姜景 姜婭新 杜惠

摘要：[目的/意義]分析當(dāng)前我國(guó)地方政府發(fā)布的數(shù)字政府政策文本，可為后續(xù)中央與地方出臺(tái)相關(guān)政策提供參考，有利于進(jìn)一步完善數(shù)字政府的政策體系。[方法/過(guò)程]在智庫(kù)DIIS理論的指導(dǎo)下，本文運(yùn)用內(nèi)容分析法，借助質(zhì)性分析工具Nvivo12對(duì)我國(guó)地方政府發(fā)布的45份數(shù)字政府政策文本進(jìn)行量化分析，結(jié)合政策工具理論探討數(shù)字政府現(xiàn)有政策的問(wèn)題與不足。[結(jié)果/結(jié)論]研究發(fā)現(xiàn)，雖然當(dāng)前我國(guó)數(shù)字政府的政策工具覆蓋較為全面，但仍存在結(jié)構(gòu)不合理、操作性不強(qiáng)、創(chuàng)新性不足的問(wèn)題。因此，本文建議從平衡政策工具結(jié)構(gòu)比例、提升政策工具可操作性以及加大政策工具創(chuàng)新力度三個(gè)方面持續(xù)提升政策工具的精度，優(yōu)化我國(guó)數(shù)字政府的政策供給。

關(guān)鍵詞：數(shù)字政府 政策工具 政策文本 內(nèi)容分析法

分類(lèi)號(hào)：D035

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2022.02.02

*本文系2017年國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“面向網(wǎng)絡(luò)突發(fā)公共事件的政務(wù)微博‘微能力’研究”（項(xiàng)目編號(hào)：17CGL074）的研究成果之一。

1 引言

近年來(lái)，隨著大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新一代信息技術(shù)的發(fā)展與應(yīng)用不斷深入，政府的治理方式也在悄然發(fā)生變化。2017年黨的十九大報(bào)告提出建設(shè)數(shù)字中國(guó)；2019年黨的十九屆四中全會(huì)提出推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)；2020年黨的十九屆五中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出“加強(qiáng)數(shù)字社會(huì)、數(shù)字政府建設(shè)”。在2020年抗擊新冠肺炎疫情的斗爭(zhēng)中，大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算等數(shù)字技術(shù)在數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)、流調(diào)溯源、疫情防控等方面發(fā)揮了巨大作用。因此，建設(shè)數(shù)字政府將成為“創(chuàng)新行政方式，提高行政效能，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”的關(guān)鍵路徑和重要選擇。

數(shù)字政府（Digital Government）的概念是由達(dá)雷爾·韋斯特（Darrel West）在《數(shù)字政府：技術(shù)與公共領(lǐng)域績(jī)效》中首次提出，其認(rèn)為數(shù)字政府的發(fā)展經(jīng)歷了公告板、部分服務(wù)供給、系統(tǒng)服務(wù)的門(mén)戶網(wǎng)站以及互動(dòng)式民主4個(gè)階段[1]。因此，可以說(shuō)數(shù)字政府是一種全新的政府運(yùn)行模式，旨在實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)便捷化、社會(huì)治理精準(zhǔn)化、公共決策科學(xué)化。本文通過(guò)文獻(xiàn)回顧發(fā)現(xiàn)，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)于數(shù)字政府的研究主要集中在以下幾個(gè)方面。一是數(shù)字政府的概念界定與邏輯闡釋。學(xué)者們分別從行政過(guò)程[2-3]、哲學(xué)倫理[4]、價(jià)值內(nèi)涵[5]、本質(zhì)特征[6]、政策演變[7]等視角，清晰界定數(shù)字政府的內(nèi)涵與外延。二是數(shù)字政府的優(yōu)勢(shì)和先進(jìn)性。例如，數(shù)字政府能夠促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變[8]、實(shí)現(xiàn)政府的公共價(jià)值[9]、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境[10]、構(gòu)建良性的政企關(guān)系[11-12]與政民關(guān)系[13]。三是數(shù)字政府建設(shè)中的核心問(wèn)題與實(shí)現(xiàn)路徑。例如，在當(dāng)前的轉(zhuǎn)型發(fā)展過(guò)程中數(shù)字政府建設(shè)仍存在著政務(wù)數(shù)據(jù)資源整合共享問(wèn)題[14]以及技術(shù)、組織與環(huán)境因素的制約[15]，應(yīng)當(dāng)以信息賦能實(shí)現(xiàn)數(shù)字化治理創(chuàng)新[16]。

通過(guò)對(duì)加拿大、丹麥、英國(guó)、瑞典、澳大利亞等國(guó)家已發(fā)布數(shù)字政府戰(zhàn)略的研究發(fā)現(xiàn)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家均將整體性戰(zhàn)略規(guī)劃作為數(shù)字政府建設(shè)的政策指導(dǎo)，促進(jìn)政府運(yùn)行方式的改變，同時(shí)，通過(guò)持續(xù)完善資金預(yù)算、隱私保護(hù)等配套政策促進(jìn)政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型[17-19]。雖然當(dāng)前我國(guó)的數(shù)字政府建設(shè)正處于起步與發(fā)展階段，但依托電子政務(wù)發(fā)展的良好條件，我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)的技術(shù)基礎(chǔ)好、發(fā)展起點(diǎn)高，在短時(shí)間內(nèi)涌現(xiàn)出一批國(guó)內(nèi)地方政府?dāng)?shù)字建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)[20-21]。在滿足公眾需求、提升政府績(jī)效的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)更大的公共價(jià)值將是我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)的重要趨勢(shì)。數(shù)字政府建設(shè)離不開(kāi)政府宏觀政策的指引和規(guī)劃，政策文本在一定程度上能夠反映數(shù)字政府的發(fā)展概況和發(fā)展方向，但目前尚沒(méi)有學(xué)者從政策工具的視角分析政府部門(mén)發(fā)布的數(shù)字政府政策文本。因此，本文以智庫(kù)“收集信息-揭示信息-綜合研判-形成方案”（Data-Information-Intelligence-Solution，DIIS）理論[22]為指導(dǎo)，基于政策工具的分析框架，將發(fā)布在政府門(mén)戶網(wǎng)站的與“數(shù)字政府”相關(guān)的政策文本作為數(shù)據(jù)源，運(yùn)用內(nèi)容分析法，對(duì)45份政策文本進(jìn)行量化分析和綜合評(píng)價(jià)，提出完善地方政府?dāng)?shù)字政府建設(shè)的政策建議。

2 基于政策工具的分析框架

政策工具，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)是為完成政策目標(biāo)所使用的手段，其研究始于20世紀(jì)80年代。由于政策工具分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，國(guó)內(nèi)外學(xué)者基于不同的標(biāo)準(zhǔn)和維度對(duì)政策工具開(kāi)展分類(lèi)研究，其中比較具有代表性的研究有：陳振明將政策工具劃分為市場(chǎng)化政策工具、工商管理技術(shù)與社會(huì)化手段[23]；伍爾圖斯（Woolttuis）等將政策工具分為信息型、權(quán)威型、組織型及財(cái)政型工具[24]；霍普曼（Hoppmann）等將政策工具分為戰(zhàn)略層、綜合層及基本層工具[25]；哈爾（Phhal）等將政策工具劃分為自愿型、強(qiáng)制型和混合型工具[26]。其中，應(yīng)用較為廣泛、也最為經(jīng)典的分類(lèi)，是羅斯維爾（Rothwell）和澤維爾德（Zegveld）提出的將政策工具分為供給型、需求型和環(huán)境型工具三種[27]。本文借鑒羅斯維爾和澤維爾德對(duì)政策工具的分類(lèi)方法，結(jié)合我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)的實(shí)際情況來(lái)劃分政策工具類(lèi)型，包括三大類(lèi)共13種政策工具（具體見(jiàn)表1）。

供給型政策工具是指政府通過(guò)人才、資金和技術(shù)等要素的投入，為數(shù)字政府建設(shè)提供基礎(chǔ)性保障，從而解決地方政府在推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)中的根本性難題。就已發(fā)布的數(shù)字政府建設(shè)規(guī)劃來(lái)看，供給型政策工具可分為基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)治理、技術(shù)支撐、服務(wù)優(yōu)化和資金支持5種類(lèi)型。供給型政策工具聚焦于數(shù)字政府建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施與技術(shù)應(yīng)用，因此，各級(jí)政府在此類(lèi)政策工具的投入力度較大，取得的成效也更為直接和顯著。

需求型政策工具是指政府為滿足市場(chǎng)需要，通過(guò)推進(jìn)政務(wù)服務(wù)發(fā)展、完善數(shù)字政府運(yùn)營(yíng)等相關(guān)手段保證政策順利實(shí)施，從而為數(shù)字政府建設(shè)創(chuàng)造條件。此類(lèi)政策工具可分為資源共享、人才需要、政企合作和績(jī)效監(jiān)管4種類(lèi)型。在具體操作過(guò)程中，各地方政府應(yīng)因地制宜，根據(jù)自身稟賦與面臨的實(shí)際問(wèn)題制定政策措施。因此，需求型政策工具雖然具有較大的彈性，卻是各地?cái)?shù)字政府建設(shè)平穩(wěn)推進(jìn)的重要力量。

環(huán)境型政策工具主要是指通過(guò)政府借助相關(guān)政策為數(shù)字政府建設(shè)創(chuàng)造有利的制度環(huán)境，從而保證相關(guān)政策順利實(shí)施，避免政策執(zhí)行不力和資源浪費(fèi)。環(huán)境型政策工具可劃分為法律規(guī)范、業(yè)務(wù)協(xié)同、安全保障和機(jī)制創(chuàng)新4種類(lèi)型。此類(lèi)政策工具的出發(fā)點(diǎn)是盡可能地降低環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而推動(dòng)數(shù)字政府建設(shè)體系的不斷完善。雖然環(huán)境型政策工具強(qiáng)制約束力度不一，但在一定程度上可理順管理體制，降低政策實(shí)施成本。

3 政策文本的選擇

本文從中國(guó)政府網(wǎng)、北大法寶以及除港澳臺(tái)以外31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的政府門(mén)戶網(wǎng)站收集與“數(shù)字政府”相關(guān)的政策文本。為保證政策文本分析的典型性，本文按照以下原則對(duì)政策文本進(jìn)行篩選。①考慮到“數(shù)字中國(guó)”與“數(shù)字政府”提出的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，本文選取政策文本的時(shí)間跨度為2017年10月至2021年3月，所有政策均為各級(jí)政府部門(mén)通過(guò)政務(wù)公開(kāi)渠道發(fā)布的政策文本。②政策文本均為與數(shù)字政府直接相關(guān)且正式頒布實(shí)施的政策文本，即標(biāo)題明確帶有“數(shù)字政府”“數(shù)字化轉(zhuǎn)型”的通知、意見(jiàn)、規(guī)劃、方案等，政策解讀、批復(fù)、征求意見(jiàn)稿等政策文本均不在本文的研究范圍之內(nèi)。此外，考慮到政策文本的時(shí)效性，本文在涉及同一政府不同版本的政策時(shí)，一律選擇最新的政策文本。③參考清華大學(xué)數(shù)據(jù)治理研究中心、國(guó)家行政學(xué)院電子政務(wù)研究中心等研究機(jī)構(gòu)發(fā)布的權(quán)威報(bào)告對(duì)國(guó)內(nèi)各省市數(shù)字政府發(fā)展的總體評(píng)價(jià)，突出政策文本的代表性。基于此，最終確定選取與數(shù)字政府建設(shè)有關(guān)的政策文本45份（見(jiàn)表2）。

我國(guó)地方各級(jí)政府在黨的十九屆四中全會(huì)后密集發(fā)布數(shù)字政府建設(shè)的發(fā)展規(guī)劃，此后又陸續(xù)發(fā)布發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施意見(jiàn)與實(shí)施方案，指導(dǎo)并推動(dòng)地方的數(shù)字政府建設(shè)工作（見(jiàn)圖1）。在這45份政策文本中，省級(jí)政府發(fā)布的政策文本為21份，市級(jí)政府發(fā)布的政策文本為24份，政策文本的地域分布主要集中在廣東、湖北、山西和山東。其中，廣東省的數(shù)字政府規(guī)劃走在全國(guó)前列，政策文本幾乎覆蓋全省的各個(gè)地市（見(jiàn)圖2）。

4 政策文本分析

4.1 政策文本詞頻分析

詞頻分析是指通過(guò)對(duì)文本中重要詞匯出現(xiàn)的次數(shù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和分析，來(lái)挖掘文本背后隱含的邏輯關(guān)系。將45份政策文本按照發(fā)文的政府層級(jí)分別導(dǎo)入Nvivo12中生成數(shù)字政府詞云圖（見(jiàn)圖3），以分析省級(jí)政策文本與市級(jí)政策文本的差異性。就省級(jí)政策文本而言，政策的重點(diǎn)集中在與數(shù)字政府相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施和保障措施，“數(shù)據(jù)”“建設(shè)”“數(shù)字化”等高頻詞表明數(shù)字政府建設(shè)的關(guān)鍵是通過(guò)新一代信息技術(shù)的應(yīng)用促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)的收集、使用與共享（見(jiàn)圖3-a）。為了保障數(shù)據(jù)的有效管理和安全應(yīng)用，各地紛紛組建專(zhuān)門(mén)的政府?dāng)?shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)，搭建各類(lèi)應(yīng)用系統(tǒng)和平臺(tái)，從而實(shí)現(xiàn)數(shù)字治理的公共價(jià)值。就市級(jí)政策文本而言，政策的重點(diǎn)集中在公共服務(wù)的提供（見(jiàn)圖3-b）?！罢?wù)”“服務(wù)”等高頻詞充分體現(xiàn)了數(shù)字政府作為電子政務(wù)發(fā)展的高級(jí)階段，是在大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等技術(shù)支撐下的政府?dāng)?shù)字化變革；數(shù)字政府建設(shè)的根本目標(biāo)是提供以公眾為中心的公共服務(wù)，通過(guò)不斷優(yōu)化服務(wù)效能、改善用戶服務(wù)體驗(yàn)推進(jìn)數(shù)字政府績(jī)效的提升。地方政府在數(shù)字政府建設(shè)過(guò)程中應(yīng)堅(jiān)持“政府即平臺(tái)”的基本理念，通過(guò)打造集成的數(shù)字政府平臺(tái)來(lái)滿足公眾日益增長(zhǎng)和變化的需求。

4.2 政策文本內(nèi)容分析

為了進(jìn)一步研究數(shù)字政府的政策內(nèi)容，本文將選取的45份政策文本導(dǎo)入Nvivo12軟件中，并對(duì)文本進(jìn)行逐字、逐句的編碼和分析。Nvivo12是一款支持定性研究方法和混合研究方法的軟件，可以通過(guò)對(duì)文本的可視化分析，找到政策內(nèi)容之間的深層次聯(lián)系和根本邏輯。具體操作如下：首先，由1位碩士研究生基于扎根理論的原理對(duì)政策文本逐行進(jìn)行文本編碼，獲取大量開(kāi)放性編碼；其次，由另1位碩士研究生對(duì)這些編碼內(nèi)容進(jìn)行歸納和分類(lèi)后，獲得政策文本的一級(jí)節(jié)點(diǎn)、二級(jí)節(jié)點(diǎn)和三級(jí)節(jié)點(diǎn)；最后，編碼的最終結(jié)果由2位老師與編碼學(xué)生通過(guò)隨機(jī)抽驗(yàn)的方式共同確定。通過(guò)政策文本的編碼分析，共得到13個(gè)主題、985個(gè)參考點(diǎn)、61個(gè)節(jié)點(diǎn)，分別對(duì)應(yīng)供給型、需求型和環(huán)境型政策工具。借助NVivo12中特有的層級(jí)圖表，可以直觀地反映13種政策工具內(nèi)部編碼點(diǎn)的分布狀況，如圖4所示，圖中的方塊面積與政策工具的使用頻率為正相關(guān)關(guān)系。政策文本的編碼示例與編碼節(jié)點(diǎn)表如表3和表4所示，根據(jù)政策文本的編碼節(jié)點(diǎn)表，可對(duì)數(shù)字政府政策工具的詳細(xì)內(nèi)容做進(jìn)一步分析。

首先，供給型政策工具的節(jié)點(diǎn)數(shù)最多，共有500個(gè)，占比為50.8%。這與當(dāng)前我國(guó)正處在數(shù)字政府建設(shè)起步階段的現(xiàn)實(shí)情況完全一致。供給型政策工具中編碼參考點(diǎn)主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)據(jù)治理兩個(gè)方面，這表明在數(shù)字政府建設(shè)過(guò)程中，各地方政府在網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、平臺(tái)建設(shè)等方面投入加大力度，具體包括大力推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)三網(wǎng)融合發(fā)展，打造地方移動(dòng)App品牌，加快大數(shù)據(jù)平臺(tái)與政務(wù)云平臺(tái)建設(shè)等內(nèi)容?；A(chǔ)設(shè)施與數(shù)據(jù)治理的相關(guān)政策頻繁出現(xiàn)，促進(jìn)了各級(jí)政府在服務(wù)、技術(shù)與資金方面的頂層設(shè)計(jì)，從而保證了數(shù)字政府建設(shè)的穩(wěn)步推進(jìn)。

其次，環(huán)境型政策工具的節(jié)點(diǎn)數(shù)為308個(gè)，占比為31.2%。從內(nèi)容編碼來(lái)看，政策文本通過(guò)健全法律規(guī)范和安全保障兩個(gè)主要方面保障數(shù)字政府建設(shè)。同時(shí)，以政府組織機(jī)制改革、政府治理創(chuàng)新和政府各部門(mén)業(yè)務(wù)協(xié)同理順建設(shè)思路，依托“一網(wǎng)通辦”、全流程不見(jiàn)面審批、政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化管理等舉措全力解決數(shù)字政府建設(shè)的難點(diǎn)，推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”從政府供給向群眾需求轉(zhuǎn)變，踐行服務(wù)型政府理念。

最后，需求型政策工具節(jié)點(diǎn)最少，僅有177個(gè)，占比為18.0%。編碼內(nèi)容充分反映出各地方政府在數(shù)字政府建設(shè)過(guò)程中存在的共性問(wèn)題，如考核監(jiān)督與評(píng)價(jià)機(jī)制不完善[28]、專(zhuān)業(yè)人才短缺、跨部門(mén)的信息資源共享仍存在障礙等。尤其是資源共享類(lèi)型的政策工具比例較低，不利于各職能部門(mén)的業(yè)務(wù)整合與信息共享。與此同時(shí)，通過(guò)文本的內(nèi)容編碼發(fā)現(xiàn)，地方政府正在積極探索數(shù)字政府建設(shè)的“政企合作”新模式，如廣東省政策文本中的“政企合作、管運(yùn)分離”發(fā)展模式，旨在構(gòu)建一種政府與企業(yè)的新型互動(dòng)關(guān)系。

5 我國(guó)數(shù)字政府政策工具存在的主要問(wèn)題

5.1 政策工具的結(jié)構(gòu)不合理

就45份政策文本的編碼結(jié)果來(lái)看，政策工具的整體結(jié)構(gòu)不合理，不同類(lèi)型的政策工具差異性顯著。通過(guò)研究分析發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國(guó)數(shù)字政府的政策工具分布情況為：供給型政策工具最多，占比為50.8%；環(huán)境型政策工具居中，占比為31.2%；需求型政策工具最少，占比為18.0%。供給型政策工具與環(huán)境型政策工具合計(jì)占比82.0%，反映出我國(guó)當(dāng)前正處在數(shù)字政府建設(shè)的初期，政策設(shè)計(jì)的側(cè)重點(diǎn)一方面在于數(shù)字政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，即通過(guò)新一代信息技術(shù)的應(yīng)用促進(jìn)數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通；另一方面在于通過(guò)出臺(tái)和完善相關(guān)法律法規(guī)，為數(shù)字政府建設(shè)提供強(qiáng)制性規(guī)范。需求型政策工具占比偏少，僅為18.0%，這一現(xiàn)象真實(shí)反映出在數(shù)字政府建設(shè)的初始階段需求型政策供給不足的基本現(xiàn)實(shí)。而需求型政策工具中的政企合作政策工具的占比最少，僅為1.3%，在一定程度上體現(xiàn)了政府對(duì)市場(chǎng)需求的響應(yīng)程度不高，企業(yè)、公民、相關(guān)組織等社會(huì)多元主體未能真正參與到數(shù)字政府的建設(shè)進(jìn)程之中。

5.2 政策工具的操作性不強(qiáng)

政策工具的操作性不強(qiáng)，主要包括以下幾個(gè)方面。

首先，當(dāng)前我國(guó)的數(shù)字政府建設(shè)缺乏國(guó)家層面的政策引領(lǐng)與建設(shè)指南。通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)數(shù)字政府的政策文本梳理可發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前數(shù)字政府建設(shè)規(guī)劃或?qū)嵤┓桨妇鞘∈屑?jí)政府發(fā)布的地方規(guī)范性政策文本，未發(fā)現(xiàn)國(guó)務(wù)院及有關(guān)部委發(fā)布的國(guó)家層面政策文本。在我國(guó)加快電子化進(jìn)程的建設(shè)中，國(guó)家層面政策或戰(zhàn)略的出臺(tái)往往要滯后于各省市的先行政策試點(diǎn)。盡管此舉較符合政策制定的科學(xué)性，但缺乏國(guó)家層面的政策引導(dǎo)和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)指南，容易導(dǎo)致各地方在數(shù)字政府建設(shè)過(guò)程中的“各自為政、標(biāo)準(zhǔn)不一”，特別是系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)、網(wǎng)絡(luò)安全等涉及數(shù)字政府建設(shè)的關(guān)鍵問(wèn)題，為后期數(shù)字政府國(guó)家統(tǒng)一平臺(tái)的統(tǒng)籌建設(shè)與數(shù)據(jù)資源的兼容整合留下較大隱患。

其次，法律規(guī)范的政策工具多管理規(guī)范、少法律約束。通過(guò)對(duì)當(dāng)前45份地方政府有關(guān)數(shù)字政府建設(shè)的政策文本分析可發(fā)現(xiàn)，在約束行為主體活動(dòng)、實(shí)施管理活動(dòng)時(shí)，大多數(shù)是以強(qiáng)制約束力較弱的“規(guī)范”為指導(dǎo)，具有強(qiáng)制約束力的“法律法規(guī)”則較少被使用，這對(duì)尚處于起步階段的數(shù)字政府建設(shè)來(lái)說(shuō)是非常不利的。

最后，政策文本中涉及的績(jī)效評(píng)價(jià)缺乏可操作性。數(shù)字政府建設(shè)規(guī)劃中的績(jī)效評(píng)價(jià)不僅能夠衡量數(shù)字政府建設(shè)的效果與目標(biāo)之間的偏差，而且是數(shù)字政府建設(shè)進(jìn)程中政府效能的重要依據(jù)。當(dāng)前地方政府發(fā)布的政策文本中雖肯定了績(jī)效監(jiān)督與評(píng)價(jià)的重要性，明確了績(jī)效評(píng)估和考核監(jiān)督的主管部門(mén)，然而因缺乏詳細(xì)的考核標(biāo)準(zhǔn)和科學(xué)的考核體系，可操作性不強(qiáng)。

5.3 政策工具的創(chuàng)新性不足

本文通過(guò)對(duì)45份地方政府?dāng)?shù)字政府建設(shè)的政策文本研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前數(shù)字政府建設(shè)的重點(diǎn)和難點(diǎn)仍然集中在傳統(tǒng)的人力資源、資金支持和技術(shù)應(yīng)用領(lǐng)域。這些問(wèn)題因我國(guó)信息化建設(shè)過(guò)程中形成的“數(shù)字鴻溝”普遍存在，直接影響地方政府?dāng)?shù)字政府建設(shè)的能力。而政策文本的機(jī)制創(chuàng)新政策工具，更多地體現(xiàn)在數(shù)字政府的工作機(jī)制與審批制度方面，極少涉及數(shù)字政府建設(shè)的模式創(chuàng)新。作為市場(chǎng)主體的各類(lèi)企業(yè)，既是數(shù)字政府的用戶之一，也應(yīng)當(dāng)成為數(shù)字政府建設(shè)的主要參與者?；ヂ?lián)網(wǎng)企業(yè)、IT企業(yè)能夠?yàn)檎臄?shù)字政府建設(shè)提供技術(shù)支撐和專(zhuān)業(yè)的人才培訓(xùn)，而企業(yè)閑置的社會(huì)資本可為數(shù)字政府建設(shè)提供一定的資金支持。由于受制于“政企合謀”[29]的風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)在數(shù)字政府建設(shè)過(guò)程中的作用被大打折扣。因此，探索創(chuàng)新政策工具模式、營(yíng)建良性的政企關(guān)系、提升企業(yè)參與數(shù)字政府建設(shè)的活力與能力，對(duì)于我國(guó)的數(shù)字政府建設(shè)是十分有益的。

6 優(yōu)化我國(guó)數(shù)字政府政策體系的建議

6.1 平衡政策工具的結(jié)構(gòu)比例

當(dāng)前，我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)中過(guò)多依靠供給型政策工具和環(huán)境型政策工具，忽略了需求型政策工具的作用。因此，本文建議應(yīng)堅(jiān)持動(dòng)態(tài)平衡的系統(tǒng)思維，適當(dāng)平衡三類(lèi)政策工具的結(jié)構(gòu)比例，充分發(fā)揮三類(lèi)政策工具的組合效應(yīng)，從而完善數(shù)字政府建設(shè)的政策體系。其中的“適當(dāng)平衡”是指不同類(lèi)型政策工具整體結(jié)構(gòu)的平衡，即調(diào)整需求型、環(huán)境型與供給型政策工具的應(yīng)用比例。在調(diào)整政策工具結(jié)構(gòu)比例時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意：政策工具的均衡性并不是機(jī)械地將所有政策條例內(nèi)容覆蓋量平均[30]，而是結(jié)合各地基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)治理、技術(shù)應(yīng)用的實(shí)際情況，對(duì)現(xiàn)有政策工具進(jìn)行優(yōu)化組合。因此，要從理念、制度、組織、法律等多個(gè)維度出發(fā)設(shè)計(jì)政策工具，處理好數(shù)據(jù)治理的效度、溫度和尺度[31]三者之間的關(guān)系。

6.2 提升政策工具的可操作性

要提升政策工具的可操作性，首先，應(yīng)加速數(shù)字政府建設(shè)的國(guó)家頂層設(shè)計(jì)與建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)。一方面，中央政府盡快出臺(tái)頂層設(shè)計(jì)，將政策制定的“自上而下”機(jī)制與“自下而上”機(jī)制相結(jié)合，以建設(shè)指南、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等政策統(tǒng)一地方政府的數(shù)字政府建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，避免因重復(fù)建設(shè)、攀比建設(shè)導(dǎo)致的資源浪費(fèi)，徹底扭轉(zhuǎn)“重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)”的錯(cuò)誤觀念，以“新基建”為契機(jī)，帶動(dòng)數(shù)字政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的集約化發(fā)展。另一方面，應(yīng)強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)安全意識(shí)，在中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會(huì)的統(tǒng)一部署與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下進(jìn)行系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)的安全建設(shè)與改造升級(jí)，將數(shù)字政府建設(shè)過(guò)程中的“政府規(guī)劃”轉(zhuǎn)向滿足多元主體對(duì)于數(shù)據(jù)安全、隱私保護(hù)等“服務(wù)需求”。

其次，提升法律規(guī)范政策工具的比例。法律調(diào)控是保障數(shù)字政府始終公正、高效運(yùn)行最為強(qiáng)有效的制度[32]。特別是在數(shù)字政府建設(shè)的初期，更應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)法律法規(guī)的強(qiáng)制約束力，通過(guò)制定具有法律約束力的法案、規(guī)章、指令等，明確數(shù)字政府建設(shè)中“可為”與“不可為”的界限，清晰厘定參與數(shù)字政府建設(shè)各個(gè)部門(mén)主體的權(quán)力與職責(zé)，進(jìn)而強(qiáng)化職能部門(mén)的責(zé)任意識(shí)，有利于精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)。

最后，建立科學(xué)的績(jī)效監(jiān)督與評(píng)價(jià)體系。一方面，應(yīng)建立地方政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的目標(biāo)考核體系，將政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型工作納入政府年度目標(biāo)管理績(jī)效考核之中，及時(shí)對(duì)工作情況進(jìn)行通報(bào)、督查與問(wèn)責(zé)。另一方面，選取包括數(shù)字政府建設(shè)的基本理念、核心思想、主要目標(biāo)在內(nèi)的核心指標(biāo)完善數(shù)字政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，確?？?jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象的真實(shí)有效，同時(shí)，重視公眾、企業(yè)和社會(huì)組織績(jī)效監(jiān)督與績(jī)效評(píng)價(jià)的作用，通過(guò)培育多元評(píng)價(jià)主體保證績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀公正。

6.3 加大政策工具的創(chuàng)新力度

在數(shù)字政府建設(shè)過(guò)程中，為了應(yīng)對(duì)核心技術(shù)、人力資源、數(shù)據(jù)安全等問(wèn)題的挑戰(zhàn)，各地方政府要重視企業(yè)在數(shù)字政府建設(shè)中的重要作用。一方面，為防止企業(yè)參與數(shù)字政府建設(shè)的“政企合謀”，可以借鑒丹麥政府的做法，即通過(guò)培育與扶持將社會(huì)公益與商業(yè)化運(yùn)營(yíng)相融合的社會(huì)企業(yè)[33]，高效解決社會(huì)問(wèn)題；另一方面，立足我國(guó)的本土化實(shí)踐，探索企業(yè)參與數(shù)字政府建設(shè)的角色定位與制度設(shè)計(jì)。當(dāng)前，我國(guó)廣東省數(shù)字政府“政企合作、管運(yùn)分離”的成功經(jīng)驗(yàn)也表明，政策工具創(chuàng)新是促進(jìn)政府與企業(yè)的合作進(jìn)而釋放市場(chǎng)活力，加快人力、資金、技術(shù)等資源實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置的關(guān)鍵?！肮苓\(yùn)分離”不僅突出了政府在規(guī)劃引導(dǎo)、業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理等方面的重要作用，而且在明確企業(yè)參與合法性的基礎(chǔ)上充分發(fā)揮了互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、IT企業(yè)以及基礎(chǔ)電信運(yùn)營(yíng)商的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)新了工作機(jī)制、提升了管運(yùn)效率，重新設(shè)計(jì)了政府組織機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)流程，加快了推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變。

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作者貢獻(xiàn)說(shuō)明：

姜 景：提出研究設(shè)計(jì)和論文框架，撰寫(xiě)論文初稿；

姜婭新：收集政策文本、分析文本編碼；

杜 惠：參與文獻(xiàn)綜述與論文修改。

Study on Digital Government from the Perspective of Policy Tools

——Based on Quantitative Analysis of 45 Policy Texts in China

Jiang Jing Jiang Yaxin Du Hui

School of Management， Anhui University， Hefei 230601

Abstract： [Purpose/significance] By analyzing the current digital government policy texts issued by local governments in China， it can provide reference for the subsequent central and local governments to issue related policies， which is conducive to further improving the policy system of digital government. [Method/process] Guided by the think tank DIIS theory， using content analysis method and qualitative analysis tool NVivo 12， this study conducts a quantitative analysis on 45 digital government policy texts issued by local governments in China， and discusses the problems and shortcomings of current digital government policies with policy tool theory.[Result/conclusion] The study finds that although the current coverage of China’s digital government policy tools is relatively comprehensive， there are many problems such as unreasonable structure， weak operability and insufficient innovation. Therefore， this paper proposes to continuously improve the accuracy of policy tools and optimize the policy supply of China’s digital government from three aspects： balancing the structural ratio of policy tools， effectively enhancing the operability of policy tools， and increasing innovation in policy tools.

Keywords： digital government policy tool policy text content analysis method