柴紅兵 浙江省余姚市大嵐鎮(zhèn)人民政府

引言

實(shí)際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的內(nèi)部控制與風(fēng)險管理，但就目前情況而言，由于部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的內(nèi)部控制意識較為薄弱致使內(nèi)部控制制度建設(shè)不夠健全，內(nèi)部控制流程、內(nèi)部控制活動中均存在較為嚴(yán)重的問題。而針對上述問題，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須立足于本身，根據(jù)自己的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r，結(jié)合未來的發(fā)展目標(biāo)，建立完善的鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部控制制度，幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)加強(qiáng)內(nèi)部控制管理力度、風(fēng)險管理力度，這對于幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部控制概述

內(nèi)部控制是指企事業(yè)單位對日常生產(chǎn)經(jīng)營活動進(jìn)行全面的控制，控制范圍需要貫穿于企事業(yè)單位生產(chǎn)經(jīng)營與發(fā)展的全流程當(dāng)中，其主要是指對企事業(yè)單位內(nèi)部的控制與管理。首先從企事業(yè)單位內(nèi)部控制內(nèi)涵與風(fēng)險管理內(nèi)涵上來看。內(nèi)部控制是指企事業(yè)單位對日常生產(chǎn)經(jīng)營活動的全面控制，從決策計劃到實(shí)施計劃，再從實(shí)施計劃到完成計劃，其貫穿企事業(yè)單位生產(chǎn)經(jīng)營活動的全部過程，同時也包括對決策層、管理層及員工層的所有工作行為進(jìn)行監(jiān)控，確保每一步工作流程合法、合規(guī)且符合企事業(yè)單位相關(guān)規(guī)定，這是提高企事業(yè)單位經(jīng)營效益的有效保障。其次從企事業(yè)單位內(nèi)部控制的執(zhí)行方式與風(fēng)險管理的執(zhí)行方式上來看。內(nèi)部控制主要是通過加強(qiáng)對企事業(yè)單位內(nèi)部的管理，促使企事業(yè)單位內(nèi)每一位成員都能夠按照規(guī)定執(zhí)行工作任務(wù)，然而就目前情況而言，大部分企事業(yè)單位的內(nèi)部控制都無法對管理層與決策層進(jìn)行有效的控制，因此，目前大部分企事業(yè)單位內(nèi)部控制的執(zhí)行目標(biāo)對經(jīng)營活動過程及結(jié)果的控制。

實(shí)際上，構(gòu)建完善的鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部控制制度能夠幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)避發(fā)展過程中的發(fā)展風(fēng)險，鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部控制制度屬于行政事業(yè)單位的范疇，通過內(nèi)部控制制度能夠幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)對自身經(jīng)營活動中的風(fēng)險進(jìn)行全面的控制，從而幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)預(yù)期的發(fā)展目標(biāo)，由此可見，內(nèi)部控制制度的建立本質(zhì)上便是對風(fēng)險的控制與管理。從內(nèi)部控制與風(fēng)險管理的角度來分析，鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部控制的目的是幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)，而風(fēng)險管理便是鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展中最重要的管理目標(biāo)之一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的風(fēng)險管理目標(biāo)是幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)避風(fēng)險，從而保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)效益，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)的內(nèi)部控制就是幫助企業(yè)規(guī)避風(fēng)險和控制風(fēng)險的一種重要手段。從參與程度的角度上來分析，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的過程中，無論是風(fēng)險控制還是內(nèi)部控制均需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)每一位工作人員的參與，其是一個需要全員參與的過程，更是一個協(xié)調(diào)統(tǒng)一的機(jī)制，由此可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的內(nèi)部控制與風(fēng)險管理是密不可分的。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部控制制度建立與實(shí)施中存在的問題

（一）內(nèi)部控制環(huán)境不夠完善

據(jù)筆者調(diào)查研究顯示，現(xiàn)階段我國大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的內(nèi)部控制環(huán)境不夠完善，受人員編制、業(yè)務(wù)素質(zhì)的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部控制環(huán)境紊亂，內(nèi)部控制制度執(zhí)行力度差，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的內(nèi)部控制管理流于形式，使得整體管理質(zhì)量、管理效率大打折扣，并導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展受到了嚴(yán)重的阻礙。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理層內(nèi)部控制意識薄弱，在將重點(diǎn)發(fā)展目標(biāo)放在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，但未能夠注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中存在的風(fēng)險因素，未能夠意識到風(fēng)險管理與內(nèi)部控制之間的關(guān)聯(lián)性，將重點(diǎn)發(fā)展目標(biāo)放在城鄉(xiāng)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展當(dāng)中，致使部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然建立了內(nèi)部控制制度，但執(zhí)行效果差。其次，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作人員認(rèn)為內(nèi)部控制管理工作只由專門的工作人員進(jìn)行日常經(jīng)營活動的記錄即可，未能夠意識到自身在內(nèi)部控制管理工作中的重要作用，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府未能夠?qū)崿F(xiàn)全員參與內(nèi)部控制當(dāng)中，致使內(nèi)部控制管理工作開展難度大、執(zhí)行效果差。

（二）風(fēng)險評估缺位

通過上文分析可知，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立內(nèi)部控制制度的主要目的是幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府高效率、高質(zhì)量地完成內(nèi)部控制管理工作，內(nèi)部控制管理工作與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的風(fēng)險管理息息相關(guān)，若在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的內(nèi)部控制工作中未能夠合理地對發(fā)展風(fēng)險進(jìn)行評估，將會導(dǎo)致內(nèi)部控制管理無法發(fā)揮其真正的功能與價值?，F(xiàn)階段，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作人員認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作是為人民服務(wù)、為社會服務(wù)，屬于公共服務(wù)性質(zhì)，在經(jīng)營過程中不存在風(fēng)險因素，故而缺少風(fēng)險評估，但實(shí)際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在發(fā)展過程中存在以下三點(diǎn)風(fēng)險因素。第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)營活動存在一定的支付風(fēng)險，該種支付風(fēng)險主要體現(xiàn)在預(yù)算方面，即預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算編制脫節(jié)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在完成某個生產(chǎn)經(jīng)營活動項(xiàng)目當(dāng)中，存在不合規(guī)支付、違規(guī)支付的現(xiàn)象，致使項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益無法得到保障。第二，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府未能夠針對所開展項(xiàng)目的特點(diǎn)合理地建立勞務(wù)費(fèi)、誤工補(bǔ)貼等機(jī)制，未能夠綜合考慮項(xiàng)目開展的實(shí)際需求，致使部分項(xiàng)目工作人員可能存在不滿心理，從而導(dǎo)致項(xiàng)目開展時效性降低。第三，在財務(wù)會計核算方面還存在較大的問題，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財務(wù)會計核算流于形式，未能夠按照新會計制度的要求進(jìn)行核算，致使財務(wù)核算資料內(nèi)容缺乏真實(shí)性，進(jìn)而導(dǎo)致財務(wù)會計核算結(jié)果未能夠反映出項(xiàng)目實(shí)際的經(jīng)營狀況，這將對項(xiàng)目的決策與發(fā)展帶來十分嚴(yán)重的影響。

（三）內(nèi)部控制活動不夠嚴(yán)謹(jǐn)

據(jù)筆者調(diào)查研究顯示，我國大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在內(nèi)部控制執(zhí)行過程中存在以下三點(diǎn)問題。第一，現(xiàn)階段我國大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在內(nèi)部控制管理工作中存在管理工作人員崗位冗余、混亂的問題，崗位工作人員的職能劃分不清、權(quán)責(zé)界限不夠明確，未能夠采用崗位不相容制度，內(nèi)部控制活動流程冗余且復(fù)雜，未能夠針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府目前的發(fā)展?fàn)顩r及未來的發(fā)展目標(biāo)建立合理的內(nèi)部控制流程，致使內(nèi)部控制工作開展難度大。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部控制活動授權(quán)審批的控制定界較為模糊，未能夠合理規(guī)劃審批流程，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在僅由“一把手”審批的現(xiàn)象，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部控制審批環(huán)節(jié)存在嚴(yán)重的問題。最后，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)營與發(fā)展活動當(dāng)中，項(xiàng)目的預(yù)算管理較為薄弱，未能夠在成本控制的角度上進(jìn)行預(yù)算編制，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府僅是由財務(wù)部門進(jìn)行大致估算，預(yù)算工作力度較低，從而會導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)際成本與預(yù)算成本存在較大的偏差，這將會導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟(jì)效益受到嚴(yán)重的影響。

（四）信息與溝通方面不夠健全

實(shí)際上，內(nèi)部控制管理工作對信息的依賴程度極高，而在內(nèi)部控制活動進(jìn)行的過程中，若不能夠保證信息傳遞、信息溝通的時效性則會導(dǎo)致內(nèi)部控制活動開展質(zhì)量與效率受到嚴(yán)重的影響。就目前情況而言，我國的大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信息與溝通方面還不夠完善，一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基層業(yè)務(wù)人員素質(zhì)差距較大，未能夠重視及時傳遞信息的重要性，信息傳遞過程中主要以公文為主，但部分基層業(yè)務(wù)人員公文制作能力較低，在制作工作時將會耗費(fèi)大量的時間，這就導(dǎo)致信息傳遞與溝通存在一定的滯后性。另一方面，我國部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的反舞弊機(jī)制不夠健全，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財務(wù)工作人員僅能夠根據(jù)項(xiàng)目提供的財務(wù)信息制作財務(wù)報告，而對于財務(wù)信息的真實(shí)性審核力度不足，財務(wù)工作人員無法直接參與到項(xiàng)目的生產(chǎn)經(jīng)營活動當(dāng)中，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法及時發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目的徇私舞弊、貪污腐敗現(xiàn)象，這將會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟(jì)效益及廣大人民群眾的切身效益帶來十分嚴(yán)重的影響。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部控制制度構(gòu)建與完善的實(shí)施策略

（一）改善內(nèi)部控制環(huán)境

改善內(nèi)部控制環(huán)境是完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部控制制度的基礎(chǔ)工作，只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具備良好的內(nèi)部控制環(huán)境，才能夠確保內(nèi)部控制制度真正的貫徹落實(shí)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生產(chǎn)經(jīng)營的全流程當(dāng)中。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要激發(fā)工作人員全員參與內(nèi)部控制管理的意識，提升工作人員之間的凝聚力與向心力，確保每一位工作人員均能夠做到與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展目標(biāo)保持高度一致，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府創(chuàng)造良好的內(nèi)部控制環(huán)境，進(jìn)而促使內(nèi)部控制工作能夠落到實(shí)處。同時，需要提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的風(fēng)險管理能力，提升領(lǐng)導(dǎo)層的內(nèi)部控制意識，促使領(lǐng)導(dǎo)層能夠意識到內(nèi)部控制管理工作對于風(fēng)險防范、風(fēng)險管理的重要意義，要求領(lǐng)導(dǎo)層充分發(fā)揮自身的榜樣作用，帶動基層業(yè)務(wù)人員切實(shí)參與到內(nèi)部控制管理活動當(dāng)中，進(jìn)而促使基層業(yè)務(wù)人員能夠?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展發(fā)揮出最大的個人效應(yīng)。

（二）改善風(fēng)險評估防范機(jī)制

通過上文分析可知，風(fēng)險評估防范機(jī)制對于幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)現(xiàn)有效的風(fēng)險管理與控制是十分重要的，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須改善風(fēng)險評估防范機(jī)制，綜合考慮實(shí)際發(fā)展環(huán)境、金融市場環(huán)境等綜合因素，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生產(chǎn)經(jīng)營活動項(xiàng)目開展有效的風(fēng)險控制。風(fēng)險評估是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展內(nèi)部控制與風(fēng)險管理的重要環(huán)節(jié)，同時也是強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部控制與風(fēng)險管理的根本工作，利用風(fēng)險評估防范機(jī)制能夠幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)避發(fā)展風(fēng)險，從而保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟(jì)效益。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的風(fēng)險評估工作應(yīng)貫穿于政府的整個生產(chǎn)經(jīng)營活動當(dāng)中，包括前期的準(zhǔn)備、中期的執(zhí)行與后期的核算，需要根據(jù)實(shí)際的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境、經(jīng)營環(huán)境及金融環(huán)境進(jìn)行完善的風(fēng)險評估，推測項(xiàng)目開展過程中可能存在的風(fēng)險，并科學(xué)劃分風(fēng)險等級，將風(fēng)險等級劃分為重大風(fēng)險、重要風(fēng)險及一般風(fēng)險，并做出風(fēng)險評估報告，對運(yùn)營風(fēng)險、市場風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險進(jìn)行評估，以便發(fā)現(xiàn)風(fēng)險即將來臨時，及時做出應(yīng)對方案。另一方面需要對風(fēng)險管理工作進(jìn)行統(tǒng)一的部署，并將風(fēng)險管理與內(nèi)部控制進(jìn)行有效的融合，將風(fēng)險管理與內(nèi)部控制看作是一個體系，明確決策層、領(lǐng)導(dǎo)層、內(nèi)部審計部門等相關(guān)部門職責(zé)，建立重大風(fēng)險預(yù)警機(jī)制及決策機(jī)制，時刻關(guān)注金融市場及行業(yè)市場的經(jīng)濟(jì)變化與環(huán)境變化，確保政府可以規(guī)避或解決風(fēng)險。

（三）細(xì)化內(nèi)部控制活動

對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府來說，其涉及的具體的內(nèi)部控制活動較多，但是較容易出現(xiàn)問題的主要是上文所分析的不相容職務(wù)和崗位的分離、授權(quán)審批的控制權(quán)限界定和預(yù)算管理三個方面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要想細(xì)化內(nèi)部控制活動，須分別針對這三項(xiàng)控制活動，分別制定較為完善的管控措施來加以約束，防止因控制活動不夠細(xì)化而產(chǎn)生管理風(fēng)險，例如針對預(yù)算管理來說，可分別在預(yù)算編制環(huán)節(jié)做好單位各部門的溝通，準(zhǔn)確把握預(yù)算資金的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，而在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，可考慮在單位內(nèi)部建立執(zhí)行評價考核機(jī)制來提高預(yù)算執(zhí)行效率，防止超支行為的發(fā)生。

（四）做好信息溝通工作

現(xiàn)如今，我國已經(jīng)步入了信息化時代、網(wǎng)絡(luò)化時代，而我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的內(nèi)部控制管理工作也需要緊跟社會發(fā)展的步伐，合理地運(yùn)用信息技術(shù)、計算機(jī)技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)等，針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的內(nèi)部控制工作建立專門的信息溝通、信息傳遞平臺，從而進(jìn)一步提升信息傳遞的時效性與準(zhǔn)確性。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可利用該平臺進(jìn)行視頻會議、電子政務(wù)雙向交流，提升信息傳遞的效益。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可利用該平臺進(jìn)一步加強(qiáng)項(xiàng)目與財務(wù)部門的溝通，項(xiàng)目的生產(chǎn)經(jīng)營信息均需要傳遞到信息數(shù)據(jù)平臺當(dāng)中，而財務(wù)工作人員可在平臺直接獲取經(jīng)營數(shù)據(jù)，從而對進(jìn)行財務(wù)會計核算工作，該種方式能夠幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在一定程度上規(guī)避財務(wù)核算中的風(fēng)險，對于進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)部控制力度是尤為重要的。

（五）完善內(nèi)部控制的內(nèi)部監(jiān)督體系

完善的內(nèi)部控制監(jiān)督體系對于保證內(nèi)部控制制度執(zhí)行效果與執(zhí)行力度是尤為重要的，因此，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須建立健全的內(nèi)部控制監(jiān)督體系，為內(nèi)部控制管理工作的執(zhí)行提供有力保障。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可針對內(nèi)部控制工作建立獎懲機(jī)制與激勵機(jī)制，在內(nèi)部控制工作中，若發(fā)現(xiàn)政府工作人員存在行為問題，則需要做出嚴(yán)格的處罰，而對于工作效率高、質(zhì)量高、態(tài)度佳的工作人員可以給予一定的獎勵，該種方式能夠激發(fā)員工的工作積極性，實(shí)現(xiàn)人人有責(zé)、人人負(fù)責(zé)、互相監(jiān)督、共同進(jìn)步。

結(jié)語

綜上所述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部控制制度的構(gòu)建與完善對于推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)的振興發(fā)展是十分重要的，在實(shí)際進(jìn)行內(nèi)部控制制度構(gòu)建與完善的過程中，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要改善內(nèi)部控制環(huán)境，提升領(lǐng)導(dǎo)層的內(nèi)部控制意識，改善風(fēng)險評估防范機(jī)制，提升風(fēng)險管理與內(nèi)部控制之間的關(guān)聯(lián)性，從而才能夠確保內(nèi)部控制制度能夠真正發(fā)揮其功能與價值。同時，需要細(xì)化內(nèi)部控制活動，加強(qiáng)各部門、各崗位之間的溝通與聯(lián)系，提升內(nèi)部信息傳遞效率，建立崗位不相容制度，并完善內(nèi)部控制的監(jiān)督體系，為內(nèi)部控制管理工作的順利開展提供有利保證。