張燕紅(仰恩大學(xué)管理學(xué)院)

國(guó)務(wù)院在2018年9月正式出臺(tái)了關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)，這也是我國(guó)現(xiàn)代財(cái)政制度發(fā)展歷程中的一個(gè)重要標(biāo)志。政府績(jī)效管理逐漸成為專家學(xué)者開(kāi)展研究的熱門(mén)方向。平衡記分卡屬于績(jī)效管理的工具之一，其側(cè)重于對(duì)多重目標(biāo)加以平衡和協(xié)調(diào)，可使政府預(yù)算績(jī)效管理科學(xué)有效。

一、平衡記分卡簡(jiǎn)介

在二十世紀(jì)九十年代，歐美地區(qū)的一些專家學(xué)者認(rèn)為傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)作為單一的衡量指標(biāo)，用以評(píng)價(jià)企業(yè)經(jīng)營(yíng)績(jī)效的方式對(duì)企業(yè)的發(fā)展造成了一定阻礙。一些專家學(xué)者和實(shí)務(wù)界開(kāi)始對(duì)平衡財(cái)務(wù)和非財(cái)務(wù)指標(biāo)綜合績(jī)效評(píng)價(jià)方式開(kāi)展研究。這當(dāng)中，有著典型代表性的就是平衡記分卡績(jī)效評(píng)價(jià)方式。

平衡記分卡改變了傳統(tǒng)的績(jī)效評(píng)價(jià)單一地使用財(cái)務(wù)指標(biāo)的局限性。其基于傳統(tǒng)財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)，并且涉及到客戶、內(nèi)部流程環(huán)節(jié)、學(xué)習(xí)和發(fā)展等多個(gè)重要維度績(jī)效。實(shí)現(xiàn)了內(nèi)外部衡量的平衡、成效與執(zhí)行動(dòng)因的平衡、定量和定性衡量的平衡、短期與長(zhǎng)期目標(biāo)的平衡。平衡記分卡有關(guān)理論的框架結(jié)構(gòu)具體可見(jiàn)圖1。

圖1 平衡記分卡理論框架圖

平衡記分卡通常分四個(gè)維度，第一是財(cái)務(wù)維度，即企業(yè)財(cái)務(wù)性業(yè)績(jī)指標(biāo)，能反映出企業(yè)戰(zhàn)略制定、實(shí)施與執(zhí)行能否給企業(yè)績(jī)效帶來(lái)提升，股東利益有沒(méi)有得到增加，其普遍使用在企業(yè)業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)中。第二是客戶維度，平衡記分卡中的客戶指標(biāo)更加注重于企業(yè)運(yùn)行與績(jī)效的成效，關(guān)注于企業(yè)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期發(fā)展，將企業(yè)經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略變成以客戶與市場(chǎng)為依歸的實(shí)際目標(biāo)。第三是內(nèi)部流程維度，這個(gè)過(guò)程可以劃分為創(chuàng)新、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、售后服務(wù)等細(xì)化過(guò)程。將這類因素充分考慮，才能確保內(nèi)部實(shí)現(xiàn)更好的運(yùn)行，提升企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益。第四是學(xué)習(xí)與發(fā)展維度，企業(yè)實(shí)現(xiàn)學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)，更多是源于三個(gè)主要方面，即人員、信息系統(tǒng)、組織結(jié)構(gòu)能力。

二、政府預(yù)算績(jī)效管理中實(shí)施平衡記分卡的必要性分析

（一）平衡記分卡的戰(zhàn)略性能夠?qū)崿F(xiàn)政府的戰(zhàn)略管理

平衡記分卡更加注重戰(zhàn)略核心，可以把政府戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變成具體的行動(dòng)?？?jī)效管理更加突出預(yù)算的本質(zhì)意義，將支出成效作為終極目標(biāo)。對(duì)政府提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)與量及成本投入進(jìn)行考核，由此確定預(yù)算管理和戰(zhàn)略目標(biāo)規(guī)劃相關(guān)聯(lián)的預(yù)算模式。

（二）平衡記分卡的平衡性能夠保證政府績(jī)效管理中的均衡性

平衡記分卡的核心在于平衡。對(duì)應(yīng)的政府績(jī)效考核，不但要對(duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效加以考慮，也要對(duì)社會(huì)績(jī)效加以考慮。注重的績(jī)效不僅是財(cái)報(bào)中的數(shù)據(jù)體現(xiàn)，而且是更注重對(duì)潛力進(jìn)行深挖及對(duì)市場(chǎng)消費(fèi)群體的確定，從而實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)的效應(yīng)。

（三）平衡記分卡的目的性可以使政府部門(mén)更具有方向性

平衡記分卡將戰(zhàn)略作為其關(guān)鍵所在，把組織目標(biāo)細(xì)化進(jìn)行落實(shí)，從組織最高層到部門(mén)再到職能層，逐層地進(jìn)行細(xì)化分解，并且轉(zhuǎn)換成指標(biāo)體系，把相關(guān)的職能責(zé)任與組織有關(guān)人員密切關(guān)聯(lián)。就政府而言，分管到位的實(shí)證政府行為是效果最為明顯的達(dá)成目標(biāo)的方法論。

三、政府預(yù)算績(jī)效管理中實(shí)施平衡記分卡的可行性分析

（一）認(rèn)識(shí)到績(jī)效管理的重要性

黨的十九大報(bào)告中指出，建立全面、規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理，對(duì)將來(lái)的預(yù)算管理改革指出了具體的方向。國(guó)務(wù)院在2018年9月出臺(tái)了關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)。政府預(yù)算績(jī)效管理對(duì)政府工作效率與質(zhì)量水平有著明顯的影響，并且事關(guān)政府戰(zhàn)略目標(biāo)的達(dá)成。

（二）擁有良好的信息技術(shù)基礎(chǔ)

近些年，我國(guó)各地政府紛紛加大推動(dòng)辦公自動(dòng)化的發(fā)展力度，政府工作人員組成一支兼具辦公自動(dòng)化水平和機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)能力的工作人員隊(duì)伍。政府預(yù)算績(jī)效考核擁有著成熟的辦公系統(tǒng)，為政府預(yù)算績(jī)效考核管理方面采用平衡記分卡創(chuàng)造了有利條件。

（三）擁有規(guī)范完善的制度

制度建設(shè)為政府預(yù)算績(jī)效管理的開(kāi)展提供了良好的保障，成熟完善的制度能夠促進(jìn)政府預(yù)算績(jī)效管理順利進(jìn)行。在績(jī)效考核的各方面都擁有相關(guān)的法律支撐，所認(rèn)定的結(jié)果都有其相應(yīng)的依據(jù)，在事后所開(kāi)展的監(jiān)督具體且有效，相關(guān)的程序環(huán)節(jié)公正、公開(kāi)透明。

四、政府預(yù)算績(jī)效管理中平衡記分卡應(yīng)用策略

（一）基于平衡記分卡的政府預(yù)算績(jī)效管理架構(gòu)調(diào)整

首先，要對(duì)預(yù)算管理目標(biāo)強(qiáng)化宣傳推廣，對(duì)職工提出的意見(jiàn)進(jìn)行收集整理，創(chuàng)造較好的預(yù)算績(jī)效管理環(huán)境，提高職工參與熱情。其次，安排專業(yè)人員，建立專門(mén)人員、專業(yè)水平、專一化的模式。對(duì)相關(guān)人員聘用時(shí)，用考核的方式確定。再次，形成信息實(shí)時(shí)溝通機(jī)制，促進(jìn)管理時(shí)效。最后，形成具有針對(duì)性的獎(jiǎng)勵(lì)和懲處機(jī)制。設(shè)置科學(xué)合理的獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)則、具體內(nèi)容及相關(guān)模式，推動(dòng)創(chuàng)新發(fā)展。

（二）基于平衡記分卡的政府預(yù)算績(jī)效管理體系流程調(diào)整

一是明確政府部門(mén)所承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任，根據(jù)政府部門(mén)的發(fā)展期望，緊緊圍繞戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)方向，對(duì)部門(mén)的目標(biāo)進(jìn)一步細(xì)化，根據(jù)財(cái)務(wù)約束對(duì)預(yù)算部門(mén)的戰(zhàn)略規(guī)劃加以明確。

二是明確部門(mén)的有關(guān)戰(zhàn)略目標(biāo)。對(duì)戰(zhàn)略目標(biāo)具體細(xì)化分解，把戰(zhàn)略合理地轉(zhuǎn)化到四個(gè)維度中，并對(duì)每個(gè)維度績(jī)效目標(biāo)加以明確，根據(jù)戰(zhàn)略目標(biāo)來(lái)繪制出戰(zhàn)略地圖。

三是將各維度績(jī)效動(dòng)因和部門(mén)制定年度績(jī)效計(jì)劃有效結(jié)合起來(lái)，闡述說(shuō)明績(jī)效目標(biāo)和有關(guān)的指標(biāo)情況，并且對(duì)期望目標(biāo)加以明確。

四是明確各個(gè)績(jī)效目標(biāo)達(dá)成的有關(guān)方案，重點(diǎn)對(duì)績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)化，制定出實(shí)際可操作的措施，并且對(duì)有關(guān)責(zé)任方加以明確。通常所使用的方案有：辦理各種事務(wù)流程圖、各個(gè)部門(mén)職能責(zé)任的介紹書(shū)、工作說(shuō)明、任務(wù)書(shū)等。

五是進(jìn)行部門(mén)的績(jī)效評(píng)價(jià)工作，在落實(shí)各部門(mén)方案的過(guò)程中，開(kāi)展定期的評(píng)價(jià)工作，對(duì)預(yù)算的落實(shí)執(zhí)行相關(guān)的績(jī)效加以跟蹤分析，并且對(duì)績(jī)效目標(biāo)所反映出的態(tài)勢(shì)及落實(shí)效果加以反饋。

六是對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果做出有效反饋和利用。根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果科學(xué)合理編定下一年度的預(yù)算。管理層反映出的不足，要及時(shí)改進(jìn)完善，對(duì)部門(mén)的內(nèi)部管理加以健全完善，對(duì)人力資源、信息系統(tǒng)、各類業(yè)務(wù)程序加以改良。政府部門(mén)把戰(zhàn)略計(jì)劃和預(yù)算相關(guān)聯(lián)，為年度的預(yù)算安排建立中長(zhǎng)期的總體框架結(jié)構(gòu)，對(duì)資源配置進(jìn)一步優(yōu)化。

（三）基于平衡記分卡的政府預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系調(diào)整

1.財(cái)務(wù)維度。此維度體現(xiàn)的是政府部門(mén)根據(jù)預(yù)算資金，并且依據(jù)資金的管理控制，既對(duì)成本實(shí)現(xiàn)有效的控制，也為大眾帶來(lái)更豐富的價(jià)值。我國(guó)公共管理部門(mén)屬于非盈利性，部門(mén)要把財(cái)務(wù)維度當(dāng)做約束的要求。在進(jìn)行預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，政府要向納稅方負(fù)責(zé)，對(duì)預(yù)算資金有效利用，達(dá)到對(duì)公共支出成本更加合理地控制，推動(dòng)預(yù)算資金使用效率得到顯著提升。力爭(zhēng)能夠通過(guò)更低的成本辦更多的事情。管理成本所指的是行政工作和績(jī)效要消耗的各種成本支出，包含辦公、管理、業(yè)務(wù)等多方面的費(fèi)用指標(biāo)。

2.顧客維度。政府部門(mén)使用預(yù)算資金是為社會(huì)大眾提供公共產(chǎn)品與服務(wù)。企業(yè)與政府服務(wù)群體不同。企業(yè)服務(wù)的主要是目標(biāo)客戶，會(huì)對(duì)客戶具有的忠誠(chéng)度及滿意水平加以考慮。政府服務(wù)的主要是社會(huì)大眾，服務(wù)水平更多是反映在行政績(jī)效方面。政府行政活動(dòng)是為能促進(jìn)大眾生活條件得到改善，大眾才能對(duì)政府給予認(rèn)可。行政管理部門(mén)在對(duì)業(yè)績(jī)衡量點(diǎn)把握方面，通常運(yùn)用的是目標(biāo)責(zé)任考核制度，包含對(duì)業(yè)務(wù)的要求達(dá)成、大眾的滿意程度等的業(yè)績(jī)效果。

3.內(nèi)部流程維度。內(nèi)部流程的好壞決定了行政管理運(yùn)行的順利與否。從行政管理部門(mén)內(nèi)部制約績(jī)效水平因素來(lái)看，將部門(mén)內(nèi)部運(yùn)行情況和外部情況、動(dòng)態(tài)與靜態(tài)評(píng)價(jià)有效結(jié)合，由此來(lái)對(duì)行政管理績(jī)效進(jìn)行合理的評(píng)價(jià)。相關(guān)的指標(biāo)包含管理的規(guī)范、協(xié)調(diào)、及時(shí)性等。

4.學(xué)習(xí)與發(fā)展維度。隨著環(huán)境發(fā)生明顯變化，行政管理部門(mén)要主動(dòng)對(duì)自我進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，與環(huán)境變化相適應(yīng)。這種情況下，行政管理部門(mén)要打造學(xué)習(xí)型機(jī)關(guān)，在物質(zhì)、人員、信息、文化等各方面和外部環(huán)境建立良好的互動(dòng)交流，提高學(xué)習(xí)能力及應(yīng)對(duì)變化的能力，推動(dòng)部門(mén)的改革創(chuàng)新與進(jìn)一步發(fā)展。指標(biāo)包含人員的學(xué)習(xí)培訓(xùn)、信息系統(tǒng)構(gòu)建完善、組織機(jī)構(gòu)開(kāi)展學(xué)習(xí)等。