朱光喜，董明明

(桂林理工大學(xué)公共管理與傳媒學(xué)院，廣西桂林 541004)

一、理論本土化是公共政策學(xué)課程思政建設(shè)的內(nèi)在要求

課程思政是將思想政治教育元素有機(jī)融入具體課程，以形成課程體系的思想政治教育協(xié)同效應(yīng)，實現(xiàn)立德樹人根本任務(wù)的教育理念和活動。[1]公共政策學(xué)作為公共管理專業(yè)核心課程，講授的是國家和政府治理中公共政策的本質(zhì)、功能、制定、執(zhí)行、評估與分析等內(nèi)容。由于公共政策在本質(zhì)上是國家治理運行的具體形態(tài)，因此，其內(nèi)容具有很強(qiáng)的政治屬性。正因為如此，課程思政既是公共政策學(xué)的基本職責(zé)，又具有進(jìn)行課程思政改革的顯著優(yōu)勢。

公共政策學(xué)是第二次世界大戰(zhàn)后首先在西方國家(主要是美國)興起的一個全新的跨學(xué)科、應(yīng)用性的研究領(lǐng)域，其理論體系以西方國家的體質(zhì)、實踐和經(jīng)驗為主，并體現(xiàn)在主流的公共政策學(xué)教科書中。[2]我國公共政策學(xué)自20世紀(jì)80年代中期產(chǎn)生以來，經(jīng)歷了近40年的發(fā)展，然而鑒于基礎(chǔ)薄弱的客觀現(xiàn)實，在很長時間里，我國公共政策學(xué)課程建設(shè)的主要任務(wù)是譯介西方的教材和理論，各層次公共管理類專業(yè)公共政策學(xué)的課程教材基本上是西方教材的中文譯本，即使有少量國內(nèi)學(xué)者編著的教材，其主要內(nèi)容依然基于西方理論框架。[3]這造成公共政策學(xué)的講授內(nèi)容與我國實踐存在一定距離[4]，更無法有效實現(xiàn)課程思政功能。

社會科學(xué)課程的基本屬性是“地方性”(parochial)知識，與國家治理密切相關(guān)的公共政策學(xué)更是如此。公共管理學(xué)家羅伯特·達(dá)爾(Robert Dahl)指出：“從某一個國家的行政環(huán)境中歸納出來的概念，不能夠立刻予以普遍化，或被應(yīng)用到另一個不同環(huán)境的行政管理上去。一個理論是否適用于另一個不同的場合，必須先把那個特殊場合加以研究之后才可以判定?！盵5]由此可見，公共政策學(xué)課程只有進(jìn)行本土化改革，才具有知識教育上的意義。我國的基本制度和發(fā)展道路有鮮明的自身特點，公共政策學(xué)更需要進(jìn)行教學(xué)內(nèi)容和理論體系的本土化，以實現(xiàn)人才培養(yǎng)和課程思政的功能。

我國公共政策的實踐成就及其研究成果為公共政策學(xué)理論本土化提供了基本條件。近年來，我國在國家治理和政策運行方面取得了卓越的成績，創(chuàng)造了“中國奇跡”，形成了“中國之治”，其優(yōu)勢、成就和經(jīng)驗在《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》和《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》中進(jìn)行了全面的總結(jié)。國家治理偉大成就是公共政策學(xué)理論本土化的實踐條件。同時，近十年來我國公共政策學(xué)者開始致力于講好“中國故事”、總結(jié)“中國經(jīng)驗”、提煉“中國方案”，初步形成了政策試點、共識型決策等體現(xiàn)中國話語的本土化理論框架，這可以直接加快公共政策學(xué)理論的本土化進(jìn)程。此外，在政治學(xué)、公共管理學(xué)等相關(guān)領(lǐng)域也有諸多可資借鑒的本土化理論內(nèi)容。盡管這些相關(guān)本土化理論還未完全成體系，但依然能為本土化指明方向和道路。

二、公共政策學(xué)理論本土化的基本框架

任何一門專業(yè)課程的知識框架都存在邏輯性和規(guī)定性。公共政策學(xué)理論的本土化要理清這門課程的知識內(nèi)容架構(gòu)，再將本土化內(nèi)容有機(jī)融入課程章節(jié)。盡管公共政策學(xué)的名稱眾多且不完全統(tǒng)一，包括政策科學(xué)、公共政策分析、公共政策研究等，但其知識內(nèi)容體系的構(gòu)成在本質(zhì)上都是由公共政策實踐活動的性質(zhì)決定的。公共政策可以表述為政策活動者在既定的體制環(huán)境中發(fā)現(xiàn)特定社會問題后，抉擇和實施某種解決方案并進(jìn)行效果評估，以決定繼續(xù)實施還是修改方案的循環(huán)活動。因此，公共政策學(xué)就是綜合運用各種知識方法研究公共政策系統(tǒng)和政策過程，探求公共政策的實質(zhì)、原因和結(jié)果的學(xué)科。[6]

具體而言，公共政策學(xué)的核心知識包括四個板塊共九個部分。第一，導(dǎo)論，概述公共政策的構(gòu)成、類型及功能等。第二，政策系統(tǒng)，包括公共政策的主體(政策制定者及其他政策活動者)、客體(公共政策問題和目標(biāo)群體)以及公共政策體制(政府體制和決策方法)。第三，政策過程，包括政策議程、制定、執(zhí)行、評估等階段環(huán)節(jié)以及整體上的周期(生命周期、政治周期)與變遷(創(chuàng)新、擴(kuò)散、學(xué)習(xí)等)。第四，政策分析，包括分析的模式和技術(shù)性方法。不同層次和版本的公共政策學(xué)教材內(nèi)容均按此框架布局，只是在具體章節(jié)數(shù)量劃分和各板塊的詳略上存在一定差異。依照此內(nèi)容體系，公共政策學(xué)理論本土化內(nèi)容構(gòu)成如表1所示。

表1 公共政策學(xué)核心內(nèi)容結(jié)構(gòu)、本土化理論與思政功能

(一)導(dǎo)論的理論本土化

公共政策學(xué)導(dǎo)論部分主要講述公共政策的含義、構(gòu)成、分類、功能與價值等基礎(chǔ)理論，其重點本土化的內(nèi)容是中國特色公共政策構(gòu)成和價值理論。當(dāng)前的公共政策理論一般僅將行政、立法、司法等國家機(jī)關(guān)的政策視為公共政策，非國家機(jī)構(gòu)不能制定公共政策。但在我國，中國共產(chǎn)黨的政策也屬于公共政策，黨的政策既包括黨的代表大會和中央全會直接形成的決議，又包括與國家機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)文等形式的政策。此外，政協(xié)、共青團(tuán)、工會等政治團(tuán)體和群團(tuán)組織的政策也屬于公共政策范圍。顯然，我國公共政策的制定主體不限于國家機(jī)關(guān)，而是范圍更大的公共權(quán)力組織。此外，公共政策的基本功能和價值由國家的性質(zhì)決定，除了解決公共問題的基本功能，還會體現(xiàn)特定的國家理念和導(dǎo)向，因此，我國公共政策必須體現(xiàn)中國特色社會主義的價值要求。

(二)政策系統(tǒng)的理論本土化

公共政策系統(tǒng)中的政策主體和客體部分本土化內(nèi)容是中國特色黨政關(guān)系及政策主體關(guān)系理論。公共政策主體是所有參與公共政策活動的行動者，一般理論認(rèn)為公共政策主體包括國家機(jī)關(guān)組成的官方主體以及由政黨、利益集團(tuán)、大眾媒體和民眾等組成的非官方主體，其中，民眾既是主體又是客體，不同主體之間的基本關(guān)系是相互博弈和牽制的。在中國特色社會主義體制下，公共政策主體則包括中國共產(chǎn)黨，國家機(jī)關(guān)、政治團(tuán)體和群團(tuán)組織、國有企事業(yè)單位，以及社會組織、大眾傳媒、公民個人三種類型，不能簡單以官方與非官方劃分。同時，政策主體性質(zhì)不同，其作用也不同。例如，中國共產(chǎn)黨在我國政策主體中居于核心地位，不僅具備執(zhí)政黨發(fā)揮的利益聚合、政策倡導(dǎo)和轉(zhuǎn)化等基本功能，而且有制定國家政策和發(fā)動群眾執(zhí)行等功能。我國不同政策主體之間的關(guān)系也超越了簡單的博弈、牽制關(guān)系，而是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行利益表達(dá)、綜合、協(xié)調(diào)和分配的關(guān)系。[7]

公共決策體制部分本土化內(nèi)容是協(xié)商式?jīng)Q策與全過程民主理論。[8]當(dāng)前的公共決策體制主要講述宏觀層面的決策制度和微觀層面的決策方法：宏觀層面決策體制以分權(quán)制衡的政府體制理論為藍(lán)本，而微觀決策方法以票決式?jīng)Q策理論為藍(lán)本。但是，我國政府體制的顯著特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的議行合一和民主集中，重大決策是通過全過程人民民主途徑實現(xiàn)的。因此，我國的公共決策體制在具體方法上并不機(jī)械地依賴投票理論，而是廣泛運用協(xié)商式?jīng)Q策方法，如黨政聯(lián)席會、民主懇談會等。

(三)政策過程的理論本土化

公共政策過程理論在公共政策學(xué)中占的篇幅最大，其內(nèi)容包括議程(問題發(fā)現(xiàn))、制定、執(zhí)行、評估等具體階段的理論以及整體上的周期和變遷理論。目前，已實現(xiàn)本土化的內(nèi)容包括中國特色公共政策議程設(shè)置理論[9]、“共識型”決策理論[10]和“上來下去”決策理論[11]、動員型政策執(zhí)行理論[12]、“人民群眾滿意論”及以人民為中心的政策評估理論[13]等。以其中的政策執(zhí)行部分為例，過去的一般理論主要著眼于科層制的運轉(zhuǎn)級執(zhí)行者與目標(biāo)群體間的博弈，大多基于史密斯的執(zhí)行過程模型、瑪特蘭德模糊—沖突模型等。近年來，我國學(xué)者提出了動員型政策執(zhí)行模式，其特點是自上而下短期內(nèi)集中資源以打破科層制的頑疾從而強(qiáng)化政策的落實。[12]動員型政策執(zhí)行理論契合我國政策實踐的特點，是公共政策過程理論本土化的表現(xiàn)。

在整體性的政策周期與變遷理論方面，常見的理論包括過程階段論、間斷—均衡理論等。但是，我國的政策周期與其他的政策過程有顯著差異，政策試點理論就是典型代表。[14]政策試點是先在特定地方進(jìn)行方案試驗，然后“由點到面”推廣，在推廣過程中政策方案是“邊探索，邊實施”，這與其他國家“執(zhí)行必須先于制定、辯論必須先于決策”的模式完全不同。在政策政治周期方面，我國也不具有伴隨政黨輪替而出現(xiàn)的政策方向搖擺的特點，而是呈現(xiàn)出由黨的中央全會與全國“兩會”周期驅(qū)動的連續(xù)性和穩(wěn)定性的特點。又如，在較為微觀的變遷方面，我國政策橫向擴(kuò)散除了學(xué)習(xí)和競爭理論，領(lǐng)導(dǎo)干部異地調(diào)任和對口支援機(jī)制也促進(jìn)了政策的橫向擴(kuò)散。

(四)政策分析的理論本土化

公共政策分析理論是指政策分析的原則和專業(yè)性、技術(shù)性方法。由于公共政策問題的多樣性，每一個專業(yè)的知識和方法都可能是特定問題可以采用的政策分析理論，因此，政策分析與上述板塊的內(nèi)容不同，沒有專門或統(tǒng)一的理論框架。即便如此，政策分析依然可以進(jìn)行本土化，即充分發(fā)揮中國特色哲學(xué)社會科學(xué)的作用。中國特色哲學(xué)社會科學(xué)的根本標(biāo)志和主要優(yōu)勢是馬克思主義的方法論，其基本方法及其中國化成果理應(yīng)成為政策分析的基礎(chǔ)體系。

三、公共政策學(xué)本土化理論的課程思政功能

課程思政的根本目的是實現(xiàn)立德樹人，通過專業(yè)課程中的思想政治教育活動引導(dǎo)學(xué)生樹立正確的世界觀、人生觀和價值觀，形成對國家和民族的認(rèn)同和熱愛情感，樹立對中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信。按照課程內(nèi)容板塊劃分，公共政策本土化理論蘊含的具體思政功能如下。

(一)導(dǎo)論本土化理論的課程思政功能

導(dǎo)論部分本土化理論課程的思政功能主要包括認(rèn)知中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位和理念及深入理解社會主義核心價值觀。中國共產(chǎn)黨的政策是我國公共政策的核心部分，是其執(zhí)政地位的具體體現(xiàn)。同時，我國公共政策的作用還彰顯了中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念。過去一般認(rèn)為，公共政策的作用是“對全社會價值的權(quán)威性分配”，而我國公共政策在對社會價值進(jìn)行權(quán)威性分配時始終將人民的利益放在首位而不是其他集團(tuán)?！敖骄褪侨嗣?，人民就是江山”[15]，體現(xiàn)的是中國共產(chǎn)黨全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨。在具體價值層面，我國的公共政策還能充分發(fā)揮社會主義核心價值觀的引導(dǎo)功能，這是我國公共政策的重要屬性。

(二)政策系統(tǒng)本土化理論的課程思政功能

政策系統(tǒng)部分本土化理論的課程思政功能包括讓學(xué)生理解中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位及其與國家機(jī)關(guān)、民主黨派的關(guān)系，認(rèn)識我國社會主義政府制度，掌握人民民主和中國特色民主制度優(yōu)勢。在政策主體部分，公共政策學(xué)課程要使學(xué)生理解中國共產(chǎn)黨與國家機(jī)關(guān)之間不是“旋轉(zhuǎn)門”關(guān)系，而是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，即“黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量”；中國共產(chǎn)黨與其他各政黨也不是朝野競爭和執(zhí)政輪替關(guān)系，而是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，學(xué)生可以認(rèn)識到，我國政策主體的構(gòu)成及其關(guān)系決定了我國公共決策體制的優(yōu)勢，即我國公共決策是通過全過程人民民主方式出臺的，并在黨的領(lǐng)導(dǎo)下各類政策主體有序參與，經(jīng)歷民意聽取、協(xié)商醞釀、科學(xué)論證和民主決策的方式完成，這種決策體制確保了人民當(dāng)家做主的社會主義民主政治的本質(zhì)和核心。

(三)政策過程本土化理論的課程思政功能

政策過程部分本土化理論的課程思政依章節(jié)次序包括讓學(xué)生認(rèn)知、理解和掌握人民政治參與方式及其優(yōu)勢、民主集中制和群眾路線及其優(yōu)勢、集中力量辦大事的制度優(yōu)越性、以人民中心的執(zhí)政觀及“摸著石頭過河”的治理優(yōu)勢、我國政治周期及治理優(yōu)勢、府際關(guān)系和干部制度的優(yōu)勢等。例如，以人民為中心的政策評估理論除了客觀事實評估，還要將“人民高興不高興、滿意不滿意、答應(yīng)不答應(yīng)”作為效果評估的根本指標(biāo)，這可以讓學(xué)生進(jìn)一步理解我國公共政策的作用和本質(zhì)。又如，政策周期中的政策試點理論刻畫了我國“邊探索，邊推廣，邊完善”的獨特政策過程，而這一過程能夠使我國改革開放以來在沒有先前和國外經(jīng)驗可借鑒的情況下，以最小的政治風(fēng)險，為復(fù)雜問題尋找到科學(xué)的政策方案，以此使學(xué)生理解“摸著石頭過河”的智慧所在；在政策的擴(kuò)散理論方面，學(xué)生不僅能夠認(rèn)識到我國領(lǐng)導(dǎo)干部異地調(diào)任和對口支援方式作為提供政策推廣新機(jī)制的優(yōu)勢[16]，而且能認(rèn)識到黨領(lǐng)導(dǎo)下“全國一盤棋”的治理優(yōu)勢。

(四)政策分析本土化理論的課程思政功能

政策分析本土化理論的課程思政功能是讓學(xué)生認(rèn)知和掌握馬克思主義理論的作用和中國特色哲學(xué)社會科學(xué)的使命。馬克思主義的方法論是分析一切問題的根本方法，公共政策問題的分析本質(zhì)上是矛盾分析法和唯物辯證法的具體運用，可以使學(xué)生在學(xué)習(xí)政策分析方法時領(lǐng)悟馬克思主義的方法論的精髓，同時充分理解以馬克思主義指導(dǎo)為根本標(biāo)志的中國特色哲學(xué)社會科學(xué)的使命是服務(wù)黨和國家事業(yè)大局。

四、以理論本土化推進(jìn)公共政策學(xué)課程思政建設(shè)的方法

課程思政建設(shè)是從教學(xué)內(nèi)容到教學(xué)方法的系統(tǒng)工程，以理論本土化推進(jìn)公共政策學(xué)課程思政建設(shè)需要從以下四個方面展開。

(一)全面拓展公共政策學(xué)本土化理論體系

盡管目前公共政策學(xué)理論的本土化取得了進(jìn)展，但整體上仍處于比較零散的狀態(tài)，國內(nèi)學(xué)界對相關(guān)問題的闡發(fā)和提煉還不夠系統(tǒng)，一些內(nèi)容多散見于單篇論文，有的還處于概念的初步探索階段。因此，全面梳理和拓展公共政策學(xué)本土化理論體系是以理論本土化推進(jìn)課程思政建設(shè)的首要任務(wù)。本土化理論體系的梳理和拓展既要遵循公共政策學(xué)知識體系的內(nèi)在邏輯，又要堅持中國特色和中國話語的原則。在此基礎(chǔ)上，相關(guān)教育部門要將本土化理論體系及時吸納進(jìn)教材，編著本土化的公共政策學(xué)教材或中國公共政策學(xué)教材。

(二)加強(qiáng)公共政策學(xué)課程內(nèi)容的關(guān)聯(lián)性設(shè)計

公共政策學(xué)是公共管理類專業(yè)的核心課程，無論是在公共管理實踐中還是在專業(yè)課程中，都與政治學(xué)、行政管理學(xué)等前序基礎(chǔ)課程密切相關(guān)。以理論本土化推進(jìn)公共政策學(xué)課程思政建設(shè)需要從專業(yè)課程整體視角入手，有機(jī)處理好與其他課程的關(guān)系。例如，在政策系統(tǒng)部分的本土化理論中多涉及國家結(jié)構(gòu)和政府體制的問題，而這部分內(nèi)容是政治學(xué)概論的重要內(nèi)容。因此，在進(jìn)行課程思政內(nèi)容設(shè)計時，教師要將其與政治學(xué)中有關(guān)國家結(jié)構(gòu)和政府體制類型的內(nèi)容結(jié)合起來，使學(xué)生在對比中領(lǐng)會我國政府體制和政策系統(tǒng)的特點和優(yōu)勢。

(三)深入挖掘我國公共政策實踐的豐富案例

我國公共政策實踐中存在豐富的“中國故事”。這些故事既是進(jìn)一步拓展和提煉本土化公共政策理論的基本依據(jù)，又是進(jìn)行本土化理論教學(xué)的重要素材，更是提高課程思政效果的催化劑。案例的選取要堅持典型性、啟發(fā)性和感染性的標(biāo)準(zhǔn)，尤其要深入挖掘能體現(xiàn)黨和國家奮斗的重大成就和歷史經(jīng)驗的案例。例如，我國的對口支援和疫情防控政策，就是體現(xiàn)中國之治的典型政策案例。此外，案例的形式不應(yīng)局限于文本，教師可以積極開發(fā)制作視頻資料的案例，使案例更具有啟發(fā)性和感染性。

(四)積極探索運用多元化課程教學(xué)方法

以理論本土化推進(jìn)公共政策學(xué)課程思政建設(shè)肩負(fù)理論本土化和課程思政的雙重任務(wù)，課程思政目標(biāo)的達(dá)成不是在既有理論內(nèi)容的基礎(chǔ)上完成的，而是需要學(xué)生在領(lǐng)悟本土化理論的過程中接受思政教育。因此，在發(fā)揮好傳統(tǒng)講授教學(xué)法和案例教學(xué)法的作用的基礎(chǔ)上，教師還可以探索多元的實踐教學(xué)法和學(xué)術(shù)研討教學(xué)法。實踐教學(xué)法結(jié)合專業(yè)見習(xí)和實習(xí)環(huán)節(jié)，通過學(xué)生現(xiàn)場體驗或直接參與感受和理解國家治理中的政策現(xiàn)實及其理論和實踐意蘊。學(xué)術(shù)研討教學(xué)法利用當(dāng)前良好的學(xué)術(shù)討論條件和機(jī)會，可以引導(dǎo)和鼓勵學(xué)生積極參與各種學(xué)術(shù)會議，在學(xué)術(shù)對話中學(xué)習(xí)和領(lǐng)悟政策實踐的中國話語和中國智慧。