柴紅兵 浙江省余姚市大嵐鎮(zhèn)人民政府
實際上,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的內(nèi)部控制與風險管理,但就目前情況而言,由于部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的內(nèi)部控制意識較為薄弱致使內(nèi)部控制制度建設(shè)不夠健全,內(nèi)部控制流程、內(nèi)部控制活動中均存在較為嚴重的問題。而針對上述問題,我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須立足于本身,根據(jù)自己的實際發(fā)展狀況,結(jié)合未來的發(fā)展目標,建立完善的鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部控制制度,幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)加強內(nèi)部控制管理力度、風險管理力度,這對于幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標具有十分重要的現(xiàn)實意義。
內(nèi)部控制是指企事業(yè)單位對日常生產(chǎn)經(jīng)營活動進行全面的控制,控制范圍需要貫穿于企事業(yè)單位生產(chǎn)經(jīng)營與發(fā)展的全流程當中,其主要是指對企事業(yè)單位內(nèi)部的控制與管理。首先從企事業(yè)單位內(nèi)部控制內(nèi)涵與風險管理內(nèi)涵上來看。內(nèi)部控制是指企事業(yè)單位對日常生產(chǎn)經(jīng)營活動的全面控制,從決策計劃到實施計劃,再從實施計劃到完成計劃,其貫穿企事業(yè)單位生產(chǎn)經(jīng)營活動的全部過程,同時也包括對決策層、管理層及員工層的所有工作行為進行監(jiān)控,確保每一步工作流程合法、合規(guī)且符合企事業(yè)單位相關(guān)規(guī)定,這是提高企事業(yè)單位經(jīng)營效益的有效保障。其次從企事業(yè)單位內(nèi)部控制的執(zhí)行方式與風險管理的執(zhí)行方式上來看。內(nèi)部控制主要是通過加強對企事業(yè)單位內(nèi)部的管理,促使企事業(yè)單位內(nèi)每一位成員都能夠按照規(guī)定執(zhí)行工作任務(wù),然而就目前情況而言,大部分企事業(yè)單位的內(nèi)部控制都無法對管理層與決策層進行有效的控制,因此,目前大部分企事業(yè)單位內(nèi)部控制的執(zhí)行目標對經(jīng)營活動過程及結(jié)果的控制。
實際上,構(gòu)建完善的鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部控制制度能夠幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)避發(fā)展過程中的發(fā)展風險,鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部控制制度屬于行政事業(yè)單位的范疇,通過內(nèi)部控制制度能夠幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)對自身經(jīng)營活動中的風險進行全面的控制,從而幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)實現(xiàn)預(yù)期的發(fā)展目標,由此可見,內(nèi)部控制制度的建立本質(zhì)上便是對風險的控制與管理。從內(nèi)部控制與風險管理的角度來分析,鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部控制的目的是幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)實現(xiàn)管理目標,而風險管理便是鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展中最重要的管理目標之一,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的風險管理目標是幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)避風險,從而保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟效益,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)的內(nèi)部控制就是幫助企業(yè)規(guī)避風險和控制風險的一種重要手段。從參與程度的角度上來分析,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的過程中,無論是風險控制還是內(nèi)部控制均需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)每一位工作人員的參與,其是一個需要全員參與的過程,更是一個協(xié)調(diào)統(tǒng)一的機制,由此可見,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的內(nèi)部控制與風險管理是密不可分的。
據(jù)筆者調(diào)查研究顯示,現(xiàn)階段我國大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的內(nèi)部控制環(huán)境不夠完善,受人員編制、業(yè)務(wù)素質(zhì)的影響,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部控制環(huán)境紊亂,內(nèi)部控制制度執(zhí)行力度差,大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的內(nèi)部控制管理流于形式,使得整體管理質(zhì)量、管理效率大打折扣,并導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展受到了嚴重的阻礙。首先,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理層內(nèi)部控制意識薄弱,在將重點發(fā)展目標放在經(jīng)濟發(fā)展上,但未能夠注重經(jīng)濟發(fā)展過程中存在的風險因素,未能夠意識到風險管理與內(nèi)部控制之間的關(guān)聯(lián)性,將重點發(fā)展目標放在城鄉(xiāng)建設(shè)、經(jīng)濟發(fā)展當中,致使部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然建立了內(nèi)部控制制度,但執(zhí)行效果差。其次,大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作人員認為內(nèi)部控制管理工作只由專門的工作人員進行日常經(jīng)營活動的記錄即可,未能夠意識到自身在內(nèi)部控制管理工作中的重要作用,大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府未能夠?qū)崿F(xiàn)全員參與內(nèi)部控制當中,致使內(nèi)部控制管理工作開展難度大、執(zhí)行效果差。
通過上文分析可知,鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立內(nèi)部控制制度的主要目的是幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府高效率、高質(zhì)量地完成內(nèi)部控制管理工作,內(nèi)部控制管理工作與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的風險管理息息相關(guān),若在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的內(nèi)部控制工作中未能夠合理地對發(fā)展風險進行評估,將會導(dǎo)致內(nèi)部控制管理無法發(fā)揮其真正的功能與價值?,F(xiàn)階段,大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作人員認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作是為人民服務(wù)、為社會服務(wù),屬于公共服務(wù)性質(zhì),在經(jīng)營過程中不存在風險因素,故而缺少風險評估,但實際上,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在發(fā)展過程中存在以下三點風險因素。第一,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)營活動存在一定的支付風險,該種支付風險主要體現(xiàn)在預(yù)算方面,即預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算編制脫節(jié),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在完成某個生產(chǎn)經(jīng)營活動項目當中,存在不合規(guī)支付、違規(guī)支付的現(xiàn)象,致使項目的經(jīng)濟效益無法得到保障。第二,大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府未能夠針對所開展項目的特點合理地建立勞務(wù)費、誤工補貼等機制,未能夠綜合考慮項目開展的實際需求,致使部分項目工作人員可能存在不滿心理,從而導(dǎo)致項目開展時效性降低。第三,在財務(wù)會計核算方面還存在較大的問題,部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財務(wù)會計核算流于形式,未能夠按照新會計制度的要求進行核算,致使財務(wù)核算資料內(nèi)容缺乏真實性,進而導(dǎo)致財務(wù)會計核算結(jié)果未能夠反映出項目實際的經(jīng)營狀況,這將對項目的決策與發(fā)展帶來十分嚴重的影響。
據(jù)筆者調(diào)查研究顯示,我國大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在內(nèi)部控制執(zhí)行過程中存在以下三點問題。第一,現(xiàn)階段我國大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在內(nèi)部控制管理工作中存在管理工作人員崗位冗余、混亂的問題,崗位工作人員的職能劃分不清、權(quán)責界限不夠明確,未能夠采用崗位不相容制度,內(nèi)部控制活動流程冗余且復(fù)雜,未能夠針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府目前的發(fā)展狀況及未來的發(fā)展目標建立合理的內(nèi)部控制流程,致使內(nèi)部控制工作開展難度大。第二,鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部控制活動授權(quán)審批的控制定界較為模糊,未能夠合理規(guī)劃審批流程,部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在僅由“一把手”審批的現(xiàn)象,致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部控制審批環(huán)節(jié)存在嚴重的問題。最后,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)營與發(fā)展活動當中,項目的預(yù)算管理較為薄弱,未能夠在成本控制的角度上進行預(yù)算編制,大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府僅是由財務(wù)部門進行大致估算,預(yù)算工作力度較低,從而會導(dǎo)致項目實際成本與預(yù)算成本存在較大的偏差,這將會導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟效益受到嚴重的影響。
實際上,內(nèi)部控制管理工作對信息的依賴程度極高,而在內(nèi)部控制活動進行的過程中,若不能夠保證信息傳遞、信息溝通的時效性則會導(dǎo)致內(nèi)部控制活動開展質(zhì)量與效率受到嚴重的影響。就目前情況而言,我國的大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信息與溝通方面還不夠完善,一方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基層業(yè)務(wù)人員素質(zhì)差距較大,未能夠重視及時傳遞信息的重要性,信息傳遞過程中主要以公文為主,但部分基層業(yè)務(wù)人員公文制作能力較低,在制作工作時將會耗費大量的時間,這就導(dǎo)致信息傳遞與溝通存在一定的滯后性。另一方面,我國部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的反舞弊機制不夠健全,大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財務(wù)工作人員僅能夠根據(jù)項目提供的財務(wù)信息制作財務(wù)報告,而對于財務(wù)信息的真實性審核力度不足,財務(wù)工作人員無法直接參與到項目的生產(chǎn)經(jīng)營活動當中,致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法及時發(fā)現(xiàn)項目的徇私舞弊、貪污腐敗現(xiàn)象,這將會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟效益及廣大人民群眾的切身效益帶來十分嚴重的影響。
改善內(nèi)部控制環(huán)境是完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部控制制度的基礎(chǔ)工作,只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具備良好的內(nèi)部控制環(huán)境,才能夠確保內(nèi)部控制制度真正的貫徹落實于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生產(chǎn)經(jīng)營的全流程當中。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要激發(fā)工作人員全員參與內(nèi)部控制管理的意識,提升工作人員之間的凝聚力與向心力,確保每一位工作人員均能夠做到與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展目標保持高度一致,為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府創(chuàng)造良好的內(nèi)部控制環(huán)境,進而促使內(nèi)部控制工作能夠落到實處。同時,需要提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的風險管理能力,提升領(lǐng)導(dǎo)層的內(nèi)部控制意識,促使領(lǐng)導(dǎo)層能夠意識到內(nèi)部控制管理工作對于風險防范、風險管理的重要意義,要求領(lǐng)導(dǎo)層充分發(fā)揮自身的榜樣作用,帶動基層業(yè)務(wù)人員切實參與到內(nèi)部控制管理活動當中,進而促使基層業(yè)務(wù)人員能夠為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展發(fā)揮出最大的個人效應(yīng)。
通過上文分析可知,風險評估防范機制對于幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實現(xiàn)有效的風險管理與控制是十分重要的,因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須改善風險評估防范機制,綜合考慮實際發(fā)展環(huán)境、金融市場環(huán)境等綜合因素,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生產(chǎn)經(jīng)營活動項目開展有效的風險控制。風險評估是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展內(nèi)部控制與風險管理的重要環(huán)節(jié),同時也是強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部控制與風險管理的根本工作,利用風險評估防范機制能夠幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)避發(fā)展風險,從而保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟效益。一方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的風險評估工作應(yīng)貫穿于政府的整個生產(chǎn)經(jīng)營活動當中,包括前期的準備、中期的執(zhí)行與后期的核算,需要根據(jù)實際的市場經(jīng)濟環(huán)境、經(jīng)營環(huán)境及金融環(huán)境進行完善的風險評估,推測項目開展過程中可能存在的風險,并科學劃分風險等級,將風險等級劃分為重大風險、重要風險及一般風險,并做出風險評估報告,對運營風險、市場風險、財務(wù)風險進行評估,以便發(fā)現(xiàn)風險即將來臨時,及時做出應(yīng)對方案。另一方面需要對風險管理工作進行統(tǒng)一的部署,并將風險管理與內(nèi)部控制進行有效的融合,將風險管理與內(nèi)部控制看作是一個體系,明確決策層、領(lǐng)導(dǎo)層、內(nèi)部審計部門等相關(guān)部門職責,建立重大風險預(yù)警機制及決策機制,時刻關(guān)注金融市場及行業(yè)市場的經(jīng)濟變化與環(huán)境變化,確保政府可以規(guī)避或解決風險。
對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府來說,其涉及的具體的內(nèi)部控制活動較多,但是較容易出現(xiàn)問題的主要是上文所分析的不相容職務(wù)和崗位的分離、授權(quán)審批的控制權(quán)限界定和預(yù)算管理三個方面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要想細化內(nèi)部控制活動,須分別針對這三項控制活動,分別制定較為完善的管控措施來加以約束,防止因控制活動不夠細化而產(chǎn)生管理風險,例如針對預(yù)算管理來說,可分別在預(yù)算編制環(huán)節(jié)做好單位各部門的溝通,準確把握預(yù)算資金的實質(zhì)內(nèi)容,而在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié),可考慮在單位內(nèi)部建立執(zhí)行評價考核機制來提高預(yù)算執(zhí)行效率,防止超支行為的發(fā)生。
現(xiàn)如今,我國已經(jīng)步入了信息化時代、網(wǎng)絡(luò)化時代,而我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的內(nèi)部控制管理工作也需要緊跟社會發(fā)展的步伐,合理地運用信息技術(shù)、計算機技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)等,針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的內(nèi)部控制工作建立專門的信息溝通、信息傳遞平臺,從而進一步提升信息傳遞的時效性與準確性。一方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可利用該平臺進行視頻會議、電子政務(wù)雙向交流,提升信息傳遞的效益。同時,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可利用該平臺進一步加強項目與財務(wù)部門的溝通,項目的生產(chǎn)經(jīng)營信息均需要傳遞到信息數(shù)據(jù)平臺當中,而財務(wù)工作人員可在平臺直接獲取經(jīng)營數(shù)據(jù),從而對進行財務(wù)會計核算工作,該種方式能夠幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在一定程度上規(guī)避財務(wù)核算中的風險,對于進一步加強內(nèi)部控制力度是尤為重要的。
完善的內(nèi)部控制監(jiān)督體系對于保證內(nèi)部控制制度執(zhí)行效果與執(zhí)行力度是尤為重要的,因此,我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須建立健全的內(nèi)部控制監(jiān)督體系,為內(nèi)部控制管理工作的執(zhí)行提供有力保障。一方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)可針對內(nèi)部控制工作建立獎懲機制與激勵機制,在內(nèi)部控制工作中,若發(fā)現(xiàn)政府工作人員存在行為問題,則需要做出嚴格的處罰,而對于工作效率高、質(zhì)量高、態(tài)度佳的工作人員可以給予一定的獎勵,該種方式能夠激發(fā)員工的工作積極性,實現(xiàn)人人有責、人人負責、互相監(jiān)督、共同進步。
綜上所述,鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部控制制度的構(gòu)建與完善對于推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)的振興發(fā)展是十分重要的,在實際進行內(nèi)部控制制度構(gòu)建與完善的過程中,我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要改善內(nèi)部控制環(huán)境,提升領(lǐng)導(dǎo)層的內(nèi)部控制意識,改善風險評估防范機制,提升風險管理與內(nèi)部控制之間的關(guān)聯(lián)性,從而才能夠確保內(nèi)部控制制度能夠真正發(fā)揮其功能與價值。同時,需要細化內(nèi)部控制活動,加強各部門、各崗位之間的溝通與聯(lián)系,提升內(nèi)部信息傳遞效率,建立崗位不相容制度,并完善內(nèi)部控制的監(jiān)督體系,為內(nèi)部控制管理工作的順利開展提供有利保證。