張進鑫

摘要：全面建成小康社會之后，我國進入實施鄉(xiāng)村振興、實現(xiàn)共同富裕的新時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨著新的形勢，肩負著艱巨的任務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境層出不窮，其中最直觀的就是增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入加速度下降與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在“三保障”、農村基礎設施維護和建設等方面的剛性支出快速增長的矛盾日益加劇。本文以公共產品理論和機會成本理論為基礎，從保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入增長存在的困難，支出快速增長的兩個方面入手深入分析，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境突破路徑進行探索。

關鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政;收支矛盾;突破路徑

隨著全面深化改革的推進，我國各項改革進步神速，國家財政體制改革亦須同步推進，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政帶來了前所未有的挑戰(zhàn)，現(xiàn)如今鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行就面臨著諸多的困難和問題。特別是2006年農業(yè)稅全面取消，在減少農民負擔的同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政稅收收入大幅度減少，2016年全推廣營改增，加上受新冠疫情影響各項企業(yè)紓困措施出臺、減稅降費政策進一步擴面并延長執(zhí)行時間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入被進一步壓縮;同時，隨著全面小康社會的建成，老百姓對美好生活的追求愈發(fā)強烈，民生保障支持日益增長，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔著越來越多的支出責任，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政“三保障”支出、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共產品提升支出、鄉(xiāng)村基礎設施建設支出等持續(xù)快速增長，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入與支出矛盾越來越突出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政入不敷出的困境愈發(fā)明顯。如何解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政日益嚴重的收支矛盾，突破鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困局，將直接影響鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，以及共同富裕美好中國夢的實現(xiàn)。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政“開源節(jié)流”相關問題理論研究

1.公共產品與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政關系

在財政學上定義的公共產品，是由政府提供的用于滿足社會公眾需求的產品和服務。公共產品有其非排他性基本特征，一方面任何人都不可能不然別人來消費它，讓市場經濟機制不再靈驗，即便公共產品帶給人們的利益要大于生產成本，私人也不愿意提供這種產品，這就需要政府的介入，并主要由政府來提供公共產品;領一方面任何個人自己不得不消費它，而各個地方的公共產品的偏好程度，各地居民對公共產品需求的量有著很大的不同，比如集中供暖在東北是大家喜聞樂見的公共產品，而在南方集中供暖就讓人匪夷所思了，多以地方公共產品的有效提供主體是地方政府。在財政分權體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權和財權一致性必將影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共產品的需求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政將決定公共產品供應。要實現(xiàn)共同富裕，就需要加快農村發(fā)展，要實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出勢必大幅增加。

2.機會成本與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政節(jié)流

在稀缺資源的世界中，將某一特定資源用于某種用途而取得的收益是以放棄將該資源用于其他用途為代價的，在將該資源用于其他用途預期能取得的最大收益就是該資源使用的機會成本。財政資金，顯然是一種稀缺資源，把有限的財政資金用在沒有社會效益或者是社會效益低的項目上就是一種浪費，反之，把錢用在刀刃上，提高財政資金使用效率，就是在節(jié)約財政資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政提高財政資金使用效率的措施，就是有效“節(jié)流”措施。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政“開源”受限的主要因素

1.農業(yè)稅全面取消，大幅減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政稅收收入

農業(yè)稅是地方稅種，由地方收稅地方使用，曾是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政尤其是農村行政主要財力保障，2006年隨著農業(yè)稅全面取消使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政可用財力大幅度下降，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政帶來了很大的困難，甚至影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構正常運轉及其職能履行。

2.營改增全面實施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政稅收進一步減少

改革開放以來，隨第三產業(yè)的快速發(fā)展，主要對第三產業(yè)征收的營業(yè)稅，是地方財政稅收的主要來源，是地方財政稅收增長的動力支柱。2016年5月，隨著“營改增”全面完成，營業(yè)稅就此退出歷史舞臺。營改增作為結構性減稅的重要舉措，初衷是減輕企業(yè)稅賦負擔，激活市場經濟發(fā)展動力，促進地方經濟發(fā)展，然而“營改增”最終是將地方財政獨享稅種，變?yōu)橹醒氲胤椒窒矶惙N，極大的影響地方稅源基數，營改增造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政稅收收入減少的實際現(xiàn)實。

3.新冠疫情讓地方財政減收

2019年突如其來的新冠肺炎疫情給企業(yè)經前所未有的沖擊，國家和各地方政府紛紛出臺了大規(guī)模減稅降費措施為企業(yè)紓困，然而大規(guī)模的減稅降費在大幅減輕企業(yè)負擔的同時，也使部分地方財政受到影響出現(xiàn)不同程度的財政減收。

4.大城市吸虹效應，農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)招商引資困難

受市場經濟要素影響大城市對市場主體有明顯的吸虹效應，農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)招商難，招商基本上靠地方差異化的稅收優(yōu)惠政策，招商引資短時間內難以支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政增收重任。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政“節(jié)流”受阻因素

1.人員經費持續(xù)增長

一方面，新公務員法規(guī)定公務員可發(fā)加班補貼，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部加班多，“白加黑”、“7+2”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作常態(tài)，這在一定程度上也增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的人員經費開支。另一方面，在轉變政府職能的改革過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔了更多的公共服務工作，政策性工作人員有一定的增加，比如說村帳鄉(xiāng)管就需要配備專職村三資管理人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)殘聯(lián)配備專職委員、退伍軍人安置、為打造新時代農村村干部隊伍，優(yōu)化村級組織人員結構，上級部門要求配備大學生村官等人員，而且這些人員難以在編制內安排，一定程度上增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政編外用工人員，如本人所在鄉(xiāng)政府就有三資管理員、殘聯(lián)專干、專業(yè)士官、大學生村官等共計8名編外用工，達到編制數的25%。較多的編外用工，很大程度增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的人員經費支出。

2.公用經費快速增長

一是過多過濫的督查檢查考核讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干應接不暇，叫苦不迭，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部必須要花費大量的精力來迎檢外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政也不得不為“迎檢”承擔更多的公務接待費。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間為應對上級考核出現(xiàn)了嚴重的“內卷”，個鄉(xiāng)鎮(zhèn)在工作落實上考核差距不大，特色項目、加分項目是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核好差的分水嶺，很多的特色項目有多始華而不實的表面工作，卻是花錢的無底洞，比如說宣傳，我縣就有加分政策，地方媒體、省級媒體、國家級媒體的宣傳報道分等級按次計分，隨著“考核內卷”的日益嚴重，不乏鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過花錢買版面，花錢買報道的情況，我縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)新聞媒體宣傳費用少的二、三十萬，多則起、八十萬甚至超百萬;又比如說在2021年的新冠疫情防控時因為疫苗接種率的考核排名，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)跨地域花錢“搶人”的現(xiàn)象，上級財政承擔疫苗費用的情況下鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不包接送、甚至發(fā)“誤工費”請人來打疫苗。三是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部主人公意識不強、把關不嚴，“反正是財政出錢”，買東西只選貴的不選對的，同樣功能效用的產品政府購買價格大大高出市場價的情況時有發(fā)生。

3.上下聯(lián)動機制，使基層承擔事務越來越多

如退役軍人安置、110聯(lián)動、安全生產、信訪維穩(wěn)等事務按照屬地管理原則，要求上下聯(lián)動，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔的事務越來越多。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務與日俱增，而且大量的事務只給任務不給錢，如食品安全、退役軍人事務、宣傳、保密、紀委、交易中心等各種標準化流程的建設，都需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政承擔大部分的支出，還有寫事務雖然有經費補助，可是補助嘗被冠以“以獎代補”，事情做了并得到上級認可，那就有部分獎勵資金可以彌補相關支出，但獎勵資金非常有限，難以達到相應支出全覆蓋，如果事情沒能到達上級要求，就只能全額承擔際支出;另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部在落實基層工作任務過程中方法缺乏創(chuàng)新，大量的業(yè)務推進靠用錢激勵的傳統(tǒng)方法，農村環(huán)境整治給村干部獎勵、無違建整改發(fā)獎金、寫宣傳信息給“稿費”等等。當前“鄉(xiāng)鎮(zhèn)事多錢少”是普遍的現(xiàn)實存在。

4.建設資金分級負擔，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政壓力大

國家實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，給農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)帶來了無限希望，貫徹落實鄉(xiāng)村振興鄉(xiāng)戰(zhàn)略，農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)大有可為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府亦須大有作為。農村基礎設施落后，既有數量供給的短缺，也有質量供給的短板，這既限制了農村和農業(yè)發(fā)展初速度，又影響鄉(xiāng)村振興發(fā)展的加速度，終將影響共同富裕目標的實現(xiàn)。加快農村基礎設施建設，補足農村基礎設施短板，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和共同富裕必須解決好的問題，現(xiàn)行的“劃分收支，分級包干”財政體制使然，農村各類基礎設施建設資金籌集責任需分級負擔，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政需要籌集配套資金，故要加速完善農村基礎設施建設，勢必給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政帶來沉重負擔。

5.鄉(xiāng)鎮(zhèn)低收入人口多，共同富裕任務重

黨的十九屆五中全會提出，到2035年共同富裕要取得明顯進展，要讓老百姓有獲得感的實質性進展，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟發(fā)展能力薄弱、生活條件落后、低收入人口多等短板，要實現(xiàn)共同富裕，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有更多的課要補，需要更多的資金投入。雖然國家會承擔部分資金并想方設法的鼓勵社會資本參與鄉(xiāng)村振興建設，助推共同富裕目的的實現(xiàn)，但勢必會增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負擔。

6.新冠疫情防控增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出

2019年以來突如其來的新冠疫情，給社會經濟生活帶來廣泛影響，給財政帶來了巨大壓力，中央財政還發(fā)行了專項債券用于新冠疫情的防控;在我國疫情防控中，雖然上級財政和醫(yī)保基金承擔了全民接種疫苗和全員核酸檢測的費用，但作為疫情防控工作落實的前線陣地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關單位還是要花費大量的財力、物力，疫情始發(fā)時有不少的防疫物資是由企業(yè)、個人和社會團體捐贈來的，但是隨著一輪輪疫情反復，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政還是需要進行大量的防疫物資采購，人力開支方面也是有前期的志愿者服務逐漸過渡為基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部輪流值班和雇人務工服務為主，同樣也給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政帶來了不小的支出。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政“開源節(jié)流”困局原因分析

1.財政體制不盡合理。隨著分稅制改革、營改增貫徹執(zhí)行、減稅降費政策的持續(xù)實施，中央財力持續(xù)集中，地方財力日趨縮減。全面取消農業(yè)稅之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺失主體稅種，稅源零星分散、收入規(guī)模小、穩(wěn)定性差;營改增地方財政獨享稅源變成中央地方分享稅源，財權事實上進一步上收;數年來大規(guī)模的減稅降費措施、特別是小微企業(yè)的稅收減免政策的持續(xù)實行，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政稅收大幅度減少。

2.事權與財權不匹配。在現(xiàn)行五級政府體制下，各級政府職能劃分不夠清晰合理，在一系列財稅制度改革過程中，財權一次次上收，而完善社會公共產品職責、承載政府公共服務職能等事務的相關支出責任卻在層層下放，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為政府最基層，轉無所轉，只能照單全收，最終鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財權與事權不匹配問題突顯。如農村基礎設施建設、“三保障”、農村環(huán)境整治、生態(tài)環(huán)境保護等原本不應該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔的事項和支出責任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層承擔了大部分的社會發(fā)展、服務保障等事務，與享有的財權完全不匹配。

3.城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡。一直以來我國就存在明顯的城鄉(xiāng)二元結構問題，特別是改革開放以來，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡現(xiàn)象愈發(fā)突出。一方面，農村基礎設施差、農業(yè)現(xiàn)代化水平低、農民低收入人口多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟發(fā)展內生能力薄弱;另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地、農業(yè)資源、勞動力等鄉(xiāng)村優(yōu)勢生產要素松散廣泛分布與現(xiàn)行推崇產業(yè)聚集、規(guī)模效益的經濟發(fā)展策略相左，影響市場主體參與鄉(xiāng)村建設積極性。

五、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境突破路徑建議

1.加快財政體制改革，提升財權與事權匹配度。當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制問題核心就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權與財權不相匹配。解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制問題，核心就是要盡快理順中央和地方的權責關系，加強中央宏觀事務管理，按照權責一致性原則，規(guī)范、完善垂直管理體制、地方分級管理體制。進一步優(yōu)化政府間財權和事權劃分，建立權責清晰、區(qū)域均衡、財力協(xié)調的上下級財政關系，構建穩(wěn)定的各級政府財力與支出貴任相適應相匹配的財政體制制度。

2.完善轉移支付制度，加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉移支付力度。轉移支付制度是當前和未來一段時期內在平衡地方財力，緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支困境中不可或缺的重要手段。一是要擯棄“基數法”提高一般性轉移支付規(guī)模、加大上級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉移支付的力度，采用“因素法”建立更加科學有效的一般性轉移支付形式;二是在碰到諸如新冠疫情、梅汛期洪澇災害、環(huán)保大整治等特殊情況的時候，可以有專項轉移支付形勢來增加特定補助;“因素法”下的一般性轉移支付與專項轉移支付相互補充，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財權與事權更好的相匹配，最大限度的降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金壓力。

3.大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟，拓寬鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財源。首先，要加快城鄉(xiāng)要素市場改革，盤活農村土地資源，將土地優(yōu)勢逐步轉變?yōu)榻洕鷥?yōu)勢;其次，根據資源稟賦優(yōu)勢，優(yōu)化產業(yè)結構，開展多種農業(yè)經營模式，培植地方特色經濟;同時，創(chuàng)新經濟發(fā)展模式，開展“飛地經濟”，通過結對、土地和碳排放指標交換，突破地域限制，在市場經濟高度發(fā)達的城市建立發(fā)展飛地，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入。

4.創(chuàng)新鄉(xiāng)村發(fā)展模式，優(yōu)化財政支出結構。一是，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織機構，精心制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，根據發(fā)展需要調整新增崗位設置，使其發(fā)揮最大的效用，同時裁撤不符合發(fā)展需要的崗位或機構，降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本級非必要開支，同時進一步調整優(yōu)化村社規(guī)模，合并較小規(guī)模村社組織，從而減少村社行政管理成本。二是，解放思想、拓寬思路，借建城市發(fā)展經驗，將“城市經營”理念應用于鄉(xiāng)村發(fā)展，創(chuàng)新鄉(xiāng)村發(fā)展模式，積極引入社會資本參與到鄉(xiāng)村建設。

5.加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理，提升財政資金使用績效。一是，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政隊伍建設，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員結構配置、加強專業(yè)技能培訓，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員綜合素質，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政業(yè)務水平。二是，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算管理，構建健全的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算管理制度，強化預算執(zhí)行，嚴控鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政各項開支的規(guī)范性。三是，做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制的改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政征管職能弱化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政有“收錢財政”變成“發(fā)錢財政”，財政監(jiān)督職能更顯重要，要做好財政資金監(jiān)管工作，以有效監(jiān)管助推鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理水平不斷提升，用活用好財政資金。

六、結束語

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，實現(xiàn)共同富裕目標，鄉(xiāng)鎮(zhèn)承載著重要責任。各級財政部門要直面鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境，分析其產生的原因，找出突破對策。在上級財政加快財政體制、轉移支付制度改革，優(yōu)化政府間事權、財權劃分，加快財政管理法制建設，理清各級政府責任清單，以事權明確支出責任，按事權劃分財權，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權與財權相匹配，以法律形式強化各級政府財政管理體制;于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政發(fā)揮本級財政建設主動性，抓住鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、共同富裕等巨大機遇，加快發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟，拓寬鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源;優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支結構，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力，以支撐鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力的提升，上下齊心，全體人民共同奮斗，早日實現(xiàn)共同富裕宏偉目標。

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