史麗霞

【摘 ?要】PPP項目模式是近些年在我國大型公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中普遍采用的一種政府方與社會資本方合作運作模式，隨著這一模式的深化發(fā)展，相關(guān)法律法規(guī)與制度規(guī)范也在日益完善。2021年財政部發(fā)布的《企業(yè)會計準(zhǔn)則解釋第14號》針對PPP項目模式運營內(nèi)容，從社會資本方的角度進(jìn)一步規(guī)范了相關(guān)PPP項目的會計處理內(nèi)容，對當(dāng)前PPP項目運作造成了部分影響。論文以此為切入點，結(jié)合具體案例分析這一準(zhǔn)則解釋對PPP項目在項目模式、項目融資、稅務(wù)處理等方面的影響，并站在社會資本方的角度提出應(yīng)對策略。

【Abstract】PPP project mode is a cooperative operation mode between government and social capital widely adopted in China's large-scale public infrastructure construction in recent years. With the deepening development of this mode， relevant laws， relevant regulations and institutional norms are increasingly improved. In 2021， The Ministry of Finance issued "Interpretation of Accounting Standards for Enterprises No. 14"， which is aimed at the operation content of PPP project mode， and further standardized the accounting treatment content of relevant PPP projects from the perspective of social capital， causing partial impact on the current PPP project operation. Taking this as the starting point， this paper analyzes the impact of this interpretation on PPP projects in project mode， project financing， tax treatment and other aspects with specific cases， and proposes countermeasures from the perspective of social capital.

【關(guān)鍵詞】PPP項目;企業(yè)會計準(zhǔn)則;社會資本方;會計處理

【Keywords】PPP project; accounting standards for enterprises; social capital; accounting treatment

【中圖分類號】F285 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文章編號】1673-1069（2022）02-0104-03

1 引言

在2021年2月財政部發(fā)布了《企業(yè)會計準(zhǔn)則解釋第14號》（下文簡稱準(zhǔn)則解釋14），在原有《企業(yè)會計準(zhǔn)則解釋第2號》（下文簡稱準(zhǔn)則解釋2）的基礎(chǔ)上對于PPP項目中社會資本方的會計處理內(nèi)容進(jìn)行了更進(jìn)一步的解釋與規(guī)范。準(zhǔn)則解釋14中提到了3種會計處理模式：一是“無形資產(chǎn)模式”，即PPP項目在項目運營期間，可以向享受相關(guān)項目內(nèi)容或服務(wù)的對象收費，但相關(guān)收費金額不確定的，在項目完成后，社會資本方應(yīng)將項目涉及的對價金額或建造收入歸為無形資產(chǎn);二是“金融資產(chǎn)模式”，同樣是在項目運營期間，若相關(guān)收費金額可以得到確認(rèn)，項目完成后社會資本方在擁有收取對價權(quán)力時將其歸為應(yīng)收賬款;三是“混合資產(chǎn)模式”，則是既包含金融資產(chǎn)又包含無形資產(chǎn)的情況。由于金融資產(chǎn)模式是較為普遍存在的一種模式，相較而言單純的無形資產(chǎn)模式以及含有兩種資產(chǎn)的混合資產(chǎn)模式較為特殊，因而本文主要基于案例探討了在“無形資產(chǎn)模式”和“混合資產(chǎn)模式”情形下PPP項目的具體會計處理方式及影響，以便社會資本方在未來參與PPP項目過程中采取適當(dāng)?shù)膽?yīng)對策略。

2 準(zhǔn)則解釋14對會計處理的影響分析

2.1 明確會計處理方式

準(zhǔn)則解釋14對會計處理的影響主要是基于準(zhǔn)則解釋2第五項內(nèi)容的修改與補(bǔ)充，如準(zhǔn)則解釋2中雖然也提出了在PPP建設(shè)項目中，對于相關(guān)可確定金額的收費或其他形式的貨幣資金，在會計處理中應(yīng)當(dāng)按金融資產(chǎn)類別確認(rèn)。對于相關(guān)金額不可確定的收費或其他形式的貨幣資金，在會計處理中按無形資產(chǎn)類別確認(rèn)。但總的來說，準(zhǔn)則解釋2對于PPP項目具體會計處理與核算內(nèi)容涉及不多，如應(yīng)采取何種方法對資產(chǎn)進(jìn)行確認(rèn)，項目收費或相關(guān)貨幣資金權(quán)力歸屬等，都沒有給出明確的指引。不僅如此，準(zhǔn)則解釋2號更多的是圍繞BOT類型建設(shè)項目進(jìn)行的解讀，對于PPP項目適用性有所不足。準(zhǔn)則解釋14號則相較于準(zhǔn)則解釋2號在對PPP項目會計處理上明確了更多的內(nèi)容，如準(zhǔn)則適用范圍、資產(chǎn)確認(rèn)方法等方面均提出了明確指引，讓社會資本方在對于PPP項目的會計處理上都有章可循，同時準(zhǔn)則解釋14號也要求，對于過往PPP項目中不符合會計處理要求的行為進(jìn)行追溯調(diào)整。

2.2 對無形資產(chǎn)模式影響分析

準(zhǔn)則解釋14對于金額可確定和不可確定兩種情況下的PPP項目會計處理原則進(jìn)行了闡釋，本小節(jié)以某地軌道交通PPP項目為例，探討其在無形資產(chǎn)模式下的影響。

假設(shè)某地軌道交通PPP項目共投資29.64億元，建設(shè)周期為3年，3年分別投入金額6.88億元、15.75億元、7.01億元，同時項目預(yù)計由社會資本方運營17年。在項目運營過程中，由于軌道交通屬于公益性較強(qiáng)的公共基礎(chǔ)設(shè)施，往往其通過日常客運收費所得不能滿足項目收回成本并產(chǎn)生部分收益的需要，因此需要政府方通過其他形式對項目運營進(jìn)行補(bǔ)助。一般對于此類PPP項目，在項目合同中通常含有約定條款，即當(dāng)日常營收低于項目可行性報告預(yù)估數(shù)90%時，政府方將對日常營收與可行性報告預(yù)估數(shù)90%之間的差額進(jìn)行缺口補(bǔ)助。同時，也會根據(jù)自身管理標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，形成績效考核規(guī)則，通過對補(bǔ)助金額的調(diào)整，以充分激發(fā)社會資本方對項目積極管理、有效管理。

在無形資產(chǎn)模式下，假設(shè)隨著運營期間的增長，日?？瓦\收費所得也會逐漸增加，開始運營前3年不含稅客運收費所得為0.24億元、0.25億元、0.26億元，直至運營結(jié)束年收入可達(dá)1億元，運營17年合計不含稅收入11.72億元。同時，運營前3年每年不含稅政府補(bǔ)助收入為2.90億元、2.88億元、2.87億元，整個運營期間共可獲得不含稅的政府補(bǔ)助收入43.98億元。運營前3年項目凈利潤分別為-0.18億元、-0.11億元、-0.08億元，因而相應(yīng)前3年社會資本方關(guān)于項目企業(yè)所得稅為0，凈利潤將隨著運營時間的增加而逐漸由負(fù)轉(zhuǎn)正，至項目運營最后1年凈利潤達(dá)到0.62億元，合計總凈利潤3.68億元，在第8年前后累計利潤變?yōu)檎怠Ｏ嚓P(guān)PPP項目無形資產(chǎn)模式下?lián)p益情況如表1所示。

2.3 對混合資產(chǎn)模式影響分析

在混合資產(chǎn)模式下，根據(jù)項目合同規(guī)定，PPP項目投資總額的59%為可確定的無條件收取貨幣資金，即準(zhǔn)則解釋14號中所闡釋的金融資產(chǎn)，此項金融資產(chǎn)一般使用攤余成本法進(jìn)行計量，在攤余成本法計量的情況下，項目建設(shè)期第2、3年利息收入一般在項目運行的首年進(jìn)行確認(rèn)。在考慮相關(guān)金融市場因素的情況下，設(shè)所得金融資產(chǎn)的實際收益率為8%，以此收益率作為后續(xù)計算相關(guān)金融資產(chǎn)利息收入的標(biāo)準(zhǔn)。此時，對于PPP項目社會資本方來說，其可以獲得的項目補(bǔ)助性收入包含對日?？瓦\收入的補(bǔ)助、金融資產(chǎn)本金、金融資產(chǎn)利息收入。但由于對于此項收入的稅收標(biāo)準(zhǔn)尚未有正式文件給出明確解釋，因而本文假設(shè)利息收入按照6%稅率、運營及補(bǔ)助收入按照9%稅率計算增值稅。

在混合資產(chǎn)模式下，項目運營期前3年含稅利息收入為2.39億元、1.20億元、1.16億元，最終項目運營結(jié)束時共可獲得14.85億元;相關(guān)項目日常運營補(bǔ)助含稅收入為1.14億元、1.14億元、1.14億元，項目運營結(jié)束后含稅運營收入及補(bǔ)助合計20.15億元，期間企業(yè)所得稅合計為0.52億元。建設(shè)期3年凈利潤為-0.05億元、-0.23億元、-0.34億元，運營期前3年凈利潤為1.52億元、0.43億元、0.43億元。相關(guān)PPP項目在混合資產(chǎn)模式下?lián)p益情況如表2所示。

通過對比表1、表2結(jié)果可以看出以下區(qū)別影響。對于軌道交通類PPP項目在相關(guān)情況允許的條件下，采用混合資產(chǎn)模式進(jìn)行會計核算，會出現(xiàn)項目營收與項目總成本同趨勢下降的情況，這與無形資產(chǎn)模式下核算，項目營收穩(wěn)步上升，項目總成本逐漸下降的情況相反。同時，由于在混合資產(chǎn)模式下，金融資產(chǎn)產(chǎn)生的利息支出不能實現(xiàn)資本化，因而其財務(wù)費用相較于無形資產(chǎn)模式核算的更低。在政策享受方面二者也存在差別，PPP項目普遍可以享受“三免三減半”政策待遇，即項目運營前3年可以享受稅收減免，第4至6年企業(yè)所得稅減半。在混合資產(chǎn)模式下，由于項目營收前高后低，前期利潤總額高時可以享受相關(guān)稅收減免政策，提高社會資本方實際收益，后期利潤下降，相關(guān)稅負(fù)也較低。而在無形資產(chǎn)模式下，項目前期運營處于虧損狀態(tài)，本身就不需要繳納相關(guān)稅負(fù)，在后續(xù)產(chǎn)生利潤時又無法再享受相關(guān)政策優(yōu)待，因而在享受稅收優(yōu)惠政策待遇方面存在一定劣勢。

3 準(zhǔn)則解釋14對PPP項目融資的影響

3.1 對產(chǎn)業(yè)基金融資模式的影響

通過前文案例分析可以看出，在混合資產(chǎn)模式的核算下，可以實現(xiàn)部分項目收益前移并享受相關(guān)稅費減免效果。在此模式下，以產(chǎn)業(yè)基金為代表的社會資本方在參與第1年既可以獲得項目投資回報，并產(chǎn)生一定收益。但是在無形資產(chǎn)模式下，則需要較長的時間周期才能獲得利潤回報。總的來說，在解釋準(zhǔn)則14的新形勢下，通過混合資產(chǎn)模式的會計處理，可以使得產(chǎn)業(yè)基金融資模式更容易獲得投資收益，也能最大程度享受相關(guān)稅負(fù)減免的優(yōu)惠政策。這不僅能有效提升產(chǎn)業(yè)基金對PPP項目的參與熱情，提升PPP項目的吸引力，也能為項目運營質(zhì)量與效率提升帶來切實保障。

3.2 對債務(wù)融資模式的影響

對于PPP項目的債務(wù)融資模式來說，債務(wù)融資通常是先設(shè)立項目公司，進(jìn)而以項目公司為主體向商業(yè)銀行進(jìn)行PPP項目貸款。對于此類貸款，商業(yè)銀行通常會要求PPP項目公司質(zhì)押未來項目收費權(quán)，同時對項目公司利潤分配做一定限制。在解釋準(zhǔn)則14的模式下，若采用混合資產(chǎn)模式，則會使得項目收益前移，利潤集中于項目開展前期，無論項目公司是否進(jìn)行利潤分配，會使得貸款行認(rèn)為項目公司有進(jìn)行大量利潤分配的動機(jī)，進(jìn)而增加貸款限制條件或?qū)J款還款時間提出更高的要求。

4 準(zhǔn)則解釋14對稅務(wù)處理的影響

雖然PPP項目在會計處理方面已日趨規(guī)范與完善，但是在對于PPP項目的稅收規(guī)則的制定上，由于項目結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，內(nèi)部流程較多，許多概念缺乏清晰明確的界定，因此在稅務(wù)處理時存在一定的不確定與爭議。解釋準(zhǔn)則14號主要圍繞PPP項目會計準(zhǔn)則而制定，在一定程度上也會帶來新的稅務(wù)處理難點，在稅務(wù)缺乏明確指引的情況下，PPP項目各方尤其是社會資本方在稅務(wù)處理方面存在許多不確定性。

4.1 稅務(wù)風(fēng)險可能增加

前文案例分析中，社會資本方的項目收入一般來自日常經(jīng)營收費與缺口補(bǔ)助。此前，對于此類缺口補(bǔ)助一般采取兩種模式：第一種是將此類補(bǔ)助收入認(rèn)為同社會資本公司在項目中提供的一般公共服務(wù)活動密切相關(guān)，即此類補(bǔ)助的最終受益者為項目消費者，故相應(yīng)稅率按照對于項目運營收入類別進(jìn)行設(shè)定，如案例中地鐵項目按照客運類稅費進(jìn)行測算。第二種則是認(rèn)為此類補(bǔ)助為單純的政府補(bǔ)助資金，相應(yīng)不繳納增值稅。在準(zhǔn)則解釋14號出臺后，明確了此類補(bǔ)助收入不作為政府補(bǔ)助處理，即只能按照服務(wù)活動標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行稅務(wù)處理，因此對于采取第二種處理的社會資本方就可能存在稅務(wù)風(fēng)險。

4.2 對實繳增值稅的降低

前文分析中，在混合資產(chǎn)的模式下，社會資本方金融資產(chǎn)可以獲得的補(bǔ)助除了政府資金補(bǔ)助外，還可以獲得金融資產(chǎn)本金收回及利息收入。在稅務(wù)處理上，本金收回部分可不需要繳稅。同時，這樣的處理下，項目公司總收入中也減去了金融資產(chǎn)本金所包含的部分，實質(zhì)上使得企業(yè)稅基降低，實繳增值稅降低。此外，金融資產(chǎn)利息收入通常按金融服務(wù)業(yè)的稅率進(jìn)行繳納，相對于其他類別的增值稅率同樣也可能存在一定差異，為企業(yè)帶來實繳增值稅的降低。

4.3 造成稅收優(yōu)惠差異

前文分析中已提出，在混合資產(chǎn)模式和無形資產(chǎn)模式下，由于處理方式的不同，混合資產(chǎn)模式使得PPP項目收益前移，更容易使得企業(yè)享受部分稅收優(yōu)惠正常，如前文案例分析中提到的“三免三減半”。但若在稅務(wù)處理中，相關(guān)項目無法享受此類稅收減免的優(yōu)惠政策，則會因為前期賬面利潤較高，而需要社會資本方提前繳納較高的企業(yè)所得稅，又因為項目收益難以短期兌現(xiàn)，會給社會資本方帶來較大的現(xiàn)金流償付壓力，需要通過其他手段來籌措資金進(jìn)而提升企業(yè)財務(wù)費用，降低企業(yè)項目總收益。

5 社會資本方的應(yīng)對策略

5.1 提前與政府主體確認(rèn)溝通

準(zhǔn)則解釋14號的提出，對于政府方與社會參與方在PPP項目中相關(guān)資產(chǎn)確認(rèn)規(guī)則進(jìn)行了明確的規(guī)范。這要求社會資本方更多地與政府主體溝通，明確主體責(zé)任以及相關(guān)資產(chǎn)劃分標(biāo)準(zhǔn)，如在混合資產(chǎn)模式中，金融資產(chǎn)與無形資產(chǎn)比例如何劃分、相關(guān)金融資產(chǎn)利率如何測算制定等，均需要社會資本方同政府參與主體充分溝通后確定，進(jìn)而進(jìn)行會計處理。同時，由于混合資產(chǎn)模式下，項目收益將“前移”，出于道德風(fēng)險的角度，政府參與主體也不希望社會資本方過早地拿走相關(guān)收益，因而對于在收益分配方面也需要充分確認(rèn)。

5.2 尋求當(dāng)?shù)囟悇?wù)部門實操指引

在前文分析中可以看出，準(zhǔn)則解釋14號會對PPP項目稅務(wù)處理產(chǎn)生較大的影響，同時由于各地稅務(wù)部門對于PPP項目稅收優(yōu)惠政策以及具體征繳稅標(biāo)準(zhǔn)不一，社會資本方也應(yīng)積極尋求來自當(dāng)?shù)囟悇?wù)部門的操作指引，避免稅務(wù)風(fēng)險。一是對項目過往進(jìn)行追溯，是否存在需要補(bǔ)稅或可爭取退稅的情況;二是在混合資產(chǎn)模式下，對于金融資產(chǎn)部分的本金收回與金融資產(chǎn)利息收入的計稅標(biāo)準(zhǔn)如何，是否應(yīng)按照金融服務(wù)業(yè)增值稅率計提繳納，或參照何種類別稅率進(jìn)行計提，也應(yīng)向當(dāng)?shù)囟悇?wù)部門進(jìn)行咨詢;三是充分了解當(dāng)?shù)囟愂諆?yōu)惠政策，積極為項目爭取稅收減免等支持政策，以降低社會資本方在項目中的現(xiàn)金流壓力。

5.3 與項目貸款銀行協(xié)調(diào)

前文分析中提到，在PPP項目債務(wù)融資模式中，由于按準(zhǔn)則解釋14號規(guī)則，會使得項目收益出現(xiàn)前移、利潤分配前移的情況，這會使得相關(guān)商業(yè)銀行在對項目提供貸款時存在一定顧慮，對項目貸款資金的獲取造成不便。因而社會資本方有必要充分與項目貸款銀行進(jìn)行協(xié)調(diào)，以確保項目融資的順利進(jìn)行。主要可以從兩方面來進(jìn)行溝通：一方面是約定固定償付機(jī)制確保對于貸款本息的按期償還，如項目獲得收益后，應(yīng)償付相關(guān)項目貸款本息，并對于收益留存1年以上貸款本息金額后方可進(jìn)行收益分配;另一方面是同貸款銀行約定補(bǔ)充條款，例如，項目前期已進(jìn)行了收益分配，但在項目后期因貸款本息償付困難時，社會資本方需要從前期分配利潤中提取部分用于償付貸款本息，確保前期利潤分配不會對商業(yè)銀行貸款償付產(chǎn)生影響。

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