基金項目：北京市社會科學(xué)基金項目“北京市公益林保險產(chǎn)品創(chuàng)新與運行模式優(yōu)化”（18YJB011）;教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃基金項目“我國森林保險精準(zhǔn)扶貧效應(yīng)評估與機制優(yōu)化研究”（20YJA790059）。

作者簡介：羅廉（1969-），男，經(jīng)濟師，研究方向：速豐林、國家儲備林等建設(shè)管理和政策。

摘 要：國家儲備林建設(shè)是保障木材安全和生態(tài)安全的重要工程，重慶國家儲備林項目是我國首個采取央地合作模式建設(shè)的儲備林項目，創(chuàng)新“保證擔(dān)保+選擇權(quán)動態(tài)擔(dān)保”的動態(tài)信用結(jié)構(gòu)。本文重點剖析重慶儲備林項目融資的創(chuàng)新路徑，總結(jié)重慶模式的可復(fù)制、可推廣的適用基礎(chǔ)，為其他地區(qū)國家儲備林項目的開展提供參考。

關(guān)鍵詞：國家儲備林;開發(fā)性金融;融資模式;央地合作

中圖分類號：F23 文獻標(biāo)識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.10.052

0 引言

我國木材生產(chǎn)總量較低，對外進口依存度較高，開展國家儲備林建設(shè)增加重要木材儲備，對保障國家木材安全具有重要意義。但由于國家儲備林建設(shè)項目具有資金需求量大、投資回報期長、收益見效慢，信用結(jié)構(gòu)不完善等特點，使得商業(yè)性金融供給不足，社會資本不愿投入，項目推進受到嚴(yán)重的融資制約。2015年起，國家林業(yè)主管部門與國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等開展戰(zhàn)略合作，以期發(fā)揮開發(fā)性、政策性金融的引致效應(yīng)，進一步吸引社會資本參與儲備林工程的投資建設(shè)，國家儲備林項目的規(guī)劃和落地呈現(xiàn)出蓬勃的發(fā)展態(tài)勢。

重慶市森林資源豐富，全市林地面積446.61萬公頃，其中商品林面積128.73萬公頃，是全國木材戰(zhàn)略儲備生產(chǎn)基地建設(shè)重點省（市）之一。2019年，國家林業(yè)和草原局、國家開發(fā)銀行與重慶市政府達成合作意向，正式啟動實施33.33萬公頃的重慶國家儲備林項目。重慶儲備林項目通過引入林業(yè)行業(yè)內(nèi)唯一中央企業(yè)——中林集團，建立起優(yōu)勢互補、互利共贏的央地合作模式。央地合作模式有利于儲備林項目利用中央企業(yè)的資金、技術(shù)和管理經(jīng)驗優(yōu)勢提升項目運行管理績效，并且中央企業(yè)成熟的木材營銷渠道能夠充分發(fā)掘和放大國有商品林的市場價值。截至2021年3月，重慶國家儲備林已先后在城口縣、梁平區(qū)、奉節(jié)縣和巫溪縣等地穩(wěn)步推進國家儲備林基地建設(shè)任務(wù)達16.33萬公頃。本文聚焦于重慶國家儲備林項目的融資模式，分析其推廣策略與優(yōu)化建議，為我國其他地區(qū)儲備林項目建設(shè)提供參考。

1 重慶國家儲備林項目融資困境分析

1.1 承貸主體實力有限，難以直接承接貸款

重慶國家儲備林項目以國有林場為實施主體，但國有林場為公益類事業(yè)單位屬性，所有權(quán)經(jīng)營權(quán)相對分離，其管理體制不符合國家儲備林貸款主體條件，無法直接承接貸款。而重慶市林業(yè)局有現(xiàn)成的融資平臺——重慶市林業(yè)投資開發(fā)有限責(zé)任公司雖然具備承接國開行貸款的基本條件，但并未從事過任何經(jīng)營活動，其注冊資本僅1.6億元（實有貨幣資本僅3800萬元），難以達到國家開發(fā)銀行的貸款門檻。因此，具備符合國開行貸款門檻的合格承貸主體是重慶儲備林項目順利融資的關(guān)鍵前提。

1.2 項目收益來源單一，難以滿足還款要求

國家儲備林項目在建設(shè)及運營期內(nèi)的流動資金通常由項目主體自有資金及建設(shè)期內(nèi)木材采伐等經(jīng)營性收入構(gòu)成，但重慶主要鄉(xiāng)土樹種林木所需的生長周期較長，項目建設(shè)前期難以自主形成可觀的經(jīng)濟效益，還款壓力較大。加之重慶地區(qū)天然林、公益林較多，商品林與公益林呈插花分布，經(jīng)營難度較大。重慶作為松材線蟲病發(fā)生程度較為嚴(yán)重的省市之一，大部分區(qū)縣已按照疫區(qū)管理，所有采伐的松木均按照疫木管理，林木價值被嚴(yán)重低估。受限于以上諸多因素，以木材采伐為主要收益來源的儲備林項目難以滿足融資還款要求。

1.3 抵押擔(dān)保資源不足，難以搭建信用結(jié)構(gòu)

重慶儲備林項目僅依賴自有抵押資產(chǎn)難以形成穩(wěn)定的信用結(jié)構(gòu)，主要原因包括：首先是抵押擔(dān)保資產(chǎn)嚴(yán)重不足。納入項目建設(shè)范圍的林木所有權(quán)和林木使用權(quán)是重慶儲備林項目的主要抵押物，但由于林木資產(chǎn)的評定價格偏低，其抵押價值被嚴(yán)重低估，因此僅以林權(quán)抵押為主要擔(dān)保方式的項目融資申請無法達到國開行要求。其次是國開行貸款需要建立還款風(fēng)險準(zhǔn)備金，承貸主體籌資壓力很大。最后是重慶市現(xiàn)行的森林保險產(chǎn)品的保障水平較低，作為抵押物的林木資產(chǎn)受損后，其賠付金額不足以抵補國開行損失。因此，重慶儲備林項目無法建立穩(wěn)定的信用結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致難以順利承接國開行貸款。

2 重慶國家儲備林項目融資模式分析

針對上述融資困境，重慶市政府引入中林集團參與項目建設(shè)，建立了“保證擔(dān)保+林權(quán)動態(tài)抵押擔(dān)保+風(fēng)險準(zhǔn)備金+林業(yè)綜合險”的信用結(jié)構(gòu)，強化了項目整體資信水平和風(fēng)險防控能力，順利承接國家開發(fā)銀行100億元貸款，貸款期限30年（含寬限期8年）。

2.1 采用央地合作模式，增強企業(yè)資本實力

2019年5月，重慶市將13個項目區(qū)縣國有林場的人工商品林作價入股，與中林集團共同組建央地混合所有制企業(yè)——重慶市林業(yè)投資開發(fā)有限責(zé)任公司（以下簡稱“重慶林投公司”）。其中原重慶林投公司資產(chǎn)占股5%，中林集團以現(xiàn)金增資占股45%，相關(guān)區(qū)縣以國有林地、林木和其他林業(yè)資產(chǎn)折資參股共占比50%，重組后借款人注冊資本達到30億元。該公司作為重慶國家儲備林項目投融資平臺和實施主體統(tǒng)籌項目建設(shè)及運營，各區(qū)縣成立的分（子）公司負(fù)責(zé)具體建設(shè)和運行，項目總體采取林地流轉(zhuǎn)方式開展國家儲備林基地建設(shè)。同時重慶林投公司需協(xié)助國開行市分行管理項目抵押林權(quán)、林業(yè)保險，落實項目資本金、木材采伐控制、賬戶監(jiān)管，履行項目林權(quán)排他性承諾。

2.2 豐富收益來源渠道，完善項目還款來源

重慶林投公司在項目區(qū)縣成立分公司，負(fù)責(zé)片區(qū)國家儲備林項目落地和管理。同時，與縣政府按照一定的出資比例（51∶49或70∶30）成立林業(yè)開發(fā)有限公司，具體組織實施國家儲備林項目。子公司會同區(qū)縣國家儲備林項目辦公室動員村民自愿將承包的林地入股，授權(quán)村集體經(jīng)濟組織進行統(tǒng)一經(jīng)營、管理、合作、流轉(zhuǎn)和相關(guān)處置決策。這使得重慶林投公司獲得大量的優(yōu)質(zhì)商品林地，通過實施撫育改培，提升林地價值與林木資源變現(xiàn)能力。同時，項目將配套建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，并通過充分挖掘林下資源的潛在價值，大力發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)，努力打造覆蓋林業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈的收益回報機制。

2.3 實行動態(tài)抵押擔(dān)保，完善風(fēng)險補償機制

林權(quán)抵押動態(tài)擔(dān)保的信用結(jié)構(gòu)能夠?qū)崿F(xiàn)央企的保證擔(dān)?？臻g隨項目林權(quán)資產(chǎn)的集中程度動態(tài)變化，是央地合作共建模式的重要創(chuàng)新舉措。在重慶儲備林項目前期，林權(quán)資源尚未充分整合，由中林集團為項目提供第三方全額連帶責(zé)任保證擔(dān)保，為林地流轉(zhuǎn)和林木種植提供充足資金保障，保證借款人前期資金使用順暢。項目中期，伴隨借款人所擁有的林權(quán)資產(chǎn)不斷增長，相關(guān)林權(quán)資產(chǎn)經(jīng)開發(fā)銀行認(rèn)可的評估機構(gòu)評估且抵押率符合開發(fā)銀行規(guī)定，在抵押登記手續(xù)辦理完畢后，經(jīng)開發(fā)銀行同意，中林集團可釋放不超過項目林權(quán)新增抵押擔(dān)保額度的保證擔(dān)保。項目后期，若借款人提供足額的林權(quán)資產(chǎn)為項目提供抵押擔(dān)保，則可全額釋放出中林集團的保證擔(dān)?？臻g。

3 重慶國家儲備林項目融資模式推廣及優(yōu)化策略

3.1 建立利益聯(lián)動機制，引入合格投資主體

重慶國家儲備林項目通過中林集團增資入股提升了承貸主體的融資實力，因此，在采取“中央企業(yè)統(tǒng)籌+地方主體運行”的合作形式的基礎(chǔ)上，可擴大市場主體的篩選范圍，尋求行業(yè)內(nèi)或關(guān)聯(lián)行業(yè)內(nèi)的大型地方國有企業(yè)或有實力的上市公司進行合作。最為關(guān)鍵的是，國家儲備林項目屬在地產(chǎn)業(yè)，如果得不到地方政府和林業(yè)主管部門的支持，利益聯(lián)結(jié)不緊密，則難以調(diào)動區(qū)縣參與積極性，地方建設(shè)進程的推進也將十分困難，無法加快實現(xiàn)資本增值。因此，需要設(shè)立合理的利益分配機制，提升儲備林項目對合格市場投資主體的吸引力，增強地方政府參與儲備林項目規(guī)劃和落實的動力。

3.2 創(chuàng)新林業(yè)金融產(chǎn)品，豐富項目融資渠道

目前，以信貸融資為主要資金來源的重慶國家儲備林項目，其融資渠道和方式較為單一，僅依賴開發(fā)性金融和政策性信貸的融資現(xiàn)狀難以支撐儲備林項目的可持續(xù)長效性發(fā)展。因此，建議靈活運用綠色金融債券、產(chǎn)業(yè)投資基金、資產(chǎn)證券化等新型多元化融資工具，充分發(fā)揮財政金融合力，實現(xiàn)國家儲備林建設(shè)長周期與政策性金融貸款長周期之間的有效匹配，為大力推進“林權(quán)抵押 + 政府增信”、林業(yè)PPP等可復(fù)制可推廣的融資模式奠定發(fā)展基礎(chǔ)。

3.3 完善林業(yè)補貼政策，提升項目投資價值

目前，僅依靠林地經(jīng)濟收益償還貸款本息仍存在一定難度，且部分林地和樹種無法享受中央財政補貼。因此，建議將國家儲備林納入林業(yè)重點工程項目庫管理，并配套安排相應(yīng)的補助資金，加大政策性貸款貼息力度。再次，探索政策激勵，給予市場主體申請國家政策性補助資金開展相關(guān)工作方面享受與國有林場等市場主體同等待遇。最后，編制市場準(zhǔn)入負(fù)面清單，進一步放寬市場準(zhǔn)入限制，通過政府引導(dǎo)，在保證生態(tài)安全的前提下，允許社會資本投入發(fā)展林業(yè)特色產(chǎn)業(yè)，提升儲備林項目投資價值，確保國家儲備林項目規(guī)劃的順利推進。

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