張寒
2020年7月17日,浙江麗水松陽縣,游客在四都鄉(xiāng)陳家鋪村的先鋒書店內(nèi)參觀游覽。圖/中新
據(jù)《財經(jīng)》記者了解,一份引領(lǐng)中國未來15年新型城鎮(zhèn)化道路的“頂層設(shè)計”規(guī)劃即將公布。4月28日,中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院院長、全國工程勘察設(shè)計大師王凱在中國城市百人論壇2022春季論壇上透露,《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2021-2035年)》已通過,提出了“推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”。
2014年,《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》作為中國第一輪城鎮(zhèn)化規(guī)劃正式發(fā)布。時隔八年,縣域經(jīng)濟與城鎮(zhèn)化發(fā)展的路線圖將以新的思路呈現(xiàn)。王凱提出,新一輪規(guī)劃的一個亮點是特別提出“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”,特別補充“以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè):補短板強弱項、就地城鎮(zhèn)化”,強調(diào)“城鄉(xiāng)融合”,以縣域為基本單元推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展,堅持以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng),推進城鄉(xiāng)要素雙向自由流動和公共資源合理配置。
縣域經(jīng)濟是中國區(qū)域經(jīng)濟版圖中獨特又鮮明的存在。長久以來,縣域經(jīng)濟飛速發(fā)展緩解了大中城市就業(yè)和社會管理的壓力,而能否處理好縣域發(fā)展和縣城建設(shè)的關(guān)系,將攸關(guān)城鎮(zhèn)化的空間格局和居民幸福感的提升。
近年來,包括江西婺源、江蘇睢寧、浙江松陽、山東曹縣在內(nèi)的明星縣城,或依托當(dāng)?shù)芈糜钨Y源,或建立起別具一格的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢,在激烈的縣域競爭中脫穎而出,吸引了眾多關(guān)注目光。盡管一些縣城的快速崛起為人們所稱道,但是眼下更多縣城遭遇的各類發(fā)展瓶頸同樣不容忽視。不少縣城面臨著經(jīng)濟衰退的挑戰(zhàn):產(chǎn)業(yè)增長乏力、人才被大城市虹吸、規(guī)劃建設(shè)混亂無序、高質(zhì)量發(fā)展還無從談起……
對于中國的多數(shù)縣城而言,轉(zhuǎn)型與發(fā)展的壓力尚存,實現(xiàn)高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展殊為不易。
許多知名村鎮(zhèn)研究專家指出,縣域地區(qū)人口就地、就近城鎮(zhèn)化的必要性日益凸顯。當(dāng)前,尤為迫切的是,通過一系列經(jīng)濟社會領(lǐng)域的大刀闊斧的改革,大力推動縣域地區(qū)就地、就近城鎮(zhèn)化,增強縣域?qū)τ诋a(chǎn)業(yè)和人才的吸引力,不斷縮小城市和鄉(xiāng)村的差距,實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的深度融合發(fā)展。
還需關(guān)注的是,種種變局之下,如何讓縣城運轉(zhuǎn)更為和諧有序?縣域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型如何擺脫困頓、持續(xù)向好?縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展的抓手是什么?近期,多位學(xué)者和專家對于中國縣域經(jīng)濟的突破、變革和未來走向開出了極具針對性的藥方。
“過去的10年,中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的邏輯是轉(zhuǎn)型和提質(zhì)的邏輯,這與城鎮(zhèn)化發(fā)展的前30年有所不同?!蓖鮿P認(rèn)為,如今縣城成為就地城鎮(zhèn)化的最重要載體,也成為農(nóng)村居民購房的首選地,很多農(nóng)村年輕人結(jié)婚的條件是在縣城買房,種種跡象均表明縣城成為城鎮(zhèn)化載體的重要方面。
王凱判斷,按照中央提出的“四化同步”,新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、信息化成為下一步新型城鎮(zhèn)化工作的必然選擇。在此大背景下,縣域、縣城在中國城鎮(zhèn)化中的關(guān)鍵性作用不可替代。
隨著中國內(nèi)外部發(fā)展環(huán)境的持續(xù)變化,走出一條自主、健康、可持續(xù)的發(fā)展道路是歷史的必然選擇,而“縣域、縣城、就地城鎮(zhèn)化”是這一選擇中的重要組成部分。
專家預(yù)測,到2035年、2050年,中國的城鎮(zhèn)化率將達(dá)到75%-80%,未來還有1.5億-2億左右的新增城鎮(zhèn)人口。在跨省區(qū)的人口流動趨緩、返鄉(xiāng)農(nóng)民工回流的驅(qū)使下,滿足農(nóng)民自身的發(fā)展需求以解決居住、就業(yè)、就學(xué)、養(yǎng)老等等問題,而推進的以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)顯得尤為重要。
中國人民大學(xué)教授、“三農(nóng)”問題專家溫鐵軍回顧,21世紀(jì)初,“三農(nóng)”問題成為黨和國家的重中之重,中央正式肯定了城鎮(zhèn)化,并且在“十一五”規(guī)劃中對縣域經(jīng)濟發(fā)展賦予兩個重要支柱:一是中小企業(yè)發(fā)展,二是城鎮(zhèn)化發(fā)展。
溫鐵軍表示,第一,城市化與城鎮(zhèn)化并非同一回事。城鎮(zhèn)化是中國實現(xiàn)城市化的重要路徑。在中國以國內(nèi)大循環(huán)為主體的新發(fā)展格局中,鄉(xiāng)村振興首當(dāng)其沖。必須抓好“鄉(xiāng)村振興”,把它作為國家戰(zhàn)略和應(yīng)對全球化挑戰(zhàn)的壓艙石。
第二,過去中國依靠“三來一補”發(fā)展加工貿(mào)易型的外向型經(jīng)濟,這種過度的對外依存導(dǎo)致中國被美國當(dāng)成競爭對手加以防范,中國的外向型經(jīng)濟發(fā)展方式肯定會受阻。因此,靠沿海城市承載過量人口來追求高速外向型增長的發(fā)展方式,很難繼續(xù),這就是十九屆五中全會強調(diào)的“底線思維”。
第三,過去中國的城鎮(zhèn)化以大城市群為主要發(fā)展路徑,現(xiàn)在要轉(zhuǎn)向縣域經(jīng)濟,特別是就地城鎮(zhèn)化的方式,同時,要關(guān)注生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)資本深化。縣域經(jīng)濟的內(nèi)部要根據(jù)地理資源、環(huán)境條件等,考慮如何實現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化。
在溫鐵軍看來,目前農(nóng)村基本條件能夠符合一般城鎮(zhèn)化需求,比如說水、電、路、氣、寬帶等“五通進村”,已經(jīng)基本實現(xiàn)了。接下來,應(yīng)該打破過去城市化發(fā)展方式的局限,鼓勵更多市民下鄉(xiāng),如果外來人口特別是城市人口下鄉(xiāng)達(dá)到一定比重,就應(yīng)該允許這些地方就地城鎮(zhèn)化。
同時,通過就地城鎮(zhèn)化,允許形成不同的管理模式創(chuàng)新,形成各種主體多元互動治理方式的創(chuàng)新,而不要簡單地再把管理城市的政府體制照搬到就地城鎮(zhèn)化過程中。一方面,要發(fā)展縣域經(jīng)濟,讓農(nóng)民在“共同富裕”這個“新的百年大目標(biāo)”中實現(xiàn)“農(nóng)民獲得長期財產(chǎn)性收入”,這絕不是二次分配,而是一次分配。另一方面,所謂的“縣域經(jīng)濟”應(yīng)該是縣域范圍內(nèi)空間生態(tài)資源的系統(tǒng)規(guī)劃,才能使產(chǎn)業(yè)發(fā)展變成不破壞社會環(huán)境、有利于實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的新產(chǎn)業(yè)類別。
數(shù)據(jù)顯示,2021年,中國全年的國內(nèi)生產(chǎn)總值已達(dá)到110多萬億元,城市化率已經(jīng)接近65%。更多專家提醒,現(xiàn)階段,有必要將滿足外出打工人群的精神需要提上議事日程。就地城鎮(zhèn)化便是滿足人們多元化、更高層次需求的良好路徑。
國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟部部長侯永志指出,在城鎮(zhèn)化早期,人們?yōu)檎业接兄呤杖氲臋C會,不得不背井離鄉(xiāng),忍受與妻兒老小分離的痛苦。而在城鎮(zhèn)化的較高階段,由于社會財富已經(jīng)有明顯增長,城鎮(zhèn)已有一定能力向人們提供更好的生活條件,家庭團聚也具備了一定的物質(zhì)基礎(chǔ)。這個時候應(yīng)該把滿足人們的精神需要作為推進城市化的重要任務(wù)。
侯永志認(rèn)為,就地城鎮(zhèn)化需要在規(guī)劃引導(dǎo)下推進。中國的縣和縣城間區(qū)位條件、自然條件、人口規(guī)模千差萬別,要研究到底哪些城市和地區(qū)是可以就地城市化的,哪些地區(qū)不能。就地城鎮(zhèn)化做規(guī)劃,首先要與當(dāng)?shù)氐那闆r相結(jié)合,要從更大的空間范圍內(nèi)來看待、分析和統(tǒng)籌,要看看縣域之外有沒有大城市,周圍有什么樣的城市,這樣才能確定縣城或者建制鎮(zhèn)的功能定位和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。
就地城鎮(zhèn)化在享受大城市輻射帶動作用的同時,還要避開大城市的虹吸效應(yīng)。應(yīng)當(dāng)如何趨利避害?侯永志認(rèn)為,一是要改善營商環(huán)境,二是要創(chuàng)造更舒適的生活環(huán)境,這個環(huán)境中有更多就業(yè)機會,這里的生活是慢節(jié)奏的,空間是田園式的,通過這種方式來使就地城鎮(zhèn)化既能享受到大城市帶來的好處,又能避免大城市虹吸效應(yīng)帶來的負(fù)面影響。
根據(jù)清華大學(xué)中國農(nóng)村研究院副院長、教授何宇鵬的研究數(shù)據(jù),從2011年開始,農(nóng)民工流動發(fā)生了轉(zhuǎn)折性變化,省內(nèi)流動比例提高到了52.9%,占到了異地流動的主體,這個數(shù)字過去幾年一直在上升,到2020年省內(nèi)流動上升到了58.4%。在同樣的時間里,可以發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工增量是3000多萬,其中有2600多萬是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部實現(xiàn)的。雖然在這個時期,省內(nèi)流動依然構(gòu)成異地流動的主要方面,但從增量角度來講,鄉(xiāng)村內(nèi)的流動成為主體,說明就地轉(zhuǎn)移開始成為吸納農(nóng)民工最主要的來源。
如今,城市化外溢效應(yīng)和工業(yè)化、信息化的疊加使得原來的城市化由核心地區(qū)向外圍地區(qū)擴散。同時,農(nóng)業(yè)多功能性的顯現(xiàn),使得鄉(xiāng)村發(fā)展也面臨新的市場增長機會,也使得就地城鎮(zhèn)化面臨新的機遇。
何宇鵬表示,第一,城鎮(zhèn)化外溢效應(yīng)使得首位度城市發(fā)展和周邊縣城實現(xiàn)了一體的發(fā)展。比如,安徽合肥、湖南長沙、湖北武漢、河南鄭州首位度程度急劇增強,使得周邊縣域經(jīng)濟得到很大的發(fā)展。和東部稍有區(qū)別,東部地區(qū)如長三角和珠三角的城市化,更多的是城市帶、城市群的發(fā)展,在中西部出現(xiàn)的是都市圈,尤其是都市圈對周邊地區(qū)的帶動作用,使得周邊縣域融入了都市圈的城市化過程中。
第二,工業(yè)化和信息化的疊加使得城市化圈子不斷由核心圈層向外擴大。到去年為止,淘寶村在全國有7000多個。這里面具有兩大特點。首先,工業(yè)和貿(mào)易加工傳統(tǒng)制造業(yè)產(chǎn)品,是從城市向鄉(xiāng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移。比如,過去幾年江蘇的睢寧沙集鎮(zhèn)發(fā)展出電腦桌產(chǎn)業(yè),青島平度市的大澤山鎮(zhèn)發(fā)展了假睫毛產(chǎn)業(yè),浙江松陽大東壩鎮(zhèn)的簡易家具占到了全國80%的市場。這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)依靠自己勞動力優(yōu)勢,把城市里待不下去的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到農(nóng)村,降低了生產(chǎn)成本。其次,城市需求特別分散,但是在城市里設(shè)貿(mào)易網(wǎng)點成本特別高的產(chǎn)品正轉(zhuǎn)移到農(nóng)村生產(chǎn)。比較典型的山東曹縣生產(chǎn)戲服,這在城市里是需求非常分散的東西,集中到曹縣生產(chǎn)是規(guī)模很大的市場。通過這些發(fā)展,實際上把城市化地區(qū)再往外圍推。淘寶村的出現(xiàn),使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)再次回來了,也使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展面臨重大的市場機遇。
第三,農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村生態(tài)由以前提供產(chǎn)品的功能向提供服務(wù)的功能轉(zhuǎn)變,而提供服務(wù)的功能極大增加了農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)機會和農(nóng)村副產(chǎn)品的增加值,使得鄉(xiāng)村振興面臨新的市場發(fā)展機遇。典型地區(qū)比如婺源,以前種油菜是為了吃,但種油菜早就不具備產(chǎn)品競爭優(yōu)勢了。而油菜花作為一種觀賞鄉(xiāng)村旅游形態(tài),發(fā)展反而很快。油菜花觀賞形成了全國性產(chǎn)業(yè),除了婺源,在很多地區(qū)都有,這就形成了鄉(xiāng)村旅游的一系列觀賞產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
“如果市場是看不見的手,但同時它也是看得見的腳,這個腳就是農(nóng)民工流動的腳步。從農(nóng)民工流動的腳步,實際上可以看到勞動力要素市場的空間變化,還可以看到城市化空間分布變化和經(jīng)濟發(fā)展趨勢,這是對未來中國城鎮(zhèn)化形態(tài)的啟示,同時也告訴人們未來城市化發(fā)展和人口分布動力在什么地方,以及未來城市化發(fā)展的政策應(yīng)該遵循的著力點在哪里?!焙斡铢i總結(jié)道。
中科院地理所研究員陳明星根據(jù)“七普”統(tǒng)計數(shù)據(jù)所做的研究顯示,從2010年至2020年中國鄉(xiāng)村流出人口規(guī)模2.72億,相比“六普”時期的1.34億增長了一倍多。在流動的2.72億人口中,省外流動人口從“六普”時期的5500萬增加到“七普”的8200萬,省內(nèi)流動人口從7800萬增加到1.9億。省外和省內(nèi)流動人口的結(jié)構(gòu)性變化,反映出過去十年中國跨省鄉(xiāng)村流動人口增幅出現(xiàn)減緩局面,而省內(nèi)流動人口增幅快速增加,說明人口回流現(xiàn)象較明顯。
陳明星進一步把人口流動結(jié)構(gòu)分成省內(nèi)縣內(nèi)和省內(nèi)縣外兩方面,其中省內(nèi)縣內(nèi)流動大約占到35%,省內(nèi)縣外流動占到64%。“七普”時期,農(nóng)村流出的2.7億人去了哪里?他大致估算,省內(nèi)縣內(nèi)流動人口8200萬,省內(nèi)縣外流動人口1億,跨省流動人口8200萬,其中,省內(nèi)縣外的流動在其中體量稍大,并且表現(xiàn)出快速增加的態(tài)勢。
基于上述數(shù)據(jù)分析,陳明星認(rèn)為,第一,中國現(xiàn)在的城鎮(zhèn)化率63.49%(七普數(shù)據(jù)),比全球平均水平高出一截,但中國城鎮(zhèn)化水平和主要發(fā)達(dá)國家的城鎮(zhèn)化率相比,還有20%左右的差距和潛力。中國特色城鎮(zhèn)化要繼續(xù)邁向更高水平、更高質(zhì)量的新型城鎮(zhèn)化。
第二,中國的城鄉(xiāng)融合和鄉(xiāng)村振興發(fā)展問題任重道遠(yuǎn),要進一步促進農(nóng)村外出人口市民化。而縣域在城鎮(zhèn)體系中是非常重要的一個環(huán)節(jié),它是城市和鄉(xiāng)村聯(lián)系的天然紐帶,縣域新型城鎮(zhèn)化在城鎮(zhèn)化過程中有著不可替代的作用,一方面有助于提升新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的質(zhì)量,另一方面縣城對于鄉(xiāng)村振興的輻射帶動作用可以進一步加強。
第三,要統(tǒng)籌推進異地城鎮(zhèn)化和就地城鎮(zhèn)化兩種途徑,才能更加有效實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。應(yīng)把異地和就近城鎮(zhèn)化兩條道路各取其優(yōu)勢,統(tǒng)籌推進。
第四,當(dāng)前,縣域新型城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)若干問題,包括水平偏低、人氣不足、設(shè)施落后、產(chǎn)業(yè)乏力等,成為國家新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的短板區(qū)域。未來改進的方向,首先是開展新時代縣域高質(zhì)量新型城鎮(zhèn)化專項試點工作。其次要結(jié)合國家新基建計劃,對于縣城城區(qū)的教育、醫(yī)療、環(huán)境的基本公共設(shè)施水平進行專項建設(shè)提升。再次,推動符合條件的縣域撤縣設(shè)市,一哄而上肯定不對,一管就死也不行,對于一些符合條件的縣域還是要給予一些撤縣設(shè)市的機會,加大縣域產(chǎn)城融合和縣域特色經(jīng)濟發(fā)展。
公開可查的數(shù)據(jù)顯示,中國縣城和縣級市加起來近2000個,它的建設(shè)用地幾乎占到所有建設(shè)用地的三分之一,產(chǎn)值也占到四分之一,住在縣城及縣級市的人口占比有三分之一。此外,縣城一直在國家歷史文化傳承中發(fā)揮重要的作用——中國國家歷史文化名城有140個,其中縣城就占了三分之一,大約有45個。
中國城市規(guī)劃設(shè)計院原總規(guī)劃師朱子瑜提出,縣城是未來城鎮(zhèn)化工作的重要環(huán)節(jié),具有承上啟下的關(guān)鍵作用。要把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點。
現(xiàn)如今,中國縣城建設(shè)的進展究竟如何?朱子瑜認(rèn)為,縣城建設(shè)存在幾方面較為明顯的不足。第一,尺度失控。很多縣城都學(xué)大城市,以寬馬路、大廣場等方式來建設(shè)小縣城。第二,縣城密度失掉了應(yīng)有的秩序。許多縣城不如想象般美好,有的也得了“城市病”。第三,一些縣城開始侵占生態(tài)空間,在文化上也缺少方向。
那么接下來,怎樣才能切實有效地提升縣城建設(shè)水平?朱子瑜稱,要學(xué)習(xí)歷史傳統(tǒng)、借鑒國際經(jīng)驗,并做出中國縣城自身的探索。他結(jié)合國內(nèi)外經(jīng)驗梳理發(fā)現(xiàn),中國新縣城建設(shè)中,山水格局、交往空間、慢行友好、韌性安全、鄉(xiāng)愁文脈等,都是縣城應(yīng)該重點關(guān)注的格局。總體來看,構(gòu)建中國特色人居環(huán)境,縣城要有一定的擔(dān)當(dāng)。要在空間形態(tài)上呼應(yīng)山水格局,景觀上表現(xiàn)得更加詩情畫意,城鎮(zhèn)風(fēng)貌上要體現(xiàn)文脈和鄉(xiāng)愁,交往場所上要充滿小城活力。當(dāng)然,縣城也可以用一些新技術(shù),在低碳和可持續(xù)發(fā)展方面,小縣城也有可作為的地方。
關(guān)于中國城鄉(xiāng)差距的巨大鴻溝,許多研究數(shù)據(jù)都可以拿來作為有效的佐證。例如,城鄉(xiāng)地產(chǎn)收入和地產(chǎn)價值差距過大:城鎮(zhèn)地區(qū)商品房大概有270億平方米,擁有接近300萬億元的社會資產(chǎn)價值。農(nóng)村地區(qū)房屋大概有220億平方米,資產(chǎn)量大約20萬億元。雖然面積差不多,但資產(chǎn)總量差了十多倍,這說明城鄉(xiāng)之間的巨大差距。
基于這些數(shù)據(jù),住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部村鎮(zhèn)建設(shè)司原司長李兵弟指出,中國存在城市和鄉(xiāng)村建設(shè)割裂、區(qū)域空間割裂、住房割裂、發(fā)展保障制度割裂等問題。城市房地產(chǎn)市場的調(diào)節(jié)是在獨立封閉的城市區(qū)域內(nèi)進行的,城鄉(xiāng)家庭之間的財產(chǎn)差距主要是由市場上的房子價值造成的,而農(nóng)村的住房財產(chǎn)價值并沒有市場的完全體現(xiàn)。由此,他提出關(guān)于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展制度創(chuàng)新的思考:
第一,要研究城鄉(xiāng)建設(shè)混合用地制度改革。農(nóng)村建設(shè)用地究竟怎樣做,才能更好地實現(xiàn)資產(chǎn)增值,參與到城鎮(zhèn)化中?第二,構(gòu)建農(nóng)村住房制度,完善國家住房制度。到現(xiàn)在為止,中國只有城鎮(zhèn)住房制度改革和城鎮(zhèn)住房制度建設(shè),但是沒有完整地建立起農(nóng)村住房制度,所以中國需要完善城鄉(xiāng)融通的國家住房制度,建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的房地產(chǎn)市場。第三,把當(dāng)前城市建設(shè)維護稅改革為城鄉(xiāng)維護使用稅?,F(xiàn)在農(nóng)村的投資越來越多,在稅收上,還是按照7%、5%、1%分別在城市、鎮(zhèn)和農(nóng)村征收,當(dāng)整個資產(chǎn)價格都上升、投資密度都增加的時候,不能再這樣把城鄉(xiāng)劃分了。應(yīng)當(dāng)按照城鄉(xiāng)平等、同稅同權(quán)進行改革,實現(xiàn)專征專管專用。第四,研究建立國家農(nóng)村集體資產(chǎn)管理制度,為惠農(nóng)富農(nóng)進行城鄉(xiāng)一體化的管理。
針對中國城鄉(xiāng)割裂的不利局面,中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院副院長鄭德高分析指出,中國城鄉(xiāng)融合發(fā)展主要問題在于四個方面。一是生產(chǎn)領(lǐng)域,現(xiàn)在城鄉(xiāng)效率差距較大。二是在流通領(lǐng)域,城鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)還存在著很大的堵點。三是在消費領(lǐng)域,城鄉(xiāng)銜接還不暢,農(nóng)產(chǎn)品消費對接渠道不暢,品牌創(chuàng)建也比較弱。四是在要素配置上,城鄉(xiāng)流動還存在著二元制約。
中國城鄉(xiāng)之間存在的多重割裂,導(dǎo)致兩者之間未能形成良性循環(huán),這是中國城鄉(xiāng)差距大、城鄉(xiāng)問題突出的根源之一。而這其中,縣域和縣城未能充分發(fā)揮鏈接的作用,是城鄉(xiāng)不暢的重要因素。借鑒日韓等國家的經(jīng)驗,鄭德高提出了中國特色城鄉(xiāng)融合發(fā)展的主要策略。縣域作為實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合最重要的基本單元,也是國家治理體系中時間最長、制度最穩(wěn)定的機構(gòu),將會是中國進行城鄉(xiāng)融合最佳的基本單元。
縣域發(fā)展怎樣促進城鄉(xiāng)流通、城鄉(xiāng)循環(huán)、城鄉(xiāng)融合?鄭德高認(rèn)為,一是構(gòu)建縣域城鄉(xiāng)融合的產(chǎn)業(yè)體系。建設(shè)縣城-鎮(zhèn)村的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈體系,生產(chǎn)初加工在鎮(zhèn)/村,其他的環(huán)節(jié),包括科技創(chuàng)新、農(nóng)產(chǎn)品品牌打造在縣城。關(guān)鍵是要形成鎮(zhèn)村和縣流通領(lǐng)域里的增值收益分享機制,不要農(nóng)民做了很多,但收益都到其他領(lǐng)域了。以縣為單元探討新型農(nóng)業(yè)服務(wù)模式,現(xiàn)在已經(jīng)有很多的模式,如“公司+農(nóng)戶”、專業(yè)合作社等,通過以縣域為單元,形成品牌化、規(guī)?;?、一二三產(chǎn)業(yè)融合的方向。相當(dāng)于每個縣都有規(guī)?;⑵放苹?、自愿合作的組織。
二是要暢通縣域城鄉(xiāng)流通網(wǎng)絡(luò)體系。重點還是在降成本和提高效率。要完善從田間到最后餐桌上的產(chǎn)業(yè)鏈體系,把堵點逐漸消解,縣域里的冷鏈中心、批發(fā)市場在這個體系里非常重要。要聚焦以縣域為核心的城鄉(xiāng)流通領(lǐng)域里的關(guān)鍵問題,進行降成本、提效率的活動。
三是以縣域為單元,培育鄉(xiāng)村消費市場。原來在城鎮(zhèn)體系中,曾有“魅力景觀區(qū)”,其實這些地方相對城市群來說,是最適合消費的、最有特色的領(lǐng)域,應(yīng)該在國家層面給予重視,提升它的價值。同時,再結(jié)合縣域,讓每個鄉(xiāng)村從生產(chǎn)型價值轉(zhuǎn)型到消費型價值,再到文化可持續(xù)的價值體系。
四是促進縣域內(nèi)要素有序流動。首先,促進縣域城鄉(xiāng)人口對流。以縣城為載體,推動就地、完全城鎮(zhèn)化,同時,推出類似“鄉(xiāng)賢計劃”(人才)返鄉(xiāng),也要優(yōu)化鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu),不是單一的流動,城市和鄉(xiāng)村互動才是更有價值的。其次,土地方面,可以通過村莊分類、村莊整治,通過分類活動識別當(dāng)前搬遷和保護類的不同村莊,對每個村莊的閑置用地用好,優(yōu)先用于一二三產(chǎn)業(yè)融合。再次,可以探索農(nóng)村金融改革,促進資本向鄉(xiāng)村流動。
五是建立縣域城鄉(xiāng)循環(huán)的三級空間支撐體系。三級體系里面的重點還是縣城的綜合帶動作用,以及鄉(xiāng)村多元價值的作用。一二三產(chǎn)業(yè)融合核心還是在縣城,但鄉(xiāng)村的多元價值還是在鄉(xiāng)村,這兩頭做好很重要。
六是探索建立縣級農(nóng)村綜合合作組織??h城已經(jīng)有很好的合作組織,如“供銷社+信用社”,這個合作組織怎么和新時代的一二三產(chǎn)業(yè)融合,怎樣與品牌化塑造、規(guī)?;茉爝M行結(jié)合,形成既有政府也有市場,還有村民的合作組織的體系,是至關(guān)重要的。通過這個合作組織,實現(xiàn)生產(chǎn)、供銷、信用、服務(wù)、保障“五位一體”作用,城鄉(xiāng)循環(huán)才能夠真正搭建起來,才能真正走向城鄉(xiāng)融合。
統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,截至2020年,中國擁有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級行政單元38741個,其中建制鎮(zhèn)的數(shù)量是21157個,占比達(dá)到54.6%,跟1990年相比提高了36.1個百分點。建制鎮(zhèn)大致數(shù)量總體上穩(wěn)定在2萬個左右。
數(shù)據(jù)還表明,雖然建制鎮(zhèn)的人口進一步聚集,占全國總?cè)丝诘谋戎乇3至朔€(wěn)步增長,但是在整個城鎮(zhèn)化人口中的占比出現(xiàn)了下降,說明中國城鎮(zhèn)化人口主力并未聚集到建制鎮(zhèn),而是聚集到建制鎮(zhèn)以上的大中小城市和特大超大城市。同樣的,縣城城關(guān)鎮(zhèn)在進一步聚集農(nóng)村人口的同時,仍然不是當(dāng)前或者過去十年農(nóng)村人口進城的主力聚集地區(qū)。
中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任、研究員高國力認(rèn)為,建制鎮(zhèn)在新型城鎮(zhèn)化中承擔(dān)著不可替代但又獨特的功能和定位,下一步,應(yīng)當(dāng)加快推動縣城補短板、強弱項,提升城關(guān)鎮(zhèn)的集聚和輻射能級。力爭實現(xiàn)城關(guān)鎮(zhèn)在吸聚農(nóng)民總量保持進一步穩(wěn)步提升的同時,也能夠提高城關(guān)鎮(zhèn)聚集的常住人口在全國城鎮(zhèn)人口中的占比,這就真正實現(xiàn)了縣城的就地城鎮(zhèn)化,有效分流和分擔(dān)了農(nóng)村人口過于向特大超大城市、城市群和都市圈聚集所引發(fā)的問題。
具體而言,高國力指出,一是重點優(yōu)化城關(guān)鎮(zhèn)的生產(chǎn)功能:首先,著力強化提升城關(guān)鎮(zhèn)的生產(chǎn)功能,生產(chǎn)功能提升會對農(nóng)民進城產(chǎn)生直接吸引力,創(chuàng)造大量就業(yè)崗位。很多縣城和城關(guān)鎮(zhèn)都存在著產(chǎn)業(yè)雷同、惡性競爭,要讓生產(chǎn)功能特色化進一步挖掘,也就是說很多縣城的城關(guān)鎮(zhèn)不一定追求生產(chǎn)功能的小而全,而應(yīng)在特色生產(chǎn)功能和就業(yè)崗位創(chuàng)造上實現(xiàn)提升。其次,實現(xiàn)生產(chǎn)功能的集約化,縣城要避免一些城市前些年走過的粗放式“攤大餅”路徑,讓縣城的生產(chǎn)功能適度集約緊湊,重點通過園區(qū)的集約發(fā)展來落地體現(xiàn),特別是結(jié)合綠色低碳發(fā)展的最新趨勢要求。再次,生產(chǎn)功能的適用化??h城不應(yīng)該盲目追求生產(chǎn)功能高端化,由于它自身人才、資本和市場化能力的約束,應(yīng)當(dāng)著力培育壯大適用的生產(chǎn)功能,引進相配套的、合適可行、能夠落地的產(chǎn)業(yè)、行業(yè)和企業(yè),也包括新業(yè)態(tài)、新模式在城關(guān)鎮(zhèn)落地。
2021年7月23日,江蘇徐州睢寧縣,李集鎮(zhèn)三里村的黃桃種植基地分揀桃子后,裝車運往加工企業(yè)。圖/人民視覺
二是著力健全城關(guān)鎮(zhèn)的生活功能:首先,城關(guān)鎮(zhèn)生活功能要體現(xiàn)低成本,如果城關(guān)鎮(zhèn)的生活功能在沒有達(dá)到一定水平之前,卻走了很多城市走過的彎路,成本過于快速抬高,包括房價抬高,那將有可能降低農(nóng)民進入城關(guān)鎮(zhèn)的動力。其次,生活功能要強調(diào)方便性,包括看病、出行、教育的便利,讓人感覺到生活在城關(guān)鎮(zhèn)比一般的建制鎮(zhèn)更方便快捷,同時避免了生活在特大、超大城市存在的各種麻煩和不便。再次,生活功能要強調(diào)舒適度。城關(guān)鎮(zhèn)應(yīng)該著力瞄準(zhǔn)小而美、特而優(yōu),來設(shè)計生活功能的配套設(shè)施和配套業(yè)態(tài)。
三是整合挖掘城關(guān)鎮(zhèn)的綜合職能潛力和引力:城關(guān)鎮(zhèn)往往是縣域行政、信息、商務(wù)和文化中心,擁有一般建制鎮(zhèn)沒有擁有的歷史文化底蘊和內(nèi)涵,所以,在這種情況下,城關(guān)鎮(zhèn)和目前很多省域的省會城市應(yīng)該有相似之處,不應(yīng)該盲目追求功能的大而全,追求經(jīng)濟總量的快速擴張,而應(yīng)該著力在功能的配套完善和特色優(yōu)勢上。城關(guān)鎮(zhèn)的發(fā)展也應(yīng)著眼于縣域經(jīng)濟的發(fā)展大局和城鎮(zhèn)體系格局,不追求經(jīng)濟規(guī)模過快的上漲,重點挖掘和培育自身的特色優(yōu)勢功能和業(yè)態(tài)。
據(jù)中國社科院城市與競爭力研究中心主任倪鵬飛觀察,中心村和小城鎮(zhèn)發(fā)展是鄉(xiāng)村振興的主體形態(tài),它實際上是鄉(xiāng)村“聚中有散”的落腳點。未來的中心村可能相對來說比較大,邊緣的村就慢慢消失了。人口聚集到中心村等地區(qū),這個地區(qū)慢慢變得跟鎮(zhèn)一樣,小城鎮(zhèn)變成更高一級的中心村。這應(yīng)該成為下一步鄉(xiāng)村振興的主要著力點和主體形態(tài)。
倪鵬飛強調(diào),中國城鎮(zhèn)化進入了“聚中有散”的階段,縣域城鎮(zhèn)化實際上存在著極度分化,一部分縣域迎來加快發(fā)展、擴大發(fā)展的繁榮機遇,另外一些城鎮(zhèn)面臨衰退的挑戰(zhàn)。
因此,他認(rèn)為,要實施差異化的縣域城鎮(zhèn)化策略,順應(yīng)這一時期階段性規(guī)律,根據(jù)各地實際情景來做兩方面工作。
第一,如果一些城鎮(zhèn)是屬于人口向其擴散、向其聚集的城鎮(zhèn),要采取措施給予積極的引入或推動?,F(xiàn)在的問題是,雖然人口和產(chǎn)業(yè)向這些地方流動,但這些地區(qū)存在著基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的短板,并且由于這些原因,產(chǎn)業(yè)和人口無法聚集到這些地區(qū),導(dǎo)致人口還是繼續(xù)向大中城市聚集。第二,對于明顯存在著人口流失、產(chǎn)業(yè)衰退的城市,就是客觀上要衰落的鄉(xiāng)鎮(zhèn),應(yīng)該順應(yīng)規(guī)律,無論是在行政區(qū)劃還是資源配置上都要做適度調(diào)整,要減少它的公共服務(wù)政策,因為明顯要衰落了的地方,不可能像撒胡椒面一樣,再進行大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套。