、臨港區(qū)，以及劉公島林場和海濱林場9個(gè)公益林區(qū)。公益林樹種主要包括松樹、麻櫟，刺槐等，其中松樹面積121.9萬畝，約占威海市森林總面積的46%、公益林面積的71.5%。

威海市公益林保險(xiǎn)制度自2014年起開始啟動(dòng)實(shí)施，逐年擴(kuò)大承保范圍。自2016年起，承保面積達(dá)到175萬畝以上，已實(shí)現(xiàn)公益林保險(xiǎn)100%全覆蓋。2019年因全市林地變更規(guī)劃調(diào)整，公益林面積減少，投保面積變更為167.27萬畝。目前，威海市公益林保險(xiǎn)投保主體為各區(qū)市林業(yè)主管部門。承保機(jī)構(gòu)為人保財(cái)險(xiǎn)、太平洋保險(xiǎn)財(cái)險(xiǎn)、中華聯(lián)合財(cái)險(xiǎn)、安華農(nóng)業(yè)等四家公司。按照相關(guān)政策規(guī)定，公益林保險(xiǎn)保費(fèi)由各級財(cái)政全額負(fù)擔(dān)，并通過各級農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼資金列支。2017～2019年，公益林保險(xiǎn)各級財(cái)政累計(jì)繳納保費(fèi)2058萬元，每年度投保面積超過170萬畝，累計(jì)保額超過13億元。2017～2019年，威海市公益林保險(xiǎn)理賠金額共計(jì)954.48萬元，其中火災(zāi)賠付177.25萬元，林業(yè)有害生物災(zāi)害賠付777.22萬元，總賠付率為46.85%。

2017年以來，威海市森林火災(zāi)發(fā)生情況較少，僅在3個(gè)林區(qū)有發(fā)生，災(zāi)害面積為3221畝。相關(guān)承保公司已按照合同規(guī)定及時(shí)全額賠付到位，公益林保險(xiǎn)有效發(fā)揮了抵抗火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的作用。

2017年以來，威海市林業(yè)有害生物災(zāi)害以松材線蟲病為主。該病自2015年由國外流入威海市，從榮成市發(fā)現(xiàn)，由于防治難度大、擴(kuò)散速度快等原因，發(fā)生面積逐年增加，且增加趨勢難以遏制，造成大量松樹死亡，2019年開始集中爆發(fā)，超過2/3面積的松樹受災(zāi)。目前，松材線蟲病已經(jīng)成為危害威海市公益林業(yè)的最主要風(fēng)險(xiǎn)來源。

過去，威海市對于林業(yè)生物災(zāi)害保險(xiǎn)缺乏有效的工作機(jī)制。近年因松材線蟲病造成大量松樹死亡，林業(yè)生物災(zāi)害保險(xiǎn)理賠工作才提上日程，其他林業(yè)有害生物災(zāi)害沒有造成大面積樹木死亡的基本沒有進(jìn)行理賠。而2017～2019年，威海市有害生物災(zāi)害實(shí)際賠付金額共計(jì)777.22萬元，僅占2017～2019年累計(jì)繳納保費(fèi)的37.76%。特別是2019年僅賠付128.12萬元，與實(shí)際損失嚴(yán)重不符，公益林保險(xiǎn)在有害病蟲災(zāi)害方面發(fā)揮的作用尚有較大提升空間。

由于林業(yè)有害生物災(zāi)害的大面積爆發(fā)和保險(xiǎn)理賠的不到位，威海市每年在公益林災(zāi)害治理上資金投入很大。2017～2019年，全市公益林生物災(zāi)害治理資金累計(jì)投入2.09億元，約為各級財(cái)政累計(jì)繳納保費(fèi)的10倍。2020年度治理資金需投入2.1億。由此可見，威海市對于林業(yè)有害生物災(zāi)害的預(yù)防和治理，仍然偏重政府為治理主體的舉措。公益林保險(xiǎn)制度對治理資金壓力的分散作用沒有得到充分發(fā)揮。

三、膠東地區(qū)公益林保險(xiǎn)制度的現(xiàn)存問題

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，以威海市為典型的膠東地區(qū)公益林保險(xiǎn)制度，目前在實(shí)施過程中陸續(xù)顯現(xiàn)出一系列的問題，主要包括以下幾個(gè)方面。

（一）理賠認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，定損標(biāo)準(zhǔn)爭議較大

《山東省公益林保險(xiǎn)條款》僅對公益林保險(xiǎn)林業(yè)有害生物災(zāi)害損失率和賠付標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了規(guī)定，但對于災(zāi)害發(fā)生面積沒有明確要求。根據(jù)原國家林業(yè)局2006年發(fā)布的《林業(yè)有害生物發(fā)生（危害）程度標(biāo)準(zhǔn)》，松材線蟲病感病株率在1%以下為輕度發(fā)生，1.1%～2.9%范圍內(nèi)為中度發(fā)生，3%以上為重度發(fā)生。成災(zāi)面積的統(tǒng)計(jì)以森林資源小班為統(tǒng)計(jì)單元，以畝為最小統(tǒng)計(jì)單位，達(dá)到成災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)的整個(gè)小班面積均計(jì)入成災(zāi)面積。而原國家林業(yè)局發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)<主要林業(yè)有害生物成災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)> 的通知》補(bǔ)充規(guī)定，松材線蟲病成災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)為統(tǒng)計(jì)單元內(nèi)出現(xiàn)感染病株。因此，只要小班中有一株發(fā)病，整個(gè)小班就屬于發(fā)生面積。根據(jù)山東省林業(yè)廳發(fā)布的《山東省公益林保險(xiǎn)條款》，公益林保險(xiǎn)林業(yè)有害生物災(zāi)害損失率認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)為：中度受災(zāi)的損失率按5%計(jì)算，重度受災(zāi)的損失率按10%計(jì)算，必須全林清理的損失率按100%計(jì)算。每畝賠償額=每畝保險(xiǎn)金額×損失率，應(yīng)賠金額=發(fā)生面積×每畝賠償額。由此計(jì)算的2019年威海市林業(yè)有害生物災(zāi)害應(yīng)賠金額為3401萬元。保險(xiǎn)公司認(rèn)為在受災(zāi)嚴(yán)重的情況下，按照行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算出的災(zāi)害發(fā)生面積過大，上述理賠金額難以接受。

（二）林業(yè)有害生物災(zāi)害災(zāi)情較重，保險(xiǎn)公司承保和理賠的積極性不高

公益林保險(xiǎn)，對于保險(xiǎn)公司而言，定損工作量大、賠付資金壓力大、巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)高、理賠談判話語權(quán)較小，如果缺乏有效的激勵(lì)措施，保險(xiǎn)公司承保和理賠的積極性就要打折扣。以松材線蟲病災(zāi)害來說，山東省泰安市2019年由松材線蟲病引發(fā)的公益林損失應(yīng)賠金額僅60多萬，由于金額小，保險(xiǎn)公司迅速全部理賠。而威海市作為山東省松材線蟲病的源頭，每年受災(zāi)最為嚴(yán)重。膠東地區(qū)其他地市，如煙臺(tái)，2019年和2020年松材線蟲病災(zāi)害理賠也分別為300萬和500萬。保險(xiǎn)公司市級分公司對這個(gè)規(guī)模的大額賠償沒有自主權(quán)，且受業(yè)績考核影響，存在不愿賠的心理。如威海市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)公益林保險(xiǎn)2018年的賠付率為0，此例一開，2019年以后新承保該林區(qū)的保險(xiǎn)公司也不愿意全額賠付，與求償?shù)牧謽I(yè)監(jiān)管部門陷入了長期的拉鋸僵持局面。經(jīng)了解，松材線蟲病災(zāi)害在山東省其他城市也有發(fā)生，但未出現(xiàn)膠東地區(qū)這種賠付困難的情況。

（三）保險(xiǎn)人理賠意識(shí)不強(qiáng)，理賠程序不規(guī)范

由于目前公益林保險(xiǎn)合同的特殊性，加之2016年以前未出現(xiàn)大的公益林損失，膠東地區(qū)部分地方對公益林保險(xiǎn)理賠沒有足夠重視，部分理賠未按照保險(xiǎn)公司的規(guī)范流程進(jìn)行申請，保險(xiǎn)公司以理賠申請不及時(shí)、材料不完整為由，并未履行或未完全履行相應(yīng)保險(xiǎn)災(zāi)害損失賠償責(zé)任。目前威海市部分區(qū)市的公益林保險(xiǎn)合同即將到期，在保險(xiǎn)公司慣常不按合同規(guī)定及時(shí)理賠的情況下，林業(yè)監(jiān)管部門考慮到合同風(fēng)險(xiǎn)，公益林保險(xiǎn)合同無法正常續(xù)簽，嚴(yán)重影響了公益林保險(xiǎn)制度的有效性。

四、完善膠東地區(qū)公益林保險(xiǎn)制度的地方舉措

基于上述調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)的一系列問題，膠東地區(qū)各地市可以采取以下幾點(diǎn)針對性的措施，對膠東地區(qū)公益林保險(xiǎn)制度進(jìn)行完善。

（一）建立聯(lián)合定損評估機(jī)制，減少公益林定損爭議

公益林不同于商品林，在定損評估上，社會(huì)公益損失的部分，尤其是森林碳匯方面的生態(tài)損失，很難用統(tǒng)一的貨幣標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行衡量。以往的定損機(jī)制中，政府規(guī)范性文件規(guī)定的定損標(biāo)準(zhǔn)過于一刀切，保險(xiǎn)公司的談判話語權(quán)較弱，不利于達(dá)成定損數(shù)額共識(shí)，降低了保險(xiǎn)公司的承保意愿和理賠積極性。因此，為了減少公益林定損評估方面的爭議，應(yīng)當(dāng)在地方立法確定一個(gè)定損標(biāo)準(zhǔn)基數(shù)的前提下，由林業(yè)監(jiān)管部門、受損林場負(fù)責(zé)人、保險(xiǎn)公司、財(cái)政部門、第三方社會(huì)評估機(jī)構(gòu)分別派員組成聯(lián)合定損評估小組，根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行磋商，增加定損標(biāo)準(zhǔn)的彈性空間，促使定損更加精準(zhǔn)。

（二）確立公益林統(tǒng)保制度，分散單個(gè)保險(xiǎn)公司的賠付壓力

統(tǒng)保制度主要是通過多家保險(xiǎn)公司聯(lián)合承保的方式，形成共保體分擔(dān)賠付風(fēng)險(xiǎn)。這一制度可以有效降低保險(xiǎn)公司的賠付資金壓力，提升保險(xiǎn)公司的承保積極性。山東省近年來陸續(xù)在煙臺(tái)、青島、泰安等個(gè)別地市開展了公益林保險(xiǎn)統(tǒng)保試點(diǎn)，統(tǒng)保制度進(jìn)入地方立法的時(shí)機(jī)和條件已經(jīng)較為成熟。統(tǒng)保試點(diǎn)制度正式被地方立法確立后，多家保險(xiǎn)公司聯(lián)合承保地方公益林保險(xiǎn)，按照協(xié)議規(guī)定的比例對承保的公益林收取保費(fèi)、支付災(zāi)害理賠金額，將使目前單個(gè)保險(xiǎn)公司巨災(zāi)賠付壓力過大的情況得到較好地疏解。

（三）明確不同災(zāi)種的對應(yīng)定損方法，合理確定理賠金額計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)

原國家林業(yè)局制定的公益林理賠金額計(jì)算方法，將“達(dá)到成災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)的整個(gè)小班面積均計(jì)入成災(zāi)面積”。這一計(jì)算方法在處理公益林火災(zāi)理賠時(shí)是科學(xué)合理的。但是在松材線蟲等病害造成的公益林受損理賠時(shí)，原國家林業(yè)局制定的計(jì)算方法就存在標(biāo)準(zhǔn)過嚴(yán)、金額過高的問題。因此，在病蟲害損失理賠時(shí)，更適宜采用“死樹折合面積法”，合理降低理賠金額。死樹折合面積法只要求保險(xiǎn)公司對感病死亡的林木進(jìn)行賠付，對感病但未死亡和未感病的林木不作賠付，這更符合保險(xiǎn)理賠的原理和現(xiàn)實(shí)，也有利于改變目前定損理賠中病蟲害造成的林木損失得不到合理定損的現(xiàn)實(shí)。舉例說明，2019年度煙臺(tái)市公益林保險(xiǎn)理賠金額中松材線蟲病災(zāi)害賠償300萬元，采用“死樹折合面積法”后2020年度預(yù)計(jì)松材線蟲病災(zāi)害單項(xiàng)將賠償500萬元。目前以威海市、煙臺(tái)市為典型代表的膠東地區(qū)，松材線蟲病害已經(jīng)成為公益林受損的主要壓力來源之一。因此，有必要通過地方立法明確火災(zāi)和病蟲害分別定損的多元方法。

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（作者單位：威海市林業(yè)局）