黃洪凱 盧媛

摘要：基層治理是國(guó)家治理的基石。然而多年來，基層治理任務(wù)重、壓力大，遇到不少難點(diǎn)、堵點(diǎn)。其中，上級(jí)政策和決策部署在層層傳遞過程中呈現(xiàn)的“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象成為基層治理的痛與殤。誘發(fā)政策“空轉(zhuǎn)”的根源在于基層政府結(jié)構(gòu)精細(xì)化下的職責(zé)重疊、權(quán)能有限下的實(shí)踐性偏差、考核監(jiān)督頻繁下的效率逆轉(zhuǎn)以及政策制定偏差下的失真性執(zhí)行。政策“空轉(zhuǎn)”在基層治理實(shí)踐中出現(xiàn)了替代性執(zhí)行、象征性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行等錯(cuò)誤行為，需要從強(qiáng)化政策協(xié)調(diào)、規(guī)范政策制定、優(yōu)化考核制度、賦權(quán)基層政府等方面，化解政策“空轉(zhuǎn)”的困境，推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：基層治理；政策“空轉(zhuǎn)”；基層政府

基金項(xiàng)目：2020年國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“推進(jìn)基層政府減負(fù)的機(jī)制和路徑研究”（20BZZ038）；2021年國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“基層信訪者的決策選擇、行動(dòng)邏輯及其引導(dǎo)機(jī)制研究”（21BZZ092）；2022年西安市社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金一般項(xiàng)目“網(wǎng)絡(luò)政治空間數(shù)據(jù)爬取的合法性邊界與法律規(guī)制研究”（22FZ81）。

作者簡(jiǎn)介：黃洪凱，西南政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，《西南法律評(píng)論》編輯部副主任；盧媛，西南政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院。（重慶401120）

中圖分類號(hào)：D630文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-5103（2022）08-0094-04

基層治理是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的重要一環(huán)。黨中央多次強(qiáng)調(diào)，要打通政策落地的“最后一公里”，然而現(xiàn)實(shí)中，公共政策的執(zhí)行梗阻是困擾我國(guó)政府的長(zhǎng)期難題[1]。其中，上級(jí)政策在被承接和執(zhí)行的過程中有時(shí)呈現(xiàn)出“空轉(zhuǎn)”的情境。政策“空轉(zhuǎn)”通常是指中央的政策沒有落實(shí)到基層地方，或是被變通詮釋而偏離初衷的情況，其本質(zhì)是形式主義、官僚主義，體現(xiàn)在部分干部不作為、不愿為、不敢為，致使好政策不能發(fā)揮大作用，既浪費(fèi)治理資源，又不利于調(diào)動(dòng)基層干部的積極性，嚴(yán)重?fù)p害了黨和政府的形象。中央出臺(tái)的政策是經(jīng)過反復(fù)討論、多方論證得出的以提升人民群眾幸福感和治理效能為目標(biāo)的正確指引。然而作為政策的承接者，少數(shù)地方政府對(duì)中央大政方針沒有認(rèn)真學(xué)習(xí)和深入領(lǐng)會(huì)，在具體實(shí)踐中存在對(duì)文件的斷章取義和照搬全抄，或者沒有經(jīng)過充分調(diào)研，忽視基層實(shí)際情況，簡(jiǎn)單地將中央文件下發(fā)給基層，以會(huì)議落實(shí)會(huì)議，以文件落實(shí)文件。政策層層傳遞，但政策內(nèi)容卻難以真正落實(shí)，有限的治理資源被浪費(fèi)消耗，不僅耽誤了解決問題的最佳時(shí)期，更違背了政策出臺(tái)的初衷，阻礙了基層治理效能的提升。

一、產(chǎn)生邏輯：政策“空轉(zhuǎn)”生成原因

基層政府各部門職責(zé)清晰且能通力合作，就易形成上級(jí)決策科學(xué)、基層執(zhí)行堅(jiān)決、上下貫通、部門協(xié)同、條塊暢達(dá)的局面。反之，基層政府各部門分工不明、協(xié)調(diào)不暢，就易出現(xiàn)管理權(quán)威缺失、基層缺乏活力、條塊矛盾突出等現(xiàn)象，致使政策呈現(xiàn)“空轉(zhuǎn)”樣態(tài)而難以發(fā)揮預(yù)期效能。

（一）基層政府結(jié)構(gòu)精細(xì)化下的職責(zé)重疊

從縱向和橫向兩個(gè)角度分析，少數(shù)地方政府出現(xiàn)政策“空轉(zhuǎn)”的原因之一在于僵化同構(gòu)的行政科層運(yùn)行邏輯。從縱向看，基層政府各層級(jí)的職能和機(jī)構(gòu)設(shè)置高度一致，一些上級(jí)部門沒有認(rèn)真領(lǐng)會(huì)文件精神和要求，也沒有結(jié)合地方實(shí)際情況，而是直接照搬照抄給下級(jí)單位，呈現(xiàn)出“上下簡(jiǎn)單對(duì)口”的樣態(tài)。從橫向看，基層政府之間在機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)歸屬上也高度一致，通常都按部門劃定職責(zé)、各司其職，缺乏綜合協(xié)調(diào)平臺(tái)，呈現(xiàn)出“左右簡(jiǎn)單對(duì)齊”的樣態(tài)。由于基層各部門職能側(cè)重點(diǎn)、政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和歸口不同，在缺乏綜合性統(tǒng)一調(diào)度的內(nèi)設(shè)平臺(tái)時(shí)，基層治理過程容易存在“疊床架屋”現(xiàn)象。行政重疊、力量分散、資源有限等治理壁壘使得基層既有結(jié)構(gòu)存量功能難以有效發(fā)揮。

（二）權(quán)能有限下的實(shí)踐性偏差

由于基層權(quán)能有限，基層干部在工作中經(jīng)常面對(duì)想做事和難做事的現(xiàn)實(shí)矛盾，進(jìn)而導(dǎo)致一些基層政府在執(zhí)行上級(jí)政策過程中出現(xiàn)“偏差”和“走樣”的現(xiàn)象?；鶎邮菓?yīng)對(duì)各種突發(fā)事件的第一線，從自然災(zāi)害、疾病傳播、生產(chǎn)安全到群體性事件、輿情熱點(diǎn)等都需要基層工作人員處理。這就要求基層政府和干部一方面要以高度的責(zé)任心積極直面問題和解決問題；另一方面要具有突發(fā)事件應(yīng)變能力，能夠?qū)Σ粩喑霈F(xiàn)的新風(fēng)險(xiǎn)和新挑戰(zhàn)作出準(zhǔn)確判斷和正確應(yīng)對(duì)。然而，在現(xiàn)實(shí)中，部分基層干部拘囿于專業(yè)知識(shí)的缺失和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的不足，較難深刻解讀、領(lǐng)會(huì)上級(jí)的政策方針，難以精準(zhǔn)地根據(jù)指導(dǎo)性政策妥善應(yīng)對(duì)紛繁復(fù)雜的治理事項(xiàng)和及時(shí)回應(yīng)公眾訴求。在面臨一些重大突發(fā)事件時(shí)，部分基層干部往往難以第一時(shí)間調(diào)動(dòng)和協(xié)調(diào)相關(guān)資源，化解突發(fā)危機(jī)事件的能力較弱。

（三）考核監(jiān)督頻繁下的效率逆轉(zhuǎn)

上級(jí)政府對(duì)基層政府的政績(jī)考核方式通常將工作材料、開會(huì)記錄、文件資料等作為依據(jù)，多以靜態(tài)評(píng)估和組織部門專項(xiàng)任務(wù)測(cè)評(píng)為主[2]64?？己酥笜?biāo)通常呈現(xiàn)正向指標(biāo)多、反向指標(biāo)少，共性指標(biāo)多、個(gè)性指標(biāo)少的模糊樣態(tài)，不少考核流于形式而忽視實(shí)際，重視“跡”而忽視“績(jī)”。一方面，壓力型體制下的功績(jī)晉升因其正激勵(lì)性質(zhì)在很大程度上調(diào)動(dòng)了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部工作的積極性，尤其對(duì)于基層干部，資源的有限性和政治晉升渠道的單一性更加凸顯政績(jī)考核的重要意義。另一方面，壓力型體制所蘊(yùn)含的正向激勵(lì)效果是有限度的，超過最佳臨界點(diǎn)后，其負(fù)向結(jié)果可能導(dǎo)致少數(shù)基層干部為求政績(jī)合格而出現(xiàn)“亂作為”“不作為”“假作為”等行為，嚴(yán)重影響基層工作落實(shí)、落細(xì)的成效。

（四）政策制定偏差下的失真性執(zhí)行

上級(jí)政府在制定政策時(shí)若對(duì)政策任務(wù)以及涉及部門缺乏充分了解，就難以在政策制定階段準(zhǔn)確預(yù)期政策效能。政策科學(xué)化、合理化程度不高時(shí)，在實(shí)施階段容易產(chǎn)生執(zhí)行偏差的風(fēng)險(xiǎn)。政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的與政策內(nèi)容不符、偏離政策目標(biāo)和違背政策精神現(xiàn)象的失真性執(zhí)行[3]，容易導(dǎo)致基層政府動(dòng)員多方力量參與并在投入大量資源情境下，治理結(jié)果未能實(shí)現(xiàn)有效增益，預(yù)期治理回報(bào)并沒有達(dá)成，進(jìn)而呈現(xiàn)有限資源投入的邊際效用遞減和資源內(nèi)耗加劇，導(dǎo)致政策“空轉(zhuǎn)”。

二、現(xiàn)實(shí)呈現(xiàn)：政策“空轉(zhuǎn)”的外在表現(xiàn)

作為指導(dǎo)性政策輸出端，中央政府根據(jù)國(guó)家實(shí)際情況制定具有方向性、原則性意義的方針政策，有著明確的目標(biāo)要求；各級(jí)地方政府作為政策的詮釋主體，連接著中央和基層政府，起著“連接器”的作用?；鶎邮马?xiàng)的高度不確定性、復(fù)雜性和多變性共同構(gòu)成了基層治理的模糊性。現(xiàn)實(shí)中，少數(shù)基層政府基于地方利益保護(hù)動(dòng)機(jī)，在政策的具體執(zhí)行過程中出現(xiàn)替代性執(zhí)行、象征性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行等錯(cuò)誤行為。

（一）替代性執(zhí)行：變通性詮釋導(dǎo)致的政策“空轉(zhuǎn)”

在我國(guó)現(xiàn)行行政體制下，遵循行政科層體制專業(yè)性分工原則的基層政府部門有著明確的任務(wù)歸屬和職責(zé)分工[4]125。一般而言，中央制定的政策文件和規(guī)章制度多是總體性、方向性、宏觀性、原則性的，堅(jiān)持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的工作方式保證了政策自上而下層層傳遞，為上下級(jí)之間的服從關(guān)系和同級(jí)之間的合作關(guān)系提供了制度保證。同時(shí)，上級(jí)政府部門為了賦予基層政府更多的政策解釋權(quán)，以更好適應(yīng)屬地情況，通常會(huì)給基層政府的自主性治理留下行動(dòng)空間[5]。此時(shí)，基層政府往往根據(jù)政策實(shí)施的難易程度、預(yù)期成效以及可能帶來的政策福利采取不同的策略。能給基層政府帶來更多利益的政策，往往會(huì)被很好實(shí)施；反之，具有較高模糊性和較低回報(bào)率的政策，往往不被基層政府“看好”?，F(xiàn)實(shí)中，若上級(jí)政策存在與基層實(shí)踐不符而難以有效執(zhí)行時(shí)，少數(shù)基層政府可能會(huì)“靈活”地將政策進(jìn)行變通性詮釋，制定出與原政策形式上相同、但實(shí)質(zhì)上卻存在一定差異的執(zhí)行方案，就出現(xiàn)了政策“替代性執(zhí)行”現(xiàn)象。

（二）象征性執(zhí)行：形式化治理導(dǎo)致的政策“空轉(zhuǎn)”

現(xiàn)實(shí)中，一些基層干部隊(duì)伍存在懶政、怠政等不敢作為、不愿擔(dān)當(dāng)、不主動(dòng)干事等現(xiàn)象，面對(duì)基層復(fù)雜的矛盾事項(xiàng)能拖就拖、能甩就甩，不敢迎難而上化解問題。同時(shí)，少數(shù)上級(jí)決策部署沒有經(jīng)過充分調(diào)查研究，“拍腦袋決策、拍桌子定調(diào)”導(dǎo)致政策不符合基層實(shí)際，基層干部難以落實(shí)政策要求，從而出現(xiàn)象征性治理的虛假樣態(tài)。2019年被確立為“基層減負(fù)年”，中央數(shù)次發(fā)文為基層政府減負(fù)松綁。然而，在“上面千把錘、下面一根釘”的現(xiàn)實(shí)情境下，一些工作通過監(jiān)督考核機(jī)制逐漸轉(zhuǎn)化成政治任務(wù)，極大增加了政策剛性，一旦出現(xiàn)偏差就會(huì)被“一票否決”。比如環(huán)境保護(hù)等問題涉及面域廣，難以實(shí)地調(diào)研獲取數(shù)據(jù)，上級(jí)對(duì)基層政府部門的考核更多是看報(bào)表、查數(shù)據(jù)、聽報(bào)告，例如轄區(qū)的森林覆蓋率、周邊工業(yè)廠房情況、整改措施及成效等。因此，針對(duì)上級(jí)部門定期或不定期的環(huán)保督察，少數(shù)基層干部出于自身政治前途的考慮，花費(fèi)大量時(shí)間和精力整理報(bào)表，以過度留痕工作應(yīng)對(duì)上級(jí)的考核評(píng)估。長(zhǎng)此以往，一些基層政府該管的事情沒有時(shí)間及時(shí)管，不該開的會(huì)卻開了一系列，看起來忙忙碌碌，實(shí)則沒有任何意義。這些象征性執(zhí)行的無效治理行為，難以實(shí)現(xiàn)上級(jí)政府政策制定的預(yù)期治理效果，進(jìn)而造成政策文件和決策部署的“空轉(zhuǎn)”。

（三）選擇性執(zhí)行：趨利避責(zé)態(tài)度導(dǎo)致的政策“空轉(zhuǎn)”

在治理重心下移和為基層政府減負(fù)的政策背景下，基層政府逐漸獲得上級(jí)賦予的更多職權(quán)和資源，有較大的自由裁量空間，在面對(duì)模糊且具有較大自主選擇空間的事項(xiàng)時(shí)，基于趨利避責(zé)的行政態(tài)度，通常偏向于選擇更可實(shí)現(xiàn)、更有利于個(gè)人和組織的任務(wù)。一般而言，若是投入較少的治理資源而能獲得較高的治理效能和治理回報(bào)，基層政府便將會(huì)選擇性地提高對(duì)這些問題的關(guān)注度；反之，如果投入的治理資源所取得的治理成果同預(yù)期目標(biāo)相差過大，基層政府極有可能采取敷衍態(tài)度，降低政策的執(zhí)行力度。由此可見，從邀功到避責(zé)[6]態(tài)度的轉(zhuǎn)變，表明避責(zé)和不出事逐漸成為當(dāng)下主導(dǎo)一些基層政府行政的關(guān)鍵。較高的治理成效和上級(jí)政府的認(rèn)可通常會(huì)減少不確定性系數(shù)，使基層政府最大程度發(fā)揮治理優(yōu)勢(shì)。因此當(dāng)預(yù)期治理回報(bào)較低而治理資源投入較大時(shí)，二者間的非均衡狀態(tài)可能會(huì)讓基層政府暫緩對(duì)該政策的執(zhí)行，進(jìn)而造成政策“空轉(zhuǎn)”。

三、治理對(duì)策：政策“空轉(zhuǎn)”的破解之道

在政策“空轉(zhuǎn)”樣態(tài)下，政策初衷難以實(shí)現(xiàn)，人民群眾的訴求難以得到及時(shí)有效的回應(yīng)，不僅虛耗基層政府有限的治理資源，還會(huì)貽誤化解治理難題的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，嚴(yán)重影響治理成效。因此，需要從強(qiáng)化政策協(xié)調(diào)、規(guī)范政策制定、優(yōu)化考核制度、賦權(quán)基層政府等方面，化解政策“空轉(zhuǎn)”的困境。

（一）強(qiáng)化政策協(xié)調(diào)，明晰職責(zé)歸屬

強(qiáng)化政策協(xié)調(diào)，是有效應(yīng)對(duì)基層治理碎片化、資源分散化、確保政策執(zhí)行效能的關(guān)鍵。針對(duì)某一事項(xiàng)，在堅(jiān)持黨中央制定的指導(dǎo)原則和路線方針的基礎(chǔ)上，地方政府要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況整合同類事項(xiàng)，出臺(tái)數(shù)量少、有針對(duì)性的政策為基層提供遵循，防止“政策打架”。同時(shí)，條塊部門要就事項(xiàng)形成合作共識(shí)關(guān)系，打破“九龍治水、各管一段”的分割性格局，引導(dǎo)條塊合作互嵌，將“塊塊”地方性優(yōu)勢(shì)同“條條”專業(yè)性指導(dǎo)相結(jié)合，避免對(duì)接機(jī)制失調(diào)不暢下“各唱各的調(diào)，各吹各的號(hào)”，最大程度發(fā)揮政策效能，體現(xiàn)政策制定初衷。

（二）規(guī)范政策制定，發(fā)揮政策效能

破解政策“空轉(zhuǎn)”要提升政策供給質(zhì)量，增強(qiáng)政策的科學(xué)性、合理性和適應(yīng)性。有效的政策供給是良好政策執(zhí)行的前提。地方政府在政策制定階段要充分了解政策面向部門的相關(guān)情況，開展對(duì)基層社會(huì)的調(diào)研工作，對(duì)政策執(zhí)行效果進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，確?；鶎诱心芰Τ薪雍蛨?zhí)行；基層政府在執(zhí)行階段發(fā)現(xiàn)問題時(shí)要反饋給上級(jí)，并通過及時(shí)糾偏發(fā)揮政策效能。新政策制定出臺(tái)的同時(shí)要及時(shí)清理舊政策，并加強(qiáng)對(duì)政策落實(shí)情況的常態(tài)化監(jiān)管。

（三）優(yōu)化考核制度，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)問責(zé)

壓實(shí)責(zé)任有助于提升基層干部的緊迫感和責(zé)任感，但問責(zé)要有度，不能一味念“緊箍咒”，考核評(píng)估也不可簡(jiǎn)單化、片面化、公式化、隨意化和形式化。“快餐式考核”壓力下容易誘發(fā)一些基層政府的形式主義行為，因而必須創(chuàng)新基層考核機(jī)制，使其能夠?qū)Σ煌愋汀⒉煌瑢蛹?jí)的考核對(duì)象實(shí)行個(gè)性化、多樣化的考核指標(biāo)及權(quán)重賦分。要對(duì)應(yīng)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展要求，精準(zhǔn)設(shè)置關(guān)鍵性、引領(lǐng)性指標(biāo)，實(shí)行分級(jí)分類考核。在實(shí)際考核中，要堅(jiān)持定性和定量相結(jié)合的原則，對(duì)政治素質(zhì)、道德品質(zhì)等主觀性指標(biāo)，可通過設(shè)置二、三級(jí)指標(biāo)細(xì)化評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并借助量化分級(jí)等方式輔助直觀評(píng)價(jià)，強(qiáng)化考核主體對(duì)該類指標(biāo)的理解與把握，弱化其主觀偏好對(duì)考核客觀性、公正性的影響。此外，要增強(qiáng)政績(jī)考核群眾參與度，在政績(jī)考核中充分反映群眾感受、體現(xiàn)群眾評(píng)價(jià)。

（四）賦權(quán)基層政府，重視社會(huì)力量

在基層治理過程中，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮基層政府主體地位的統(tǒng)籌規(guī)劃功能，堅(jiān)持重心下移、力量下沉、保障下傾，加強(qiáng)下放給基層事權(quán)的人才、技術(shù)、資金、網(wǎng)絡(luò)端口等方面的保障，使基層有人有物有權(quán)，保證基層事情基層辦、基層權(quán)力給基層、基層事情有人辦[7]。同時(shí)，重視社會(huì)力量，實(shí)現(xiàn)多元主體的合作共治。首先，要把黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的政治優(yōu)勢(shì)同基層政府的資源整合優(yōu)勢(shì)、企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)、社會(huì)組織的群眾動(dòng)員優(yōu)勢(shì)有機(jī)結(jié)合起來，打造全民參與的開放治理體系，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)群眾、企事業(yè)單位、社會(huì)組織自主自治的積極性。其次，基層干部要樹立正確的政績(jī)觀和政治觀，提升治理能力，“要提高政治能力、調(diào)查研究能力、科學(xué)決策能力、改革攻堅(jiān)能力、應(yīng)急處突能力、群眾工作能力、抓落實(shí)能力，勇于直面問題，想干事、能干事、干成事，不斷解決問題、破解難題”[8]，在復(fù)雜多變的基層治理活動(dòng)中敏銳地發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)地制定決策，精準(zhǔn)地開展治理活動(dòng)。最后，要完善群眾參與基層治理的制度化渠道，暢通和規(guī)范市場(chǎng)主體、新社會(huì)階層、社會(huì)工作者和志愿者等參與社會(huì)治理的途徑。要?jiǎng)?chuàng)新基層政府與社會(huì)組織、社會(huì)工作者、社會(huì)志愿者等的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，尊重民意、匯集民智、凝聚民力，注重對(duì)社會(huì)組織培育和引導(dǎo)，改革社會(huì)組織管理制度，推動(dòng)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、規(guī)范自律、依法自治，積極參與社會(huì)治理全過程。

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責(zé)任編輯：鐘雪