□鄭磊

（作者系浙江大學(xué)光華法學(xué)院教授）

十三屆全國(guó)人大五次會(huì)議，是在多重意義線索的時(shí)間交匯點(diǎn)上舉行的一次人大會(huì)議。舉其要者如，是黨中央首次召開人大工作會(huì)議后的首次人大會(huì)議，是拉開現(xiàn)行憲法施行40周年序幕的人大會(huì)議，也正迎來(lái)習(xí)近平總書記提出“全面貫徹實(shí)施憲法”重要論述10周年。這些意義線索，為觀察這次人大會(huì)議提供了重要視角，包括為觀察2022年3月8日第二次全體會(huì)議上聽取的全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告提供了重要視角。

據(jù)此線索，聚焦考察報(bào)告中合憲性審查、備案審查相關(guān)內(nèi)容，并對(duì)照近年來(lái)常委會(huì)工作報(bào)告的此類內(nèi)容，可以發(fā)現(xiàn)，2022年常委會(huì)工作報(bào)告關(guān)于合憲性審查、備案審查工作的總結(jié)和部署，體現(xiàn)出三個(gè)“全”的特點(diǎn)。

第一個(gè)“全”，合憲性審查、備案審查工作在常委會(huì)工作報(bào)告中獲得更為全面的體現(xiàn)

2017年，黨的十九大畫龍點(diǎn)睛地強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)合憲性審查工作”后，“合憲性審查”自2018年人大會(huì)議聽取的常委會(huì)工作報(bào)告以來(lái)開始持續(xù)出現(xiàn)，在2018年、2019年報(bào)告中出現(xiàn)在“今后一年的主要工作”中，自2020年開始至2022年人大會(huì)議聽取的報(bào)告，均同時(shí)出現(xiàn)在對(duì)“過(guò)去一年的工作”的總結(jié)和對(duì)“今后一年的主要任務(wù)”的布置中。“備案審查”在20世紀(jì)90年代常委會(huì)工作報(bào)告中成為常任議題以來(lái)，從2018年以來(lái)的五次人大會(huì)議聽取的常委會(huì)工作報(bào)告中基本上都站穩(wěn)高詞頻的熱點(diǎn)議題，詞頻數(shù)分別為：6次、2次、7次、7次、5次，平均每份報(bào)告中出現(xiàn)5.4次。

用數(shù)字說(shuō)話，已成為常委會(huì)工作報(bào)告的敘述風(fēng)格，并在2022年報(bào)告中進(jìn)一步加強(qiáng)。對(duì)于備案審查工作情況的介紹，報(bào)告動(dòng)用11個(gè)數(shù)字，較之2021年、2020年常委會(huì)工作報(bào)告分別使用了6個(gè)和4個(gè)數(shù)字，又有激增。數(shù)字使用的增加，主要體現(xiàn)在關(guān)于備審工作的細(xì)分說(shuō)明上。按照“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”的“三有”原則，近年常委會(huì)工作報(bào)告中關(guān)于備案審查的數(shù)字主要圍繞備案數(shù)量或主動(dòng)審查數(shù)量、審查建議數(shù)量、糾正數(shù)量三塊結(jié)構(gòu)來(lái)介紹。在此基礎(chǔ)上，2022年報(bào)告進(jìn)一步按照主動(dòng)審查、依申請(qǐng)審查和移送審查、專項(xiàng)審查的審查方式四分法結(jié)構(gòu)化介紹各項(xiàng)數(shù)字，用8個(gè)數(shù)字分類呈現(xiàn)主動(dòng)審查行政法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、司法解釋、香港特別行政區(qū)法律和澳門特別行政區(qū)法律等7類規(guī)范性文件數(shù)量，分別介紹公民組織審查建議和有關(guān)部門移送的審查工作建議數(shù)量，介紹集中清理和專項(xiàng)審查的議題數(shù)量，介紹推動(dòng)制定機(jī)關(guān)修改、廢止的數(shù)量以體現(xiàn)審查研究意見的實(shí)效。

合憲性審查情況介紹，在之前報(bào)告抽象強(qiáng)調(diào)重要性的基礎(chǔ)上，具體介紹了“在人口與計(jì)劃生育法、審計(jì)法等法律修改過(guò)程中進(jìn)行合憲性審查研究”。備案審查情況的列舉介紹，在前述細(xì)分?jǐn)?shù)字之外，還進(jìn)一步介紹了專題調(diào)研設(shè)區(qū)的市地方立法工作，推動(dòng)普遍建立備案審查工作報(bào)告制度，支持各地法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，制定備案審查銜接聯(lián)動(dòng)的工作規(guī)定，修訂備案審查工作規(guī)程，成立備案審查專家委員會(huì)。

黨的十九大以來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)逐年聽取和審議法制工作委員會(huì)備案審查工作情況報(bào)告，成為新時(shí)代加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)的標(biāo)志性舉措之一。自2017年12月首份工作報(bào)告至今已積累五份工作報(bào)告，不僅吹響了備案審查工作的跨年集結(jié)號(hào)，促進(jìn)備案審查工作在全國(guó)人大常委會(huì)層面實(shí)現(xiàn)“顯性化”，而且為全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告專題性提供了扎實(shí)、全面、系統(tǒng)的備案審查工作素材。

第二個(gè)“全”，合憲性審查、備案審查工作為全面貫徹實(shí)施憲法發(fā)揮著更全面、更充分的作用

2012年12月4日，習(xí)近平同志履新總書記伊始，發(fā)表《在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上的講話》，擲地有聲地強(qiáng)調(diào)，全面推進(jìn)依法治國(guó)，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，“必須全面貫徹實(shí)施憲法”“全面貫徹實(shí)施憲法，是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的首要任務(wù)和基礎(chǔ)性工作”。

2021年10月，黨的歷史上首次召開中央人大工作會(huì)議，習(xí)近平總書記從全面實(shí)施憲法的高度，明確對(duì)合憲性審查、備案審查工作提出了新的要求，“加強(qiáng)對(duì)憲法法律實(shí)施情況的監(jiān)督檢查，提高合憲性審查、備案審查工作質(zhì)量，堅(jiān)決糾正違憲違法行為”。這首先是進(jìn)入全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家、向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍新征程伊始，全面依法治國(guó)實(shí)踐對(duì)合憲性審查、備案審查工作提出的新的需求?？倳泴?duì)此新需求進(jìn)行了實(shí)事求是、審時(shí)度勢(shì)的判斷，從而對(duì)憲審備審工作提出了更高的新要求。

回應(yīng)新需求、實(shí)現(xiàn)新要求，就需要合憲性審查、備案審查工作應(yīng)在全面貫徹實(shí)施憲法中發(fā)揮更為全面、更為充分的作用。這在本次常委會(huì)工作報(bào)告中獲得了更為明顯的體現(xiàn)?！霸谌丝谂c計(jì)劃生育法、審計(jì)法等法律修改過(guò)程中進(jìn)行合憲性審查研究”，體現(xiàn)了合憲性審查在立法進(jìn)程中發(fā)揮程序功能；細(xì)數(shù)對(duì)行政法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、司法解釋、特別行政區(qū)法律的主動(dòng)審查，體現(xiàn)了備案審查工作在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的各個(gè)組成部分上全覆蓋地發(fā)揮著立法監(jiān)督功能。對(duì)“長(zhǎng)江保護(hù)、行政處罰、人口與計(jì)劃生育等3個(gè)方面的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件”開展專項(xiàng)審查，推動(dòng)集中清理，充分體現(xiàn)了備案審查工作在貫徹黨中央決策部署、黨和國(guó)家重大改革、上位法重要修改以及回應(yīng)人民群眾關(guān)切方面，主動(dòng)組織、專題聚焦、重點(diǎn)突出、改廢方式并舉地開展備案審查工作，發(fā)揮著立法監(jiān)督綜合功能?！皩ｎ}調(diào)研設(shè)區(qū)的市地方立法工作”，推動(dòng)地方“普遍建立聽取審議備案審查工作報(bào)告制度”，支持地方“建設(shè)法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫(kù)”，為了更好監(jiān)督憲法法律實(shí)施，體現(xiàn)出備案審查工作為全國(guó)人大常委密切聯(lián)系地方人大常委會(huì)、提高人大工作整體實(shí)效發(fā)揮著制度載體功能?！俺闪浒笇彶閷＜椅瘑T會(huì)”,借助外腦提升備案審查工作質(zhì)量，為在加強(qiáng)和完善人民代表大會(huì)中更全面有效發(fā)揮理論和實(shí)踐制度化互動(dòng)的研究和咨詢作用，提供來(lái)自備案審查工作的線索功能。

第三個(gè)“全”，合憲性審查、備案審查工作是繼續(xù)推進(jìn)全過(guò)程人民民主建設(shè)的重要支點(diǎn)

習(xí)近平總書記在中央人大工作會(huì)議上的講話系統(tǒng)論述了全過(guò)程人民民主理念，這為備案審查工作提供了結(jié)構(gòu)性、動(dòng)態(tài)性的工作理念?！叭嗣翊泶髸?huì)制度是實(shí)現(xiàn)我國(guó)全過(guò)程人民民主的重要制度載體”，2022年常委會(huì)工作報(bào)告至少?gòu)娜齻€(gè)方面體現(xiàn)出合憲性審查、備案審查在其中發(fā)揮著重要的支點(diǎn)功能。

首先，備案審查工作堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，保證黨中央令行禁止，如2022年常委會(huì)工作報(bào)告介紹，圍繞黨中央決策部署，“集中清理長(zhǎng)江保護(hù)、行政處罰、人口與計(jì)劃生育等3個(gè)方面的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件，有重點(diǎn)地開展專項(xiàng)審查，共推動(dòng)制定機(jī)關(guān)修改、廢止法規(guī)和司法解釋1069件”。其次，備案審查工作“堅(jiān)持拓寬人民利益表達(dá)渠道，激發(fā)人民群眾參與熱情”，報(bào)告中介紹，“研究處理公民、組織提出的審查建議6339件”，日均超過(guò)17件。最后，“保證備案審查工作各環(huán)節(jié)都傾聽民聲、體現(xiàn)民意、匯聚民智”，報(bào)告中介紹，“制定備案審查銜接聯(lián)動(dòng)的工作規(guī)定，修訂備案審查工作規(guī)程，成立備案審查專家委員會(huì)”，不斷集思廣益、凝聚共識(shí)、匯聚民智。

常委會(huì)工作報(bào)告在2022年的主要任務(wù)中，對(duì)于合憲性審查、備案審查工作在體系布局上作出了明確而具體的布置，“加強(qiáng)對(duì)憲法實(shí)施的監(jiān)督檢查，拓寬憲法監(jiān)督渠道，健全合憲性審查制度，提高備案審查工作質(zhì)量”。

合憲性審查、備案審查工作進(jìn)入提質(zhì)增效的新階段，如何通過(guò)提高質(zhì)量、增強(qiáng)實(shí)效，為全面貫徹實(shí)施憲法、發(fā)展全過(guò)程人民民主，更充分地發(fā)揮合憲性審查、備案審查工作的支點(diǎn)型功能，正成為觀察這項(xiàng)工作新特點(diǎn)、新軌跡的新視點(diǎn)。