●錢(qián)旭東

一、研究背景

人才是新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的重要戰(zhàn)略資源之一， 人才競(jìng)爭(zhēng)已成為綜合實(shí)力競(jìng)爭(zhēng)的核心要素。 其中各類(lèi)高級(jí)技能型人才的短缺， 成為制約中小城市可持續(xù)發(fā)展與技術(shù)創(chuàng)新的“瓶頸”，在四、五線縣域城市此類(lèi)矛盾更是突出。 政府為支持地方發(fā)展，通過(guò)財(cái)政資金扶持、基金引導(dǎo)等調(diào)節(jié)手段，可以有效促進(jìn)人才流入， 實(shí)現(xiàn)培養(yǎng)和發(fā)展地方各層次人才的目標(biāo)。

作為縣域城市，隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)，X 縣如何從傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)的招商引資模式轉(zhuǎn)變到信息經(jīng)濟(jì)下的招才引智，出臺(tái)更具備地方特色的政策， 吸引更多的人才落戶縣域城市， 實(shí)施人才優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略， 成了X 縣的一項(xiàng)重要任務(wù)。 通過(guò)探索精神激勵(lì)和物質(zhì)鼓勵(lì)的結(jié)合，對(duì)做出突出貢獻(xiàn)的人才，除運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制提升科技成果的市場(chǎng)效益外， 更要設(shè)立各類(lèi)人才獎(jiǎng)勵(lì)制度來(lái)進(jìn)一步吸引人才。 這些政策中，如何建立一個(gè)有效的績(jī)效評(píng)價(jià)模型， 提高財(cái)政資金的使用效率， 對(duì)人才的引進(jìn)和培養(yǎng)意義非凡。

二、X 縣人才資金投入現(xiàn)狀

近年來(lái)，X 縣緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的需求， 深入實(shí)施人才強(qiáng)縣和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略。2008 年至今，縣域人才專項(xiàng)投入逐年增長(zhǎng)，2020 年人才專項(xiàng)投入占比一般公共預(yù)算支出達(dá)到3%以上。 專項(xiàng)資金內(nèi)容包括：引進(jìn)人才的環(huán)境配套、 企業(yè)專家個(gè)人的硬性補(bǔ)助和對(duì)企業(yè)培養(yǎng)的專項(xiàng)等， 涉及資金的大小項(xiàng)目共40 余項(xiàng)， 且都取得了較好的成效。 2008 年至今，X 縣各類(lèi)人才數(shù)量、社會(huì)平均文化水平、社會(huì)職稱水平逐年大幅增長(zhǎng)。通過(guò)下頁(yè)圖1 至圖3 相關(guān)數(shù)據(jù)可以看到，X 縣的技能型人才從2008 年的8 萬(wàn)余人增加到2019 年的近 24 萬(wàn)人， 增幅近 200%。 以 2019 年為例，全縣人才總量23.7 萬(wàn)人，其中企業(yè)人才15.19 萬(wàn)人，碩士以上學(xué)歷和副高以上職稱人才3818 人，累計(jì)集聚“省千”“省萬(wàn)”各類(lèi)計(jì)劃專家47 人，自主孵化 “國(guó)千”11 人、“國(guó)萬(wàn)”3 人、“省千”18人， 入選省領(lǐng)軍型創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)7 個(gè)、省“海外工程師”7 人、省“151 人才工程”人選39 人，為縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型和跨越發(fā)展提供了強(qiáng)大的智力支撐。

圖1 X 縣分類(lèi)人才情況

圖3 X 縣人才職稱情況

三、縣域人才資金績(jī)效考核的必要性

（一）人才資金績(jī)效考核的目的

圖2 X 縣人才學(xué)歷增長(zhǎng)情況

人才專項(xiàng)的績(jī)效考核主要為了提高政策對(duì)人才的吸引力， 同時(shí)也能增強(qiáng)人才的影響程度。 從縣域角度來(lái)看，對(duì)基于X 縣縣域發(fā)展的典型人才政策數(shù)據(jù)進(jìn)行解構(gòu)、統(tǒng)計(jì)和分析，不能僅局限于當(dāng)年的專項(xiàng)評(píng)價(jià)結(jié)論， 更應(yīng)該建立一個(gè)分析比較的區(qū)間、 年度間差異的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)， 站在供給側(cè)的角度探索改善人才專項(xiàng)政策的供給目標(biāo)、環(huán)境、機(jī)制等要素，促進(jìn)高技術(shù)含量、高附加值的體現(xiàn)，改變區(qū)域人口結(jié)構(gòu)不平衡的現(xiàn)狀。 從政策類(lèi)型及其連續(xù)性、政策資助人才層次、提供的專項(xiàng)服務(wù)和保障措施角度進(jìn)行分析研究，以“吸引力理論”為基礎(chǔ)， 研究區(qū)域在吸引人才方面所具備的競(jìng)爭(zhēng)力，就需要依托人才政策落地后的績(jī)效評(píng)價(jià)手段。人才資金考核績(jī)效的結(jié)果按照專項(xiàng)資金對(duì)應(yīng)的事項(xiàng)進(jìn)行綜合分析，按人才資金項(xiàng)目類(lèi)別區(qū)分。

人才資金對(duì)人才結(jié)構(gòu)變化的影響。 通過(guò)高端人才的集聚和輻射作用，以有效吸引力為基礎(chǔ)，在穩(wěn)定現(xiàn)有人才結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化招才引聚，合理規(guī)劃培育不同梯次的人才隊(duì)伍，穩(wěn)步整體發(fā)展。

人才資金對(duì)人才素質(zhì)整體的影響。 改變居民文化層次，提升縣域整體公民素質(zhì)。

人才資金對(duì)人才規(guī)模的影響。 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提供科學(xué)技術(shù)支撐，強(qiáng)化人才核心作用轉(zhuǎn)換率。

人才資金對(duì)資金效率、支出風(fēng)險(xiǎn)的影響。 強(qiáng)化資金利用，確保資金使用的公開(kāi)、公正、科學(xué)，突出重點(diǎn)，擇優(yōu)選擇。

圖4 人才資金投入目的示意圖

（二）人才資金績(jī)效評(píng)價(jià)存在問(wèn)題

雖然資金投入增加，整個(gè)社會(huì)的教育、科技水平提升明顯，但就人才投入的某項(xiàng)資金來(lái)說(shuō)，績(jī)效考核與其他的專項(xiàng)資金考核區(qū)別不大， 停留在設(shè)立目標(biāo)、申報(bào)審核、兌付完成的基本流程。 人才資金績(jī)效考核局限于形式， 并不注重績(jī)效評(píng)價(jià)的作用影響，主要存在以下問(wèn)題。

1、 人才供給側(cè)結(jié)構(gòu)化失衡。 近年來(lái)隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)度加快，大城市人才吸引力加大，中小城市的人力資本結(jié)構(gòu)化失衡， 進(jìn)一步加劇了本來(lái)就十分嚴(yán)峻的就業(yè)形勢(shì)。 人才資金的投入效果直接影響到社會(huì)勞動(dòng)力的供需平衡等一系列問(wèn)題。 由于地方局限性， 縣域城市的教育和后續(xù)技能培訓(xùn)沒(méi)有足夠的保障，如果人才投入方面缺乏績(jī)效考核，就形成了政策資金點(diǎn)面俱到卻無(wú)政策效果的局面。一方面是大量勞動(dòng)力無(wú)業(yè)可就； 另一方面是很多崗位無(wú)人能就。 建立有效的績(jī)效制度可以緩解縣域城市對(duì)多層次人才的需求和實(shí)際存在的就業(yè)壓力的雙重矛盾。

2、 考核滯后。 以往執(zhí)行的專項(xiàng)資金補(bǔ)貼一般都是申請(qǐng)后到次年根據(jù)政策文件直接兌付， 但資金補(bǔ)助的事項(xiàng)是否取得效果缺乏一個(gè)科學(xué)系統(tǒng)的考核機(jī)制。 考核后即使資金績(jī)效評(píng)價(jià)的效果不佳也不影響按照年初資金安排計(jì)劃兌付， 這也給了個(gè)別人鉆空子騙取資金的機(jī)會(huì)。 以某專項(xiàng)資金為例， 有單位初始資料審核時(shí)與資金兌現(xiàn)時(shí)經(jīng)營(yíng)狀況完全不同， 經(jīng)營(yíng)不善臨近破產(chǎn)了還在申請(qǐng)新增資產(chǎn)投入補(bǔ)貼。 此外，還存在事后追償難的情況，如果申請(qǐng)單位在拿到資金后出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)問(wèn)題， 對(duì)于資金的使用并未按照預(yù)期的目的， 甚至掛羊頭賣(mài)狗肉，直接挪用到其他地方，相關(guān)部門(mén)也很難發(fā)現(xiàn)，更別提追回該項(xiàng)資金。

3、績(jī)效體系不健全，缺乏個(gè)性化標(biāo)準(zhǔn)體系。 人才資金的考核屬于專業(yè)性很強(qiáng)的資金考核，涉及科技、財(cái)務(wù)、統(tǒng)計(jì)、人事、教育等多領(lǐng)域的專業(yè)判斷，以柔性博士工作站為例，資金設(shè)立申報(bào)條件有一條為“在企業(yè)工作時(shí)間”， 申報(bào)后審核滿足時(shí)間要求即可。資金兌現(xiàn)后績(jī)效評(píng)價(jià)也只能針對(duì)時(shí)間要求達(dá)標(biāo)與否進(jìn)行核實(shí)。 但事實(shí)上，柔性工作站恰恰因?yàn)閷＜业纳矸?、工作時(shí)間、重心無(wú)法轉(zhuǎn)移所以才定性為“柔性”，在時(shí)間考核期間內(nèi)未必能達(dá)到設(shè)立工作站的目的，而專家不在時(shí)間區(qū)域內(nèi)也可以為工作站創(chuàng)造效益。 從績(jī)效的角度來(lái)講，該項(xiàng)資金的設(shè)立條件僅僅以時(shí)間、區(qū)域等來(lái)考核評(píng)價(jià)是很不合理的。 但目前而言個(gè)性化指標(biāo)不健全，導(dǎo)致人才資金專項(xiàng)績(jī)效缺乏針對(duì)性。 指標(biāo)體系不同，其后續(xù)程序都應(yīng)有所區(qū)別。 目前執(zhí)行的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系存在通用化、形式化、程式化的特點(diǎn)，財(cái)政人才支出績(jī)效考評(píng)指標(biāo)在通用基礎(chǔ)上， 對(duì)于個(gè)性化操作中指標(biāo)確立、權(quán)重計(jì)分缺乏體系，沒(méi)有單獨(dú)結(jié)合人才項(xiàng)目特性設(shè)立，仍處于粗放狀態(tài)的考評(píng)結(jié)果難以反饋應(yīng)用。 鑒于客觀上人才支出多樣性、專業(yè)性與財(cái)政部門(mén)作為考評(píng)組織實(shí)施行為主體間存在矛盾，項(xiàng)目在縱向橫向上都欠缺可比性，體現(xiàn)不出人才項(xiàng)目特點(diǎn)，也無(wú)法準(zhǔn)確體現(xiàn)人才資金的投入績(jī)效。

4、績(jī)效評(píng)價(jià)口徑不一致。參與人才專項(xiàng)績(jī)效評(píng)價(jià)的主體很多，從組織部、人才辦、人力資源中心到就業(yè)服務(wù)相關(guān)機(jī)構(gòu)，這些部門(mén)在整個(gè)財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作中缺乏主動(dòng)性，缺乏管理人才資金的互動(dòng)機(jī)制，導(dǎo)致專項(xiàng)目標(biāo)模糊化，更不用說(shuō)主動(dòng)運(yùn)用財(cái)政績(jī)效考評(píng)的結(jié)果對(duì)于下年度的部門(mén)專項(xiàng)預(yù)算安排的指導(dǎo)和調(diào)整。另外，因?yàn)槭巧婕叭说囊蛩?，與大眾的生活脫鉤，就無(wú)法獲取廣泛的社會(huì)意見(jiàn)。 人才項(xiàng)目本身就作了項(xiàng)目細(xì)分，項(xiàng)目制定方雖然征求了財(cái)政、審計(jì)等部門(mén)意見(jiàn)，但對(duì)項(xiàng)目的設(shè)定構(gòu)成，財(cái)政很難有專業(yè)建議。財(cái)政端參與績(jī)效評(píng)價(jià)的人員由于業(yè)務(wù)深度不夠，口徑和目標(biāo)的設(shè)定與政策出發(fā)本意也不一致，與政府投入和企業(yè)投入相結(jié)合的績(jī)效評(píng)價(jià)體系脫鉤。 設(shè)置的預(yù)算績(jī)效目標(biāo)單一且隨意，最終很容易流于花完即可的形式，導(dǎo)致模糊評(píng)價(jià)內(nèi)容多，影響考評(píng)結(jié)果的可信度。

5、評(píng)價(jià)結(jié)果難落實(shí)，績(jī)效追蹤難。 績(jī)效評(píng)價(jià)最終的目的是結(jié)果的運(yùn)用。 人才補(bǔ)助一般到個(gè)人端，流動(dòng)性相對(duì)較強(qiáng)，僅靠合同和相關(guān)政策留人缺乏穩(wěn)定依據(jù)。而目前人才專項(xiàng)資金結(jié)果運(yùn)用缺乏明確要求，沒(méi)有相應(yīng)的制度約束，即便得到考評(píng)結(jié)果也無(wú)法改變。 當(dāng)前的考核制度規(guī)范以財(cái)政部門(mén)牽頭，涉及部門(mén)之間的利益博弈，考核后部分評(píng)價(jià)建議無(wú)法落實(shí)。 從人才資金投入績(jī)效評(píng)價(jià)現(xiàn)狀來(lái)看，目前的財(cái)政資金項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)偏向形式化，無(wú)法通過(guò)評(píng)價(jià)決策依據(jù)影響工作格局。

圖5 人才機(jī)制績(jī)效評(píng)價(jià)存在的問(wèn)題

四、縣域人才資金績(jī)效考核模式

（一）建立人才資金績(jī)效調(diào)查分析

采取目標(biāo)對(duì)比法對(duì)X 縣縣域的人才相關(guān)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行分析，包括企業(yè)、行政事業(yè)單位、各類(lèi)組織分支機(jī)構(gòu)等等。

采用座談、詢問(wèn)查證等方法，隨機(jī)調(diào)查了一部分企業(yè)載體和人才獵頭，對(duì)政策實(shí)施情況進(jìn)行了解。

采用問(wèn)卷、調(diào)查、專家評(píng)議、會(huì)審商議等方法選取部分收益?zhèn)€體對(duì)部分專項(xiàng)資金分配、部門(mén)財(cái)事權(quán)與支出責(zé)任的匹配效率等情況進(jìn)行調(diào)查分析，通過(guò)艾迪軟件數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)進(jìn)行加工。

（二）人才資金績(jī)效評(píng)價(jià)方法

多角度平衡計(jì)分法：在數(shù)據(jù)分析軟件中，根據(jù)分類(lèi)設(shè)置人才政策項(xiàng)目目標(biāo)，多角度計(jì)量和分析，既重視績(jī)效管理和縣域整體發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)系， 又比較注重體系中各個(gè)指標(biāo)的平衡關(guān)系， 其包括了管理工作中的各個(gè)方面，以實(shí)現(xiàn)管理和實(shí)施過(guò)程的統(tǒng)一。

綜合考慮人才專項(xiàng)資金的特性， 除資金指標(biāo)外，還需完善程序性指標(biāo)，包括財(cái)務(wù)定量指標(biāo)評(píng)價(jià)和過(guò)程管理合規(guī)性、程序性等非財(cái)務(wù)指標(biāo)。 通過(guò)通用的平衡記分卡①法， 對(duì)某人才專項(xiàng)從定性與定量角度來(lái)考核績(jī)效，通過(guò)對(duì)各層面目標(biāo)的分解，長(zhǎng)短期目標(biāo)相聯(lián)系， 把單一的財(cái)務(wù)目標(biāo)與非財(cái)務(wù)目標(biāo)相統(tǒng)一，把部門(mén)個(gè)體目標(biāo)與系統(tǒng)總戰(zhàn)略相聯(lián)系。 因此，本評(píng)價(jià)方法適合為人才專項(xiàng)中考核對(duì)象的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)和排序。

五、縣域人才資金績(jī)效考核框架構(gòu)建

圖6 人才政策績(jī)效核心影響因素的理論模型

在大數(shù)據(jù)背景下， 圍繞人才專項(xiàng)資金績(jī)效考核的目標(biāo)，確定績(jī)效考核的核心要素，從人才專項(xiàng)的角度著手， 具體績(jī)效指標(biāo)設(shè)置需考慮到人才投入的直接產(chǎn)出經(jīng)濟(jì)效應(yīng)不明顯，是以多種形式、多種方式綜合反饋在不同時(shí)間和領(lǐng)域的特點(diǎn)?；谏鲜鎏攸c(diǎn)，本文擬在已有的研究基礎(chǔ)上， 借助于數(shù)據(jù)庫(kù)解決專項(xiàng)績(jī)效評(píng)估過(guò)程中數(shù)據(jù)信息、價(jià)值區(qū)塊鏈的融合問(wèn)題，針對(duì)縣域財(cái)政人才投入現(xiàn)狀擬定優(yōu)化原則， 通過(guò)一系列的調(diào)查手段， 在人才專項(xiàng)的績(jī)效評(píng)估過(guò)程中把績(jī)效評(píng)估中的各個(gè)評(píng)價(jià)目標(biāo)、 指標(biāo)等因素進(jìn)行遞推式比較。結(jié)合部門(mén)資金管理流程，按照財(cái)政人才投入產(chǎn)出邊際效應(yīng)最大化原則， 通過(guò)多角度平衡積分卡計(jì)算的辦法，從縣域人才專項(xiàng)資金的程序角度、時(shí)間角度、效益角度、效率角度、層次角度五個(gè)方面分析，引入多個(gè)切入點(diǎn)來(lái)考量其績(jī)效，見(jiàn)圖7。

圖7 平衡計(jì)分卡下的層次角度示意圖

（一）層次方法管理角度

通過(guò)平衡計(jì)分卡對(duì)縣域人才資金績(jī)效評(píng)價(jià)設(shè)置一個(gè)總綱， 通過(guò)人才資金績(jī)效評(píng)價(jià)方式分類(lèi)設(shè)置不同層次的績(jī)效考核指標(biāo)，包括整體評(píng)價(jià)、分類(lèi)評(píng)價(jià)和分項(xiàng)評(píng)價(jià)。 分類(lèi)評(píng)價(jià)層次又可以進(jìn)一步細(xì)化分成二階指標(biāo)，如高層次人才類(lèi)別考核可以設(shè)定“國(guó)千”“省千”、各類(lèi)尖端領(lǐng)軍人才等個(gè)性化指標(biāo)，普通人才類(lèi)別考核可以設(shè)定 “職業(yè)資格人事認(rèn)定”“專業(yè)技術(shù)考核鑒定”“學(xué)歷學(xué)位”等統(tǒng)一指標(biāo)。 同樣，層次政策區(qū)間類(lèi)別評(píng)價(jià)也可以按周期設(shè)置為長(zhǎng)期政策、 短期政策和一次性政策；按照評(píng)價(jià)人員可以分為專家評(píng)審、公眾評(píng)審、企業(yè)評(píng)審和政府評(píng)審；按照區(qū)域不同可以劃分為縣級(jí)投入績(jī)效、鄉(xiāng)鎮(zhèn)投入績(jī)效。以區(qū)域?qū)哟喂芾斫嵌葹槔?設(shè)置層次角度指標(biāo)時(shí)不僅包括對(duì)本地區(qū)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)， 也包括對(duì)周邊區(qū)域數(shù)據(jù)結(jié)果的對(duì)比評(píng)價(jià)， 還包括對(duì)項(xiàng)目申報(bào)單位和受理部門(mén) （鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的績(jī)效評(píng)價(jià)。

縣域政策受縣域規(guī)模、財(cái)力、城市綜合配套等因素的影響，總體的政策競(jìng)爭(zhēng)力無(wú)法與上海、杭州等一線城市相競(jìng)爭(zhēng)， 同樣沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的縣域經(jīng)濟(jì)也不能和相對(duì)落后的中西部地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)比對(duì)。 而通過(guò)區(qū)域政策指標(biāo)的完善， 縣域人才綜合競(jìng)爭(zhēng)力應(yīng)當(dāng)從數(shù)據(jù)體量規(guī)模和動(dòng)態(tài)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)兩方面進(jìn)行分析， 同樣的人才政策的績(jī)效考核也需要區(qū)別這兩個(gè)不同的方面， 縣域人才綜合競(jìng)爭(zhēng)力是與其他地區(qū)在人才數(shù)量、質(zhì)量、人力資本存量等方面相對(duì)比的能力，屬于絕對(duì)值的績(jī)效評(píng)價(jià)，分鄉(xiāng)鎮(zhèn)分街道可以建立相對(duì)公平的比較；動(dòng)態(tài)競(jìng)爭(zhēng)力是指人才的獲取、保持和發(fā)展空間方面的能力，這也體現(xiàn)在各類(lèi)環(huán)境、配套的客觀因素。 這一類(lèi)指標(biāo)考核縣域內(nèi)開(kāi)發(fā)區(qū)等靠近城區(qū)的區(qū)域有完全優(yōu)勢(shì)，如仍按絕對(duì)值考核，偏遠(yuǎn)區(qū)域是無(wú)法正確衡量、比較政策績(jī)效的。 這就需要在這其中設(shè)置可用于縣域、區(qū)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的績(jī)效評(píng)價(jià)，有些則僅支持用于縣域整體。 在這個(gè)基礎(chǔ)上，在縣域范圍內(nèi)還是需要更細(xì)致地分別建立區(qū)域差異績(jī)效考核點(diǎn)，區(qū)別化對(duì)待每一個(gè)項(xiàng)目落戶的績(jī)效情況，通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、產(chǎn)業(yè)園區(qū)的數(shù)據(jù)比對(duì)，最大化提高資金績(jī)效。 建立不同的層次區(qū)間有利于從方式方法上設(shè)定更精準(zhǔn)的評(píng)價(jià)對(duì)象。

圖8 區(qū)域?qū)哟喂芾斫嵌仁疽鈭D

以高層次創(chuàng)業(yè)領(lǐng)軍團(tuán)隊(duì)的考核為例來(lái)看人才專項(xiàng)類(lèi)別角度，可以分為創(chuàng)業(yè)類(lèi)項(xiàng)目、創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)、創(chuàng)新人才、院士專家工作站。 創(chuàng)業(yè)類(lèi)項(xiàng)目的資金原則上用于項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)化和運(yùn)行管理等事項(xiàng)，主要支出范圍包括基礎(chǔ)設(shè)備購(gòu)置、易耗品、原材料和人力成本、廠房建設(shè)或租賃費(fèi)用。創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)資金用途為領(lǐng)軍型創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)創(chuàng)新項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)化配套資金，嚴(yán)格按照創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)申報(bào)時(shí)制定的“設(shè)備費(fèi)、材料費(fèi)、測(cè)試化驗(yàn)加工費(fèi)、人員費(fèi)”等14 項(xiàng)預(yù)算明細(xì)使用。 創(chuàng)新人才又區(qū)別于創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)的考評(píng)，資助資金用于項(xiàng)目本身直至項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)化，主要支出范圍包括申報(bào)項(xiàng)目相關(guān)的設(shè)備購(gòu)置費(fèi)用、研發(fā)費(fèi)用、材料成本費(fèi)用等。院士專家工作站資助資金則主要用于工作站基礎(chǔ)配套、項(xiàng)目補(bǔ)助和人才培養(yǎng)，具體包括實(shí)驗(yàn)室改裝、儀器設(shè)備費(fèi)用、工作站合作項(xiàng)目研究和管理相關(guān)的費(fèi)用補(bǔ)助等。 每個(gè)項(xiàng)目的實(shí)施側(cè)重點(diǎn)都有所不同，不能一概而論，設(shè)置指標(biāo)角度需個(gè)性化與綜合化相結(jié)合。

（二）時(shí)間角度

對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金項(xiàng)目實(shí)施評(píng)價(jià)指的是對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金從立項(xiàng)預(yù)算安排到項(xiàng)目決算時(shí)為止，縱向管理則包括事前評(píng)價(jià)、事中評(píng)價(jià)、事后評(píng)價(jià)。預(yù)決算比對(duì)合理可以一定程度上保證不會(huì)出現(xiàn)亂預(yù)算和過(guò)頭預(yù)算的情況。事中評(píng)價(jià)可以督促資金的使用管理，事后評(píng)價(jià)也就是傳統(tǒng)意義評(píng)價(jià)，可以在相關(guān)項(xiàng)目?jī)冬F(xiàn)后按照財(cái)政專項(xiàng)資金的運(yùn)營(yíng)效果，將其與可行性分析的目標(biāo)加以比較， 通過(guò)建立分析模型，提高財(cái)政專項(xiàng)資金使用績(jī)效的質(zhì)量。這就要求在時(shí)間角度上增加事前評(píng)價(jià)、事中跟蹤、事后反饋。

與目前主流所執(zhí)行的后置評(píng)價(jià)模式不同，通過(guò)數(shù)據(jù)庫(kù)的建立，利用大數(shù)據(jù)的分析比對(duì)，可以在引入執(zhí)行第三方評(píng)價(jià)機(jī)制后構(gòu)建前后都參與績(jī)效考核評(píng)價(jià)的機(jī)制，即在申報(bào)審核階段和資金兌現(xiàn)階段同時(shí)介入。 除了申報(bào)后對(duì)于項(xiàng)目的初步立項(xiàng)審核，在年度預(yù)算執(zhí)行的某個(gè)節(jié)點(diǎn)或結(jié)束后，第三方機(jī)構(gòu)也需對(duì)已經(jīng)完成或者階段性完成的預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效目標(biāo)比對(duì)分析，這個(gè)時(shí)限可以為一個(gè)季度或者半年，也可以為項(xiàng)目的一個(gè)執(zhí)行周期（見(jiàn)圖9）。以人才項(xiàng)目的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新類(lèi)項(xiàng)目為例，一個(gè)創(chuàng)業(yè)類(lèi)項(xiàng)目先期申報(bào)的時(shí)候，必須先確定一個(gè)績(jī)效門(mén)檻，包括投資數(shù)額、剛性人才團(tuán)隊(duì)數(shù)量、柔性專家支撐、項(xiàng)目市場(chǎng)評(píng)估等因素， 建立合適預(yù)定項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的模式，與實(shí)施效果對(duì)比更具優(yōu)勢(shì)，其效能評(píng)價(jià)是建立在項(xiàng)目實(shí)施單位績(jī)效自評(píng)基礎(chǔ)上的，等確定了基礎(chǔ)準(zhǔn)入門(mén)檻，創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新項(xiàng)目的落地就更為精準(zhǔn)，需要相關(guān)部門(mén)投入的精力也有限。項(xiàng)目初期首批資金到位后，也就是創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新階段，對(duì)項(xiàng)目落地后的投資效率、建設(shè)效率、人員到位率等因素相應(yīng)地需設(shè)立初創(chuàng)階段匹配的績(jī)效追蹤。 等資金兌現(xiàn)周期收尾換不同的第三方機(jī)構(gòu)介入有評(píng)價(jià)需求和職權(quán)的部門(mén)對(duì)項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)完成情況進(jìn)行定性、 定量分析，這包括創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新項(xiàng)目的預(yù)期目標(biāo)執(zhí)行情況、資金管理和使用、項(xiàng)目的社會(huì)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)效益情況等多個(gè)因素。 考核結(jié)果提交人才、 科技等職能部門(mén)后，財(cái)政、審計(jì)和相關(guān)職能部門(mén)針對(duì)績(jī)效考核結(jié)果進(jìn)行抽樣分組驗(yàn)收， 驗(yàn)收合格再實(shí)現(xiàn)最后一期資金兌付。

圖9 績(jī)效考核周期示意圖

在這樣的一個(gè)周期環(huán)節(jié)下，通過(guò)時(shí)間角度的多環(huán)節(jié)績(jī)效設(shè)置，有效提高資金的效率，降低資金項(xiàng)目投入的壞賬率，減少項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

（三）效益角度

效益角度是建立在目標(biāo)體系的基礎(chǔ)上， 目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)縣域人才專項(xiàng)投入的效用最大化。 體現(xiàn)到具體專項(xiàng)上表現(xiàn)為人才培養(yǎng)及基礎(chǔ)條件、 科研成果產(chǎn)出、可持續(xù)發(fā)展等方面，同時(shí)需要與風(fēng)險(xiǎn)、成本等要素相結(jié)合，在人口結(jié)構(gòu)化指標(biāo)的基礎(chǔ)上，達(dá)到削弱社會(huì)老齡化、 提高社會(huì)整體素質(zhì)等遠(yuǎn)期目標(biāo)。

專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)核心是效益，通過(guò)分類(lèi)設(shè)計(jì)績(jī)效指標(biāo)，統(tǒng)計(jì)專項(xiàng)資金的投入效益，包括組織架構(gòu)、資金辦法、時(shí)效等方面。就目前X 縣縣域人才政策的效益績(jī)效評(píng)估結(jié)果而言， 通過(guò)調(diào)查問(wèn)卷， 縣域人才資金使用效益的受眾滿意度較高，包括直接資助對(duì)象和對(duì)象載體等多個(gè)信息反饋渠道。因?qū)ｍ?xiàng)資助方式不同，對(duì)各層次各類(lèi)型人才的激勵(lì)效益效果不盡相同。 除了政策的直接效益，政策帶動(dòng)的輻射效益作用也需要考慮，其產(chǎn)生的效益與政策本身有關(guān)， 比如以X 縣企業(yè)人才積分制購(gòu)房為例，設(shè)置政策打破論資排輩，突出貢獻(xiàn)和實(shí)績(jī)，契合企業(yè)和人才需求，帶動(dòng)企業(yè)自身的保障、激勵(lì)配套機(jī)制。 在這個(gè)政策的保障體系引導(dǎo)下，企業(yè)建立了各具特色的框架。 比如TN 集團(tuán)配套高額住房補(bǔ)貼政策，關(guān)注配偶工作及子女就學(xué)政策；SF 紡織企業(yè)配套縣積分購(gòu)房政策推出了企業(yè)內(nèi)部出資與人才聯(lián)合購(gòu)房的優(yōu)惠政策；SW 集團(tuán)為人才配偶工作開(kāi)通綠色通道，鼓勵(lì)雙職工，并主動(dòng)爭(zhēng)取教育部門(mén)支持，解決人才子女入學(xué)政策。 這些政策互動(dòng)發(fā)揮了人才專項(xiàng)資金的杠桿作用，有了杠桿效益，資金的績(jī)效成倍增長(zhǎng)。 在這些政策模式下，判斷不同類(lèi)資金收益的績(jī)效簡(jiǎn)單地以資金投入和產(chǎn)出衡量是行不通的。

基于以上情況，設(shè)置縣域人才專項(xiàng)資助的效益角度績(jī)效考核需要全面考慮資金直接效益及輻射效益， 主要以資金效益和科學(xué)技術(shù)的轉(zhuǎn)換形式實(shí)現(xiàn)，包括安置費(fèi)用、績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)、項(xiàng)目資助、技術(shù)落地、天使融資匹配、政策性投融資等。 結(jié)合縣域三年或五年的中長(zhǎng)期人才引進(jìn)規(guī)劃目標(biāo)，通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)分類(lèi)，應(yīng)選取區(qū)域比較、時(shí)間比較后效益角度最佳的方式來(lái)區(qū)別，有側(cè)重地選擇下一階段的人才政策預(yù)算方向?？蓪?cè)重點(diǎn)集中在人才的儲(chǔ)備和團(tuán)隊(duì)打造上，特別是人才梯隊(duì)的培養(yǎng)和支持，打造人才團(tuán)隊(duì)的自輸血和再生能力。強(qiáng)化高端人才的團(tuán)隊(duì)帶領(lǐng)作用，最大限度地發(fā)揮高層次人才的聚集作用。 這里不能僅僅依賴高學(xué)歷和工作經(jīng)歷這種客觀條件作為主要指標(biāo)，應(yīng)考慮綜合技術(shù)實(shí)力、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、技術(shù)輻射等因素，通過(guò)制定有針對(duì)性的政策以引進(jìn)具有國(guó)際視野和能力的人才，地方政府可以結(jié)合落戶的企業(yè)終端的效益變化共同給予人才特殊的津貼或者相關(guān)傾斜政策。從績(jī)效的角度關(guān)注人才終端的反饋，除了社會(huì)效益，效益的第一層面應(yīng)該是體現(xiàn)在企業(yè)的項(xiàng)目計(jì)劃執(zhí)行、技術(shù)進(jìn)步和技術(shù)創(chuàng)新、資金杠桿、人口結(jié)構(gòu)層次、直接和間接效益指標(biāo)等方面，見(jiàn)圖10。

圖10 資金效益指標(biāo)圖

此外，除了吸引人才本身，還可以依賴擬落戶人才的中心引領(lǐng)作用，專項(xiàng)資金的投入也需要依賴教育所形成的社會(huì)效益。 以效益計(jì)算的通行指標(biāo)“明瑟收益率”②測(cè)算，事實(shí)上通過(guò)人才資金對(duì)于某種專項(xiàng)技能或者某種學(xué)歷的普遍性補(bǔ)貼投入，提高受教育者的相關(guān)綜合能力，也就提高了普遍勞動(dòng)力的平均水平，直接提升了勞動(dòng)力的收益，增加了社會(huì)財(cái)富的創(chuàng)造能力。

（四）效率角度

效率作為僅次于風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要指標(biāo)，這里面有兩個(gè)層面， 一個(gè)是針對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)本身的效率，后面簡(jiǎn)稱評(píng)價(jià)效率；一個(gè)是通過(guò)各種指標(biāo)反映的資金效率，后面簡(jiǎn)稱資金效率。

1、評(píng)價(jià)效率。 以效率評(píng)價(jià)指標(biāo)為準(zhǔn)繩，建立有標(biāo)的作用的數(shù)據(jù)庫(kù)模型， 提高資金投入的轉(zhuǎn)化率，目標(biāo)是提升社會(huì)人才自我發(fā)展與自我革新的潛力和動(dòng)力。 數(shù)據(jù)庫(kù)的設(shè)立需與人才專項(xiàng)的總體發(fā)展目標(biāo)相適應(yīng)。 對(duì)同一類(lèi)的資金績(jī)效評(píng)價(jià)，建立項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫(kù)和數(shù)學(xué)分析模型，如“南太湖精英計(jì)劃”，產(chǎn)出的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)值可以直接掛鉤企業(yè)生產(chǎn)和效益， 并間接結(jié)合到產(chǎn)品科技含金量、 稅收貢獻(xiàn)等指標(biāo)。 有了基礎(chǔ)值， 在這個(gè)基礎(chǔ)上可以進(jìn)一步的探索和實(shí)踐人才類(lèi)專項(xiàng)資金的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

2、資金效率?？梢酝ㄟ^(guò)建立多個(gè)子目標(biāo)體系來(lái)反映效率， 但效率不同于效益， 這是建立在風(fēng)險(xiǎn)范圍內(nèi)且效益達(dá)到預(yù)期的前提下去追求的。這個(gè)目標(biāo)可以就是實(shí)現(xiàn)縣域人才專項(xiàng)資金投入及成果產(chǎn)出的最佳速度， 但未必是最快速度。反映縣域使用專項(xiàng)資金過(guò)程中的執(zhí)行能力，包括專項(xiàng)資金執(zhí)行效率、配套資金到位率、基礎(chǔ)設(shè)施使用效率、人才貢獻(xiàn)率、科研成果產(chǎn)出周期等。資金效率需結(jié)合程序角度建立績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

（五）績(jī)效程序的數(shù)字流程設(shè)置

基于一個(gè)數(shù)字化結(jié)構(gòu)的評(píng)價(jià)框架體系， 整個(gè)縣域人才政策績(jī)效評(píng)價(jià)的關(guān)鍵是程序維度的設(shè)置，也是整個(gè)評(píng)價(jià)的核心內(nèi)容。如何把時(shí)間、層次、效益、效率結(jié)合到整個(gè)評(píng)價(jià)全過(guò)程中來(lái)，主要依賴程序維度的設(shè)置。 根據(jù)縣域人才專項(xiàng)資金的具體情況，可以將整個(gè)政策績(jī)效評(píng)價(jià)體系分為四個(gè)部分， 包括資金立項(xiàng)績(jī)效、資金管理績(jī)效、資金使用績(jī)效、資金投入產(chǎn)出。

1、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)準(zhǔn)備。 在整個(gè)評(píng)價(jià)過(guò)程之前，確定被審項(xiàng)目的相關(guān)因素，如評(píng)審方式的運(yùn)用，相關(guān)層次的設(shè)定，包括評(píng)價(jià)人員分類(lèi)、評(píng)價(jià)區(qū)域分類(lèi)、評(píng)價(jià)期間分類(lèi)等等。

由于人才專項(xiàng)資金的評(píng)審具備較大的不確定性，適用方法應(yīng)采用無(wú)量綱化模型和主觀評(píng)定的結(jié)合，評(píng)價(jià)結(jié)果會(huì)因被評(píng)價(jià)單位的標(biāo)的不同而產(chǎn)生不同評(píng)價(jià)結(jié)論，用平衡計(jì)分法針對(duì)性地側(cè)重給予相關(guān)指標(biāo)對(duì)應(yīng)權(quán)重，在這個(gè)基礎(chǔ)上排出的績(jī)效分?jǐn)?shù)缺乏直觀的精準(zhǔn)度，人才專項(xiàng)類(lèi)評(píng)價(jià)更適合通過(guò)排序來(lái)定結(jié)果。

根據(jù)評(píng)價(jià)對(duì)象和評(píng)價(jià)需求， 在數(shù)據(jù)采集分析的幫助下， 通過(guò)橫向縱向比較確認(rèn)評(píng)價(jià)得分的各類(lèi)差異點(diǎn)， 這種差異往往通過(guò)同一類(lèi)型過(guò)大差距的評(píng)價(jià)結(jié)果來(lái)反饋， 具體體現(xiàn)為分值畸差或者蓄意惡性抬高拉低， 減少評(píng)議過(guò)程中出現(xiàn)的評(píng)價(jià)博弈結(jié)果的主觀性。 在數(shù)據(jù)庫(kù)的支持下，如僅通過(guò)確定的績(jī)效評(píng)價(jià)工作人員對(duì)設(shè)定的定性指標(biāo)根據(jù)權(quán)重進(jìn)行打分，由于參評(píng)人員規(guī)模受限以及被采樣對(duì)象所從事具體崗位的差異等原因會(huì)導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果產(chǎn)生一定誤差，這種誤差可以通過(guò)增加樣本指標(biāo)數(shù)量、 擴(kuò)大評(píng)議人員范圍等方法來(lái)減小。

圖11 績(jī)效考核周期示意圖

2、項(xiàng)目申報(bào)立項(xiàng)的決策績(jī)效審計(jì)。 在項(xiàng)目立項(xiàng)階段重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目專項(xiàng)的預(yù)期， 對(duì)照職能和發(fā)展規(guī)劃確認(rèn)資金方向，關(guān)注項(xiàng)目決策審批可能存在錯(cuò)位或缺位的情形，出現(xiàn)如“盲目立項(xiàng)”“鉆空”“巧立名目”“偷梁換柱”以及“拍腦袋”決策情形的一律退回審議。

(1)査看立項(xiàng)論證情況。 可行性研究是立項(xiàng)關(guān)鍵，包括可研內(nèi)容是否完整， 縣域經(jīng)濟(jì)承受能力是否匹配，技術(shù)論證條件是否客觀。 比如以縣域英才計(jì)劃為例，立項(xiàng)基于省千人計(jì)劃、市南太湖精英計(jì)劃的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)， 在兌現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法達(dá)到省、 市級(jí)標(biāo)準(zhǔn)或不符合省、市級(jí)相應(yīng)領(lǐng)域需求的人才范圍中選擇，能達(dá)成引才目標(biāo)的可能性幾乎為零。 論證過(guò)程可參照省、市級(jí)相關(guān)項(xiàng)目的評(píng)價(jià)結(jié)果。

(2)查看申報(bào)程序情況。 通過(guò)建立云端數(shù)據(jù)庫(kù)，在部門(mén)間或系統(tǒng)間互通互聯(lián)， 關(guān)聯(lián)査看項(xiàng)目主體有沒(méi)有虛假立項(xiàng)、重復(fù)申報(bào)的問(wèn)題。 縣域范圍的立項(xiàng)很容易產(chǎn)生同一個(gè)技術(shù)、 同一個(gè)項(xiàng)目甚至同一個(gè)人在各地區(qū)同時(shí)申報(bào)各類(lèi)項(xiàng)目資金的情況， 其出發(fā)點(diǎn)與政策的宗旨相悖， 這就需要在程序上強(qiáng)化數(shù)據(jù)的比對(duì)和信息的交互。

(3)查看項(xiàng)目概預(yù)算情況。 判斷是否經(jīng)濟(jì)合理，杜絕濫竽充數(shù)、高估冒算。 在財(cái)務(wù)分析軟件的層面，數(shù)據(jù)的異常往往在項(xiàng)目立項(xiàng)與審批決策的層面， 這是一個(gè)項(xiàng)目最終是否能落實(shí)的前提。 再好的項(xiàng)目如果需要投入成本過(guò)高，會(huì)給縣域經(jīng)濟(jì)造成相當(dāng)大的影響，充分的數(shù)據(jù)分析也是立項(xiàng)考量的一個(gè)依據(jù)。

3、專項(xiàng)資金的管理績(jī)效審計(jì)。 縣域人才專項(xiàng)立項(xiàng)后，相當(dāng)于在數(shù)據(jù)庫(kù)中建立一個(gè)子項(xiàng)目。 對(duì)于財(cái)政部門(mén)和人才管理部門(mén)來(lái)說(shuō)， 相關(guān)部門(mén)的操作管理上也需建立績(jī)效評(píng)價(jià)， 包括對(duì)全面掌握資金項(xiàng)目整體規(guī)劃批復(fù)、 根據(jù)縣域財(cái)力合理調(diào)整專項(xiàng)中的細(xì)化清單、 以此為依據(jù)審查資金的使用計(jì)劃和資金撥付效率等方面。 如何提高資金績(jī)效且能爭(zhēng)取到上級(jí)相關(guān)部門(mén)的資金，管理上也需要下工夫，重點(diǎn)關(guān)注轉(zhuǎn)移支付的匹配度，縣級(jí)配套資金是否落實(shí)，執(zhí)行進(jìn)度建立動(dòng)態(tài)跟蹤臺(tái)賬，確保無(wú)滯留或擠占挪用。

4、專項(xiàng)資金投入產(chǎn)出。 在財(cái)政端確定立項(xiàng)和建立一個(gè)管理績(jī)效機(jī)制后，在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，對(duì)績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度實(shí)行雙監(jiān)控，確?？?jī)效目標(biāo)如期保質(zhì)保量，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)化和信息化的互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)共享監(jiān)控， 最重要的就是專項(xiàng)資金的支出對(duì)于產(chǎn)出后的評(píng)價(jià)，即使目前在縣域人才資金的前期環(huán)節(jié)強(qiáng)化了對(duì)資金項(xiàng)目的審核，確保了資金的立項(xiàng)合規(guī)合理，但最終項(xiàng)目的執(zhí)行效率和效益都是反映在支出的結(jié)果上。 這就需要對(duì)專項(xiàng)資金的使用支出績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)。 支出績(jī)效包括很多方面，主要關(guān)注使用專項(xiàng)資金實(shí)施項(xiàng)目的質(zhì)量和效果與以往進(jìn)行比對(duì)，這是立項(xiàng)和管理階段已經(jīng)確定的考核標(biāo)準(zhǔn)，較易比對(duì)發(fā)現(xiàn)是否實(shí)現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)。 在對(duì)專項(xiàng)資金使用支出情況進(jìn)行審計(jì)時(shí)，應(yīng)將項(xiàng)目進(jìn)度與支付進(jìn)度掛鉤， 以資金流向和資金效能為主線，重點(diǎn)在于強(qiáng)化縣域人才專項(xiàng)資金使用的全程控制。 包括對(duì)項(xiàng)目模板的有效性、人才專項(xiàng)資金投資項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)管理、決策后的資金撥付、支出環(huán)節(jié)內(nèi)審、績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)行鑒定復(fù)核以及績(jī)效情況進(jìn)行監(jiān)督，以實(shí)現(xiàn)投資立項(xiàng)的預(yù)期目標(biāo)與效益功能。 分析使用效益的實(shí)現(xiàn)與項(xiàng)目實(shí)施的相關(guān)性、投入產(chǎn)出率、群眾滿意率等指標(biāo)，形成綜合報(bào)告。

圖12 專項(xiàng)維度設(shè)置示意圖

5、總體指標(biāo)設(shè)置框架。 基于以上評(píng)價(jià)目的，人才專項(xiàng)的使用績(jī)效可以通過(guò)數(shù)據(jù)化系統(tǒng)設(shè)置幾類(lèi)基礎(chǔ)模板。 無(wú)論是基于定點(diǎn)評(píng)價(jià)法、重點(diǎn)領(lǐng)域評(píng)價(jià)法、中間取數(shù)法、橫向?qū)Ρ确ê瓦€是隨機(jī)抽查法。 建立數(shù)據(jù)庫(kù)模型后的績(jī)效評(píng)價(jià)系統(tǒng)可以自由選擇或者一次選擇多個(gè)評(píng)價(jià)方法，同時(shí)建立綜合評(píng)估，得出一個(gè)更為具體、更具參考價(jià)值的結(jié)論，即便財(cái)政人才投入績(jī)效呈現(xiàn)差異性、公共性、多樣性、間接性、時(shí)滯性、一定程度的不確定性和缺乏量化指標(biāo)等特點(diǎn)。 在大數(shù)據(jù)化模型基礎(chǔ)上，設(shè)立有針對(duì)性的績(jī)效評(píng)價(jià)程序，真正實(shí)現(xiàn)縣域人才專項(xiàng)資金使用過(guò)程的合規(guī)、 合法、合理，確保投入有序可控。

(1)目標(biāo)層(一級(jí)指標(biāo))：是針對(duì)不同類(lèi)別的財(cái)政人才投入項(xiàng)目績(jī)效的總體評(píng)價(jià)目標(biāo)。

(2)要素層(二級(jí)指標(biāo))：是財(cái)政人才投入績(jī)效的主要體現(xiàn)。 選擇項(xiàng)目計(jì)劃執(zhí)行(完成)情況、技術(shù)進(jìn)步與技術(shù)創(chuàng)新、 財(cái)政科技投入的帶動(dòng)效應(yīng)、 直接經(jīng)濟(jì)效益、間接效益和社會(huì)效益等多個(gè)方面構(gòu)成二級(jí)指標(biāo)。

(3)指標(biāo)層(三級(jí)指標(biāo))：由可以具體反映評(píng)價(jià)目標(biāo)特點(diǎn)及要素層含義的定量或定性指標(biāo)組成。 三級(jí)指標(biāo)中有相同的，也有不相同的，且權(quán)重不同，結(jié)合四個(gè)維度的設(shè)置目標(biāo)， 主要以準(zhǔn)確反映不同評(píng)價(jià)目標(biāo)和不同項(xiàng)目類(lèi)別的績(jī)效為準(zhǔn)， 具體指標(biāo)選取和權(quán)重賦值是財(cái)政人才投入績(jī)效評(píng)價(jià)的關(guān)鍵所在。 具體來(lái)說(shuō)，財(cái)政人才投入的產(chǎn)出不僅包括直接經(jīng)濟(jì)效益，如企業(yè)落戶人才貢獻(xiàn)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值、利稅總額、出口創(chuàng)匯等；也包括在人才成果方面的產(chǎn)出，如專利申請(qǐng)及授權(quán)、科研成果及獲獎(jiǎng)、人才培養(yǎng)等；還包括在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等方面帶來(lái)的間接影響，如帶動(dòng)社會(huì)人才資金投入金額、派生新項(xiàng)目數(shù)量、簽訂的技術(shù)合同收入、新增就業(yè)人數(shù)、節(jié)能減排指標(biāo)、環(huán)境質(zhì)量提高、社會(huì)福利提高、人民生活改善、人口結(jié)構(gòu)、社會(huì)教育、素質(zhì)層次提高等等。 體現(xiàn)在個(gè)人項(xiàng)目上就是創(chuàng)意、技術(shù)、新產(chǎn)品、新市場(chǎng)、風(fēng)險(xiǎn)資本、巨額附加值等關(guān)鍵要素。

圖13 積分購(gòu)房類(lèi)人才政策三層指標(biāo)圖

以積分制人才購(gòu)房政策績(jī)效考評(píng)為例， 投入產(chǎn)出管理無(wú)法通過(guò)具體的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來(lái)衡量。 但目標(biāo)層很明確， 人才積分制購(gòu)房是為了吸引留著更多優(yōu)秀人才，給予人才一個(gè)安定的生活和工作環(huán)境，加深人才對(duì)縣域地方的印象進(jìn)而吸引人才入駐。 從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，要素層可以設(shè)置為客觀的個(gè)人化指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益指標(biāo)、 主觀影響力指標(biāo)等三類(lèi)，而具體的指標(biāo)層又可以分為第一類(lèi)吸引人數(shù)、居住時(shí)間、戶籍標(biāo)準(zhǔn)、家屬遷入等客觀個(gè)性化指標(biāo)。第二類(lèi)為人才居住達(dá)到一定程度后，相關(guān)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益、專利的申請(qǐng)和轉(zhuǎn)換、技術(shù)創(chuàng)新等指標(biāo)。 第三類(lèi)可以是人才的聚集作用、人才對(duì)周?chē)后w的影響力、團(tuán)隊(duì)等等。 除此之外，人口結(jié)構(gòu)改變、社會(huì)教育、素質(zhì)層次提升也可以作為具體考核指標(biāo)，見(jiàn)表1。

表1 X 縣某專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)分表（以權(quán)重定點(diǎn)評(píng)價(jià)績(jī)效為例）

通過(guò)在數(shù)據(jù)化模型中選擇對(duì)應(yīng)基礎(chǔ)數(shù)值后，如同時(shí)選擇定點(diǎn)評(píng)價(jià)和隨機(jī)評(píng)價(jià)兩種方式，該人才專項(xiàng)申報(bào)項(xiàng)目的綜合評(píng)價(jià)得分直接顯示為2.1716，而隨機(jī)抽查的結(jié)論分（類(lèi)似以上數(shù)據(jù)計(jì)算過(guò)程）得分為2.36 的平均分。 按照績(jī)效目標(biāo)要求，超過(guò)2 分以上的即為合格，超過(guò)3 分的為優(yōu)秀項(xiàng)目。2 種方式同時(shí)都認(rèn)定該項(xiàng)目評(píng)定合格，但不屬于優(yōu)秀，可以投入，后期關(guān)注發(fā)展?fàn)顩r，績(jī)效跟蹤需要繼續(xù)。 如結(jié)論產(chǎn)生矛盾， 需其他評(píng)定方式參與加權(quán)決定， 或者選取評(píng)價(jià)主管單位有合理理由的一種方式。 可將評(píng)定結(jié)果在一定范圍內(nèi)先行公開(kāi)，征求意見(jiàn)，按照權(quán)重比分設(shè)置， 給予企業(yè)或者所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、園區(qū)參與權(quán)或決定權(quán)，這樣既能以專業(yè)視角評(píng)審提高效率和準(zhǔn)確度，又能貼合地方實(shí)際，融合縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。

除了以上常規(guī)性項(xiàng)目的評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置外， 部分人才專項(xiàng)類(lèi)還需在數(shù)據(jù)系統(tǒng)內(nèi)設(shè)置特殊考核指標(biāo)，這些特殊考核指標(biāo)可以一票否決， 也可以設(shè)置一定的權(quán)重參與整個(gè)評(píng)價(jià)體系。如某領(lǐng)軍人才專項(xiàng)，其中一個(gè)重要指標(biāo)是管理領(lǐng)軍人才及其核心團(tuán)隊(duì)到崗情況和項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程管理，前者是該項(xiàng)目的前提，如核心團(tuán)隊(duì)長(zhǎng)期不到崗， 在充分調(diào)取相關(guān)證明資料后且非團(tuán)隊(duì)核心更換的情況下則可以采取項(xiàng)目一票否決制度； 而后者實(shí)施過(guò)程的管理則是一個(gè)可持續(xù)的動(dòng)態(tài)變量指標(biāo)， 需要定期由相關(guān)職能部門(mén)和專家對(duì)專項(xiàng)資金使用情況進(jìn)行專項(xiàng)檢查和復(fù)核，結(jié)果可作為專項(xiàng)績(jī)效一個(gè)權(quán)重考核指標(biāo)。 只有這樣，通過(guò)數(shù)據(jù)源建立多頭互聯(lián)的公共責(zé)任分?jǐn)偤蛯彶闄C(jī)制，通過(guò)數(shù)據(jù)交互協(xié)作，才能克服海量數(shù)據(jù)交叉集成的執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)。

6、建立相應(yīng)的追蹤問(wèn)責(zé)與獎(jiǎng)懲機(jī)制。 通過(guò)建立合理有效的獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制， 并將這種獎(jiǎng)懲結(jié)果的相關(guān)數(shù)據(jù)運(yùn)用到今后的評(píng)價(jià)體系中， 通過(guò)素材積累奠定數(shù)據(jù)庫(kù)基礎(chǔ)，不斷完善鞏固評(píng)價(jià)體系。有了數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，在評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用上，可以更客觀、公正、有效。事實(shí)上，評(píng)價(jià)是激勵(lì)的依據(jù)和基礎(chǔ)，而激勵(lì)則是評(píng)價(jià)的目的和歸屬。相關(guān)評(píng)價(jià)結(jié)果出來(lái)后，列入數(shù)據(jù)檔案考核記錄， 并設(shè)立監(jiān)管周期。 后期通過(guò)同類(lèi)項(xiàng)目比較、資金審核等手段強(qiáng)化資金的追蹤問(wèn)責(zé)。對(duì)于引才成績(jī)突出的給予適度的獎(jiǎng)勵(lì)， 對(duì)專項(xiàng)資金按規(guī)定的用途和范圍使用的后續(xù)檢查和監(jiān)督必須到位， 如是否存在截留克扣、挪用及虛報(bào)冒領(lǐng)等情況；檢査資金使用過(guò)程是否存在隨意擴(kuò)大范圍、 隨意提高兌現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)、 高估冒算、 擴(kuò)大人才招引成本等資金浪費(fèi)的現(xiàn)象，這類(lèi)問(wèn)題一律追究其法律責(zé)任。

如評(píng)審對(duì)象入選“XX 精英計(jì)劃”的領(lǐng)軍人才項(xiàng)目及其所屬企業(yè)， 須按照本辦法規(guī)定做好政府資助資金的使用和管理工作，實(shí)行專賬管理，不得用于超出開(kāi)支范圍的其他支出。 獲資助企業(yè)要對(duì)資金進(jìn)行單獨(dú)建賬、獨(dú)立核算、專款專用，分階段定期接受政府組織和相關(guān)專家的績(jī)效評(píng)估和審計(jì)檢查。 未實(shí)行專賬管理，資金支出賬目不清的，支出經(jīng)費(fèi)與項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容無(wú)關(guān)的，提供虛假資料和憑證套取政府資助資金的，轉(zhuǎn)移、侵占或者挪用資金視為非正常支出，相關(guān)績(jī)效考核結(jié)果分達(dá)不到警戒分則當(dāng)年取消資格，兩年內(nèi)不得再次申報(bào)。 對(duì)此類(lèi)專項(xiàng)，可建立資金監(jiān)管周期制度。 明確資助資金的監(jiān)管周期，對(duì)符合相關(guān)條件的人才項(xiàng)目，列為監(jiān)管期滿項(xiàng)目，當(dāng)年度不再?gòu)?qiáng)制列入績(jī)效考核對(duì)象。 通過(guò)獎(jiǎng)懲措施，杜絕了項(xiàng)目申報(bào)的僥幸心理，強(qiáng)化相關(guān)部門(mén)責(zé)任意識(shí)，提高了資金績(jī)效。

六、結(jié)語(yǔ)

基于人才專項(xiàng)政策的特殊性， 本文在大數(shù)據(jù)改革的背景下，對(duì)專項(xiàng)資金背景、現(xiàn)狀、必要性、存在問(wèn)題、評(píng)價(jià)方法等方面進(jìn)行了可行性分析，最后通過(guò)五個(gè)層次角度分析構(gòu)建人才專項(xiàng)資金的評(píng)價(jià)框架體系。 這種數(shù)據(jù)化的模式可以協(xié)助解決人才專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)估中的中心化、 權(quán)威化以及評(píng)估主體單一化的問(wèn)題，數(shù)據(jù)系統(tǒng)的應(yīng)用也能大幅提高效率，解決評(píng)估方法單一、評(píng)估內(nèi)容固化、評(píng)估指標(biāo)泛化的問(wèn)題，通過(guò)明確責(zé)任主體和績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用， 倒逼財(cái)政與相關(guān)人才管理職能部門(mén)加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，從而提高財(cái)政專項(xiàng)資金的使用效益效果。

注釋：

①平衡記分卡：屬無(wú)量綱化方法的選擇，本評(píng)價(jià)方法的結(jié)果會(huì)因被評(píng)價(jià)單位的數(shù)量不同而產(chǎn)生不同結(jié)果，但順序不會(huì)發(fā)生變化。

②明瑟收益率：2000 年，明瑟收益率是研究教育收益率時(shí)最常用的方法， 利用明瑟收益函數(shù)計(jì)算的教育邊際收益率， 反映了受教育者多受一年教育的收入變化率。