〔摘要〕全過程人民民主是中國共產黨團結帶領人民實現(xiàn)的偉大創(chuàng)造，是最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主，在城市社區(qū)有著最生動的治理實踐。在系統(tǒng)梳理城市社區(qū)治理的發(fā)展歷程，特別是聚焦新時代城市社區(qū)治理現(xiàn)狀基礎上，從理念契合、制度接榫、可操作的民主行為機制三個角度揭示全過程人民民主在城市社區(qū)治理中的結構性要素，并以上海社區(qū)基金會為例“還原”全過程人民民主在城市社區(qū)治理中的實踐樣態(tài)，為全過程人民民主研究提供新的微觀分析視角。

〔關鍵詞〕全過程人民民主;社區(qū)治理;社區(qū)基金會

〔中圖分類號〕D638 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2022）03-0047-12

2021年11月11日，黨的十九屆六中會全通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》指出，要“發(fā)展全過程人民民主，保證人民當家作主”〔1〕，為我國社會主義民主政治建設新征程指明了方向。全過程人民民主是以習近平同志為核心的黨中央將馬克思主義人民民主思想與中國政治發(fā)展道路相結合，將中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化進行創(chuàng)造性轉化與創(chuàng)新性發(fā)展的重要理論成果，是中國特色社會主義政治發(fā)展道路的經驗總結，是以人民為中心的人民民主理論體系〔2〕的發(fā)展，是中國特色社會主義政治制度體系發(fā)展的必然結果，開創(chuàng)了人類民主政治文明的新形態(tài)。因此，深入研究全過程人民民主無論是在構建中國特色社會主義人民民主理論方面，還是在推進中國特色社會主義現(xiàn)代化實踐方面，都具有深遠的意義。

一、問題、理論與方法

（一）既有研究及問題的提出

“全過程人民民主”的概念自提出以來，就引發(fā)了國內學者的熱烈討論。相關文獻從思想理論淵源、理論基礎、歷史演進、發(fā)展機理、本質內涵、特征優(yōu)勢、制度支撐、價值意涵、實踐路徑等方面進行了探討。劉九勇揭示了全過程人民民主傳統(tǒng)政治文化的思想淵源〔3〕;王曉麗、張振卿〔4〕、秦德君〔5〕等學者從馬克思主義關于民主的相關論述中揭示其理論基礎。許耀桐以宏大的歷史視野及中西比較探討了全過程人民民主的發(fā)展進程〔6〕;李應瑞則從中國共產黨發(fā)展百年歷程中探尋其歷史演進〔7〕。張明軍〔8〕、桑玉成〔9〕等精練地概括出全過程人民民主“全主體協(xié)商協(xié)同”“全過程參與”“全覆蓋制度體系”等突出特征。張愛軍〔10〕、劉軍、李洋〔11〕提出全過程人民民主要不斷健全黨內民主制度，夯實人民代表大會制度的基礎性作用。陳家剛、曲政〔12〕、蒯正明〔13〕等從我國社會主義民主政治、國家治理現(xiàn)代化、中華民族偉大復興、人類政治文明的角度深入分析了全過程人民民主的價值意涵。實踐路徑方面，汪仲啟以上海虹橋街道的實踐詳細還原了城市基層治理貫徹全過程人民民主的實踐過程〔14〕，王江偉以“幸福微實事”為案例分析了全過程人民民主的實踐形態(tài)〔15〕，唐玉以浙江“為民辦實事”提煉出全過程人民民主在基層的實踐路徑與地方經驗〔16〕等。

可以看出，學界已經在制度、結構層面對全過程人民民主進行了深入的探討，從宏觀上為“全過程人民民主”理念與實踐發(fā)展提供了重要的理論支撐，但是立足于經驗材料、對全過程人民民主在基層的實踐樣態(tài)進行研究的成果還比較少。事實上，“全過程人民民主”理念的提出恰恰是習近平總書記從城市社區(qū)實踐中“管中窺豹、以點見面”〔17〕對中國式民主做出的科學概括，在基層有著最廣泛的生動實踐〔18〕。無論是從理論上還是從實踐上看，城市社區(qū)都是踐行“全過程人民民主”理念的理想場域。因此，從城市社區(qū)治理實踐出發(fā)，基于經驗材料的研究不僅可以彰顯“全過程人民民主”理念的實踐屬性，有助于凸顯全過程人民民主的顯著特征與獨特優(yōu)勢，更可以為“基層”視角下推動中國特色社會主義民主政治理論的本土建構提供一個可行的思路。

（二）理論框架、研究對象與研究方法

政治學的研究傳統(tǒng)在于任何政治思考都根植于制度分析和設計。根據(jù)新制度主義的范式，一方面，制度受到共享的理念、價值或者習慣的影響，而這些理念、價值也成為制度的一部分。即有怎樣的理念就會有怎樣的制度，制度實踐并改變著理念。另一方面，制度形塑了行動者的觀念與偏好，規(guī)范、界定著行動者行為框架，而行動者通過與制度的互動推動制度的變遷。基于此，本文首先從制度主義分析出發(fā)，搭建“理念—制度—行為”的理論框架，探尋全過程人民民主在城市社區(qū)治理實踐中的結構性要素，即城市社區(qū)治理支撐全過程人民民主運轉的關鍵要素及環(huán)節(jié)。

結構側重于抽象，過程側重于解釋?！?9〕除了靜態(tài)的、結構性的制度主義分析，還需要通過對具有典型意義的動態(tài)實踐過程進行全景式掃描，才可真實地再現(xiàn)全過程人民民主的實踐機制。并且，城市社區(qū)治理的研究正在實現(xiàn)由“權力/權利政治”向“生活政治”的回歸，力圖從真實的、具體的生活世界揭示政治運作的實踐邏輯。因此，除了從理論方面剖析全過程人民民主在城市社區(qū)治理中的結構性要素，文章還將以上海市社區(qū)基金會為組織載體，以個案研究的形式，從過程性的角度“還原”全過程人民民主在城市社區(qū)中的實踐場景，力圖為全過程人民民主的實踐研究提供嶄新的微觀視角。

在我國，社區(qū)基金會是指利用自然人、法人或者其他組織捐贈的財產，以整合社會資源、動員多元廣泛參與、推動社區(qū)健康及公益發(fā)展為目的，按照《基金會管理條例》規(guī)定成立的非營利性法人。在眾多組織形態(tài)中選擇社區(qū)基金會為研究對象，主要基于以下原因。首先，社區(qū)基金會具有獨特的組織屬性：既是社區(qū)社會組織，也是基金會，還是公益組織。一方面，與一般公益組織、基金會不同，社區(qū)基金會憑借發(fā)揮扎根社區(qū)、鏈接多元資源的優(yōu)勢，提供多元化公共物品與公共服務，滿足居民多元化需求，緩解了行政負擔;另一方面，與一般社區(qū)社會組織不同，社區(qū)基金會的基金會及公益組織的屬性，使其可以依靠基金運作保持一定的“獨立性”，避免“行政消解自治”的困境，并通過資助其他社區(qū)社會組織，促進社區(qū)自治，在構建社區(qū)共同體方面具有突出意義。其次，與西方社區(qū)基金會的制度蘊含不同，我國社區(qū)基金會的產生與發(fā)展在中國特色社會主義進入新時代，黨和國家的治理理念發(fā)生重大轉變的關鍵時期。黨的十八屆三中全會提出“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重大命題，擘畫了“黨—政府—市場—社會”多元協(xié)同互動的新型治理體制藍圖。在此制度環(huán)境下，從中央到部分省、市，都從政策層面推動社區(qū)基金會的發(fā)展。目前，我國已有近200家社區(qū)基金會，廣泛分布于上海、深圳、廣州、北京、南京、成都等城市。同時，社區(qū)治理面臨資源不足、參與不足等問題，亟須新型社區(qū)社會組織予以支持與引導，社區(qū)基金會憑借其資金、本土資源與專業(yè)能力優(yōu)勢，回應了社會需求。為此，我國社區(qū)基金會是黨政主導驅動與社會力量推動雙重作用的結果，其跨部門合作治理機制已經將黨委領導、政府負責、社會協(xié)同等要素都納入其中〔20〕?？梢哉f，社區(qū)基金會參與社區(qū)治理并與社區(qū)治理主體互動的過程，儼然是城市社區(qū)治理過程的縮影。最后，社區(qū)基金會搭建多元治理主體協(xié)商平臺、建立多元協(xié)同治理機制、精準滿足居民需求、促進社區(qū)共同體形成，與全過程人民民主的理念及實踐路徑有著內在契合。因此，以社區(qū)基金會為切口展現(xiàn)全過程人民民主在社區(qū)治理中的實踐路徑，在理論上與實踐上都具備一定可行性。

在眾多社區(qū)基金會當中，上海社區(qū)基金會起步早、數(shù)量多，發(fā)展速度快且發(fā)展趨勢穩(wěn)定，具有較為典型的研究意義。因此，本文所引用的資料主要來自筆者于2018年5月—2019年4月對上海市的五家社區(qū)基金會進行的實地調研獲得的第一手調研資料，文中均做了匿名處理。由于我國社區(qū)基金會發(fā)展現(xiàn)實狀況以及受制于調研的“進場性”問題，所選案例均為“政府主導型”社區(qū)基金會，實為文章缺憾。除此之外，上海市社會組織服務平臺公開的年報、官方媒體報道以及官方網(wǎng)站、微信公眾號、微博等互聯(lián)網(wǎng)信息為本文主要輔助資料。

二、全過程人民民主在城市社區(qū)治理中的結構性要素

全過程人民民主的特征在于“全”，它不僅覆蓋政治、經濟、文化、社會、生態(tài)五大領域，還具備包括選舉、協(xié)商、決策、管理、監(jiān)督在內的完整民主鏈條。全過程人民民主之所以“全”，根源在于以人民為中心的價值立場，核心在于以完整的制度程序為支撐，關鍵在于可操作的民主運行機制，這些要素都內嵌于城市社區(qū)治理之中。

（一）理念契合

全過程人民民主的本質屬性是人民性，體現(xiàn)在我國發(fā)展社會主義民主過程中，一直踐行以人民為中心的思想〔21〕，而我國城市社區(qū)治理亦是遵循著“人民城市人民建，人民城市為人民”的理念，與全過程人民民主有著本質的契合，具體體現(xiàn)在人民主體的整體性、關系的協(xié)同性以及目標的具體性。

1.整體性：共同體的理念追求

全過程人民民主以人民為中心的價值首先體現(xiàn)為主體的整體性，與城市社區(qū)治理對共同體的追求有著內在一致性。與西方民主將民主主體還原為“原子人”的個體主義邏輯不同，我國自古以來就遵循“修身”與“齊家”“治國”“平天下”層層遞進的關聯(lián)主義①邏輯：既強調個人的道德屬性（“修身”是起點），也強調“公共”屬性（“平天下”是目的），目標在實現(xiàn)共同體價值（“天下之天下也”）。近代以降，“階級”概念打破了傳統(tǒng)的血緣、地緣連帶，但又以“人民”概念重新構建起個人與集體的關聯(lián)，在注重對個體權利保障的同時也堅決捍衛(wèi)作為集體人民的公共利益與整體利益。與之相適應的，我國傳統(tǒng)社會結構一直以“鄉(xiāng)土中國”為底色，充滿著共同體的脈脈溫情。在當代社區(qū)治理過程中，將個體利益與社區(qū)公共利益聯(lián)結在一起的關聯(lián)主義的邏輯無處不在，我國社區(qū)治理發(fā)展也在不斷致力于增強社區(qū)向心力，構建“治理共同體”以達成社區(qū)善治。

2.協(xié)同性：多元善治的價值追求

全過程人民民主以人民為中心的價值具有關系協(xié)同的屬性。與西方建立在個人主義基礎上的權力分立、國家與社會分離的制度邏輯不同，全過程人民民主以人民為中心的價值理念導向的是多元主體協(xié)同共治的制度邏輯，因為要確保充分滿足人民錯綜復雜的需求，只有多元主體協(xié)同共治才可以取得系統(tǒng)性效果。在城市社區(qū)治理中，面對日益復雜的治理環(huán)境及居民多元化、個性化的利益訴求，僅靠政府“單打獨斗”難以應對，需要構建“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會治理體制，通過發(fā)揮基層黨組織的引領作用，促進政府—企業(yè)—社會—居民多方協(xié)作，方能形成推動基層善治的強大合力。因此，全過程人民民主與城市基層治理都以多元協(xié)同為價值追求。

3.具體性：精細化的目標指向

全過程人民民主以人民為中心的價值立場最后還要落實到滿足具體的人民需求上。習近平總書記強調：“我們要繼續(xù)推進全過程人民民主建設……具體地、現(xiàn)實地體現(xiàn)到實現(xiàn)人民對美好生活向往的工作上來?！薄?2〕回顧我國城市社區(qū)治理發(fā)展的歷史進程，黨和國家一直將最廣大人民的根本利益及人民的實際需要放在首位。我國的社區(qū)建設因單位制解體后國家為解決城市居民福利問題而產生，社區(qū)管理在不斷滿足人民群眾日益增長的物質文化需求中發(fā)展。中國特色社會主義進入新時代，為滿足人民日益增長的美好生活需要，習近平總書記提出“城市管理應該像繡花一樣精細”的要求，界定了社區(qū)治理精細化的目標指向?？梢哉f，精細化治理是實現(xiàn)“以人民為中心”的現(xiàn)代化治理的必由之路〔23〕，社區(qū)善治基礎上的“人民城市”是全過程人民民主的內在需要。（①“關聯(lián)主義”的概念由劉建軍提出，其含義為，基于中華文化基因的一種將小我與大我聯(lián)結在一起的整體主義的制度安排。參見劉建軍：《社區(qū)中國》，天津人民出版社，2020年版，第47頁。）

（二）制度接榫

我國全過程人民民主以完整的制度程序為支撐，而城市社區(qū)正是基層黨組織鍛造戰(zhàn)斗力、發(fā)揮引領作用的重要陣地，是人民民主制度體系上下協(xié)同的關鍵環(huán)節(jié)，更是基層群眾自治制度的實踐創(chuàng)新場域。

1.核心：社區(qū)黨建的引領作用

全過程人民民主之所以是高質量的民主，根本原因是堅持中國共產黨的領導〔24〕，基層黨組織則充分發(fā)揮了戰(zhàn)斗堡壘的作用：一方面，通過發(fā)揮黨建引領作用搭建多方合作平臺，將社區(qū)內的企業(yè)、社會組織引入社區(qū)中來，增強與居民的聯(lián)系，為滿足居民更精細化的需求提供更豐富的治理資源;另一方面，通過為居民提供服務鏈接、資源鏈接〔25〕，激發(fā)人民自我管理的內生動力，提升人民群眾自我服務的能力，在滿足居民需求的同時促進基層群眾自治健康發(fā)展，推動全過程人民民主的發(fā)展。

2.基礎：人民代表大會制度的基層接口

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，“是實現(xiàn)我國全過程人民民主的重要制度載體”〔26〕。在具體的治理過程中，城市社區(qū)雖然未設置人民代表大會機構，但全國人大代表選舉不斷提高基層代表的比例〔27〕，各地也在積極探索建立人大代表與基層社區(qū)的聯(lián)絡制度與聯(lián)系平臺。在立法工作中，全國人大法工委在全國范圍內設立了基層立法聯(lián)系點，自下而上地征集居民的意見建議。截至2021年10月，基層立法聯(lián)系點征求基層群眾意見建議7800余條，2200余條被不同程度采納吸收，1300余條被直接反映在法律條文之中?！?8〕扎根基層，不僅提升了人民代表大會的代表性，有效動員了廣大群眾積極參與，保證了人民當家作主權利的履行，推動了全過程人民民主的完善與發(fā)展。

3.關鍵：基層群眾自治制度的創(chuàng)新發(fā)展

基層群眾自治制度是我國基本政治制度，是確保人民當家作主制度體系中的基礎環(huán)節(jié)，是人民當家作主最有效、最廣泛的途徑，是全過程人民民主的重要制度保障。城市社區(qū)居民自治源于新中國成立初期國家組織動員群眾及群眾自發(fā)實現(xiàn)自我管理與自我服務的實踐。改革開放以來，我國社區(qū)居民自治在群眾主體作用與國家主導作用有機統(tǒng)一下探索出一條獨特的民主自治之路，實現(xiàn)了從“基層選舉”“基層協(xié)商”再到全過程民主的轉向，體現(xiàn)了全過程人民民主中協(xié)商民主與選舉民主相統(tǒng)一的特點以及“全過程”的制度優(yōu)勢。

（三）可操作的民主行為機制

習近平總書記指出，我國全過程人民民主不僅有完整的制度程序，而且有完整的參與實踐?！?9〕在社區(qū)治理中主要體現(xiàn)為以動員、回應、協(xié)商與責任為核心的可操作的民主行為機制。

1.動員機制與民主選舉

民主選舉是全過程人民民主在社區(qū)實踐的首要環(huán)節(jié)。早在20世紀90年代，隨著社區(qū)建設的推進，居委會干部就以情感動員的方式，以黨員先鋒模范作用喚起居民的共情，以日常積累的人情關系及“給面子”的話語，推動社區(qū)居委會直選在全國如火如荼地開展起來。隨著國家進一步釋放社會空間以及住房商品化推進，在維護個人“房權”利益的驅動下，以青年人、白領為主體的“業(yè)主”群體，通過由業(yè)主選舉形成的業(yè)主委員會，積極參與到社區(qū)治理過程當中。業(yè)主選舉一方面拓寬了民主選舉在社區(qū)的實踐廣度，讓居民更加了解與接受“選舉”這一民主范式，訓練了居民參與選舉的能力。另一方面，業(yè)主委員會選舉往往背靠居委會的組織資源與社會資源，從而促進基于情感與利益這兩種不同動員機制的選舉相得益彰、相互促進，體現(xiàn)了全過程人民民主的“覆蓋面積廣”的特征，推動全過程人民民主的民主選舉環(huán)節(jié)在城市基層落地，切實保障了人民當家作主的權利。

2.回應機制與民主決策

從人民實際需求出發(fā)，建立對人民訴求的回應機制，是全過程人民民主將價值轉向操作層面的關鍵環(huán)節(jié)，是民主決策的前提與保障。目前，我國城市社區(qū)通過探索引入座談會、聽證會等形式，為居民搭建表達訴求及參與社區(qū)公共事務管理的平臺，推動了決策民主化。另外，基層黨政機關紛紛利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術，為精準識別人民利益提供技術支撐。

3.協(xié)商機制與民主協(xié)商

全過程人民民主是選舉民主與協(xié)商民主的統(tǒng)一。目前，社區(qū)治理中涌現(xiàn)的居民大會、協(xié)商議事會、民主懇談會、座談會等形式，都是協(xié)商機制在社區(qū)的具體實踐。層出不窮、各具特色的社區(qū)協(xié)商路徑不僅推動了民主協(xié)商制度化、規(guī)范化與程序化，還拓展了協(xié)商空間。比如，北京市的“小院議事廳”讓社區(qū)協(xié)商共治的機制在胡同里扎根;江蘇省淮安市的“涼亭協(xié)商”為群眾廣泛參與、各抒己見提供了新平臺;云南省曲靖市的“院壩協(xié)商”，真正實現(xiàn)了“議題與誰有關就請誰來協(xié)商、哪里有利于問題解決就在哪里協(xié)商”。

4.責任機制與民主管理、民主監(jiān)督

與西方民主只具備選舉程序（政治授權環(huán)節(jié)）而缺失政治問責環(huán)節(jié)不同，我國全過程人民民主內含的責任機制，既包含民主管理的責任機制，也包含民主監(jiān)督的問責機制。

從民主管理的責任機制來看，主要強調權利個體對社會、國家的責任，即社會各方面都要有效參與到國家政治生活當中。近年來基層政府大力扶持社區(qū)社會組織的發(fā)展，為社會組織參與社區(qū)公共產品供給及公共事務管理提供了良好的制度環(huán)境。同時，共同富裕的目標激勵以及國家出臺的相關稅收優(yōu)惠政策促使我國企業(yè)更加重視社會責任建設，越來越多的企業(yè)積極參與到社區(qū)治理中。不同的治理主體各負其責，各履其職，共同為社區(qū)善治貢獻力量，形成了新的社區(qū)治理形態(tài)。從民主監(jiān)督的問責機制來看，全過程人民民主強調多元主體既要監(jiān)督決策前的協(xié)商過程，也要監(jiān)督決策執(zhí)行過程及效果。目前，社區(qū)治理中廣泛采用了評議會、監(jiān)督合議會等形式，動員居民對涉及社區(qū)公共利益的事項進行全過程監(jiān)督;通過建立第三方專業(yè)監(jiān)督體系與居民群眾民主監(jiān)督相結合的綜合評價體系，實現(xiàn)居民對提供公共服務的各行為主體進行全方位、全過程監(jiān)督。

綜上所述，契合的觀念、接榫的制度與可操作的民主運作機制構成了全過程人民民主在城市社區(qū)治理中實踐的結構性要素。但是，結構性的分析并不能等同于日常政治生活實踐，還需要更微觀與細致的過程性考察。

三、全過程人民民主在城市社區(qū)治理中的實踐樣態(tài)：以上海社區(qū)基金會為例

社區(qū)基金會憑借其獨特的組織屬性、在地化優(yōu)勢、專業(yè)能力以及在促進社區(qū)治理發(fā)展方面發(fā)揮的重要作用，推動了全過程人民民主的價值理念在社區(qū)的落地，豐富了全過程人民民主在社區(qū)實踐的路徑。以上海市的五家社區(qū)基金會參與社區(qū)治理的實踐為切口，可以部分展現(xiàn)全過程人民民主在社區(qū)治理中的實踐樣態(tài)。

（一）張揚全過程人民民主的價值理念

1.以公益價值孕育社區(qū)共同體理念，體現(xiàn)民主整體性

全過程人民民主“以人民為中心”理念的邏輯起點是基于關聯(lián)主義的共同體理念。但是，改革開放以來，隨著城市化進程的推進與單位制的解體，個人權利被充分釋放的同時也帶來基于“成本—收益”理性計算的行為邏輯，在社區(qū)治理中表現(xiàn)為居民對公共事務的參與冷漠及圍繞個人利益此起彼伏的矛盾沖突，凸顯了公共精神的缺失及對共同體理念的淡化。那么，如何在既保證個人利益的同時又促進公共利益的形成并再造社區(qū)共同體，體現(xiàn)民主的整體性呢？

首先，社區(qū)基金會通過“動錢袋子”的方法，構建個人利益與公共利益的關聯(lián)，促使治理主體發(fā)現(xiàn)其關聯(lián)利益，將基于個人利益的被動參與轉化為基于公共利益的主動參與。所謂“動錢袋子”是指社區(qū)基金會通過動員居民、企業(yè)等治理主體為社區(qū)捐贈資金，將個人資產、企業(yè)盈利轉化為可用于社區(qū)的“公共資產”。資產性質的轉變也在潛移默化地促使治理主體由注重私人利益向追求公共利益轉變。同時，社區(qū)基金會賦予捐贈者決定資金去向、監(jiān)督資金使用的神圣權利，將捐贈者私有財產使用權轉變?yōu)樯鐓^(qū)基金的分配權，從而帶來責任的“光熱效應”，促使捐贈者關注社區(qū)發(fā)展并主動參與到社區(qū)公共事務決策、管理與監(jiān)督過程當中，促進公共利益的達成。與單向地向企業(yè)“要資源”“拉贊助”不同，社區(qū)基金會采用“用資源換基金”“用服務換基金”的方法，從企業(yè)的角度出發(fā)，通過公益項目為企業(yè)塑造社會形象，潛在地提高企業(yè)知名度。同時按照國家相關規(guī)定，滿足企業(yè)減稅的“私利”。通過合作建立信任并積累社會資本之后，社區(qū)基金會再動員企業(yè)參與到社區(qū)治理中，實現(xiàn)與社區(qū)資源共享，逐步將企業(yè)“私利”升華為社區(qū)“公益”。捐贈者基于信任交付私有財產于社區(qū)基金會，社區(qū)基金會基于公益將基金反饋于社區(qū)，如此循環(huán)，構建了基于公益的社區(qū)共同體。

其次，社區(qū)基金會將傳統(tǒng)慈善觀念轉變?yōu)楝F(xiàn)代公益理念，將“我的事”轉變?yōu)椤拔覀兊氖隆保龠M了社區(qū)共同體發(fā)育。與慈善不同，公益是一種現(xiàn)代理念，公益行為是基于對個體權利的尊重（而不是同情）出發(fā)的、意在通過基于公共利益的互助合作重塑整體社會關系的行為，從而培育共同體意識。長期以來，我國熱心的捐贈者遵循的是“救大災、救大難”的慈善行為邏輯，即只有在發(fā)生重大災害的時候才會激發(fā)慈善意愿并付諸慈善行為。但是，這種“遠距離”“輸出型”慈善并不能及時解決困難人群在日常生活中面臨的問題。并且，捐贈者無法對善款去向進行長期跟蹤，不能充分履行法律授予的知情權與監(jiān)督權，因此無法獲得實在的參與感與獲得感。與之不同，社區(qū)基金會的基金“取之于社區(qū)”，居民、企業(yè)、單位在“家門口”“樓門口”就可以隨時為社區(qū)基金會捐款，而不是只有在大災大難時才付諸行動;基金“用之于社區(qū)”，善款可以及時幫助社區(qū)困難群眾，而近距離的投入讓捐贈者可以直接決定、追蹤、監(jiān)督錢款去向，把抽象的公益理念轉化為切身的感受，體會到善款帶來的社會效應，感受到個人善舉對社區(qū)公益的意義，從而對社區(qū)產生濃厚的認同感、歸屬感，形成共同體的意識。

最后，社區(qū)基金會遵循“受助者助人”的理念，激活了受助者內在的主體性，將其由社區(qū)“弱勢旁觀者”轉變?yōu)榉e極行動者，拓展了參與主體范圍，體現(xiàn)了全過程人民民主主體“全”的價值內涵。以往社區(qū)慈善遵循的是“你需要什么我就給予什么”的邏輯，受助者則抱有“我窮我該要的”〔30〕的心態(tài)。這種邏輯實際上剝奪了受助者的主體權利，削弱了其參與意愿。社區(qū)基金會通過提供受助者參與社區(qū)的途徑，給予弱勢群體以平等參與社區(qū)事務管理的機會，喚醒其主體性，將正向獲得幫助的行為轉化為逆向服務社區(qū)公共利益的行動。比如，黃浦區(qū)W社區(qū)基金會基于受助者助人的理念，打造了“聲音傳遞愛2.0”項目。項目由愛心人士、愛心企業(yè)對“新上海人”（主要為外來務工人員）貧困家庭子女進行資助與幫扶，但項目實施主體卻是這些被資助的孩子。孩子與社區(qū)基金會干事一起誦讀社區(qū)正能量故事及國學經典文章，然后錄制成音頻，通過線上平臺進行傳播，讓社區(qū)乃至全社會都關注這一群體。項目不僅為愛心人士搭建了資助平臺，還為受資助的孩子提供了在社區(qū)大舞臺上發(fā)光發(fā)熱的機會，激勵他們奮發(fā)圖強。

綜上所述，社區(qū)基金會培育各個治理主體基于公益價值的積極參與，將“個體私利”轉變?yōu)槿^程人民民主的“共同體”理念，使捐助者與受助者都可以充分履行民主權利，體現(xiàn)了全過程人民民主的整體性及主體“全”的優(yōu)勢。

2.塑造共治理念，彰顯民主協(xié)同性

全過程人民民主主體“全”不僅體現(xiàn)為主體廣泛，還體現(xiàn)為主體之間協(xié)同共治的關系。但是，社區(qū)治理過程中基層黨政機關往往身兼多重角色，不僅承擔過重的治理風險，還擠占其他主體參與的機會、資源與途徑，導致其他主體參與社區(qū)公共事務管理的內生動力不足，而各行為主體基于個體利益呈現(xiàn)“單打獨斗”的治理狀態(tài)。目前，上海市的社區(qū)基金會多為街道注入注冊基金或按比例予以支持，通過街道辦的“官方資助”撬動社會資源，為更多企事業(yè)單位、社會組織資源進入社區(qū)提供了便利的途徑。比如，徐匯區(qū)L社區(qū)基金會由L街道辦事處出資，并邀請轄區(qū)內H大學的T教授擔任理事長，在T教授的牽頭下，基金會邀請了眾多行業(yè)知名基金會及專家學者獻計獻策。隨后，基金會還挖掘出了轄區(qū)內更多教育資源（如轄區(qū)內的小學和大學）、專業(yè)社會組織、醫(yī)學院、福利院、社區(qū)內商家或小型企業(yè)，搭建了其與社區(qū)工作者合作交流的平臺，助力社區(qū)共建共治共享格局的形成。社區(qū)基金會也通過不同的社區(qū)項目運作，搭建了多方治理平臺。

3.以人民需求為中心，落實民主具體性

以人民為中心，滿足人民日益增長的美好生活需要是全過程人民民主的出發(fā)點與落腳點。以往的社區(qū)治理過程中，由于居民委員會承擔過重的“行政職能”以及社區(qū)社會組織對行政力量的依附，使得居民多元訴求無處表達，個性化需求無法得到精準的滿足，無法達到全過程人民民主對精細化治理的要求。社區(qū)基金會憑借其在地化以及專業(yè)化優(yōu)勢，可以精準捕捉多元化、個性化的居民需求，并做到快速回應。比如，J工業(yè)區(qū)社區(qū)公益基金會在進行年度項目設計前需要開展為期半年的大調研，對社區(qū)需求、社區(qū)資源進行全盤摸底。為了將服務覆蓋到工業(yè)園區(qū)，基金會還與工業(yè)園區(qū)管委會對接，開展了為期半年的企業(yè)調研。除此之外，基金會還邀請專業(yè)社會組織進行陪伴式培育，為需求調研提供專業(yè)指導。除了社區(qū)調研，社區(qū)基金會還會主動與區(qū)域化黨建平臺、“三會”平臺進行對接，采用開放空間技術等新的溝通技術來聽取社區(qū)各方意見與建議，充分了解社區(qū)的真實需求。

另外，為了更好地服務社區(qū)，社區(qū)基金會近年來已經普遍開啟轉型，在立足于傳統(tǒng)的“六助”等慈善救助事業(yè)的基礎上，積極向資源媒介和協(xié)作載體的嶄新角色靠攏〔31〕，承擔了更多的治理職能，彰顯了在社區(qū)治理中的主體地位，以滿足居民需求來落實全過程人民民主要求。

（二）強化全過程人民民主的基層領導核心

黨的領導是發(fā)展全過程人民民主的根本保證。在社區(qū)治理實踐中，基層黨組織通過多種途徑將黨建工作嵌入社區(qū)基金會事務當中，社區(qū)基金會也積極尋求與基層黨組織的合作，實現(xiàn)“黨建+社區(qū)基金會”的雙重嵌入，夯實了全過程人民民主的基層領導核心。一方面，上海市社區(qū)基金會需要在年檢年報、等級評估等各個環(huán)節(jié)同步開展黨的工作，“黨建工作”已成為社區(qū)基金會年檢的重要指標。黨建嵌入社區(qū)基金會的管理確保了社區(qū)基金會的正確發(fā)展方向，促使其積極與基層黨組織建立聯(lián)系，更好地服務群眾。另一方面，基層黨組織以“給資源、給政策、給項目”等切實可行的舉措推動社區(qū)基金會發(fā)展，而社區(qū)基金會也積極響應黨的領導，充分發(fā)揮專業(yè)組織優(yōu)勢，彌補基層黨組織建設方面的不足。比如，在基層區(qū)域化黨建中，已經廣泛鋪開并比較成熟的模式有“黨建+市場”“黨建+社會（組織）”“黨建+區(qū)域”等，但是缺乏“黨建+平臺”的模式。社區(qū)基金會作為社區(qū)資源的“蓄水池”以及多方協(xié)商平臺，與基層黨組織進行有效聯(lián)動就可以更好地實現(xiàn)社區(qū)資源整合與平臺對接，充分發(fā)揮兩者優(yōu)勢，從而強化基層黨組織的領導作用。比如，J工業(yè)區(qū)社區(qū)公益基金會指出，基金會在開展活動時會主動邀請社區(qū)黨組織、群團組織參與。久而久之，社區(qū)黨支部以及婦聯(lián)等群團組織也會主動尋求與社區(qū)基金會合作，兩者在“黨建”話語下協(xié)同開展社區(qū)活動，不僅更好地滿足社區(qū)需求，也起到了良好的政治宣傳及社會動員作用，更好地體現(xiàn)基層黨組織的引領作用。

（三）拓展全過程人民民主的實踐路徑

1.議題引領創(chuàng)新動員機制

要充分發(fā)揮全過程人民民主主體“全”的優(yōu)勢，需要特定機制動員主體參與。既往的動員以基層黨政機關為主體，要么通過利益驅動，以“送服務”等方式解決居民的“個人困擾”（personal trouble），要么通過“人情”“面子”進行情感動員。這兩種動員方式雖然有效但并非致力于公共議題的解決，最終會導致“送完服務”“情感消退”之后參與冷漠的問題。但是，基于“公共議題”（public issue）的解決可以源源不斷地激發(fā)居民參與活力，因為公共議題既與每一個居民息息相關，又是大多數(shù)人面臨的公共問題，并只能通過集體行動解決。目前，社區(qū)基金會著力聚焦“養(yǎng)老”“育兒”“文明養(yǎng)寵”“垃圾分類”“特殊人群關愛”“街區(qū)景觀重塑”等公共議題，引領各主體將關注點由個人利益轉向公共利益，激發(fā)社區(qū)治理主體參與，將動員機制由個人利益驅動轉向公共利益驅動。

比如，浦東新區(qū)Y社區(qū)基金會的品牌項目“少年志”通過宣傳“服務教育”理念、聚焦青少年教育的公共議題，吸引多元社會力量參與。青少年教育問題看似只是個別家庭或者個別青少年的問題，但實際上與社區(qū)治理密切相關——如果社區(qū)內存在大量“街頭少年”，那么社區(qū)秩序得不到保障，對每一個業(yè)主來說，個人最直接的利益（如房價）也會受到損失。因此，“少年志”項目通過開展社區(qū)青少年服務活動，引導青少年主動關注社區(qū)與社會問題，培養(yǎng)其社會責任感。在此過程中，項目還吸引了多元主體的主動參與：上海市多所院校主動尋求與Y社區(qū)基金會達成合作關系，越來越多的企業(yè)慕名為“少年志”項目捐資捐物，越來越多的社區(qū)居民、社區(qū)青年關注并參與到項目當中，媒體也競相報道“少年志”，實現(xiàn)了企業(yè)、社會、居民等多方的有效動員。

2.多元資源形成快速回應機制

與科層制層層審批、逐級辦理的運作方式不同，社區(qū)基金會的資金來源多樣，在項目運作時較為靈活，不僅可以對居民需求進行快速響應，還提高了服務效率，節(jié)省了時間成本。比如，徐匯區(qū)L社區(qū)基金會秘書長指出，只要按照相關規(guī)定，基金會將項目活動主題向街道報備就可靈活支配資金，在開展項目活動時還能得到街道的大力支持。

與一般的自治組織、社會組織不同，社區(qū)基金會主要角色定位不僅是“社區(qū)服務者”，更是“資源鏈接者”。在精準識別居民需求基礎上，社區(qū)基金會通過尋找愛心企業(yè)提供資金資助，幫助群眾自治組織尋找專業(yè)的社會組織資源進行項目運作，同時幫助具備條件的專業(yè)社會組織嵌入社區(qū)治理中，用專業(yè)力量滿足居民個性化需求。比如，浦東新區(qū)Y社區(qū)基金會在開展社區(qū)調研時發(fā)現(xiàn)社區(qū)內有不少患有阿爾茨海默病的老人缺乏照顧及關愛，但街道最初并沒有將這一群體作為重點工作對象。因此，Y社區(qū)基金會主動尋求愛心企業(yè)的資助，聯(lián)合發(fā)起“傳家寶生命記憶——關愛中國阿爾茨海默病”項目，并通過項目制的形式選用專業(yè)社會組織為項目執(zhí)行方。項目用參與式影像記錄和口述史的方式，為社區(qū)有需要的高齡長者家庭采集家庭的年代記憶和人生故事，為每個老人制作人生故事書、拍攝生活短片，并刻成光碟贈送給老人的家庭，給逐漸失去記憶的高齡老人留下珍貴回憶。社區(qū)基金會通過“傳家寶”項目為患有阿爾茨海默病的老人及其家庭送上溫暖，消除患病老人和家屬的“病恥感”，讓老人們感受到社區(qū)的溫暖與活力，滿足了這一特殊群體的個性化需求。

3.內外治理完善協(xié)商機制

社區(qū)基金會不僅在理念上提倡主體協(xié)同，也在實踐中踐行并推動了民主協(xié)商的發(fā)展。

一方面，社區(qū)基金會就內部事務決策進行民主協(xié)商。從規(guī)范性層面上看，目前上海市社區(qū)基金會都依照相關法律法規(guī)建立了理事會—秘書處—監(jiān)事會的完整治理結構，三個機構權責分明，共同致力于基金會的發(fā)展。從實際操作上看，社區(qū)基金會中理事成員均基于街道實際情況通過民主形式選聘。來自不同專業(yè)領域、具有不同社會身份的理事基于自身行業(yè)、職業(yè)以及個人經驗，為社區(qū)基金會決策帶來充分的信息，圍繞社區(qū)基金會內部事務及業(yè)務進行充分討論，促進基金會做出科學、審慎的決策。

另一方面，社區(qū)基金會在社區(qū)治理中圍繞社區(qū)重大公共議題，為基層黨政機關、社區(qū)社會組織、駐區(qū)企業(yè)單位、居民搭建協(xié)商民主平臺，促使各主體通過理性思考、平等協(xié)商、平和溝通，達成共識并形成決策。比如，浦東新區(qū)L社區(qū)基金會的江畔沙龍項目就是根據(jù)社區(qū)代表大會委員提交的提案及社區(qū)調研成果篩選出公共議題，邀請社區(qū)居民代表、居委會干部、駐區(qū)企業(yè)代表、專家學者、公眾媒體共同探討解決方案。目前，該項目已經就社區(qū)攤販管理、公共空間管理、物業(yè)管理、社區(qū)醫(yī)療、社區(qū)營造和公共藝術等主題進行研討并有效解決了相關治理難題。通過對公共議題的討論，不僅增進了多元主體的溝通，更是以協(xié)商方式解決社區(qū)治理問題的“樣本”與典范，推動了協(xié)商民主在日常治理中的實踐，對民眾來說更是很好的“民主實驗”與民主教育。

4.“參與式項目制”推進責任機制

全過程人民民主離不開責任觀念的引領與責任機制的建設〔32〕，既需要培育公眾主動參與到相關民主環(huán)節(jié)中的負責任的觀念，也需要建設包括公開透明的決策過程以及運作、監(jiān)督的機制。社區(qū)基金會實施的項目化運作，提供了將治理主體納入項目設計、項目運作、項目監(jiān)督過程之中的“參與式項目制”運作機制，其既包括縱向自下而上的項目提出機制，即以群眾提出的需求為項目立項標準，還包括橫向的內外聯(lián)結機制，即通過項目塑造有效的互動機制，讓更多的治理主體參與到項目當中，從而提高治理主體參與的積極性、主動性，形成負責任的理念。

目前，社區(qū)基金會的項目主要分為資助型及運作型，前者由基金會發(fā)包給專業(yè)社會組織或社區(qū)企業(yè)運作，后者則是社區(qū)基金會自行運作。以浦東新區(qū)Y社區(qū)基金會的2018年“Y·一日捐”資助型項目運作為例。4月，Y社區(qū)基金會發(fā)布公告并在微信群、居委會、捐贈人數(shù)據(jù)庫、誠信數(shù)據(jù)庫中招募大眾評審。5月，社區(qū)基金會召開項目說明會，邀請通過資格審查和背景審查的社會組織參加，讓社會組織了解基金會的項目需求及申請過程。7月，基金會邀請理事代表、專家學者進行第一輪書面評審，從所有項目中篩選出部分項目進入答辯會。在書面評審之后，社區(qū)基金會舉辦大眾評審說明會，對大眾評審進行評審議程、評審規(guī)則、審議方法的培訓。為了引導居民做出公正、公平的決策，基金會還會對居民進行項目重點的介紹，并詳細解釋每項評審指標的意義。7月底，基金會舉辦大型現(xiàn)場項目評審，評審會往往定在雙休日，可以吸引更多居民參與。2018年，基金會共邀請包括黨政機關干部、大學教師、企業(yè)代表的專家評審5人，以及主要為捐贈代表的大眾評審30人。評審會上，社會組織進行項目陳述，每一位大眾評審與專家都可以針對項目對社會組織負責人進行提問，由其予以正面解答。最后，大眾評審與專家評審會共同對項目進行評分，按專家評審平均分×70%+大眾評審平均分×30%計算分值，以項目最終分值從高到低的順序確定項目入選資格。整個評審會不僅接受旁聽，還通過微博進行在線直播，保證過程透明公開及結果公正。

除了項目決策環(huán)節(jié)，社區(qū)基金會在項目進程中也會邀請居民、企業(yè)及相關利益主體獻計獻策，保證多元主體主動參與。以運作性項目為例，浦東新區(qū)L社區(qū)公益基金會采用“參與式討論”的方法，推動四個居民區(qū)、商戶老板、學校代表等利益相關方及大學專家教授共同完成了社區(qū)“微更新”，并打造成長期的品牌項目。項目結束后，社區(qū)基金會不僅邀請街道、居委會、居民參與評估，還通過發(fā)放問卷等形式了解項目的真實效果，對評估結果進行公示。

通過“參與式項目制”，社區(qū)基金會為多元主體提供了參與社區(qū)治理的平臺，動員多元主體參與到決策、管理、監(jiān)督等各個治理環(huán)節(jié)中，通過責任行為驅動全過程人民民主價值理念的落實，為全過程人民民主增添了新的社區(qū)治理經驗。

四、結論與討論

理論與實踐證明，全過程人民民主與城市社區(qū)治理共享以人民為中心的價值理念，均以完整的制度體系為支撐，并以可操作的民主機制為路徑，相互促進、同向協(xié)行。城市社區(qū)為全過程人民民主體現(xiàn)其制度優(yōu)勢提供了最廣闊的舞臺，而全過程人民民主的發(fā)展推動了社區(qū)善治的實現(xiàn)。以社區(qū)基金會為載體的城市社區(qū)治理創(chuàng)新在不斷踐行“全過程人民民主”理念的同時，為全過程人民民主注入了新的活力，彰顯了其開放性與實踐性。當然，目前全過程人民民主在城市社區(qū)治理實踐過程中仍有不少問題需要關注并深入探討。比如，如何建立作為全過程人民民主載體的全國人民代表大會制度與基層群眾自治制度的連接機制，從而更大程度上發(fā)揮“全過程人民民主”的優(yōu)勢？“全過程人民民主”的理念如何助力破解城市基層治理中的治理行政化難題？目前，“全過程人民民主”更多地被放在政治層面來討論，但當習近平總書記提出“人民美好生活”的命題，就將我國政治發(fā)展帶入“生活政治”的范式中。那么，如何將全過程人民民主真正融入百姓生活當中？以上問題還需要進一步進行理論與實踐的探索。

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【責任編輯：朱鳳霞】

〔基金項目〕國家社科基金項目“新領域新業(yè)態(tài)黨建難題及其破解路徑研究”（21BDJ035）;上海市哲學社會科學規(guī)劃青年課題“新時代黨領導下的協(xié)同型社會組織治理機制研究——以上海為例”（2020EDS004）;北京中醫(yī)藥大學馬克思主義學院“學科建設專項”課題“習近平關于基層黨組織建設的重要論述研究”（2021-XKZX-09）

〔作者簡介〕李小雨，北京中醫(yī)藥大學馬克思主義學院講師，北京大學訪問學者，博士，北京 102488。