朱曉芳 張志峰

摘要明晰學校制度執(zhí)行的基本功能、推動學校制度的有效落實，是學校各項工作正常運轉(zhuǎn)的基本保障。受到學校制度內(nèi)容本身不合規(guī)、制度出臺程序不合理、制度執(zhí)行能力不到位等多種因素影響，當前學校制度執(zhí)行中存在擱置、擱淺、執(zhí)行偏差等問題。學校應通過加強學習調(diào)研、捋順管理體制、組織開展培訓、加強監(jiān)督考核等多種手段，保證制度內(nèi)容的科學性、制度出臺的合理性，進而保證制度執(zhí)行的參與性和實效性。

關鍵詞 學校制度；校長負責制；學校組織機制；“雙減”政策

中圖分類號G63

文獻標識碼B

文章編號1002-2384（2022）09-0051-03

“學校制度是關于學校的一系列正式規(guī)則和規(guī)范體系。一般來說，憲法及各種法律對學校的規(guī)定、教育方針和政策等可以看作學校外部制度，而學校章程、學校發(fā)展規(guī)劃、教學管理制度、學生管理制度等屬于學校內(nèi)部制度。”[1]對學校制度的有效執(zhí)行，是推動學校各項工作正常運轉(zhuǎn)的基本保障。但受到多種因素的影響，當前學校制度在執(zhí)行中面臨一些現(xiàn)實困境。本文就學校制度執(zhí)行過程中的困境表現(xiàn)及原因進行分析，并提供相關改進建議，以期為破解學校制度執(zhí)行難題提供解決思路。

一、明晰學校制度執(zhí)行的基本功能

學校制度一經(jīng)制定、頒布、實施，即對在相關崗位上或從事相關工作的人員具有約束作用，是其行動的準則和依據(jù)。結(jié)合工作實際我們發(fā)現(xiàn)，學校制度在執(zhí)行中具有三大功能，即規(guī)范、指導和服務，準確理解和把握這三大功能是保證制度有效執(zhí)行的基礎。

其一，規(guī)范是學校制度執(zhí)行的基本立足點。一是因為學校制度依據(jù)國家和地方政府的政策法規(guī)制定，具有不可抗拒性；二是因為制度經(jīng)過學校教職工代表大會討論通過，代表全體教職工的意愿，具有“全民性”特點。值得注意的是，規(guī)范的根本目的是通過制度執(zhí)行促進學校教職工的共同發(fā)展，重在勉勵和告誡，而不是用簡單的獎懲措施使矛盾沖突激化。

其二，指導是學校制度執(zhí)行的重要價值點。學校制度執(zhí)行的重要價值在于指導教職工按照制度規(guī)定和要求，有序高質(zhì)地開展工作和完成任務。因此，只有當學校制度在執(zhí)行中最大程度地發(fā)揮了教師的主觀能動性、促進他們的發(fā)展時，才能看作達到了制度執(zhí)行的預定目標。

其三，服務是學校制度執(zhí)行的根本宗旨。學校制度執(zhí)行的根本宗旨在于為師生員工提供更好的服務，使其在各自崗位上順利開展工作，包括為師生員工提供教學和學習的必備資源和良好環(huán)境，提供健康和心理服務工作等。如制度中規(guī)定要定期組織教職工和學生體檢、開展體育鍛煉和身心保健活動等，這些服務工作既是學校制度執(zhí)行的重要組成部分，也會反過來對學校制度執(zhí)行產(chǎn)生顯著的促進作用。

二、探析影響學校制度執(zhí)行的主要因素

當前，學校制度執(zhí)行中存在的主要問題表現(xiàn)為制度的擱置、擱淺、執(zhí)行偏差。究其原因，學校制度執(zhí)行主要受到以下幾方面因素的影響。

1. 學校制度內(nèi)容本身不合規(guī)

學校在制定規(guī)章制度過程中，必須嚴格執(zhí)行國家法律、法規(guī)的規(guī)定，體現(xiàn)權利與義務一致、獎勵與懲罰結(jié)合；同時內(nèi)容要符合教育工作規(guī)律和師生員工的正當利益。但在實踐中，部分學校的制度規(guī)定明顯與此相悖。譬如：有學校以幫扶幫困為由制定課后延時服務制度，并要求所有師生參加，這就曲解了“雙減”政策的本意，不但違背了一些學生的真實意愿，也影響了教師正常的家庭生活。又如：有的學校管理者為了提升學生成績，把原來的月考制度改為周考制度，結(jié)果頻繁的考試加重了師生負擔，因此遭到反對，學校不得不暫停周考制度。

2. 學校制度出臺程序不合理

學校制度通常應由主管部門起草、學校領導確認、教職工代表大會審議通過，然后在全校會議上傳達給全體教職工，繼而執(zhí)行和實施。期間，還應由學校管理者對制度實施步驟和過程進行監(jiān)督檢查，并根據(jù)相關細則對教師進行考核評價。但在實踐中，部分學校在規(guī)章制度制定過程中缺乏民主管理、科學論證，這在一定程度上與現(xiàn)有的學校管理體制有關。目前，各級中小學校在管理中普遍實行校長負責制，即校長全面負責、書記督促監(jiān)督和教代會民主管理三位一體。進一步而言，校長是法人代表，全面負責學校工作；而“三位一體”是并列結(jié)構，是集體領導制。這兩種制度并存本意在于既發(fā)揮校長的決策能力，又發(fā)揮書記監(jiān)督和民主管理的作用，但實踐中監(jiān)督作用和民主管理作用常常受限。[2]譬如：在干部選用上，校長具有絕對決定權，無疑削弱了黨組織的領導和監(jiān)督作用；教師代表在教代會主席團成員中從規(guī)定的絕對多數(shù)變成絕對少數(shù)，甚至一些涉及教職工切身利益的重大事件也不經(jīng)過教代會民主程序討論和審議通過。受此影響，一些學校制度的決策出臺難免存在程序上的不合理，也影響到后期的執(zhí)行落實。

3. 學校制度執(zhí)行能力不到位

學校制度執(zhí)行的效果如何，關鍵還在于制度執(zhí)行的能力水平。在具體工作中，學校對制度的執(zhí)行不力往往有以下三種情況。

其一，領會和把握制度精神的能力不強。一是不能正確領會和把握制度的根本宗旨，譬如“雙減”政策的出臺旨在改變當前學校片面追求升學率的現(xiàn)象，但有學校卻在落實“雙減”的過程中排虛假課表，導致學生作業(yè)量和測驗次數(shù)不減反增；二是不能正確領會和把握制度的主要精神，如把“績效獎勵工資適當拉開差距”理解成“等級制”，以致在具體操作中行政干部的平均獎勵績效是教師的一倍以上；三是不能正確預測和把握制度的可行性，如有學校制定的作息制度過嚴，缺少人文關懷，超越教職工的認可范圍和承受程度，因而在執(zhí)行中受到抵制。

其二，分解和落實制度的能力不足。一是不能依據(jù)學校工作實際把制度具體化，形成行之有效的配套方案或計劃。如有學校為了提升學生的學科成績，僅僅強調(diào)教師加班加點、加大作業(yè)量和考試量，卻忽視對教師學科教學專業(yè)能力的提升。二是方案和計劃制訂采用自上而下的單一方式，往往是領導制訂、中層傳達、教師執(zhí)行，信息溝通阻塞，難以得到教師認同。如針對高三年級重點班教師的獎勵程度過高，造成一些普通班教師工作積極性不高。三是方案和計劃不能在實施中根據(jù)實際情況進行完善，以致偏離學校工作實際，阻礙了學校發(fā)展。如有學校在教師隊伍建設中，只關注優(yōu)秀教師的個人成長而忽視他們在團隊中的作用，以致一些優(yōu)秀教師成長為市級名師、但沒能促進本學科教研組教師的共同發(fā)展。

其三，總結(jié)制度執(zhí)行經(jīng)驗的能力不夠。一是把問題根源僅僅歸結(jié)于客觀原因，如將教學成績沒有達到預期目標歸結(jié)為生源差、師資隊伍薄弱，而沒有認真細致地去做調(diào)查研究，用真實數(shù)據(jù)分析解決問題。二是把問題的根本原因歸結(jié)為執(zhí)行方，如將學校學科教研組活動開展不正常歸結(jié)為教研組工作不力、能力不強，而不能從教研組職責和具體工作上加以分析。三是主管部門敷衍了事，沒有責任擔當和使命感。如部門管理者在總結(jié)中把出現(xiàn)問題的原因推給基層，自己卻缺少相應的擔當。

三、提升學校制度執(zhí)行實效的對策建議

1. 加強學習調(diào)研，保證制度內(nèi)容的科學性

就學校內(nèi)部而言，目前有教師評優(yōu)制度、教師職稱晉升評審考核制度、教師年終考核制度、教師培訓制度、教師績效獎勵制度，以及中層干部工作管理和考評制度、學校民主測議領導制度等一系列制度。學校在制定規(guī)章制度的過程中，要認真學習政策文件規(guī)定和法律制度條款，提高認識水平，修訂不符合法律和政策規(guī)定的內(nèi)容，同時對于一些政策性、專業(yè)性、技術性很強的重要制度，必須經(jīng)過專家評估及技術、政策、法律咨詢。此外，學校在制定規(guī)章制度過程中一定要深入實際，調(diào)查研究廣大師生員工的意見，最大程度地贏得他們的共識。在制度執(zhí)行中，也要不斷對其驗證并加以完善，從而有效發(fā)揮制度的指導、服務和規(guī)范功能。如蘇州市彩香教育集團在制定英語學科教研組考核評價制度時，邀請教科院專家進行會診指導，廣泛聽取教師意見，經(jīng)過完善后的制度改變了已往的形式主義，在推行中切實有效，還被借鑒和推廣到其他教研組，有力推進了集團校教學工作的順利開展。

2. 捋順管理體制，保證制度出臺的合理性

2022年1月，中共中央辦公廳印發(fā)《關于建立中小學校黨組織領導的校長負責制的意見（試行）》（以下簡稱“意見”），明確指出：“中小學校黨組織全面領導學校工作，履行把方向、管大局、作決策、抓班子、帶隊伍、保落實的領導職責?！薄靶ｉL在學校黨組織領導下，依法依規(guī)行使職權，按照學校黨組織有關決議，全面負責學校的教育教學和行政管理等工作?！盵3]這也為學校制度的合理出臺和有效執(zhí)行帶來了新契機。

從學校組織機制看，黨組織全面把握學校的發(fā)展方向，保證校長行使教學管理和其他行政工作的職權，保證教代會行使民主管理學校的權利，由此形成三個制度決策機制，即黨組會議決策機制、校務會議決策機制和教代會決策機制。為此，學校在制定規(guī)章制度的過程中，要充分發(fā)揮三種決策機制的作用，防止走過場。一要加強黨組織在工會和教代會中的作用，充分激發(fā)教職工民主管理學校的主動性，保障和維護廣大教職工的切身利益；二要積極發(fā)揮黨管干部的絕對作用，抑制個人利益大于群體利益、群體利益大于整體利益的傾向；三要建立由教師代表參加的校務委員會，共同治理學校，處理學校重要事件，及時把相關處理結(jié)果反饋給廣大教職工，提高教職工參政議政的意識和民主管理學校的水平。如蘇州市金閶外國語實驗學校的教師委員在聽取普通教師意見基礎上，開展專項調(diào)查研究，并在校務會上“為民請命”，解決了普通教師專業(yè)發(fā)展的難題。

3. 組織開展培訓，保證制度執(zhí)行的參與性

一要開展全員培訓。學校要在黨組織領導下，引導全體教職工學習國家方針政策以及學校制度，使其對學校制度建設有全面了解，從而把握方向、統(tǒng)一認識，全面提高政策理解水平和參與學校民主管理的水平。二要開展中層培訓。學校各部門中層管理者必須通曉部門業(yè)務管理，擁有相關專業(yè)知識和技能，在具體管理工作中積累實踐經(jīng)驗，這樣才能更好地推進制度落實。三要開展領導培訓。領導層尤其要認真學習和領會制度精神，克服個人利益和局部利益的局限；要深入一線調(diào)查研究，切實調(diào)整不利于教職工發(fā)展的制度；要對制度執(zhí)行結(jié)果進行反省，不斷提高執(zhí)行能力，改進管理工作。

4. 加強監(jiān)督考核，保證制度執(zhí)行的實效性

推進學校制度的有效執(zhí)行，還需要建立相應的內(nèi)部監(jiān)督考核機制。《意見》指出：“發(fā)揮教職工大會（教職工代表大會）和群團組織作用，健全師生員工參與民主管理和監(jiān)督的工作機制?！盵4]為此，教職工在教代會成員和主席團成員中必須占多數(shù)比例，以保證其充分行使民主管理學校的權利。此外，工會是黨領導下的群眾性組織，是教代會閉會期間的常設機構，因此工會領導原則上不能兼任行政職務，以夯實其組織基礎。同時在推動學校制度執(zhí)行過程中，學校針對校長和中層等都需要建立學期、學年考核制度，考核工作可由黨組織領導下的校務委員會主持，對于考核結(jié)果不符合要求者，可以報請上級行政主管部門采取誡勉、留職察看和撤銷職務等方式處理，以推動學校干部隊伍建設高質(zhì)量發(fā)展。

參考文獻：

[1] 劉長海.破解學校內(nèi)部制度建設迷局[J].中國教育學刊，2013（3）：71-74.

[2] 張志峰.校長負責制：發(fā)展歷程與問題剖析[J].中小學管理，2006（10）：11-14.

[3][4]中共中央辦公廳.關于建立中小學校黨組織領導的校長負責制的意見（試行）[EB/OL].（2022-01-27）[2022-08-26].http：//www. gov.cn/zhengce/2022-01/26/content_5670588.htm.

（編輯 王淑清）