楊小利 楊曉萍

摘要：我國3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)正處于快速發(fā)展階段，隨著現(xiàn)代化建設(shè)和國家促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的需求和政策開放，3歲以下嬰幼兒社區(qū)托育的需求逐漸增加，但社區(qū)在嬰幼兒照護(hù)服務(wù)方面還存在諸多困境，需不斷改進(jìn)以順應(yīng)時代發(fā)展。本文通過對3歲以下嬰幼兒社區(qū)托育服務(wù)指導(dǎo)過程中的困境進(jìn)行闡述，提出3歲以下嬰幼兒社區(qū)托育服務(wù)的出路：加強社區(qū)托育服務(wù)機構(gòu)建設(shè)，切實解決供需矛盾;構(gòu)建四級管理體系，整合利用社區(qū)資源;加強社區(qū)對托育機構(gòu)的監(jiān)管、引導(dǎo)力度;加強托育服務(wù)專業(yè)化人才隊伍建設(shè);增強宣傳力度，提升居民送托意愿。

關(guān)鍵詞：3歲以下;社區(qū)托育;嬰幼兒照護(hù);托育服務(wù)

“社區(qū)”一詞最早由德國社會學(xué)家滕尼斯在他的著作《共同體與社會》（Community and Society）中提出。[1]社區(qū)是由生活在一定地域范圍內(nèi)的人們所形成的一種社會生活共同體，它既是人們聚集、生活的一定地域，也是社會成員參與社會活動的基本場所。[2]從社區(qū)與教育的角度看，社區(qū)是以一定地理區(qū)域為基礎(chǔ)的社會群體，與學(xué)前教育之間是共建共享共發(fā)的關(guān)系。[3]本文中的社區(qū)指人們以居住環(huán)境為主體共同生活、學(xué)習(xí)和工作的一定區(qū)域。

社區(qū)托育是社區(qū)公共服務(wù)的重要組成部分，是為了緩解家庭育兒壓力而提供的便利性服務(wù)，可以使家長獲得休息，同時也為家長提供因臨時情況而不能照料嬰幼兒的代替性服務(wù)。[4]社區(qū)托育對0～3歲嬰幼兒身心發(fā)展具有支持性服務(wù)作用，既包含教育，也包含保育照護(hù)與營養(yǎng)保健等內(nèi)容。[5]社區(qū)托育服務(wù)是在家長的授權(quán)下，以完成家長不能親自照料嬰幼兒時的一種替代服務(wù)。[6]本文中的社區(qū)托育是指在家長的授權(quán)下，能夠養(yǎng)育照護(hù)、啟蒙教育3歲以下嬰幼兒，起到替代家庭照護(hù)嬰幼兒作用的社區(qū)服務(wù)機構(gòu)。

3歲以下嬰幼兒是社區(qū)人口的重要組成部分，其照護(hù)服務(wù)是社區(qū)托育的一項重要內(nèi)容。[7]社區(qū)托育照護(hù)服務(wù)是指社區(qū)內(nèi)為3歲以下嬰幼兒以及全體居民設(shè)置的教育設(shè)施和教養(yǎng)指導(dǎo)活動，是多層次、多角度、多種類的社會服務(wù)行為。建立以社區(qū)為基礎(chǔ)的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)，有利于推進(jìn)托育服務(wù)的專業(yè)化發(fā)展，促進(jìn)托育事業(yè)的推廣和深化，加強與政府的對話，從而為社區(qū)家庭提供科學(xué)、前沿的3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)，讓每個社區(qū)的孩子享受公平、優(yōu)質(zhì)的照護(hù)服務(wù)。

一、社區(qū)托育的發(fā)展背景

在20世紀(jì)80年代，我國3歲以下嬰幼兒照護(hù)主要由家庭承擔(dān)。到了20世紀(jì)90年代，人口、經(jīng)濟和社會的發(fā)展推動了機構(gòu)和社區(qū)0～3歲嬰幼兒早期教育的發(fā)展。21世紀(jì)初，嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的政策法規(guī)體系和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系初步建立。從21世紀(jì)初至今，我國3歲以下嬰幼兒托育服務(wù)的發(fā)展可以分為以下四個階段：

（一）早期教育的興起

《中國兒童發(fā)展綱要（2001-2010）》提出“推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，實現(xiàn)經(jīng)濟和社會的全面進(jìn)步……必須從兒童早期著手，培養(yǎng)、造就適應(yīng)新世紀(jì)需要的高素質(zhì)人才隊伍”，同時提出要“發(fā)展0～3歲兒童早期教育”。[8]這是我國第一次以政府文件的形式明確要求開展3歲以下兒童早期教育。2003年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了教育部等部門《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見》的通知，提出“根據(jù)城鄉(xiāng)的不同特點，逐步建立以社區(qū)為基礎(chǔ)……為0～6歲兒童和家長提供早期保育和教育服務(wù)”“要充分發(fā)揮示范性幼兒園在……社區(qū)早期教育等方面的示范、輻射作用”，這是我國相關(guān)文件第一次提出要通過社區(qū)來推動和發(fā)展3歲以下兒童早期教育。[9]2010年，教育部頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》第五條明確提出“重視0至3歲嬰幼兒教育”，第二十三條中提出“廣泛開展城鄉(xiāng)社區(qū)教育……”。[10]2010年，全國婦聯(lián)與教育部、中央文明辦、民政部、衛(wèi)生部、國家人口計生委、中國關(guān)工委聯(lián)合印發(fā)《全國家庭教育指導(dǎo)大綱》對0～3歲兒童的身心發(fā)展特點和家庭教育指導(dǎo)內(nèi)容做了詳細(xì)指示。[11]

（二）社區(qū)托育的起步發(fā)展階段

2016年1月，國家衛(wèi)生健康委員會公布《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實施全面兩孩政策 改革完善計劃生育服務(wù)管理的決定》，自此“二孩”政策全面放開。[12]盡管如此，但理想中的生育高峰并未出現(xiàn)。2016年“全面二孩”政策實施后，新生兒當(dāng)年出生數(shù)上升至1883萬人，次年便降至1765萬人，2018年則進(jìn)一步降至1523萬人。[13]其中一個重要原因在于現(xiàn)階段我國女性勞動參與率較高，圍繞著生育問題而造成的工作與家庭沖突問題逐步凸顯，讓許多女性不得不做出無奈選擇：或推遲生育甚至不生育，或回歸家庭做全職媽媽。無論如何選擇，這都對我國未來人口和社會經(jīng)濟發(fā)展形成了潛在的危機和挑戰(zhàn)。為了解決生育困境，國家和地方政府從嬰幼兒照護(hù)、社區(qū)早教等方面加強了政策建設(shè)力度。

（三）社區(qū)托育的進(jìn)步發(fā)展階段

2018年3月5日，十三屆全國人大一次會議上，李克強總理在政府工作報告中首次提出了“加強對兒童托育全過程監(jiān)管，一定要讓家長放心安心”的口號。[14]全國各地興起了3歲以下嬰幼兒托育服務(wù)熱潮。2018年4月，上海市政府印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)和加強本市3歲以下幼兒托育服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》，從托育機構(gòu)設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管單位、管理體制和保障措施等方面，對構(gòu)建托育服務(wù)體系提出規(guī)范性發(fā)展要求，為社區(qū)托育指明了方向。2018年12月，四川省衛(wèi)生健康委員會聯(lián)合多部門發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)3歲以下嬰幼兒托育服務(wù)發(fā)展的意見》，提出“建立健全促進(jìn)3歲以下嬰幼兒托育服務(wù)發(fā)展的政策體系、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系和服務(wù)供給體系，滿足廣大家庭對嬰幼兒托育服務(wù)需求，促進(jìn)嬰幼兒健康成長，促進(jìn)廣大家庭和諧幸?！?。[15]

（四）社區(qū)托育的快速發(fā)展階段

2019年2月，國家發(fā)展改革委、中宣部、工信部、財政部、廣電總局等18部門聯(lián)合印發(fā)《加大力度推動社會領(lǐng)域公共服務(wù)補短板強弱項提質(zhì)量? 促進(jìn)形成強大國內(nèi)市場的行動方案》，明確指出“利用社區(qū)中心、閑置校舍等存量資源建立嬰幼兒看護(hù)中心，鼓勵有條件的地方舉辦嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機構(gòu)，提供日間照料服務(wù)”等。[16]2019年3月5日，在第十三屆全國人民代表大會第二次會議上，國務(wù)院總理李克強在政府工作報告中提道：“嬰幼兒照護(hù)事關(guān)千家萬戶，要針對實施全面兩孩政策后的新情況，加快發(fā)展多種形式的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)，支持社會力量興辦托育服務(wù)機構(gòu)，加強兒童安全保障?！睆拇?歲以下嬰幼兒的照護(hù)服務(wù)就被擺上關(guān)乎國計民生的重要地位。2019年5月，國務(wù)院辦公廳正式發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》明確了監(jiān)管發(fā)牌的部門，要求“充分調(diào)動社會力量的積極性，多種形式開展嬰幼兒照護(hù)服務(wù)，逐步滿足人民群眾對嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的需求”，同時強調(diào)要“加大對社區(qū)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的支持力度”。[17]到2020年，嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的政策法規(guī)體系和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系初步建立，計劃到2025年，嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的政策法規(guī)體系和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系基本健全，多元化、多樣化、覆蓋城鄉(xiāng)的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系基本形成。

二、當(dāng)前社區(qū)托育的困境

在政策鼓勵和支持下，我國托育機構(gòu)在近幾年呈現(xiàn)爆發(fā)式的發(fā)展態(tài)勢，但由于多種因素，托育事業(yè)在發(fā)展過程中遇到了很多困難，如社區(qū)對托育機構(gòu)監(jiān)管引導(dǎo)力度不夠、缺乏專門的管理部門、托育專業(yè)人才不足、社區(qū)居民送托意識淡薄等。筆者對托育機構(gòu)教師、社區(qū)工作人員及家長進(jìn)行了走訪調(diào)研、訪談分析，得知大多數(shù)家長迫切需要建立以社區(qū)為基礎(chǔ)的3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)，但在實際過程中存在著大量問題，具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）社區(qū)3歲以下嬰幼兒托育機構(gòu)少，布局不合理

由于當(dāng)前托育機構(gòu)以商業(yè)運營為主，導(dǎo)致3歲以下嬰幼兒托育機構(gòu)主要建立在商業(yè)中心;同時，地域分布也極為不合理。以重慶市為例，該市的托育機構(gòu)主要分布在主城區(qū)域，渝東北等區(qū)域分布較少，且大部分托育機構(gòu)分布在商業(yè)區(qū)域，居民社區(qū)機構(gòu)數(shù)量較少，供需矛盾突出。此外，目前大部分托育機構(gòu)普遍面臨選址難、消防審批辦證難、托育人員資質(zhì)認(rèn)證不完善、運營成本高、招生難等實際困難，難以吸引社會力量。

（二）社區(qū)缺乏對3歲以下嬰幼兒托育服務(wù)的管理部門

以社區(qū)為基礎(chǔ)的照護(hù)服務(wù)，主要由相應(yīng)的街道辦事處主管，社區(qū)居民委員會協(xié)助其共同開展。由于社區(qū)網(wǎng)格化管理職責(zé)不清晰，缺乏專門的管理部門，存在多頭管理、合作配合不緊密等問題。有的街道辦或社區(qū)居委會沒有專門管理和服務(wù)嬰幼兒的部門;有的街道辦或社區(qū)居委會雖有專門的管理部門，但沒有專門的管理人員;有的街道辦或社區(qū)居委會雖有專門的管理人員，但管理人員非科班出身，既無相關(guān)專業(yè)知識又無相關(guān)管理經(jīng)驗。例如：衛(wèi)生部門只負(fù)責(zé)嬰幼兒的衛(wèi)生保健與防疫，婦聯(lián)只負(fù)責(zé)婦女兒童權(quán)利保障，而作為社區(qū)管理的重要組織——街道辦則主要負(fù)責(zé)社區(qū)管理，因此很難將各個部門整合起來對3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)進(jìn)行有效指導(dǎo)。

（三）社區(qū)對托育機構(gòu)的監(jiān)管、引導(dǎo)力度不夠

隨著家庭對嬰幼兒托育服務(wù)需求的增加以及國家政策的支持，社會力量主辦的托育機構(gòu)成為社區(qū)內(nèi)3歲以下嬰幼兒接受托育服務(wù)的主要選擇。各式各樣的托育機構(gòu)種類繁多，但存在質(zhì)量水平良莠不齊等問題。究其原因，一是托育機構(gòu)資源不平衡的問題愈加嚴(yán)重，缺乏引導(dǎo)、激勵措施。當(dāng)前的托育機構(gòu)服務(wù)對象以2～3歲幼兒居多，如幼兒園的親子班及各類親子園，社區(qū)內(nèi)面向0～2歲嬰幼兒的托育機構(gòu)較為匱乏，致使0～2歲嬰幼兒大多只能在家散養(yǎng)。二是現(xiàn)有托育機構(gòu)準(zhǔn)入機制不完善，導(dǎo)致部分硬件設(shè)施差、師資良莠不齊的托育機構(gòu)流入市場。由于監(jiān)管機制不健全，無法對其在照護(hù)內(nèi)容、照護(hù)形式上進(jìn)行實時監(jiān)管，各類噱頭的照護(hù)活動層出不窮，很難保證其能真正有效促進(jìn)嬰幼兒的健康成長。三是大多商業(yè)性的托育機構(gòu)為迎合家長，其照護(hù)內(nèi)容和照護(hù)形式具有幼兒園化的傾向，忽略了3歲以下嬰幼兒成長發(fā)育的規(guī)律和特點。

（四）社區(qū)托育服務(wù)專業(yè)人才不足，且缺乏理論知識和實踐經(jīng)驗

目前，多數(shù)社區(qū)并沒有為3歲以下嬰幼兒設(shè)置專項托育服務(wù)管理部門，更談不上配置專職管理人員。在各類幼兒園親子班、親子園及早教機構(gòu)中，托育服務(wù)專業(yè)人才較少，且大多數(shù)教師是以園內(nèi)的嬰幼兒為主要服務(wù)對象，能輻射、指導(dǎo)、幫助整個社區(qū)的托育服務(wù)專業(yè)人才數(shù)量有限。托育服務(wù)人才有限、缺乏專業(yè)人才隊伍已成為不爭的事實。雖然國內(nèi)一線城市的部分社區(qū)試圖與幼兒園合作引導(dǎo)建成社區(qū)托育服務(wù)示范點，構(gòu)建0～6歲嬰幼兒一體化發(fā)展。但撇去財政經(jīng)費投入等問題不談，幼兒園師資在引領(lǐng)社區(qū)3歲以下嬰幼兒照護(hù)方面也存在一定問題。一是幼兒園教師接受的專業(yè)教育主要是針對3～6歲學(xué)前兒童，針對3歲以下嬰幼兒照護(hù)的知識和經(jīng)驗有限，其引領(lǐng)、指導(dǎo)效果有待考證。二是由于幼兒園教師平日里的工作量就不小，很難為社區(qū)托育提供周期性、穩(wěn)定性的指導(dǎo)，其覆蓋范圍也十分有限。

（五）社區(qū)居民入托意識淡薄

社區(qū)是3歲以下嬰幼兒成長的重要環(huán)境，但是大部分家庭對于社區(qū)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的照護(hù)責(zé)任認(rèn)識不足，大多數(shù)家庭關(guān)心的是生活的便利性、安全性、舒適性，對于社區(qū)托育服務(wù)指導(dǎo)體系關(guān)注度較低。當(dāng)今社會雙薪家庭居多，大部分嬰幼兒主要由祖輩照顧，由于觀念上的差異，他們更愿意相信自己照護(hù)嬰幼兒的經(jīng)驗，對托育機構(gòu)集體照護(hù)嬰幼兒的重要性認(rèn)識不足，對各類嬰幼兒照護(hù)知識的宣傳活動參與度不高。這就使得社區(qū)組織和提供托育服務(wù)的難度加大，社區(qū)工作人員的任務(wù)無形中加重。

三、社區(qū)托育的出路

（一）加強社區(qū)托育服務(wù)機構(gòu)建設(shè)，切實解決供需矛盾

鼓勵地方政府優(yōu)化城市發(fā)展規(guī)劃布局，加強托育等基本公共服務(wù)設(shè)施用地需求統(tǒng)籌力度，鼓勵盤活存量用地，強化新增用地保障服務(wù)。鼓勵機關(guān)、企事業(yè)單位盤活存量閑置資產(chǎn)，提供場地開展托育服務(wù)。支持、鼓勵社區(qū)采取多種形式挖掘社區(qū)空間，提供與常住人口規(guī)模相適應(yīng)的托育服務(wù)及配套安全設(shè)施。支持、鼓勵婦幼保健院等專業(yè)機構(gòu)充分利用相關(guān)資源，通過醫(yī)育結(jié)合為托育機構(gòu)提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)和健康教育，為托育服務(wù)發(fā)展提供健康支撐。支持、鼓勵相關(guān)財政部門出臺優(yōu)惠政策，重點在財稅、房屋租賃等方面支持托育機構(gòu)，減輕托育機構(gòu)負(fù)擔(dān)，降低運營成本。

（二）構(gòu)建四級管理體系，整合利用社區(qū)資源

為了增強社區(qū)3歲以下嬰幼兒托育服務(wù)資源的整合利用度，需要完善托育服務(wù)立法內(nèi)容，出臺社區(qū)托育相關(guān)政策，確立社區(qū)托育管理部門和專門的管理人員。這恰是對應(yīng)著“國家-省市-區(qū)縣-社區(qū)”這四個管理層級需要完善的內(nèi)容。這四級管理體系從不同層級、不同側(cè)面完善社區(qū)托育公共服務(wù)體系，使其“有所依、知其所、明其責(zé)”，最終實現(xiàn)“盡其能”。

（三）加強社區(qū)對托育機構(gòu)的監(jiān)管、引導(dǎo)力度

為了規(guī)范社區(qū)內(nèi)托育機構(gòu)的發(fā)展，需要明確行政準(zhǔn)入監(jiān)督機制。現(xiàn)階段托育服務(wù)社會化、市場化特點十分顯著，為了確保社區(qū)內(nèi)托育機構(gòu)的質(zhì)量，需要結(jié)合當(dāng)前托育機構(gòu)發(fā)展的特點，多重手段并舉、多種措施并行，以規(guī)范托育行業(yè)發(fā)展。健全、合理的準(zhǔn)入機制能夠?qū)⒁恍┯布O(shè)施不完全、師資力量不充足的托育機構(gòu)拒之門外，而詳細(xì)、多渠道的監(jiān)督機制將會幫助托育機構(gòu)規(guī)范管理。托育機構(gòu)在進(jìn)入市場前必須經(jīng)過相關(guān)部門的審核，對托育機構(gòu)進(jìn)入市場前應(yīng)當(dāng)具備的“最低”限度的硬件設(shè)施以及應(yīng)當(dāng)具備的師資資源進(jìn)行評估，評估合格的才能進(jìn)入市場;同時，各類托育機構(gòu)準(zhǔn)入年限應(yīng)當(dāng)有所限制，建議3歲以下嬰幼兒托育機構(gòu)以嬰幼兒的發(fā)展周期為標(biāo)準(zhǔn)確立托育機構(gòu)準(zhǔn)入年限，如對于評估合格的托育機構(gòu)給予其3年準(zhǔn)入期限，3年檢查均合格才能獲準(zhǔn)再入市場。

（四）加強托育服務(wù)專業(yè)化人才隊伍建設(shè)

3歲以下嬰幼兒有其發(fā)展的特殊性，需要的教育形式和內(nèi)容不同于3～6歲的兒童，因此需要更加專業(yè)化的人才。為了緩解現(xiàn)階段照護(hù)服務(wù)人才不足及專業(yè)知識缺乏的狀況，應(yīng)加強托育服務(wù)專業(yè)人才的隊伍建設(shè)。第一，依托高校的托育專業(yè)、早期教育專業(yè)和兒科護(hù)理學(xué)專業(yè)，研究探索3歲以下嬰幼兒托育服務(wù)專業(yè)人員需要具備的核心能力，設(shè)置相關(guān)課程，優(yōu)化人才培養(yǎng)模式，避免各高職、高專托育專業(yè)人才培養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量參差不齊。第二，為在職托育服務(wù)人員的繼續(xù)教育、終身學(xué)習(xí)提供保障和支持。職后培訓(xùn)應(yīng)考慮不同知識背景的從業(yè)人員的專業(yè)核心能力差異，結(jié)合崗位需求，合理安排理論學(xué)習(xí)和實踐操作。通過社區(qū)與托育機構(gòu)、早教中心、親子園進(jìn)行主題研討、師資互派等，豐富服務(wù)內(nèi)容和創(chuàng)新服務(wù)形式，形成一支專、兼職結(jié)合的師資隊伍。第三，國家應(yīng)出臺相關(guān)政策法規(guī)，建立托育人員職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、職業(yè)認(rèn)證考核制度、職前培養(yǎng)和職后培訓(xùn)一體化等，同時肯定嬰幼兒照護(hù)在每個人一生中的基礎(chǔ)作用，提高社會的認(rèn)可度，增強職業(yè)歸屬感和提供專業(yè)發(fā)展路徑。[18]基于這些，才能進(jìn)一步規(guī)范管理，提升整個社區(qū)托育從業(yè)人員的理論知識水平和實踐能力，加強照護(hù)服務(wù)指導(dǎo)能力。

（五）增強宣傳力度，提升居民送托意愿

為了提高社區(qū)居民對社區(qū)托育活動的關(guān)注度，加強對托育照護(hù)服務(wù)的理解，建立社區(qū)托育公共服務(wù)交流平臺十分必要。線上、線下相配合的交流渠道能有效拓寬托育服務(wù)宣傳渠道，加深居民對照護(hù)服務(wù)知識的了解，增加居民對照護(hù)服務(wù)的關(guān)注度，提升社區(qū)居民送托意愿。針對照護(hù)服務(wù)的內(nèi)容，線上可以向居民普及科學(xué)育兒的常識，同時設(shè)置專門的咨詢渠道供居民提問并給予及時反饋;線下可組織社區(qū)居民參與照護(hù)服務(wù)互動活動，加強社區(qū)內(nèi)居民對照護(hù)服務(wù)的認(rèn)識。此外，還可以采用展板、宣傳欄等形式幫助社區(qū)居民了解照護(hù)服務(wù)對3歲以下嬰幼兒健康成長的重要意義。多方面的宣傳渠道有助于加強社區(qū)托育照護(hù)服務(wù)的宣傳力度，有效提升居民將嬰幼兒委托給社區(qū)托育機構(gòu)照護(hù)的意愿。

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[17]國務(wù)院辦公廳.國務(wù)院辦公廳《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2019〕15號）[EB/OL]. http：//www.gov.cn/zhengce/content/2019-05/09/content_5389983.htm.

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