張升忠　黃蘭松

依法治國是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心內(nèi)容之一和實(shí)現(xiàn)路徑。法律是治國之重器，良法是善治之前提。自2015年3月《立法法》修改后， 地方立法權(quán)由49個(gè)較大的市擴(kuò)大至全國280多個(gè)設(shè)區(qū)的市。之后，設(shè)區(qū)的市人大結(jié)合自身實(shí)際，認(rèn)真開展了立法工作，有力地推動(dòng)了地方法治建設(shè)，取得了顯著成效。但我們也應(yīng)該清醒地看到，設(shè)區(qū)的市人大在立法能力、立法主導(dǎo)、立法質(zhì)量等多個(gè)方面都存在許多薄弱環(huán)節(jié)，影響了立法決策與改革決策銜接的速度、準(zhǔn)度和精度。法律法規(guī)是制度的最高形態(tài)，是社會(huì)治理的最優(yōu)模式，也是城市發(fā)展的核心競爭力。黨的十九屆四中全會(huì)聚焦國家治理體系和治理能力建設(shè)，系統(tǒng)地提出了“中國之治”的十三個(gè)制度體系，其中對(duì)新時(shí)代立法工作提出了新的更高的要求。如何更好地落實(shí)十九屆四中全會(huì)提出的“科學(xué)立法、民主立法、依法立法，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局，不斷提高立法質(zhì)量和效率”的新部署，用良法推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，以高質(zhì)量立法引領(lǐng)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，已成為擺在設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)面前的一個(gè)新的重要課題。本文擬圍繞如何提升設(shè)區(qū)的市人大立法主導(dǎo)能力、充分發(fā)揮人大的立法主導(dǎo)作用作一研究與探討。

一、當(dāng)前設(shè)區(qū)的市人大立法主導(dǎo)方面存在的問題與不足

1. 人大主導(dǎo)立法的作用沒得到充分發(fā)揮。在法規(guī)立項(xiàng)上，我國《立法法》規(guī)定“應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究代表議案和建議，廣泛征集意見，科學(xué)論證評(píng)估，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民主法治建設(shè)的需要，確立立法項(xiàng)目，提高立法的及時(shí)性、針對(duì)性和系統(tǒng)性”。設(shè)區(qū)的市人大在地方性法規(guī)制定中也普遍強(qiáng)調(diào)立法項(xiàng)目征集的廣泛性，規(guī)定國家機(jī)關(guān)、政黨、人民團(tuán)體、社會(huì)組織和公民，可以提出本地區(qū)立法項(xiàng)目建議。但實(shí)踐中，立法項(xiàng)目來源途徑較為單一，立項(xiàng)征集的廣泛性仍有較大不足。絕大多數(shù)設(shè)區(qū)的市普遍采取政府部門提出立項(xiàng)建議，人大進(jìn)行研究，最后報(bào)市委確定的方式，真正由人大自身通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)問題，提出法規(guī)立項(xiàng)的方案很少。在法規(guī)起草上，經(jīng)向11個(gè)設(shè)區(qū)的市人大立法工作者了解顯示，目前，政府部門在法規(guī)起草中普遍居強(qiáng)勢地位，絕大多數(shù)法規(guī)仍是誰提案、誰負(fù)責(zé)起草，法規(guī)的調(diào)研與框架內(nèi)容以及征求哪方面的意見都由部門確定。很多政府部門在起草法規(guī)草案時(shí)，更多的是站在本部門的立場上思考問題、擬定相應(yīng)對(duì)策，借法規(guī)力量解決管理中的一些難題。在法規(guī)的審議上，通常是法規(guī)草案經(jīng)政府研究后，才提交人大常委會(huì)審查修改、審議表決，不少人大常委會(huì)主要發(fā)揮了“編輯”作用，沒有真正發(fā)揮主導(dǎo)作用。

2. 立法質(zhì)量尚有一定差距。一是法規(guī)的深度不夠。有的政府部門在起草法規(guī)案時(shí)只顧解決眼下的問題，調(diào)查不夠具體、研究不夠深入，法規(guī)的系統(tǒng)性、全面性、預(yù)見性、長遠(yuǎn)性不足，存在立法質(zhì)量不高的現(xiàn)象。有的法規(guī)條款缺乏前瞻性，法規(guī)出臺(tái)后不久就因不能適應(yīng)新形勢而需要修改，有的干脆進(jìn)入休眠狀態(tài)。二是法規(guī)的廣度不足。一些法規(guī)條款設(shè)置中，存在重權(quán)力輕責(zé)任、重管理輕服務(wù)、重處罰輕教育等現(xiàn)象。有的部門甚至借助法規(guī)，在一些職權(quán)或事權(quán)上進(jìn)行“自我賦權(quán)”，部門利益法規(guī)化的傾向時(shí)隱時(shí)現(xiàn)。三是法規(guī)化解難題的力度不強(qiáng)。一些涉及多部門利益的法規(guī)，對(duì)權(quán)力有關(guān)部門都極力爭取，但對(duì)需要承擔(dān)的責(zé)任，仍存在相互推諉扯皮的現(xiàn)象，法規(guī)條款指定多部門聯(lián)合執(zhí)法時(shí)，往往出現(xiàn)“都管都不管”的尷尬局面。四是法規(guī)的地方特色不足。一些法規(guī)“小法抄大法、本地借外地”的現(xiàn)象較為突出，突出本地特色、解決本地難題的內(nèi)容少。

3.公眾對(duì)立法的參與度不高。一是群眾對(duì)立法工作不關(guān)注。多數(shù)群眾認(rèn)為法規(guī)內(nèi)容與自己關(guān)系不大，漠不關(guān)心，即使接到征求意見的函也是象征性的回復(fù)一下。雖然設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)普遍通過多種途徑，征求公民對(duì)立法項(xiàng)目和法規(guī)草案的意見，但得到的有效回應(yīng)比例甚少，有的法規(guī)草案甚至是“零”意見。二是征求意見的范圍比較小。通常是將法規(guī)草案掛在網(wǎng)上、找一些群眾開幾個(gè)座談會(huì)等，聽政府部門的意見多、聽廣大群眾的意見少，沒有把法規(guī)制定過程變成廣泛凝聚社會(huì)共識(shí)的過程，沒有制定出老百姓普遍認(rèn)可、能有效解決熱點(diǎn)難點(diǎn)問題的法規(guī)。法規(guī)的制定與落實(shí)脫節(jié)，致使法規(guī)的實(shí)效性較弱。三是對(duì)收到的意見處理較為簡單。有的對(duì)熱心公眾提出的意見建議沒有進(jìn)行認(rèn)真研究，就予以刪除;有的即使采納了相關(guān)意見，也沒有對(duì)公眾進(jìn)行反饋，影響了大家參與立法的積極性。

4.人大的立法工作力量薄弱。一是立法人員偏少。經(jīng)調(diào)查，8個(gè)副省級(jí)城市人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)（法制工作室）平均人數(shù)為9.6人，最多的14人，最少的6人，年均制定法規(guī)4.3部，其中自主起草的年均0.4部;4個(gè)設(shè)區(qū)的地級(jí)市人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)平均人數(shù)為6人，最多的8人，最少的5人（因編制制約各設(shè)區(qū)的市人數(shù)相近），年均制定法規(guī)2.1部，其中自主起草的年均0.5部。因大多數(shù)法制委員會(huì)的委員是兼職的，立法的具體工作主要由法制工作委員會(huì)（法制工作室）承擔(dān)。而當(dāng)前除了立法項(xiàng)目多以外，按照國家法制統(tǒng)一的要求，副省級(jí)城市法規(guī)清理的任務(wù)也很重，使現(xiàn)有的工作力量始終處在疲于應(yīng)付的狀態(tài)。二是立法人才缺乏。目前，設(shè)區(qū)的市立法的專業(yè)人才主要集中在法制工作委員會(huì)和法制委員會(huì)，而其他的工作委員會(huì)和專門委員會(huì)的立法人才普遍缺乏（以上12個(gè)設(shè)區(qū)的市人大立法人才平均不足20%）。三是立法技術(shù)較弱。有的法規(guī)表述不夠規(guī)范，用語不夠準(zhǔn)確嚴(yán)謹(jǐn)，政策性和宣示性的語言使用過于頻繁，難以真正規(guī)范或解決當(dāng)?shù)氐膯栴}。有的法規(guī)行為規(guī)范與法律責(zé)任的設(shè)定不一致，難以發(fā)揮應(yīng)有效果。

二、制約設(shè)區(qū)的市人大立法主導(dǎo)能力的主要因素

一是人大立法隊(duì)伍的力量與擔(dān)負(fù)的立法重任未達(dá)到相互匹配。立法是設(shè)區(qū)的市人大的四大主要任務(wù)之一，是首要的重要工作。但立法人員數(shù)量與承擔(dān)監(jiān)督、重大事項(xiàng)決定、人事任免的人員數(shù)量相比，存在較大的差距。以青島市人大常委會(huì)為例，負(fù)責(zé)監(jiān)督工作的工作室為8個(gè)，總?cè)藬?shù)為51人，而法制工作室只有9人。其中專門負(fù)責(zé)立法的法規(guī)處僅有2人，再加上工作室領(lǐng)導(dǎo)，也只有4人。而立法任務(wù)卻非常繁重，立法人員雖然加班加點(diǎn)努力工作，每年只能完成3～5部法規(guī)的制定修訂與10多部法規(guī)的清理，但每年列入調(diào)研的立法項(xiàng)目年均在30個(gè)以上。近十年來雖然已開展自主立法工作，但因工作精力所限，只自主起草了3部法規(guī)。經(jīng)了解，其他設(shè)區(qū)的市情況也類似。盡管從事立法與監(jiān)督的人員不可能是1∶1的關(guān)系，但與繁重的立法任務(wù)相比、與推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化對(duì)立法工作提出的新要求相比，這種人員編制比例顯然不合理。設(shè)區(qū)的市人大立法工作力量薄弱，難以從宏觀性與整體性、穩(wěn)定性與變動(dòng)性、現(xiàn)實(shí)性與前瞻性等方面對(duì)立法項(xiàng)目進(jìn)行深入系統(tǒng)的研究，這是制約人大立法主導(dǎo)作用發(fā)揮和立法質(zhì)量提升的主要因素。另外，借助外援也較少。以上8個(gè)副省級(jí)城市人大建立立法研究基地或立法研究中心等外援機(jī)構(gòu)的只有兩個(gè)市，占比為25%，年均委托調(diào)研起草的法規(guī)1.2部。

二是人大專門委員會(huì)和常委會(huì)組成人員在立法中的作用未得到充分釋放。目前，設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)的主導(dǎo)作用主要體現(xiàn)為對(duì)法規(guī)草案文本形式與內(nèi)容的審議，未能做到對(duì)整個(gè)立法過程的主導(dǎo)。人大專門委員會(huì)和常委會(huì)組成人員多數(shù)是兼職，通常只是參與法規(guī)草案的討論修改、審議決定，沒有太多精力真正參與法規(guī)的調(diào)研起草過程，對(duì)立法中遇到的各種難點(diǎn)重點(diǎn)問題掌握不準(zhǔn)，也研究不深，因而對(duì)草案重要內(nèi)容，尤其是對(duì)涉及眾多利益矛盾的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容審議不深，難以提出高質(zhì)量的意見建議，制約了法規(guī)的質(zhì)量與水平。其中，除了受組成人員中的立法人才較少和兼職比例較高的影響外，也與人大常委會(huì)的組織發(fā)動(dòng)力度不夠有關(guān)。

三是人大代表在立法中的地位與作用未得到有效挖掘。人大代表既是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，是人大工作中的主體，也是社會(huì)各界的精英，他們工作生活在人民群眾之中，了解老百姓的各種愿望和訴求。立法工作理應(yīng)成為代表履職的一項(xiàng)重要內(nèi)容，但目前代表在立法中的作用普遍未充分發(fā)揮。主要原因是：一方面，設(shè)區(qū)的市人大普遍對(duì)代表缺乏必要的立法業(yè)務(wù)培訓(xùn)，代表參與立法的能力弱;另一方面，代表法對(duì)閉會(huì)期間代表參加履職活動(dòng)的時(shí)間、任務(wù)等沒有具體規(guī)定，對(duì)出臺(tái)一部法規(guī)至少要征求多大比例人大代表的意見也沒有硬性要求，致使設(shè)區(qū)的市人大在組織代表參加立法工作中底氣不足，不好操作。同時(shí)，許多代表也對(duì)自己如何履職較為茫然，目標(biāo)不明確，任務(wù)不具體，未能在完成本職工作的同時(shí)，盡心盡力地參與到人大的立法、監(jiān)督等工作中來，“掛名代表”仍不在少數(shù)。

四是公眾在立法中的地位未給予應(yīng)有重視。十九屆四中全會(huì)把完善各方的立法參與作為完善立法體制機(jī)制的重要內(nèi)容。地方性法規(guī)既助力經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改革攻堅(jiān)任務(wù)，也需要積極回應(yīng)人民群眾對(duì)美好生活的新期待，解決群眾的“頭等大事”和身邊的“關(guān)鍵小事”。立法是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性和綜合性工程。立法中除需要立法者有高超智慧和立法技術(shù)外，更需要公眾廣泛參與立法，反映其合理訴求，提升法規(guī)質(zhì)量和可操作性，又要讓公眾知法懂法，進(jìn)而才能更好地守法，實(shí)現(xiàn)立法的民主化、科學(xué)化、高效化。但目前在立法的制度設(shè)計(jì)上，對(duì)如何征求群眾意見沒有具體明確的法律規(guī)定，沒有把廣聽民聲、廣聚民意、廣集民智作為關(guān)鍵環(huán)節(jié)，使設(shè)區(qū)的市人大在主導(dǎo)立法時(shí)失去了重要協(xié)助力量。一些參與立法的人員認(rèn)為，立法是一項(xiàng)技術(shù)性、專業(yè)性、操作性都很強(qiáng)的工作，聽不聽公民的意見無關(guān)大局，因此在征求群眾建議意見時(shí)，通常只公布法規(guī)的草案文本，沒有將立法的前因后果、需要解決的重點(diǎn)難點(diǎn)問題等背景資料告知公眾，沒有把征求意見作為化解分歧、達(dá)成共識(shí)、凝聚力量和提前為法規(guī)出臺(tái)進(jìn)行預(yù)熱宣傳的重要一環(huán)，也就難以引發(fā)大家的關(guān)注、研究與思考，難以提出有價(jià)值的意見建議，公眾參與立法的效果不明顯。

三、對(duì)策建議

“人大主導(dǎo)立法”是黨的十九大賦予人大的一項(xiàng)重要任務(wù)，也是人大的一項(xiàng)重要職責(zé)，其核心要義是全面落實(shí)以人民為中心的立法理念，彰顯人民在我國法治建設(shè)中的主體地位，讓人民通過參與立法活動(dòng)，行使管理國家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)、管理社會(huì)事務(wù)的權(quán)力，實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主?！叭舜笾鲗?dǎo)立法”總的思路是：設(shè)區(qū)的市人大要充分發(fā)揮六個(gè)作用、增強(qiáng)六種能力、把好六關(guān)，在法規(guī)案立項(xiàng)、調(diào)研起草、審議把關(guān)、決定通過等各個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)都實(shí)現(xiàn)立法主導(dǎo)。即充分發(fā)揮人大常委會(huì)的把關(guān)定向作用，發(fā)揮人大專門委員會(huì)和人大常委會(huì)組成人員、人大代表的立法主體作用，發(fā)揮立法研究基地的智力支撐作用，發(fā)揮公眾的參與作用，增強(qiáng)人大立法人員的工作能力和確定立法選題、組織起草法規(guī)案、法規(guī)草案修改、法規(guī)審議通過、立法評(píng)估等六個(gè)環(huán)節(jié)的主導(dǎo)能力，把好隊(duì)伍關(guān)、立項(xiàng)關(guān)、基礎(chǔ)關(guān)、特色關(guān)、決定關(guān)、評(píng)議關(guān)，真正達(dá)到人大在法規(guī)立項(xiàng)起草中全程參與、草案征求意見中深度介入、初審修改中嚴(yán)格把關(guān)、二審多審中精雕細(xì)琢、立法評(píng)估中勇于揭短，不斷提升人大主導(dǎo)立法的工作能級(jí)，全面提高科學(xué)立法、民主立法、依法立法水平，把國家法律具體化、特色化，打通“最后一公里”，確保每一項(xiàng)立法經(jīng)得起實(shí)踐、人民、歷史的檢驗(yàn)，維護(hù)好國家法制統(tǒng)一和權(quán)威。

1.增強(qiáng)人大常委會(huì)機(jī)關(guān)立法人員的工作能力，把好隊(duì)伍關(guān)

一是進(jìn)一步強(qiáng)化人大立法工作力量。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，立法是為國家定規(guī)矩、為社會(huì)定方圓的神圣工作，立法人員必須具有很高的思想政治素質(zhì)，具備遵循規(guī)律、發(fā)揚(yáng)民主、加強(qiáng)協(xié)調(diào)、凝聚共識(shí)的能力。建設(shè)一支高素質(zhì)的立法隊(duì)伍是做好立法工作的重要前提。建議全國人大常委會(huì)進(jìn)一步研究制定下發(fā)加強(qiáng)立法人員隊(duì)伍建設(shè)的意見，增加設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)的人員編制數(shù)量，專門從事法規(guī)制定的處科人員至少配備6人以上，建設(shè)一支與新時(shí)代立法任務(wù)相匹配的立法工作者隊(duì)伍。鑒于人大各專門委員會(huì)的委員多數(shù)為兼職，真正用于人大工作時(shí)間非常有限的現(xiàn)狀，為便于專委會(huì)委員既不影響自身工作，又有一定時(shí)間和精力真正投入人大工作，把承擔(dān)的任務(wù)完成好，建議全國人大常委會(huì)出臺(tái)增加人大各專門委員會(huì)組成人員數(shù)量的新政策，將目前的專委會(huì)委員人數(shù)擴(kuò)大一倍，并在任期內(nèi)至少參與一部法規(guī)的起草、審議、制定工作。其中至少有五分之一的人懂法律，有能力參加立法工作。同時(shí)，調(diào)整人大常委會(huì)和專門委員會(huì)委員、人大代表的知識(shí)結(jié)構(gòu)，增加懂法律、立法能力強(qiáng)的委員和代表的數(shù)量，從源頭上提升設(shè)區(qū)的市人大的立法能力。

二是建立健全培養(yǎng)立法人才的長效機(jī)制。建議全國人大常委會(huì)協(xié)調(diào)有關(guān)部委，將地方人大立法隊(duì)伍的培訓(xùn)納入國家和地方中長期人才發(fā)展規(guī)劃，協(xié)調(diào)有關(guān)高校開設(shè)立法專業(yè)課程。據(jù)了解，目前各高校沒有開設(shè)立法專業(yè)，設(shè)區(qū)的市以上人大機(jī)關(guān)需要的立法人才只能靠自己培養(yǎng)，不僅周期長，而且受機(jī)關(guān)干部輪崗交流的影響，培養(yǎng)出的立法人才也不可能一生只做立法工作，影響了立法質(zhì)效的快速提升。

三是探索建立人大代表參與立法機(jī)制。設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)可通過自愿報(bào)名與遴選相結(jié)合的方式，選取30～50名綜合素質(zhì)好、責(zé)任感較強(qiáng)、具有一定專業(yè)特長、參與立法熱情高的人大代表成立立法專業(yè)小組，參與立法的各個(gè)環(huán)節(jié)。即從立法議題的征集到法規(guī)案的起草，從專委會(huì)的專題會(huì)到常委會(huì)會(huì)議審議，立法中各個(gè)階段的協(xié)調(diào)會(huì)、座談會(huì)、聽證會(huì)、論證會(huì)等活動(dòng)，代表立法專業(yè)小組成員均深度參與，真正發(fā)揮代表在地方立法中的主體作用，充分保證和發(fā)展人民當(dāng)家作主，彰顯“一切權(quán)力屬于人民”的憲法理念。

四是健全完善立法隊(duì)伍業(yè)務(wù)培訓(xùn)的長效機(jī)制。建議全國人大常委會(huì)每年舉辦立法技能培訓(xùn)班，對(duì)設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)機(jī)關(guān)立法工作者進(jìn)行輪訓(xùn)，提升其專業(yè)化水準(zhǔn)。同時(shí)，組織專門力量編寫立法技巧、法規(guī)示范文本、各地立法精品示范案例解析等學(xué)習(xí)材料，形成科學(xué)化、制度化、規(guī)范化的成果，為設(shè)區(qū)的市人大更好地開展立法工作提供指導(dǎo)和遵循，推進(jìn)立法隊(duì)伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人大常委會(huì)應(yīng)結(jié)合設(shè)區(qū)的市人大法規(guī)案中存在的問題，采取專題研討、法規(guī)項(xiàng)目點(diǎn)評(píng)等多種形式，進(jìn)行“以案說法”式的實(shí)戰(zhàn)培訓(xùn)，以會(huì)代訓(xùn)、以上帶下，促進(jìn)設(shè)區(qū)的市人大立法隊(duì)伍素質(zhì)的快速提升。另外，要建立地方人大間的網(wǎng)上交流平臺(tái)，通過經(jīng)常性互動(dòng)，分享經(jīng)驗(yàn)做法、研究討論問題，切磋化解立法中遇到的困難和問題，促進(jìn)共同提高。設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)要制定系統(tǒng)的詳細(xì)的培訓(xùn)計(jì)劃，對(duì)人大以及政府有關(guān)部門等參加立法的人員，每年至少進(jìn)行一次專門培訓(xùn)，確保培訓(xùn)常態(tài)化、長效化。

2.增強(qiáng)人大在確定立法選題環(huán)節(jié)的主導(dǎo)能力，把好立項(xiàng)關(guān)

一是要突出黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)。地方立法是一項(xiàng)政治性、政策性、綜合性、系統(tǒng)性都很強(qiáng)的工作，要始終堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局。設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)要繼續(xù)將立法規(guī)劃和立法計(jì)劃及時(shí)向黨委報(bào)告，確保立法工作始終保持正確的政治方向和改革方向。

二是要廣泛發(fā)動(dòng)人大代表和社會(huì)各界提交立法題目建議。建立代表立法建議征集、匯總和反饋機(jī)制。通過代表小組微信群、電子郵箱、傳真和電話提交以及召開多層次的座談會(huì)等方式，廣泛征集代表和社會(huì)各界的立法題目建議。在此基礎(chǔ)上，精心選取緊扣黨中央決策部署和上級(jí)、同級(jí)黨委要求的，政府工作需要的，廣大人民群眾期盼的立法議題。

三是要將納入立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃的項(xiàng)目進(jìn)行立法合法性、合理性審查。對(duì)于設(shè)區(qū)的市人大立法權(quán)限之內(nèi)的、具有針對(duì)性和地方特色的立法建議，要在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，組織相關(guān)行業(yè)和領(lǐng)域?qū)＜疫M(jìn)行深入研究論證，按照輕重緩急納入立法計(jì)劃。對(duì)不屬于立法權(quán)限范圍內(nèi)建議議題不予考慮，嚴(yán)把立項(xiàng)關(guān)。同時(shí)，要研究確定一批立法預(yù)備項(xiàng)目、調(diào)研論證項(xiàng)目，為有序開展立法工作奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

3.增強(qiáng)人大在組織起草法規(guī)案環(huán)節(jié)的主導(dǎo)能力，把好基礎(chǔ)關(guān)

一是建立人大主導(dǎo)法規(guī)案起草工作機(jī)制。加強(qiáng)人大對(duì)依法立法的主導(dǎo)，對(duì)每個(gè)立法事項(xiàng)要成立由人大常委會(huì)分管領(lǐng)導(dǎo)或?qū)Ｎ瘯?huì)領(lǐng)導(dǎo)、政府分管副市長或司法局領(lǐng)導(dǎo)，以及相關(guān)部門負(fù)責(zé)人參加的領(lǐng)導(dǎo)小組，召開會(huì)議依法確定立法方向和框架。領(lǐng)導(dǎo)小組至少每季度召開一次調(diào)度會(huì)，聽取法規(guī)案起草進(jìn)展情況匯報(bào)，研究處理遇到的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，發(fā)揮好掌舵定向的作用，力爭把地方立法中的主要矛盾、重大分歧解決在法規(guī)案起草階段。對(duì)于參加立法工作的人大專門委員會(huì)和常委會(huì)兼職委員、人大代表要給予相應(yīng)的工作補(bǔ)貼。

二是建立法規(guī)案多方聯(lián)合起草工作機(jī)制。建立人大常委會(huì)和專門委員會(huì)組成人員、人大代表參與立法調(diào)研起草工作制度，真正發(fā)揮行業(yè)人員的專業(yè)力量，擴(kuò)大社會(huì)參與度、支持度。對(duì)每項(xiàng)立法工作應(yīng)成立法規(guī)案起草專班，成員以政府相關(guān)部門工作人員為主，并至少選派1～2名人大常委會(huì)和專門委員會(huì)委員、3～5名人大代表和有關(guān)專家學(xué)者深度參與立法。人大常委會(huì)機(jī)關(guān)至少派一名同志當(dāng)聯(lián)絡(luò)員，參與立法調(diào)研和主要內(nèi)容的研究討論等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，了解掌握起草進(jìn)程和主要內(nèi)容，使法規(guī)案起草過程一直在人大的主導(dǎo)掌控之中。對(duì)于各方利益沖突較大的重大立法項(xiàng)目，可由人大各專委會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)自主起草法規(guī)案，或委托第三方進(jìn)行起草，避免陷入部門利益的紛爭之中。對(duì)于需要修改的地方性法規(guī)，人大常委會(huì)法工委可事先梳理出一批需要研究解決的課題，由代表立法專業(yè)小組開展深入調(diào)研，提出法規(guī)修訂的意見和建議。

三是建立健全專家參與法規(guī)起草的工作機(jī)制。加強(qiáng)人大對(duì)科學(xué)立法的主導(dǎo)，通過建立健全高校立法研究基地和社會(huì)專業(yè)組織等參與的立法決策支持系統(tǒng)，充分發(fā)揮高校有關(guān)專家以及行業(yè)組織的智力支撐作用。對(duì)爭議較大的、涉及多個(gè)政府部門的立法事項(xiàng)，采取引入第三方評(píng)估、召開聽證會(huì)、專項(xiàng)論證等辦法，增強(qiáng)立法的民主性、科學(xué)性。凡是法規(guī)草案中存在重大意見分歧、涉及利益關(guān)系重大調(diào)整，或涉及本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生領(lǐng)域的重大問題，都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行聽證。要堅(jiān)持精細(xì)化立法，法規(guī)條款中既要寫清楚各方面的權(quán)力與責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，又要最大限度縮小自由裁量空間，還要防止不必要的立法重復(fù)，杜絕“大而全”，提高立法的質(zhì)量和效率。要科學(xué)合理布局基層立法聯(lián)系點(diǎn)，暢通社情民意表達(dá)和反映渠道，把立法聯(lián)系點(diǎn)打造成立法工作“接地氣”的直通車。

四是健全完善人大與社會(huì)公眾的立法溝通機(jī)制。加強(qiáng)人大對(duì)民主立法的主導(dǎo)，要將以人民為中心的思想貫穿到立法全過程，實(shí)行開門立法，發(fā)動(dòng)廣大群眾參與到立法中來，充分聽取和反映民意，不斷提升民主立法的組織化程度。立法工作專班要采取座談走訪、問卷調(diào)查、實(shí)地考察等多種形式，加強(qiáng)立法調(diào)研，充分聽取群眾意見，確保草案能突出地方特色，解決當(dāng)?shù)氐膶?shí)際問題。法規(guī)草案征求意見時(shí)，一方面，要把范圍拓展到同級(jí)全體人大代表;另一方面要發(fā)動(dòng)市、區(qū)（縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)代表帶著草案進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)學(xué)校，深入群眾廣泛聽取基層尤其是利益攸關(guān)方的意愿和需求，有效收集社會(huì)各方的意見。要廣泛運(yùn)用現(xiàn)代科技手段，通過互聯(lián)網(wǎng)、微信平臺(tái)等渠道，建立快捷有效的意見反饋系統(tǒng)，及時(shí)收集匯總意見建議，把立法過程變成傾聽民聲、匯集民智、凝聚民心的過程。北京市人大在修訂生活垃圾條例時(shí)，開展“萬名代表下基層、全民參與修條例”活動(dòng)，收到了非常好的效果，得到市民的廣泛稱贊。

4.增強(qiáng)人大在法規(guī)草案修改環(huán)節(jié)的主導(dǎo)能力，把好特色關(guān)

一是強(qiáng)化創(chuàng)新工作力度。設(shè)區(qū)的市人大立法應(yīng)突出地方性、特色性、創(chuàng)新性，以短小精悍、實(shí)在管用為上，干貨滿滿、易記易執(zhí)行，堅(jiān)決杜絕大體量抄上位法的現(xiàn)象。要設(shè)定法規(guī)內(nèi)容創(chuàng)新率的下限，反映地方特色的條款與法規(guī)總條文數(shù)量之比要大于70%，對(duì)上位法進(jìn)行全面細(xì)化和補(bǔ)充，真正有效解決當(dāng)?shù)氐膶?shí)際問題。

二是強(qiáng)化法規(guī)草案征求意見階段的介入力度。凡是由政府部門牽頭起草的法規(guī)草案，在征求意見階段，人大要派出專委會(huì)和常委會(huì)組成人員全程深度介入，認(rèn)真研究人大代表和工作專班收集到的各方面意見，真正了解人民群眾的需求和利益攸關(guān)方的訴求，主導(dǎo)好法規(guī)草案的修改工作，妥善把握好草案結(jié)構(gòu)，妥善處理好重大意見分歧和錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系，平衡協(xié)調(diào)好各方面群體的主張?jiān)V求，真正做到法規(guī)草案不成熟不提交政府研究，不提交人大審議。建立健全法規(guī)草案征求人大代表意見制度，每件法規(guī)草案征求人大代表的意見范圍，至少為代表總數(shù)的一半以上。

三是強(qiáng)化專委會(huì)的初審力度。設(shè)區(qū)的市人大專委會(huì)對(duì)法規(guī)草案進(jìn)行初審，是法規(guī)制定中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，應(yīng)予以大力加強(qiáng)。要從條款是否合理、地方特色是否突出、每一個(gè)字句標(biāo)點(diǎn)是否客觀統(tǒng)一精確恰當(dāng)?shù)确矫孢M(jìn)行認(rèn)真審查。對(duì)重復(fù)上位法的內(nèi)容，對(duì)無法產(chǎn)生約束性的、易造成過大自由裁量空間的非法律化用語，如重要、充分、鼓勵(lì)、增強(qiáng)、優(yōu)化、維護(hù)等詞語，要提出明確的修改意見，為人大常委會(huì)組成人員審議提供有力的參考依據(jù)。

5.增強(qiáng)人大在法規(guī)審議通過環(huán)節(jié)的主導(dǎo)能力，把好決定關(guān)

一是優(yōu)化法規(guī)審議機(jī)制。建立國家相關(guān)法律解讀和法規(guī)草案解讀制度。在常委會(huì)會(huì)議初審法規(guī)前，由有關(guān)專門委員會(huì)負(fù)責(zé)人向常委會(huì)組成人員解讀國家相關(guān)法律，由法規(guī)草案起草專班負(fù)責(zé)人詳細(xì)介紹該法規(guī)的立法背景與總體設(shè)想、各方爭議的焦點(diǎn)及處理、草案的框架結(jié)構(gòu)與主要內(nèi)容、重要的制度設(shè)計(jì)與地方特色等，使常委會(huì)組成人員全面了解法規(guī)內(nèi)容及關(guān)鍵條款，推動(dòng)提升審議質(zhì)量。常委會(huì)會(huì)議一審法規(guī)草案時(shí)，要重點(diǎn)審議各級(jí)政府、部門、基層組織及相關(guān)單位的職責(zé)定位是否準(zhǔn)確、合理可行，主要制度中權(quán)利義務(wù)、權(quán)力責(zé)任的設(shè)計(jì)是否平衡，能否解決實(shí)際問題等。

二是借助利用好“外腦”。常委會(huì)會(huì)議一審法規(guī)草案時(shí)，要邀請(qǐng)部分全國、省人大代表和基層人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)列席會(huì)議發(fā)表意見，或書面征求代表意見并印發(fā)常委會(huì)會(huì)議。對(duì)常委會(huì)初審后的所有法規(guī)草案，應(yīng)交由法律專家顧問團(tuán)進(jìn)行評(píng)估論證;對(duì)組成人員審議中意見分歧較集中的部分，要征求利益攸關(guān)方的意見。在此基礎(chǔ)上，由人大常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)認(rèn)真修改完善。

三是提高法規(guī)社會(huì)知曉度。組織發(fā)動(dòng)新聞媒體對(duì)立法進(jìn)行全程宣傳，通過新聞采訪、新聞發(fā)布、主要條款解讀等方式，對(duì)立法背景、主要解決的問題、關(guān)鍵條款進(jìn)行全方位宣傳，更好地促進(jìn)社會(huì)公眾了解并參與到地方立法中來，更好地推進(jìn)法規(guī)正式發(fā)布后的有效執(zhí)行。

四是確保有特色有創(chuàng)新。對(duì)于一審中意見較多的法規(guī)草案，可采取隔次審議的辦法，待修改完善后再提交會(huì)議審議。對(duì)于二審中組成人員仍有較多分歧的，應(yīng)進(jìn)入三審或暫停審議。要繼續(xù)對(duì)法規(guī)案進(jìn)行深入研究完善，必要時(shí)作專題調(diào)研，待成熟后再上會(huì)，確保每項(xiàng)立法都有特色、有創(chuàng)新、真管用，真正發(fā)揮人大在表達(dá)、平衡、調(diào)整社會(huì)利益方面的主導(dǎo)作用。

6.增強(qiáng)人大在立法評(píng)估環(huán)節(jié)的主導(dǎo)能力，把好評(píng)價(jià)關(guān)

建議全國人大常委會(huì)組織力量專門制定《地方立法評(píng)估法》及實(shí)施細(xì)則，對(duì)評(píng)估主體、程序、對(duì)象和評(píng)估指標(biāo)等要素進(jìn)行設(shè)計(jì)，形成具體的可量化、可操作性強(qiáng)的評(píng)估辦法，推動(dòng)立法評(píng)估工作規(guī)范化、制度化、常態(tài)化，提高立法評(píng)估的科學(xué)性、精準(zhǔn)性、實(shí)效性。工作中，充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)和人工智能，進(jìn)行精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)測算，使地方立法評(píng)估工作更加科學(xué)，評(píng)估結(jié)果更為精確。在開展地方性法規(guī)評(píng)估工作中，要組織代表立法專業(yè)小組成員參與，增強(qiáng)立法評(píng)估力量。尤其是對(duì)直接參與立法過程的代表，要安排他們參與該地方性法規(guī)的執(zhí)法檢查和監(jiān)督評(píng)估活動(dòng)，有針對(duì)性地提出法規(guī)修改意見，推動(dòng)地方性法規(guī)更加有效管用。