張國暉 馮榮迅 劉賢新 李子群 張潔舒 王若彬
基金項目:廣東省大學(xué)生創(chuàng)新訓(xùn)練項目“任務(wù)型考核下河長制的運行困境及其優(yōu)化策略”(S201911078032)。
作者簡介:張國暉(1998-),廣州大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)本科生;馮榮迅(1999-),廣州大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)本科生;劉賢新(1999-),廣州大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)本科生;李子群(1999-),廣州大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)本科生;張潔舒(2000-),廣州大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)本科生;王若彬(1999-),廣州大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)本科生。
摘 要:河長制作為一項創(chuàng)新性的治理制度,在基層實施過程中存在著治水指標過于統(tǒng)一化,考核機制“放”“管”失衡;治水權(quán)責不清,基層治水任務(wù)繁重;民眾認知存在偏差,民間力量發(fā)揮不足等三個運行困境,在全面審視任務(wù)型考核機制下河長制在基層的運行現(xiàn)狀基礎(chǔ)上,本文試圖以協(xié)同治理理論介入,從制度協(xié)同、結(jié)構(gòu)協(xié)同和主體協(xié)同三個層面提出調(diào)整治水指標、完善權(quán)責結(jié)構(gòu)、發(fā)揮民間力量的基層河長制優(yōu)化路徑。
關(guān)鍵詞:河長制;任務(wù)型考核;運行困境;優(yōu)化路徑
中圖分類號:F27 文獻標識碼:A doi:10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.10.015
2016年12月11日,中國中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的意見》,要求各地區(qū)各部門結(jié)合實際認真貫徹落實。2017年元旦,習(xí)近平總書記在新年賀詞中更是發(fā)出“每條河流要有‘河長’了”的號令,在此基礎(chǔ)上,全國范圍內(nèi)逐漸推行河長制,以求解決九龍治水、權(quán)責不明等治理問題。然而,“河長制”政策在基層實施過程中,由于“任務(wù)型”考核機制的出現(xiàn),“河長制”與傳統(tǒng)水污染治理模式之間出現(xiàn)了協(xié)調(diào)障礙問題?;诖耍疚牟扇∩疃仍L談的方法,對5位分別來自廣州、佛山、東莞不同地方的基層村河長進行了訪談(表1),并選擇非官方的民間河長作為對比樣本,以期探究基層河長制的實施現(xiàn)狀、運行困境以及優(yōu)化路徑。
1 任務(wù)型考核下基層河長制的運行機制
“河長制”是指由地方各級黨政負責人任職本行政轄區(qū)內(nèi)河流湖泊的“河長”,作為本行政區(qū)域治水的第一責任人,分級分段承擔相應(yīng)責任,并成立河長辦公室,整合聯(lián)動各有關(guān)職能單位的以統(tǒng)籌規(guī)劃水資源保護、水污染治理、水環(huán)境改善和水生態(tài)修復(fù)等為主要任務(wù)的一項創(chuàng)新制度。
在組織架構(gòu)上,根據(jù)中央文件精神,河長制共設(shè)立四級河長,各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市)設(shè)立總河長,由黨委或政府主要負責同志擔任;各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市)行政區(qū)域內(nèi)主要河湖設(shè)立河長,由省級負責同志擔任;各河湖所在市、縣、鄉(xiāng)均分級分段設(shè)立河長,由同級負責同志擔任;村、街道一類的基層河長制由村長或街道辦主任擔任河長,統(tǒng)籌治理下轄管理的河道。
在運行機制上,上級河長運用行政命令、行政法規(guī)等方式對下級河長設(shè)立指標、發(fā)布任務(wù),而下級或者基層河長則需在規(guī)定時間內(nèi),聯(lián)動其他政府部門、企業(yè)等,共同完成上級下發(fā)的任務(wù)指標,呈現(xiàn)出以任務(wù)考核為導(dǎo)向的運行機制。
這種運行機制的形成,與國家層面的政策頒布與實行密不可分。當中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》,各省市迅速開始行動之時,2016年12月26日,兩辦又印發(fā)了一項全新法規(guī)——《生態(tài)文明建設(shè)目標評價考核辦法》(以下簡稱為《考核辦法》),將河湖水體等的環(huán)境治理問題作為貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神、加快綠色發(fā)展與推進生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措,并對各省、自治區(qū)、直轄市黨委和政府生態(tài)文明建設(shè)目標提出具體的評價考核機制。
《考核辦法》強調(diào)黨政同責和獎懲并舉的原則,采取年度評價和考核相結(jié)合的方式,突出公眾的獲得感,強調(diào)生態(tài)文明建設(shè)目標考核與領(lǐng)導(dǎo)干部的綜合考核評價、干部獎懲任免掛鉤,對考核不合格地區(qū)的干部進行通報批評甚至追責等??傊?,《考核辦法》將河湖水體等的環(huán)境治理上升到生態(tài)環(huán)境變量全覆蓋的高度,也因此被輿論稱為“歷史上最嚴格也最有高度的環(huán)境建設(shè)考核制度”。
由于生態(tài)文明建設(shè)是一個“牽一發(fā)而動全身”的大工程,基層河道治理問題成為各省市生態(tài)文明建設(shè)重點嚴抓的工作任務(wù),基層河道治理責任也就自然落到基層河長身上。
然而,隨著行政級別的下降,基層河長的河流管轄范圍不斷變小、工作越來越細化,甚至被規(guī)定了每天必須完成的具體任務(wù)。諸如,基層河長必須每天堅持到崗巡查河道,河面垃圾的清理情況則作為工作質(zhì)量的一個重要衡量指標。訪談中多位基層河長指出,當前基層河道治理的日??己朔绞绞巧霞壓娱L派人來檢查,并通過微信工作群實時監(jiān)督。但事實上,這種靜態(tài)的考核方式與河道動態(tài)流動的實際現(xiàn)狀是相悖的,基層河長或許可以保證在或上級檢查的某個時段內(nèi)河面無垃圾、河道水質(zhì)有提升,但并不能在完成短期任務(wù)后仍繼續(xù)保證河水治理效果。顯然,這種缺乏系統(tǒng)觀和整體觀的任務(wù)型考核機制治標不治本,也無形中增加了基層干部的工作壓力,更容易導(dǎo)致基層干部為完成行政任務(wù)而滋生造假作假、面子工程等不良工作作風(fēng)。
2 任務(wù)型考核下基層河長制的運行困境
在廣州、佛山、東莞等地的調(diào)研中,本文發(fā)現(xiàn),在當前的任務(wù)型考核下,基層河長制的運行面臨以下困境。
2.1 治水指標過于統(tǒng)一化,考核機制“放”“管”失衡
當前,國務(wù)院主管部門發(fā)布統(tǒng)一的考核標準,將全國的河涌進行統(tǒng)一化管理。然而,由于全國各地區(qū)氣候、地勢、地形等自然地理特征不同,降雨頻率高低、降水量大小以及原先容納處理污水的技術(shù)基礎(chǔ)等要素存在地區(qū)差異性,一些水質(zhì)基礎(chǔ)較好、水體更新快以及處于上游地區(qū)的流域,即使河長對治水出現(xiàn)一定程度松懈,只要水質(zhì)不下降到國家最低標準,也就不用擔負相關(guān)行政責任。但是,對于位處水質(zhì)基礎(chǔ)較差、水體更新慢以及處于下游地區(qū)的流域,即使基層河長做好了治水的本職工作,水質(zhì)在短時間內(nèi)可能也難以達到統(tǒng)一標準。
可見,在沒有充分考慮地方流域特殊性的基礎(chǔ)上,設(shè)置統(tǒng)一的考核指標,對河道治理這種系統(tǒng)性工程來說是不合理的。一些本身水質(zhì)基礎(chǔ)較差且經(jīng)濟不發(fā)達的地區(qū),由于無法得到充足的政策資源而難以按質(zhì)按時完成繁重的治水任務(wù),而一些水質(zhì)基礎(chǔ)較好的地區(qū),則借此獲得了更多的政策資源,這就導(dǎo)致目前河長制存在高度統(tǒng)一管理機制與資源分配不合理的失衡問題。
2.2 治水權(quán)責不清,基層治水任務(wù)繁重
目前,基層河長大多由村干部兼任,治水任務(wù)和本職工作的雙重壓力往往同時壓在村、街道一級的“一把手”身上,容易導(dǎo)致他們因本職工作的繁重而在治水任務(wù)上分身乏術(shù)。而基層河長制在落實過程中,還存在權(quán)責“錯位”的現(xiàn)象。
在訪談中,受訪者C指出,其負責的地段情況較為復(fù)雜,13條河涌流經(jīng)眾多高校與居民生活村,高校校領(lǐng)導(dǎo)擔任所在大學(xué)片區(qū)的河長,負責管理流經(jīng)高校的河涌。高校一般會設(shè)立河長助理(兼任為主)一職,主要負責協(xié)助高校河長處理河道治理事務(wù),并與街道總河長溝通接洽。按職級而言,這些高校校領(lǐng)導(dǎo)是村級河長,應(yīng)受基層河長辦統(tǒng)一管理,但高校校領(lǐng)導(dǎo)一般是廳級及以上干部,行政職級比河長辦(處級)要高。因此,當任務(wù)下達時,基層河長辦迫于任務(wù)完成壓力,不得不去統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)轄地所有河涌的工作,而公務(wù)繁忙的高校校領(lǐng)導(dǎo)卻未必能時時迅速響應(yīng)河長辦的工作要求。而即便高校出現(xiàn)治水問題時,迫于職級問題,河長辦只能通過發(fā)函等方式進行督責,無法直接進行針對性治理,這不僅容易造成雙方的摩擦,也容易因權(quán)責不清而難以將基層河長主體責任落到實處。
2.3 民眾認知存在偏差,民間力量發(fā)揮不足
為了更好地配合和支持基層河長開展水環(huán)境治理工作,形成公眾全面參與生態(tài)文明建設(shè)的機制,不少地區(qū)也在逐步推行“民間河長制”,對引導(dǎo)全民共同參與水環(huán)境治理、推進全民治水常態(tài)化有著不可忽視的作用。
然而在訪談中,本文發(fā)現(xiàn),無論是對于基層河長還是民間河長的治水工作,民眾都存在不認可、不理解、不支持等現(xiàn)象。受訪者A指出,在管理河涌堆放垃圾問題時,屬地村民對這些河道治理具體措施的理解程度和配合度較低,治水意識依舊薄弱,甚至認為民間河長是政府聘請來的“說客”,并一味地將治水責任推到國家和政府身上,并未意識到環(huán)境建設(shè)人人有責。
除了在民眾層面頻頻“遇冷”以外,民間河長制的治理優(yōu)勢也并未被政府充分重視和運用起來。從訪談得知,目前民間河長制基本屬于自發(fā)組織,并無穩(wěn)定的治水資金、資源,雙方的交匯點主要是民間河長向政府反饋治水問題,而政府則針對這些反饋調(diào)整治水方案。總體而言,政府層面也未就治水問題與民間河長建立具體明確的溝通機制、合作機制與激勵機制,民間河長的治水行動主要依仗于民間河長的個體自覺性和主動性。
3 任務(wù)型考核下基層河長制的優(yōu)化路徑
針對以上出現(xiàn)的困境,協(xié)同學(xué)以及協(xié)同治理理論的介入,將有助于優(yōu)化任務(wù)型考核下基層河長制的制度、結(jié)構(gòu)和主體之間的問題。
“協(xié)同學(xué)”一詞源于希臘語,意為“協(xié)調(diào)合作之學(xué)”,是一門研究協(xié)同系統(tǒng)從無序到有序的演化規(guī)律的新興綜合性學(xué)科。在公共管理視角下,協(xié)同學(xué)充分發(fā)揮公共部門、民間組織、企業(yè)、公民個人等社會組織和行為者各自資源、知識、技術(shù)等優(yōu)勢,從而實現(xiàn)對社會公共事務(wù)“整體大于部分之和”的治理功效。而協(xié)同治理理論運用了協(xié)同論的知識基礎(chǔ)和方法論來重新檢視治理理論,落實到任務(wù)型考核下基層河長制的優(yōu)化路徑,可以從制度協(xié)同、結(jié)構(gòu)協(xié)同、主體協(xié)同三個方面進行探討。
3.1 制度協(xié)同
當前河長制的考核與激勵制度存在不平衡,上級對基層河長的工作有較為嚴格、統(tǒng)一化的考核指標,但無相應(yīng)的正面激勵制度,獎懲制度也缺乏協(xié)調(diào)性?!爸貑栘?,輕激勵,有責無權(quán)”的考核制度降低了基層河長的工作積極性,大大削弱了河長制的治理效果。在我國現(xiàn)行制度中,河長權(quán)力是一種制度性權(quán)力,利用協(xié)同理論優(yōu)化基層河長制的第一步應(yīng)當是形成制度協(xié)同。制度協(xié)同,是由制度的均衡到不均衡再到新的均衡的持續(xù)不斷的演進過程。
首先,應(yīng)建立激勵制度,完善考核機制,推進激勵與考核制度的協(xié)同,這是制度協(xié)同的重要一步。單靠嚴厲的問責制度來“反向激勵”勢必挫傷基層河長的積極性,反之,建立和完善激勵制度,給予基層河長“正向激勵”,削弱高強度問責的態(tài)勢,設(shè)置合理多樣的指標以靈活應(yīng)對復(fù)雜多變的現(xiàn)實考核問題,推動激勵制度與考核機制的協(xié)同合作,有助于改變行政任務(wù)驅(qū)動下基層河長被動、高壓的工作態(tài)勢,推動基層河長主動、積極承擔治理任務(wù)。
其次,應(yīng)考慮將河長辦相關(guān)工作人員納入編制。河長的“兼職”身份往往只起到協(xié)調(diào)作用,并無治理實權(quán)?!凹媛毑患嫘健薄坝胸煙o權(quán)”等都是降低工作效率、影響治理效果的重要因素。將河長辦相關(guān)工作人員納入編制,賦予相應(yīng)的行政職權(quán),與其他公共部門協(xié)同溝通治理,權(quán)責均衡有助于從制度上提高工作效率。
3.2 結(jié)構(gòu)協(xié)同
協(xié)同治理追求治理長效化,非“陣風(fēng)式”的短期成效。作為解決河流污染頑疾的關(guān)鍵制度,河長制工作的高效開展需要依托合理的組織結(jié)構(gòu)。在當前因權(quán)責不明基層河長難以開展治理工作的大環(huán)境下,運用結(jié)構(gòu)協(xié)同概念對基層河長制進行結(jié)構(gòu)優(yōu)化。結(jié)構(gòu)協(xié)同要求結(jié)構(gòu)的聯(lián)系具有較高的有序性、合理的比例與排列和嚴密的組織性,通過厘清并協(xié)調(diào)好河長辦工作人員的行政職級和實際工作職級之間關(guān)系,逐步建立起河長辦公室的實體機構(gòu),使基層河長獲得真正的治理權(quán)限。
首先,從縱向的結(jié)構(gòu)關(guān)系來看,要切實壓實河長責任。改變以往虛職河長掛名的現(xiàn)象,將河長、副河長等職責落實到具體社區(qū)的具體單位的具體個人,落實縣、鄉(xiāng)、村三級河長責任,實行巡河日志和臺賬管理,并將工作納入公務(wù)員績效考核指標體系中。
其次,從橫向的結(jié)構(gòu)關(guān)系來看,要把握好各級河長間的橫向協(xié)同合作關(guān)系,將層級關(guān)系轉(zhuǎn)化為互幫互助、互利互惠的關(guān)系。建立聯(lián)席會議制度,定期邀請各級河長、相關(guān)部門代表、在污水治理上有專業(yè)知識或經(jīng)驗的代表以及各層次的社會民眾代表參與,通過與同級相關(guān)部門及群眾針對相關(guān)治水難題進行探討,最終達到結(jié)構(gòu)上的協(xié)同,實現(xiàn)“整體大于部分之和”。
3.3 主體協(xié)同
主體協(xié)同是指社會管理過程中的政黨組織、政府組織、商業(yè)組織、公民組織、利益團體和個人等治理主體相互合作,以解決單個組織不能解決或不易解決的問題。從河長制的層級設(shè)計及其運作來看,初衷是聯(lián)合各大河流沿岸利益主體實現(xiàn)共同治理,以實現(xiàn)河水治理利益最大化。引入主體協(xié)同概念,從縱向的層級關(guān)系到橫向的監(jiān)督關(guān)系進行系統(tǒng)性調(diào)整,發(fā)揮多主體治水優(yōu)勢。
首先,應(yīng)協(xié)同基層河長和民間河長的關(guān)系,通過建立并暢通基層河長和民間河長之間的合作機制和激勵機制,利用購買服務(wù)的方式發(fā)動民間河長與基層河長進行合作,形成治水的合力。
其次,應(yīng)協(xié)同基層河長和社會民眾的關(guān)系,基層河長通過充分吸取民間智慧,使群眾成為治水的執(zhí)行者、監(jiān)督者和受益者??梢岳煤娱L熱線、河長APP等方式廣泛收集民眾的意見;可以借助流域附近的學(xué)校資源,讓學(xué)生志愿者參與到部分河長制工作中,協(xié)助跟進治理問題的解決落實;此外還可以創(chuàng)新設(shè)立“小河長”,借用小朋友在每個家庭中的話語作用推進家庭和個體關(guān)注社會治水問題。
最后,協(xié)同基層河長制和媒體的關(guān)系。利用媒體輿論,設(shè)立專門性、專題性的媒體欄目和新聞報道,對河長履職情況作全方位全時段跟蹤反饋,以塑造其良好公眾形象,提升公信力和執(zhí)行力。
參考文獻
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