河南省人民檢察院課題組

摘 要：河南檢察機關(guān)堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，牢固樹立“辦信就是辦案，辦信更是辦民生”和“信訪大多是難案，難案就要領(lǐng)導(dǎo)辦”的理念，建立“三項機制”，運用“四種手段”，推行“五項舉措”，取得良好的法律效果和社會效果。針對存在的發(fā)展不平衡、領(lǐng)導(dǎo)辦理案件參與度不高、辦理質(zhì)效等方面的問題，應(yīng)健全機制、提升質(zhì)效、加強督查，推動群眾信訪“件件有回復(fù)”制度常態(tài)長效發(fā)展。

關(guān)鍵詞：領(lǐng)導(dǎo)干部 信訪申訴案件 化解矛盾

2019年以來，河南檢察機關(guān)認真貫徹最高檢關(guān)于群眾信訪件件有回復(fù)工作部署，堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，突出理念引領(lǐng)、創(chuàng)新工作機制，以壓實領(lǐng)導(dǎo)干部辦信責(zé)任為突破口，既抓了“件件有回復(fù)”工作，又有效解決了入額領(lǐng)導(dǎo)干部辦“簡單案”“湊數(shù)案”問題，形成了領(lǐng)導(dǎo)干部爭相辦理信訪申訴案件、帶頭辦理重大疑難復(fù)雜案件的良好局面。2019年3月至2022年6月，河南省三級院領(lǐng)導(dǎo)干部辦理信訪申訴案件13396件，進京、赴省訪同比分別下降39.9%和38.6%。

一、領(lǐng)導(dǎo)干部辦理信訪申訴案件的三個發(fā)展階段

河南檢察機關(guān)建立領(lǐng)導(dǎo)干部辦理信訪申訴案件制度的過程主要分為三個階段：

（一）探索開展階段

2019年3月，最高檢部署開展群眾來信“件件有回復(fù)”工作以來，河南省檢察院黨組始終把“件件有回復(fù)”作為“一把手”工程和全院性、全局性工作來抓，2019年5月率先提出并持續(xù)推動樹牢“辦信就是辦案，辦信更是辦民生”理念，以辦好信訪案件為“支點”，撬動工作作風(fēng)轉(zhuǎn)變、推動工作任務(wù)落實、倒逼辦案質(zhì)效提升。針對河南人口大省、發(fā)展中大省的省情，結(jié)合群眾來信量大面廣、處理難度大的檢情，2019年8月河南省檢察院黨組明確提出“信訪大多是難案，難案就要領(lǐng)導(dǎo)辦”理念，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部獨特優(yōu)勢，壓實辦信責(zé)任，在辦信中體會民心、把握民生，在辦信中發(fā)現(xiàn)問題、改進工作，既有效解決以往信訪工作中存在的推來推去“無限循環(huán)”問題，又為落實領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭辦案探索河南檢察路徑。

（二）健全完善階段

為充分發(fā)揮全省檢察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部在做實做好群眾信訪件件有回復(fù)工作中的示范引領(lǐng)作用，促進群眾信訪問題依法及時解決，健全完善領(lǐng)導(dǎo)干部辦理信訪申訴案件機制，2019年8月，河南省檢察院在全國檢察機關(guān)率先出臺《領(lǐng)導(dǎo)干部辦理群眾信訪案件暫行規(guī)定》，建立信訪申訴案件基層院由班子成員為主辦理、市分院由班子成員和業(yè)務(wù)部門中層干部為主辦理的工作機制，把領(lǐng)導(dǎo)干部辦理重點放在重大疑難復(fù)雜信訪案件上，領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭辦理信訪申訴案件逐漸成為常態(tài)、形成自覺。在深入開展黨史學(xué)習(xí)教育和政法隊伍教育整頓期間，河南省檢察院黨組決定把“深化件件回復(fù)、領(lǐng)導(dǎo)帶頭辦信”作為全省檢察機關(guān)的自選動作，努力以高質(zhì)量檢察履職解決好關(guān)系信訪群眾切身利益的操心事、煩心事、揪心事。河南省檢察院還在全省檢察機關(guān)開展深化件件回復(fù)“百日攻堅”活動，舉全省檢察之力把工作落實落細。

（三）常態(tài)化開展階段

最高檢《“十四五”時期檢察工作發(fā)展規(guī)劃》明確提出“實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭接訪辦案常態(tài)化，首次到基層院申訴的信訪案件全部由院領(lǐng)導(dǎo)包案辦理”。河南省檢察院提出信訪是聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶，辦信就要辦到群眾心坎上，要求全省三級院黨組充分認識院領(lǐng)導(dǎo)包案工作的重大政治意義和實踐意義，以高度的政治自覺、法治自覺、檢察自覺，將領(lǐng)導(dǎo)包案工作作為2022年的一項重要任務(wù)，列入院黨組議事日程，切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)，推動工作深入落實。2022年1月，河南省檢察院制定《關(guān)于開展院領(lǐng)導(dǎo)包案辦理首次信訪專項檢查活動實施方案》，明確院領(lǐng)導(dǎo)包案辦理首次信訪專項檢查活動的案件范圍、目標任務(wù)、具體安排和工作要求，壓實首辦責(zé)任和屬地責(zé)任，及時把矛盾化解在基層、把問題解決在當(dāng)?shù)?，確保領(lǐng)導(dǎo)干部辦理信訪申訴案件工作常態(tài)化開展。2022年1月至6月，全省三級院領(lǐng)導(dǎo)包案辦理信訪申訴案件2765件，同比上升30.6%。

二、領(lǐng)導(dǎo)干部辦理信訪申訴案件的實踐路徑

（一）建立三項機制，壓實辦理責(zé)任

1.成立“三個中心”，讓“專門機構(gòu)”干好專門工作。率先成立群眾來信處理、網(wǎng)絡(luò)信訪處理和群眾信訪督辦“三個中心”，配套建立群眾來信辦理、集中審查分流、信訪聯(lián)絡(luò)員和通報點評“四項制度”，有效解決群眾來信辦理流程不暢、職責(zé)不清、督辦不力等問題，確保辦信工作高效運行。

2.建立領(lǐng)導(dǎo)辦理信訪申訴案件機制，讓“關(guān)鍵少數(shù)”發(fā)揮關(guān)鍵作用。河南省檢察院明確省院班子成員、業(yè)務(wù)部門中層干部直接辦理數(shù)量不能低于市分院領(lǐng)導(dǎo)干部辦理平均數(shù)。2021年，河南基層院、市分院領(lǐng)導(dǎo)班子平均辦理信訪申訴案件分別為11件、19件，省院領(lǐng)導(dǎo)班子、業(yè)務(wù)部門中層干部直接辦理信訪申訴案件702件，平均辦理20件。

3.組建工作單元，讓“老大”破解“老大難”問題。堅持把積案清理作為檢驗“件件有回復(fù)”工作成色的“試金石”，針對一些久訴不息、纏訪纏訴的“骨頭案”“釘子案”，逐案由省院班子成員和相關(guān)市分院、基層院檢察長組成工作單元，上下聯(lián)動、合力攻堅。2020年以來，最高檢交辦的1474件信訪積案和河南省委政法委交辦的332件信訪積案，全部息訴化解。

（二）運用四種手段，增強辦信質(zhì)效

1.積極推行檢察聽證。堅持“應(yīng)聽證，盡聽證”原則，充分運用公開聽證這一“檢察開庭”方式，推動矛盾糾紛實質(zhì)性化解。河南省檢察院黨組采取要求各市分院檢察長親自主持專題會議研究、每半月定期通報、省院入額院領(lǐng)導(dǎo)和主要業(yè)務(wù)部門負責(zé)人示范帶頭、專項督查四項措施，持續(xù)強力推進，充分發(fā)揮公開聽證在辦理信訪申訴案件、化解矛盾糾紛方面的積極作用。截至目前，已通過公開聽證辦理信訪申訴案件2479件，息訴息訪率達84%。如陳某某申請民事監(jiān)督案，陳某某因交通肇事民事賠償標準適用問題，向檢察機關(guān)申請民事監(jiān)督，反映強烈。2021年11月25日，河南省檢察院黨組書記、檢察長段文龍在新鄉(xiāng)市檢察院主持召開聽證會，就該起民事監(jiān)督案件進行公開聽證，全國人大代表買世蕊等5位來自社會不同行業(yè)的聽證員參與聽證。通過案件雙方當(dāng)事人充分發(fā)表意見、聽證員對案件事實認定、證據(jù)采信和法律適用進行發(fā)問，與會人員零距離感受到了檢察機關(guān)開門辦案、公正司法的生動實踐，最終實現(xiàn)案結(jié)事了人和。

2.主動開展司法救助。堅持把司法救助作為檢察機關(guān)充分發(fā)揮職能幫助困難群體、服務(wù)脫貧攻堅的重要工作，加強救助的主動性及時性，讓更多符合條件的困難群眾及時得到救助。2019年1月至2022年6月，全省三級院在辦理信訪申訴案件過程中，共司法救助3650人，發(fā)放救助金4643.8萬元。河南省檢察院辦理的一起司法救助案，被害人死亡后兇手一直沒有給予賠償，被害人家庭沒有任何經(jīng)濟來源，祖孫三人系建檔立卡貧困戶，生活極其困難。承辦人經(jīng)審查核實后，省市縣三級院聯(lián)合對其家庭開展多元化救助，發(fā)放救助金13萬余元，及時幫助兩名未成年學(xué)生回歸校園。

3.全面實行面對面接談。2020年以來，河南省檢察院探索在全省基層院和有條件的市分院開展面對面接談來信人工作，并研究出臺《河南省檢察機關(guān)面對面接談來信人工作辦法》，將7日內(nèi)程序性回復(fù)由短信為主轉(zhuǎn)變?yōu)槊鎸γ娼诱?，采取?dāng)面、電話、視頻等多種方式，詳細聽取來信人訴求，做好答疑解惑、釋法說理工作，引導(dǎo)群眾依法規(guī)范信訪。2020年1月至2022年6月，全省三級院共面對面接談來信人13969件次，當(dāng)場化解5242件。如平輿縣院辦理的郭某某刑事申訴案，原案發(fā)生于文革時期，距今已有47年，現(xiàn)管轄權(quán)不明。承辦人通過“檢答網(wǎng)”咨詢專家，得到該案不屬于檢察機關(guān)受理范圍的權(quán)威答復(fù)，但考慮到申訴人年齡大且剛做過開顱手術(shù)的特殊情況，專程赴湖南郭某某家中當(dāng)面答復(fù)，并跟蹤回訪做好心理疏導(dǎo)，申訴人表示接受檢察機關(guān)意見并息訴息訪。

4.開展結(jié)案案件抽查回訪。2019年3月，河南省檢察院探索由省院對各市分院辦結(jié)的轄內(nèi)信訪案件進行回訪，通過當(dāng)面、電話、視頻等形式回訪信訪人，了解案件辦理結(jié)果及釋法說理情況，對弄虛作假的通報批評，問題嚴重的約談檢察長。2022年2月，河南省檢察院研究制定《河南省檢察機關(guān)群眾來信回訪工作暫行辦法》，省院、各市分院控告申訴檢察部門均設(shè)立回訪組，對各地各部門上報辦結(jié)息訴的屬于檢察機關(guān)管轄的群眾信訪進行回訪。截至2022年6月，共回訪辦結(jié)息訴案件7725件，群眾滿意率78%。

（三）推行五項舉措，確保常態(tài)長效

1.全面督導(dǎo)督查。2019年3月以來，把群眾信訪件件有回復(fù)工作作為河南省檢察院班子成員集中督導(dǎo)重點事項，深入19個市分院、60個基層院，采取查看數(shù)據(jù)、查閱案卷、抽查回訪等形式，指出問題，督促改進。

2.向市分院檢察長發(fā)專項通報。河南省檢察院不定期向市分院檢察長發(fā)送專項通報函，通報該地群眾來信接收、辦理、答復(fù)、抽查回訪及領(lǐng)導(dǎo)辦信情況等，指出存在問題，推動市縣兩級院真正把河南省檢察院黨組的工作要求落到實處。2019年3月至2022年6月，共發(fā)出專項通報99期，19個市分院檢察長均對通報問題作出批示，采取有力措施整改落實。

3.開展季度講評推進。河南省院第十檢察部每季度召開全省控告申訴條線視頻講評會，通報情況，點明問題，有針對性地進行工作指導(dǎo)。河南省檢察院黨組將領(lǐng)導(dǎo)干部辦理信訪申訴案件納入主要業(yè)務(wù)指標，在全省重點工作推進講評會上通報講評。2019年3月至2022年6月，河南省檢察院7次召開全省重點工作講評推進會，把領(lǐng)導(dǎo)干部辦理信訪申訴案件作為必講內(nèi)容，由成效突出的單位介紹經(jīng)驗，讓落實不力、效果不好的單位“一把手”作表態(tài)發(fā)言，抓兩頭、帶中間、促提升。

4.點名述職“問責(zé)”。對工作一度滯后的3個市院，要求分管院領(lǐng)導(dǎo)到省檢察院當(dāng)面進行“答辯式”專項述職，省檢察院“一把手”直接提問，一針見血點出問題和差距，手把手指導(dǎo)幫助整改提高。

5.納入業(yè)績考評。為推動領(lǐng)導(dǎo)干部辦理信訪申訴案件工作落地落實，河南省檢察院自主研發(fā)檢察官業(yè)績考評軟件，明確將辦理信訪申訴案件作為入額領(lǐng)導(dǎo)干部辦案的重要類型，納入業(yè)績考評，并進行季度通報。

三、領(lǐng)導(dǎo)干部辦理信訪申訴案件工作存在的問題

（一）工作開展不平衡

從辦理數(shù)量看，根據(jù)訴求和部門職責(zé)分工，領(lǐng)導(dǎo)干部辦理的信訪申訴案件集中分布在刑檢部門和民事行政檢察部門，這些部門的分管領(lǐng)導(dǎo)承辦的案件較多，其他部門分管院領(lǐng)導(dǎo)辦理信訪申訴案件數(shù)量偏少。從案件分布看，領(lǐng)導(dǎo)干部辦理的醉駕、司法救助、減刑假釋暫予監(jiān)外執(zhí)行監(jiān)督等程序相對簡單的案件占比較高。2021年，全省入額院領(lǐng)導(dǎo)辦理上述案件占入額院領(lǐng)導(dǎo)辦案總數(shù)的20.3%。

（二）領(lǐng)導(dǎo)干部辦理案件參與度有待提高

有的單位仍存在領(lǐng)導(dǎo)干部僅閱批信件或接待信訪群眾，有的僅答復(fù)來信人或信訪群眾，沒有做到全流程參與辦案。通過質(zhì)量評查發(fā)現(xiàn)，個別入額領(lǐng)導(dǎo)干部辦理的案件中，訊問（詢問）筆錄、認罪認罰具結(jié)書、接談筆錄等文書無本人簽名，庭審筆錄不體現(xiàn)其參加庭審情況，法院裁判文書列明的出庭檢察官不是院領(lǐng)導(dǎo)本人等。

（三）辦理質(zhì)效亟需進一步提升

河南各級院領(lǐng)導(dǎo)干部辦理的信訪申訴案件大多為重大復(fù)雜敏感案件、新類型案件和在法律適用方面具有普遍指導(dǎo)意義的案件，客觀上息訴化解難度大。從2019年以來電話回訪情況看，全省轄內(nèi)信訪申訴案件平均滿意率雖然已經(jīng)從2019年的55%提升至2022年6月的78%，但距離人民群眾的期待和要求還有較大距離，案件辦理質(zhì)效仍需進一步提升。

四、完善領(lǐng)導(dǎo)干部辦理信訪申訴案件的對策建議

（一）注重引領(lǐng)，進一步健全工作機制

1.深入落實“正面清單”和“負面清單”制度。領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)按照最高檢要求，積極主動帶頭辦理“正面清單”案件。案件范圍建議在最高檢確定范圍的基礎(chǔ)上，根據(jù)本地實際，以列舉形式動態(tài)調(diào)整?？傮w思路是，“正面清單”案件要體現(xiàn)出辦案的難度、重要程度、示范意義，可從案件類型、案由、涉案人數(shù)、涉案領(lǐng)域、案件影響力上來界定。

2.科學(xué)制定調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)干部直接辦案的分案機制和輪案規(guī)則。 “正面清單”案件是必辦案件，建議實行指定分案;“負面清單”案件是禁止辦理案件，設(shè)置輪案規(guī)則時建議將相關(guān)類型案件去除;其余辦案數(shù)量缺口，在統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)內(nèi)自動輪案。僅分管案管、研究室綜合業(yè)務(wù)部門的院領(lǐng)導(dǎo)，建議在指定分案辦理“正面清單”案件的基礎(chǔ)上，參與其他業(yè)務(wù)輪案。辦理的指定分案較多，已達到辦案數(shù)量規(guī)定要求的院領(lǐng)導(dǎo)，可以不再輪案。

3.進一步完善入額院領(lǐng)導(dǎo)辦案業(yè)績考評機制。結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)干部辦案正負面清單，建議對入額院領(lǐng)導(dǎo)司法辦案考評指標進行調(diào)整，如辦理“正面清單”案件進行特別加分，辦理“負面清單”案件不得分等，切實發(fā)揮好業(yè)績考評“風(fēng)向標”“指揮棒”作用。

（二）綜合發(fā)力，全面提升案件辦理質(zhì)效

從參與程度看，建議領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭全程參與案件辦理，認真落實最高檢包閱卷、包審查、包督辦、包結(jié)案、包化解、包穩(wěn)定的“六包”工作要求，針對不同案件情況，突出司法辦案“親歷性”，通過直接辦理信訪申訴案件，切實發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。從辦理措施看，建議綜合采取公開聽證、幫扶救助、律師參與、心理咨詢等方式，攻克信訪疑難問題，努力做到信訪人“事心雙解”“案結(jié)事了”，努力增強當(dāng)事人對檢察機關(guān)處理結(jié)果的認同感。從辦理質(zhì)效看，建議切實加大釋法說理力度，在作出處理決定的法律文書中對認定事實、采信證據(jù)、適用法律進行詳盡闡述，通過通俗易懂的表達方式，使當(dāng)事人“讀得明”“看得懂”“想得通”。靈活運用多種說理方式，加強與當(dāng)事人溝通，做好說理預(yù)案，將釋法說理工作貫穿領(lǐng)導(dǎo)干部辦案全過程，提升說理效果。

（三）真抓實做，大力加強督查通報

進一步加強對領(lǐng)導(dǎo)干部辦案情況核查，建立并嚴格落實院領(lǐng)導(dǎo)辦案通報制度。對領(lǐng)導(dǎo)干部所辦案件進行質(zhì)量評查時，除對案件辦理實體、程序進行評查外，還應(yīng)圍繞領(lǐng)導(dǎo)干部是否閱卷、訊問、聽取當(dāng)事人或律師意見、參與案件討論、出席法庭等親歷性事項進行審查?；鶎釉喊丛路治鰣蟾姹驹侯I(lǐng)導(dǎo)辦案具體情況，省院和市分院在定期分析通報數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，依托統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，加強對院領(lǐng)導(dǎo)辦案情況的全面通報，積極營造領(lǐng)導(dǎo)干部爭相辦理“正面清單”案件的良好氛圍。

* 課題組成員：段文龍，河南省人民檢察院黨組書記、檢察長、二級大檢察官; 王廣軍，河南省人民檢察院黨組成員、副檢察長、一級高級檢察官;高保軍 ，河南省人民檢察院二級高級檢察官; 劉潔， 河南省人民檢察院第十檢察部副主任、三級高級檢察官;龐小穎， 河南省人民檢察院第十檢察部三級高級檢察官;蔣亞偉， 河南省人民檢察院第十檢察部一級檢察官助理[450004]