段世飛 邱豐

摘? ?要：在全球化浪潮影響之下，高等教育成為全球治理的重要領(lǐng)域，國際組織影響下的全球高等教育治理也成了高等教育國際化發(fā)展的最新方向。聯(lián)合國教科文組織在全球高等教育治理中的地位舉足輕重。通過對相關(guān)文獻(xiàn)的梳理，探尋聯(lián)合國教科文組織參與全球高等教育治理的內(nèi)在邏輯與依據(jù)，發(fā)現(xiàn)其參與全球高等教育治理有五方面依據(jù)：歷史依據(jù)——從全球治理，到全球教育治理，再到全球高等教育治理;理論依據(jù)——全球高等教育治理脫胎于國際關(guān)系學(xué)中的多邊主義;現(xiàn)實(shí)依據(jù)——全球高等教育治理的產(chǎn)生離不開高等教育國際化的發(fā)展;權(quán)威依據(jù)——全球高等教育治理有著合法、理性的權(quán)威。雖然聯(lián)合國教科文組織參與全球高等教育治理的意義重大，但是其參與高等教育治理有著一定限度。

關(guān)鍵詞：聯(lián)合國教科文組織 全球高等教育治理 高等教育國際化

就全球教育治理領(lǐng)域而言，聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）已經(jīng)成為對全球教育發(fā)展影響最大的國際組織之一。受世界范圍內(nèi)全球化趨勢的影響，以往由主權(quán)國家主導(dǎo)的全球治理正受到前所未有的沖擊，而基于協(xié)商共贏原則成立的國際組織及其內(nèi)在的國際規(guī)制正逐漸發(fā)揮著其特有的全球治理功能。盡管美國前任總統(tǒng)特朗普選擇退出UNESCO，為逆全球化的浪潮提供了空間，但全球治理的困境并不能說明全球化走到盡頭，恰恰反映出全球治理需要完善和加強(qiáng)，需要在已有政府間合作框架的基礎(chǔ)上，引入國際組織和跨國公司等機(jī)構(gòu)，以提升治理的彈性和效率[1]。雖然全球高等教育治理受到逆全球化浪潮的影響，但高等教育在國際的合作腳步并未停息，反映了國際組織及其內(nèi)在的國際規(guī)制在全球高等教育領(lǐng)域發(fā)揮全球治理功能的最新動(dòng)態(tài)。從成立之初到現(xiàn)在，盡管UNESCO參與全球高等教育治理的角色在不斷發(fā)生變遷，但相比其他國際組織，UNESCO在全球高等教育領(lǐng)域中的領(lǐng)導(dǎo)地位依然穩(wěn)固如初。為何UNESCO能在高等教育加強(qiáng)國際化合作的背景之下穩(wěn)步推動(dòng)全球高等教育治理變革與發(fā)展？除了其歷史依據(jù)、理論依據(jù)和現(xiàn)實(shí)依據(jù)以外，最根本的依據(jù)是UNESCO參與全球高等教育治理具有合法、理性的權(quán)威性。其權(quán)威性為其推動(dòng)全球制定與實(shí)施具有約束力的國際高等教育公約或高等教育宣言鋪平了道路。UNESCO作為全球高等教育治理的主體之一，在高等教育國際化領(lǐng)域正發(fā)揮著越來越重要的作用，并日益彰顯出超越主權(quán)國家層面的全球影響力。新時(shí)期我國繼續(xù)支持UNESCO參與全球高等教育治理，借UNESCO的平臺推動(dòng)我國教育對外開放進(jìn)程中的質(zhì)量保障和學(xué)歷互認(rèn)等高等教育國際化議題。支持UNESCO參與全球高等教育治理已成為完善我國教育對外開放戰(zhàn)略布局的重要組成部分。鑒于此，本文通過對UNESCO參與全球高等教育治理的邏輯依據(jù)進(jìn)行研究，希望探清UNESCO何以能夠參與全球高等教育治理，以期對深化我國與UNESCO在高等教育領(lǐng)域的國際合作、擴(kuò)大新時(shí)代教育對外開放和提高教育對外開放水平提供一定借鑒與參考。

一、歷史依據(jù)：

從全球教育治理到全球高等教育治理

1992年，全球治理委員會(huì)（Commission on Global Governance）組織出版的《全球治理》（Global Governance）使得“全球治理”的理念被越來越多的人熟知。隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束，全球化和信息技術(shù)的飛速發(fā)展讓民族國家之間的聯(lián)系開始超越國界，交流范圍也從經(jīng)濟(jì)擴(kuò)展到社會(huì)、文化和教育等領(lǐng)域。去邊界化的多元互動(dòng)使得民族國家不再作為全球秩序的唯一構(gòu)建者，各國開始通過國際組織和國際制度來進(jìn)行合作與交流，國際組織參與的全球治理正逐漸成為時(shí)代主流。具體來說，全球化和信息技術(shù)使得民族國家之間的聯(lián)系日益密切，為彼此間交流與合作奠定了基礎(chǔ)。面對全球性的共同問題，民族國家再也不能獨(dú)自發(fā)揮作用，只能通過國際組織支撐起的全球治理空間來實(shí)現(xiàn)。全球治理作為國內(nèi)治理的延伸，是國際組織與民族國家等為實(shí)現(xiàn)共同利益而開展的民主協(xié)商與合作。全球治理要求世界各國在處理國際重大問題時(shí)密切溝通與聯(lián)系，推動(dòng)國際秩序的良性和諧發(fā)展。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，南北國家的貧富差距非但沒有縮小反而有擴(kuò)大的趨勢，這成為國際社會(huì)對特定國家進(jìn)行人道主義干預(yù)與影響的重要背景。教育作為人道主義的一種普遍形式，也成為教育國際化背景下國際社會(huì)推動(dòng)全球治理的重要方面。羅吉·戴爾（Roger Dale）等人在其專著《國家與全球治理轉(zhuǎn)型》（Transformations of the State and Global Governance）中指出，教育政策和教育體系改革正超越國界進(jìn)行跨區(qū)域協(xié)調(diào)，教育活動(dòng)已不只是某個(gè)國家的責(zé)任與義務(wù)，作為傳統(tǒng)國家主權(quán)的教育活動(dòng)與國際力量的聯(lián)系日益緊密。[2]受全球化影響，各國對待教育的態(tài)度和對教育利益的追求已經(jīng)從國內(nèi)轉(zhuǎn)移到全球。

在全球化背景下，原屬于國家主權(quán)的教育事務(wù)愈發(fā)表現(xiàn)出全球化的趨勢，在多方主體對教育發(fā)展作出巨大努力的情況下，“一般意義的全球化”開始衍生出“教育全球化”。隨著教育相關(guān)人員跨境流動(dòng)的迅猛發(fā)展，教育全球化已經(jīng)成為全球化不可或缺的構(gòu)成部分。以往以主權(quán)國家為核心的教育政策制定模式已不能適應(yīng)教育全球化的迅速發(fā)展。在教育全球化的浪潮中，世界不同國家和地區(qū)教育政策改革受到各種新潮的教育理念和教育經(jīng)驗(yàn)、教育發(fā)達(dá)國家的優(yōu)秀教育模式的影響，逐漸具有全球化的趨向。在互相影響之中，教育全球化亦成為不同國家和地區(qū)教育政策改革共同作用的產(chǎn)物。在教育全球化背景下，國際組織通過總結(jié)歸納各種優(yōu)秀的教育改革理念、經(jīng)驗(yàn)，提出具有普遍性、中立性、有一定約束力的國際公約和教育發(fā)展建議，并使其成為不同國家和地區(qū)教育政策改革的參考體系。作為多邊主義的產(chǎn)物，國際組織對教育的高度重視打破了原有的教育及其體系結(jié)構(gòu)，使其不得不重新調(diào)整以適應(yīng)教育全球化所帶來的各種挑戰(zhàn)。在應(yīng)對教育全球化挑戰(zhàn)過程中，教育全球化所造就的整體環(huán)境與參考體系推動(dòng)教育逐漸成為全球治理的重要對象。

教育被納入全球治理范疇后，“全球教育治理”作為新興學(xué)術(shù)話語進(jìn)入到學(xué)界視野。全球高等教育治理作為全球教育治理下的一個(gè)分支也吸引了多類主體，如政府間國際組織、非政府間國際組織等。其中，政府間國際組織里最有影響力的當(dāng)屬UNESCO，其不但是聯(lián)合國系統(tǒng)中參與全球高等教育治理的專門機(jī)構(gòu)，還是全球高等教育活動(dòng)的組織者與協(xié)調(diào)者，為推動(dòng)全球高等教育協(xié)同發(fā)展作出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。UNESCO的全球影響力還表現(xiàn)在其與成員國和其他國際多邊組織的關(guān)系：成員覆蓋到205個(gè)國家和地區(qū)（含10個(gè)準(zhǔn)成員國）;與政府間國際組織、非政府間國際組織等保持密切聯(lián)系;在世界主要大洲和國家均設(shè)有辦事處或委員會(huì)。UNESCO以其在全球構(gòu)建起的龐大合作網(wǎng)絡(luò)作為平臺，積極參與到全球高等教育治理進(jìn)程中去，成為全球高等教育治理體系的“重要樞紐”和“璀璨明珠”。

二、理論依據(jù)：

全球高等教育治理的學(xué)理邏輯

高等教育之所以能成為全球治理對象，即全球高等教育治理之所以能作為高等教育領(lǐng)域全新術(shù)語出現(xiàn)，其理論雛形來自由多邊主義脫胎而出的教育多邊主義。作為國際關(guān)系中民主原則的運(yùn)用，多邊主義是國際關(guān)系合理制度化與民主廣泛傳播共同作用的產(chǎn)物，對二戰(zhàn)后世界政治、經(jīng)濟(jì)、教育、文化等領(lǐng)域產(chǎn)生了重要影響。隨著多邊主義的深入發(fā)展，教育多邊主義也由此衍生。北美比較與國際教育學(xué)會(huì)（The Comparative and International Education Society，CIES）前主席卡倫·芒迪（Karen Mundy）是教育多邊主義研究的領(lǐng)軍人物，她在《教育多邊主義與世界秩序》（Educational Multilateralism and World Order）一文中指出，教育多邊主義是“在基本的行為準(zhǔn)則前提下，協(xié)調(diào)三個(gè)及以上國家和地區(qū)教育關(guān)系的重要形式”。[3]從教育多邊主義的理論可以看出，二戰(zhàn)后隨著國際關(guān)系的發(fā)展，教育成為國家和地區(qū)之間進(jìn)行協(xié)調(diào)的對象?？怂雇ⅰゑR滕斯（Kerstin Martens）在2013年出版的《教育治理的新領(lǐng)域：國際組織和市場對教育決策的影響》（New Arenas of Education Governance： The Impact of International Organizations and Markets on Educational Policy Making）一書對教育多邊主義進(jìn)行了全面的梳理，并強(qiáng)調(diào)了其興起開始讓教育納入全球治理范疇，教育逐漸成為全球治理的對象。作者除了探討國際組織與市場對教育政策的角色變化以外，還指出國際組織與市場角色變化過程中所表現(xiàn)出的多元主體參與等全球治理特征[4]，這表明教育成為全球治理對象的特征正日益凸顯。

從國際關(guān)系學(xué)視角出發(fā)，全球治理因國際組織與多邊主義環(huán)境而迅速發(fā)展，最初的全球治理工作把重心放在了經(jīng)濟(jì)和環(huán)境等領(lǐng)域，而對教育領(lǐng)域關(guān)注甚少因而被認(rèn)為是“有限的全球治理”。但隨著國際社會(huì)對教育的重視度不斷提高，“有限的全球治理”為教育未來成為全球治理的對象埋下伏筆。從政治學(xué)視角出發(fā)，多倫多大學(xué)政治學(xué)系約翰·科頓（John Kirton）所撰寫的《八國集團(tuán)與全球教育治理》（The G8 and Global Education Governance）報(bào)告標(biāo)志著政治學(xué)界首次提出“全球教育治理”的說法。報(bào)告指出，早在1977年，當(dāng)時(shí)的七國集團(tuán)就將教育作為全球治理的對象。[5]由此，基于以上國際關(guān)系學(xué)和政治學(xué)的視角，可以發(fā)現(xiàn)教育成為全球治理的對象并不是一種偶然，在其背后有著不同學(xué)科理論作為邏輯支撐。同理，高等教育作為全球教育治理的重要組成部分，使得全球高等教育治理也有著以上不同學(xué)科的理論作為學(xué)理邏輯支撐。

三、現(xiàn)實(shí)依據(jù)：

高等教育國際化中的全球高等教育治理

全球教育治理在國際組織對教育的重視度逐漸提升的背景之下也日漸成熟。但發(fā)展的過程之中作為全球教育治理的重要方面——高等教育也遇到了很多的挑戰(zhàn)。為應(yīng)對這些挑戰(zhàn)，一方面，國家加大了對高等教育的重視，深入剖析高等教育發(fā)展現(xiàn)狀并提出應(yīng)對策略;另一方面，UNESCO等國際組織積極參與高等教育國際化背景下的全球高等教育治理。

作為國家和社會(huì)快速發(fā)展的重要“引擎”，高等教育的地位和作用不容忽視。高等教育國際化背景下，經(jīng)濟(jì)全球化對高等教育的沖擊和影響相對較大，全球各國的高等教育幾乎都面臨危機(jī)[6]。高等教育危機(jī)之下各國對待高等教育的態(tài)度不一：有的國家信奉新自由主義，將高等教育完全交給市場，這在促進(jìn)高等教育市場化的同時(shí)也忽視了高等教育作為“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”的社會(huì)屬性，不利于高等教育發(fā)展的公平與正義;有的國家因其經(jīng)濟(jì)能力有限，國際地位也相對不高，加之政府無暇顧及，國內(nèi)的高等教育長期處于邊緣地位，既無法滿足民眾對優(yōu)質(zhì)高等教育的追求又?jǐn)U大了與其他國家高等教育發(fā)展的差距。高等教育國際化背景下，各國所面臨的跨境高等教育質(zhì)量保障、高等教育人才跨境流動(dòng)等高等教育問題已經(jīng)超越國界，單憑民族國家自身已難以應(yīng)對。鑒于此，高等教育國際化背景下的高等教育問題需要以更廣的視角、更高的格局來進(jìn)行治理。各國高等教育政策的制定語境逐漸從該國擴(kuò)展到全球，高等教育發(fā)展逐漸融合到全球治理的多維框架。[7]一定程度上，高等教育的發(fā)展最終會(huì)在國際化的背景下走向進(jìn)行全球高等教育治理的局面。

高等教育國際化背景下，高等教育已經(jīng)進(jìn)入了不同利益集團(tuán)通過國際組織共同發(fā)揮作用的時(shí)代，即全球治理的時(shí)代。[8]UNESCO憑借其成立后對世界高等教育所作出的巨大貢獻(xiàn)及其在高等教育領(lǐng)域中的重要樞紐地位，成為高等教育國際化背景下參與全球高等教育治理的最重要國際組織之一。UNESCO依靠其專業(yè)性、權(quán)威性等組織特質(zhì)和獨(dú)特的組織運(yùn)轉(zhuǎn)方式，通過國際高等教育機(jī)制、高等教育宣言或承諾等手段推動(dòng)了全球高等教育的發(fā)展，在全球高等教育治理進(jìn)程中扮演著重要角色。2008年，UNESCO發(fā)布報(bào)告《戰(zhàn)勝不平等：為什么治理重要》（Overcoming Inequality： Why Governance Matters）肯定了治理在教育中的作用。[9]2015年UNESCO發(fā)布的《反思教育：向全球共同利益轉(zhuǎn)變？》（Rethinking Education： Towards a Global Common Good？），也認(rèn)為教育（包括高等教育）是全球共同的利益，需要對其進(jìn)行全球治理。[10]UNESCO越來越重視用治理來促進(jìn)高等教育國際化的發(fā)展。總的來說，對于高等教育國際化在全球化背景下的困境與挑戰(zhàn)，UNESCO通過制定國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)等舉措對高等教育國際化施加影響，對推動(dòng)全球高等教育治理發(fā)揮重要作用。

四、權(quán)威依據(jù)：

全球高等教育治理的合法、理性權(quán)威

邁克爾·巴尼特（Michael Barmet）與瑪莎·芬尼莫爾（Martha Finnemore）在其專著《為世界定規(guī)則：全球政治中的國際組織》（Rules for the World： International Organizations in Global Politics）中對國際組織的“權(quán)威”作出了解釋：權(quán)威是運(yùn)用制度或者資源贏得尊重的能力，它包括做很多高難度事情的能力，也包括告訴大家正確事情的含義應(yīng)是什么。[11]他們認(rèn)為國際組織之所以具有權(quán)威是因?yàn)槠涑袚?dān)的使命是國際上各國和地區(qū)共同追求的目標(biāo)，并且它們承擔(dān)的使命是非暴力與理性的，一定程度上讓國際組織具有了合法、理性的權(quán)威。

UNESCO為推動(dòng)國際高等教育合作采取了相應(yīng)的措施，例如發(fā)布相關(guān)領(lǐng)域的綱領(lǐng)和政策、邀請各成員國達(dá)成標(biāo)準(zhǔn)的共識并簽訂聯(lián)合國公約、在總結(jié)幾十年的工作經(jīng)驗(yàn)后出版文獻(xiàn)等。在巴尼特看來，UNESCO成功參與全球高等教育治理的原因是其權(quán)威性。也正是因?yàn)槠錂?quán)威性可以高效地讓成員國接受其高等教育言論，進(jìn)而影響他們的高等教育理念，使他們愿意接受UNESCO所倡導(dǎo)并制定的高等教育國際規(guī)范以及UNESCO所監(jiān)督與分配的結(jié)果。正是因?yàn)楦鱾€(gè)成員國達(dá)成了這樣的共識，才使得全球高等教育治理可以談判、協(xié)商的形式進(jìn)行。

（一）機(jī)構(gòu)形式層面

依據(jù)巴尼特等人的觀點(diǎn)，UNESCO作為國際組織在機(jī)構(gòu)形式層面上屬于理性、合法的官僚機(jī)構(gòu)，官僚機(jī)構(gòu)的權(quán)威性讓UNESCO可以對世界高等教育發(fā)展采取具體行動(dòng)。作為世界各國討論協(xié)商教育問題的國際組織，UNESCO擁有具體的組織機(jī)構(gòu)和雇員，其主要機(jī)構(gòu)包括大會(huì)、秘書處、執(zhí)行局。為了推動(dòng)成員國高等教育的理論研究和具體實(shí)踐，UNESCO還下設(shè)6個(gè)教育研究所、2個(gè)研究中心，其中與高等教育聯(lián)系最為密切的包括國際教育局、國際教育規(guī)劃研究所、統(tǒng)計(jì)研究所、歐洲高等教育中心等。另外，UNESCO還與其他政府間國際組織、非政府間國際組織建立起高等教育多邊合作伙伴網(wǎng)絡(luò)。

UNESCO國際教育局等教育核心機(jī)構(gòu)對其發(fā)展世界高等教育、推動(dòng)高等教育在國際的發(fā)展交流產(chǎn)生了重要影響，借助這些機(jī)構(gòu)的力量，UNESCO才能夠更加高效地履行高等教育職責(zé)，在全球高等教育治理中發(fā)揮其主導(dǎo)性的作用。

1. 國際教育局

1925年，國際教育局（International Bureau of Education，IBE）由瑞士教育家在日內(nèi)瓦創(chuàng)立，其創(chuàng)立的初衷是提供智力領(lǐng)導(dǎo)并促進(jìn)國際教育合作。國際教育局最初為民間、非政府組織，1929年，其成員開始面向其他國家開放，成為國際教育領(lǐng)域的第一個(gè)政府間組織。與此同時(shí)，著名心理學(xué)教授讓·皮亞杰（Jean Piaget）被任命為國際教育局主任，并領(lǐng)導(dǎo)國際教育局長達(dá)40年。1969年，國際教育局正式成為UNESCO的組成部分并保留了知識和職能的自主權(quán)。1999年，國際教育局開始通過課程開發(fā)為UNESCO提供教學(xué)策略和教育內(nèi)容。2011年，UNESCO第36屆大會(huì)宣布國際教育局成為全球課程及相關(guān)事務(wù)的卓越中心。[12]國際教育局在教育領(lǐng)域扮演以下角色：制定適合成員國發(fā)展所需的課程規(guī)范的知識型領(lǐng)導(dǎo)者;通過知識共享、技能轉(zhuǎn)讓、政策和技術(shù)咨詢以及專業(yè)發(fā)展課程等策略幫助成員國提高課程開放能力的支持者;與課程學(xué)習(xí)相關(guān)的知識創(chuàng)造者和管理者;教育文獻(xiàn)和教育數(shù)據(jù)的提供者。[13]具體職能包括：籌備召開兩年一次的國際教育會(huì)議;從事比較教育研究，出版比較教育研究成果;收集與傳播教育情報(bào);運(yùn)行國際教育圖書館。

國際教育局所扮演的角色中，其作為“教育文獻(xiàn)和教育數(shù)據(jù)的提供者”對傳播高等教育思想、推動(dòng)高等教育發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)。國際教育局有專門的文獻(xiàn)中心（Documentation Centre），該文獻(xiàn)中心不僅有與高等教育相關(guān)的報(bào)告、出版物，還有大量報(bào)道高等教育的網(wǎng)站、新聞等在線資源。國際教育局將比較教育作為其工作重心之一，因此其文獻(xiàn)中心出版了不少具有影響力的比較教育刊物，如《國際教育年鑒》（International Yearbook of Education）、《展望》（Prospects）等。以《展望》為例，它作為國際教育局的比較教育季刊，主要刊發(fā)比較教育研究的論文，其中也包括比較高等教育研究的論文。例如，《展望》在2015年第4期中刊發(fā)了菲利普·G. 阿特巴赫（Philip G. Altbach）等人的文章《全球大學(xué)排名：高等教育的“奧運(yùn)比賽”》（Global University Rankings： The “Olympic Games” of Higher Education？），文中作者將大學(xué)排名比喻為奧運(yùn)比賽以突出大學(xué)排名在國際高等教育體系中的作用及其存在的局限性。[14]

2. 國際教育規(guī)劃研究所

國際教育規(guī)劃研究所（The International Institute for Educational Planning，IIEP）的誕生深受當(dāng)時(shí)社會(huì)環(huán)境的影響。在1948年的《世界人權(quán)宣言》承認(rèn)教育是所有人的基本人權(quán)后，國際社會(huì)開始認(rèn)識到教育與經(jīng)濟(jì)增長之間的密切關(guān)系。在戰(zhàn)后，無論是重建的歐洲，還是獨(dú)立的第三世界都對教育領(lǐng)域產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。公眾對于教育需求的急劇增長助力催生了“教育規(guī)劃領(lǐng)域”。為了強(qiáng)化在不同教育領(lǐng)域的主導(dǎo)地位，UNESCO于1963年設(shè)立了IIEP。在IIEP第一屆理事會(huì)會(huì)議上，UNESCO時(shí)任總干事勒內(nèi)·馬厄（René Maheu）指出：“規(guī)劃不一定能創(chuàng)造發(fā)展，但沒有規(guī)劃就沒有發(fā)展。規(guī)劃是一門知識性學(xué)科，它要求政府從未來的角度考量現(xiàn)狀，從深思熟慮的選擇角度考慮未來。”IIEP基于其網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)和伙伴關(guān)系，主要行使四方面的職責(zé)：為成員國提供培訓(xùn)和支持、加強(qiáng)成員國的技術(shù)合作、進(jìn)行應(yīng)用研究、作為促進(jìn)成員國之間信息共享和知識流動(dòng)的催化劑。[15]另外，IIEP還在拉丁美洲和非洲設(shè)立地區(qū)辦事處，以監(jiān)測拉丁美洲的教育趨勢和幫助非洲制定公平有效的教育政策。

IIEP的關(guān)鍵使命在于幫助成員國強(qiáng)化該國教育系統(tǒng)管理和制定具有針對性的教育規(guī)劃。在高等教育治理改革方面，IIEP研究了全球高等教育治理所帶來的重大變化，其中包括創(chuàng)建中介機(jī)構(gòu)作為教育部和高等教育機(jī)構(gòu)之間的緩沖;將教育決策機(jī)構(gòu)的成員資格授予有關(guān)私營部門;通過說服和激勵(lì)而非法律手段實(shí)施高等教育政策;增強(qiáng)外部機(jī)構(gòu)和專業(yè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督控制。為了應(yīng)對這些變化，IIEP吸取之前治理改革和質(zhì)量保證工作中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，與成員國和相關(guān)高等教育機(jī)構(gòu)合作，制定和改進(jìn)成員國高等教育內(nèi)部質(zhì)量保障體系和機(jī)制。相關(guān)研究成果也為該領(lǐng)域的相關(guān)培訓(xùn)和政策改革鋪平道路。[16]此外，在推動(dòng)全球高等教育治理改革的進(jìn)程中，IIEP總結(jié)相關(guān)研究經(jīng)驗(yàn)，出版了大量文獻(xiàn)，如2007年出版的《跨境高等教育：監(jiān)管、質(zhì)量保證和影響》（Cross-border Higher Education：Regulation， Quality Assurance and Impact）、2008年出版的《高等教育全球化和跨境學(xué)生流動(dòng)》（Globalization of Higher Education and Cross-border Student Mobility）等。

3. 拉丁美洲和加勒比地區(qū)高等教育研究所

1997年，根據(jù)UNESCO大會(huì)第29屆會(huì)議通過的決定，UNESCO在拉丁美洲和加勒比地區(qū)高等教育區(qū)域研究中心的基礎(chǔ)上，成立了拉丁美洲和加勒比地區(qū)高等教育研究所（International Institute for Higher Education in Latin America and the Caribbean ，IESALC）。該研究所旨在促進(jìn)拉丁美洲和加勒比地區(qū)的高等教育發(fā)展和轉(zhuǎn)型，使得該地區(qū)的高等教育成為全球化時(shí)代人類可持續(xù)發(fā)展的有效推動(dòng)者。IESALC的職責(zé)主要包括：促進(jìn)該地區(qū)成員國及其高等教育機(jī)構(gòu)、高等教育專家的密切合作;增進(jìn)該地區(qū)成員國高等教育系統(tǒng)的相互了解，提升其與世界其他地區(qū)的可比較性;幫助成員國改進(jìn)和發(fā)展其高等教育體系和機(jī)構(gòu);推動(dòng)該地區(qū)成員國間高等教育學(xué)位和文憑互認(rèn);通過評估提高該地區(qū)成員國的高等教育質(zhì)量;加大信息通信技術(shù)在該地區(qū)成員國高等教育機(jī)構(gòu)中的應(yīng)用力度;與UNESCO其他機(jī)構(gòu)密切合作，為UNESCO高等教育計(jì)劃的制定、評估和監(jiān)督作出貢獻(xiàn)。[17]

在IESALC的使命中，除了創(chuàng)建區(qū)域高等教育聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)、推進(jìn)區(qū)域高等教育學(xué)位和文憑互認(rèn)等之外，還出版高等教育文獻(xiàn)。《高等教育與社會(huì)》（Educación Superior y Sociedad，ESS）作為該研究所的代表性出版物，出版周期為半年，內(nèi)容多為拉丁美洲和加勒比地區(qū)高等教育的調(diào)查結(jié)果和研究重點(diǎn)。ESS通過搭建高等教育研究結(jié)果與高等教育政策制定者之間的橋梁，為該地區(qū)高等教育研究提供了批判性辯論的舞臺，有助于該地區(qū)高等教育研究的創(chuàng)新和高等教育信息與政策的傳播。ESS是對拉丁美洲和加勒比地區(qū)高等教育研究所高等教育使命的回應(yīng)和總結(jié)，讓該地區(qū)的高等教育從最初的“知識對話”成為當(dāng)前推動(dòng)人類可持續(xù)發(fā)展的新共識。[18]

4. 歐洲高等教育中心

1972年，歐洲高等教育中心（Centre Européen pour lEnseignement Supérieur，CEPES）在羅馬尼亞成立。該中心致力于推動(dòng)?xùn)|歐、東南歐和中歐地區(qū)成員國在高等教育領(lǐng)域的國際合作并為其提供技術(shù)支持，同時(shí)也為加拿大、美國和以色列提供高等教育服務(wù)。歐洲高等教育中心的職責(zé)主要包括：積極參與2009年第一次世界高等教育大會(huì)的后續(xù)行動(dòng);承擔(dān)與博洛尼亞進(jìn)程有關(guān)的高等教育發(fā)展和改革項(xiàng)目;成為《歐洲地區(qū)高等教育資格承認(rèn)公約》網(wǎng)絡(luò)的秘書處;促進(jìn)高等教育政策制定和研究，舉辦討論高等教育重要議題的會(huì)議;廣泛收集與傳播高等教育的信息，如出版官方雜志《歐洲高等教育》（Higher Education in Europe）;在姊妹大學(xué)和教席計(jì)劃內(nèi)協(xié)調(diào)教席的有關(guān)活動(dòng);提供高等教育咨詢服務(wù);參加非政府組織的高等教育活動(dòng);成為UNESCO與羅馬尼亞的聯(lián)系紐帶。[19]

歐洲高等教育中心自成立以來，在高等教育領(lǐng)域的工作主要集中在以下幾個(gè)方面：推動(dòng)成員國高等教育學(xué)位和文憑的互認(rèn)和“可比度”（comparable degree）;研究高等教育立法，如2004年11月舉行研討會(huì)通過文件《新時(shí)期高等教育政策文件和法律：在博洛尼亞進(jìn)程的主導(dǎo)地位》（New Generations of Policy Documents and Laws for Higher Education： Their Thrust in the Context of the Bologna Process）;加快學(xué)術(shù)流動(dòng)性，如整理東南歐人才流失和勞動(dòng)力市場的相關(guān)信息;促進(jìn)成員國高等教育質(zhì)量的保證和認(rèn)證，如2002年出版高等教育論文《質(zhì)量保證和課程發(fā)展》（Quality Assurance and the Development of Course Programme）;鼓勵(lì)高等教育中的學(xué)生參與和治理，如2002年出版的論文《高等教育的政策制定、戰(zhàn)略規(guī)劃和管理》（Policy Making， Strategic Planning and Management of Higher Education）;形成高等教育區(qū)域發(fā)展的歐洲維度（European Dimension），如2003年與歐洲大學(xué)協(xié)會(huì)（European University Association，EUA）舉行會(huì)議，通過報(bào)告《博洛尼亞進(jìn)程的外部因素：全球化世界下的東南歐高等教育與歐洲高等教育區(qū)》（The External Dimension of the Bologna Process： South-East European Higher Education and the European Higher Education Area in a Global World）。[20]

上述四個(gè)機(jī)構(gòu)在UNESCO參與全球高等教育治理的道路上提供了實(shí)質(zhì)性的支撐，并積極推動(dòng)了世界高等教育的發(fā)展。

需要說明的是，UNESCO上述機(jī)構(gòu)和中心的雇員來自不同的國家和地區(qū)，他們作為UNESCO的工作人員不直接代表母國的利益，而是在日常工作中雇員都是秉持著中立的態(tài)度。這也是UNSECO作為一個(gè)國際組織能夠在全球高等教育治理領(lǐng)域保持權(quán)威性的重要原因?？傮w來說，UNESCO的高等教育相關(guān)機(jī)構(gòu)、合作網(wǎng)絡(luò)和不同背景的雇員使UNESCO能作為處理高等教育事務(wù)的全球機(jī)構(gòu)而存在，也使得UNESCO的相關(guān)高等教育活動(dòng)具備一定權(quán)威性。

UNESCO雖然具有處理高等教育事務(wù)的專門機(jī)構(gòu)，但僅有這些機(jī)構(gòu)是完全不夠的，也難以獲得成員國的尊重，這些機(jī)構(gòu)必須為合法且有價(jià)值的目標(biāo)服務(wù)。UNESCO的教育使命是“加強(qiáng)國家和社會(huì)之間的聯(lián)系，動(dòng)員廣大公眾，使每個(gè)兒童和公民獲得優(yōu)質(zhì)教育”[21]，恰好符合UNESCO追求優(yōu)質(zhì)、公平的教育目標(biāo)，這一目標(biāo)也是世界各國所追求的共同價(jià)值規(guī)范，故而能得到國際社會(huì)的尊重，使得UNESCO參與全球高等教育治理具有理性的權(quán)威性。由于UNESCO處理全球高等教育事務(wù)的方式是對話的、協(xié)商的、合作的、專業(yè)化的，各成員國都認(rèn)同UNESCO在全球高等教育治理中的權(quán)威性。

（二）權(quán)威內(nèi)容層面

巴尼特與芬尼莫爾指出，國際組織的權(quán)威性包括：授予性權(quán)威，即國家所授予國際組織的權(quán)威;道義性權(quán)威，即國際組織是國際公認(rèn)價(jià)值觀和社會(huì)利益捍衛(wèi)者;專家權(quán)威，即國際組織的專家知識具有權(quán)威性。[22]基于巴尼特等人的觀點(diǎn)，UNESCO參與全球高等教育治理的權(quán)威性主要體現(xiàn)在以下三方面。

第一，相關(guān)成員國的授權(quán)使UNESCO參與全球高等教育治理擁有了授予性權(quán)威。具體來說，UNESCO是處理世界高等教育問題的權(quán)威國際組織。然而，UNESCO獲得的授權(quán)與其職責(zé)不是一時(shí)的且會(huì)適時(shí)發(fā)生變化。伴隨高等教育問題在全球教育議程中重要性的提升，加之全球高等教育治理進(jìn)程的變遷，UNESCO的成員國通過會(huì)議、宣言等渠道實(shí)現(xiàn)對UNESCO的授權(quán)，增強(qiáng)UNESCO參與全球高等教育治理的權(quán)威性。對于高等教育會(huì)議與宣言，UNESCO在1998年、2009年分別組織召開了兩次世界高等教育大會(huì)，并發(fā)布了世界高等教育大會(huì)公報(bào)及相關(guān)的高等教育發(fā)展宣言，為21世紀(jì)高等教育發(fā)展道路提供了新的思路。也正是在這兩次大會(huì)上，成員國進(jìn)一步確認(rèn)UNESCO在世界高等教育發(fā)展中的地位，進(jìn)一步確認(rèn)了其在世界高等教育治理中的權(quán)威性。

第二，UNESCO參與全球高等教育治理的權(quán)威來自其捍衛(wèi)全球公認(rèn)價(jià)值和國際社會(huì)公共利益的道義性，即具有道義性權(quán)威。全球化進(jìn)程中，國家和地區(qū)不僅是全球高等教育治理的主體之一，還是全球高等教育治理的重要對象。雖然區(qū)域性高等教育問題、全球性高等教育問題是世界上大多數(shù)國家面臨的共同問題，但是這些高等教育問題本身的不均衡性和復(fù)雜性使得少數(shù)國家不愿意參與到全球高等教育治理中去。這些國家或?qū)θ蚋叩冉逃卫磉M(jìn)行“搭便車”，或?qū)θ蚋叩冉逃卫磉M(jìn)行阻撓。在此背景下，UNESCO作為全球性的國際教育組織，以及成員國高等教育利益的捍衛(wèi)者和發(fā)聲者，采取了一系列相應(yīng)的實(shí)質(zhì)性措施幫助這部分少數(shù)國家緩解抵觸情緒，讓更多國家的高等教育共同發(fā)展，高等教育的國際化程度進(jìn)一步加深。這與少數(shù)國家只為追求自身高等教育利益形成鮮明對比，也使得UNESCO能獲得成員國的信任，并且利用成員國的信任對少數(shù)國家不履行高等教育責(zé)任和義務(wù)的行為進(jìn)行曝光，從而讓UNESCO參與全球高等教育治理更顯得有道義性。

第三，UNESCO參與全球高等教育治理需要基于專業(yè)知識，即具有專業(yè)性權(quán)威。區(qū)域性、全球性高等教育問題需要以專業(yè)知識作為基礎(chǔ)。一是全球高等教育問題的具體表現(xiàn)和背后原因具有復(fù)雜性，因而，透析全球高等教育問題的表現(xiàn)及原因，需要依靠專業(yè)知識，而不是常識和經(jīng)驗(yàn)。二是全球高等教育問題涉及學(xué)科較廣，僅靠教育學(xué)科恐怕難以應(yīng)對，需要將法律、金融、經(jīng)濟(jì)等多學(xué)科知識作為重要支撐。交叉學(xué)科知識體現(xiàn)了UNESCO在全球高等教育治理方面的專業(yè)性，也提升了其處理全球高等教育事務(wù)的效率。三是參與高等教育合作與交流的國家面對高等教育問題時(shí)常充滿不確定性：既有高等教育問題自身內(nèi)在的不確定性，又有高等教育政策實(shí)施后帶來的不確定性。在高等教育信息不確定或高等教育知識不完全的背景下，這些國家對高等教育知識和信息的需求量會(huì)上升。四是UNESCO作為高等教育信息的共享者、高等教育知識的生產(chǎn)者和傳播者，可以為成員國提供更加專業(yè)、全面的高等教育信息和知識。

總的來說，UNESCO在全球高等教育治理進(jìn)程中所發(fā)揮的作用已經(jīng)不可或缺，其為推動(dòng)高等教育國際化所作出的貢獻(xiàn)亦毋庸置疑。UNESCO通過多種途徑提高了國家層面和地方層面對高等教育的重視程度，有利于國家和地方的高等教育制度安排，與政府間國際組織、非政府間國際組織等多元治理主體的聯(lián)系也更加密切。UNESCO以上作用的發(fā)揮與其所具有的權(quán)威性緊密相關(guān)。

五、結(jié)語

全球化背景下，在經(jīng)濟(jì)、科技、文化、教育等領(lǐng)域，人與人之間、國與國之間的依存度正在得到前所未有的加深，合作與交流成為我們所處時(shí)代的突出特征和主流趨勢。多元領(lǐng)域、多種方式的合作與交流，為密切世界各國以及民眾之間的聯(lián)系創(chuàng)造了新的機(jī)遇。同時(shí)，全球化也造成一定消極影響：經(jīng)濟(jì)危機(jī)、倫理危機(jī)等加劇了各國之間的不信任感與不安全感。人類當(dāng)前所面臨的政治、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等問題日益變得國際化，為此，越來越需要國際社會(huì)開展合作以消除可能存在的不信任感與不安全感。全球治理正是在這樣的需求下應(yīng)運(yùn)而生。同理，全球高等教育治理也是在這樣的背景下產(chǎn)生的，它顛覆了主權(quán)國家和國際社會(huì)之間、公共部門和私營部門之間關(guān)系長期割裂對立的傳統(tǒng)二維現(xiàn)狀，不再把主權(quán)國家和公共部門作為唯一的權(quán)力來源，力圖將合作與交流作為國內(nèi)外高等教育事務(wù)管理的必要策略，讓“治理”取代以往的“管理”，并使其成為實(shí)現(xiàn)高等教育民主的重要形式。在人與人之間、國與國之間聯(lián)系愈發(fā)緊密的全球化時(shí)代，UNESCO等國際組織在全球高等教育治理中的作用和影響正在引起世界各國的重視，國際組織被主權(quán)國家視為融入世界的重要平臺，它有助于主權(quán)國家參與“全球高等教育共同事務(wù)”。反過來，也正是因?yàn)榈玫絿H組織的認(rèn)可，主權(quán)國家在全球高等教育治理中的地位與資格才能得到彰顯。國際組織所構(gòu)成的國際機(jī)制成為主權(quán)國家參與全球高等教育治理、國際高等教育秩序得以維持的重要框架。

需要說明的是，作為主權(quán)國家與國際組織權(quán)力的延伸與拓展，全球高等教育治理是有一定限度的，且主權(quán)國家仍然是全球高等教育治理的重要主導(dǎo)，其地位很難被替代。UNESCO等國際組織需要得到主權(quán)國家尤其是成員國的授權(quán)，才能在特定的主管領(lǐng)域針對特定的問題展開工作;主權(quán)國家也必須在國際組織制定的國際規(guī)則框架下拓展其活動(dòng)的空間。就此而言，全球高等教育治理不是無限制的，需要主權(quán)國家和國際組織之間實(shí)現(xiàn)張力的平衡，通過保持長期密切的交流與合作，實(shí)現(xiàn)雙方共同利益的最大化，從而為全球高等教育治理營造民主寬松的和諧氛圍。

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編輯 呂伊雯 校對 王亭亭