徐若杰

3月22日，歐洲理事會通過了《歐盟未來十年安全與防務(wù)戰(zhàn)略指南針》草案（A Strategic Compass for a stronger EU security and defence in the next decade，簡稱“戰(zhàn)略指南針”），系統(tǒng)布局了未來十年歐盟共同防務(wù)政策的重點領(lǐng)域和實施路徑，顯示了歐盟提升自身防衛(wèi)能力、尋求共同防務(wù)建設(shè)新突破的雄心。歐盟外交與安全政策高級代表博雷利表示，“戰(zhàn)略指南針”是“行動指南”，“為我們未來十年的安全和國防政策制定了雄心勃勃的前進方向?！笨傮w看，這份文件內(nèi)容有些新意，但受多重因素掣肘，從政策文本到具體實踐困難重重，道阻且長。

出臺“戰(zhàn)略指南針”文件是歐盟近年一直在努力的一項工作。早在2020年下半年德國擔(dān)任輪值主席國期間，該文件的起草計劃就已啟動。由于需應(yīng)對不斷變化的國際形勢，歐盟對外行動署遲至2021年11月15日才發(fā)布了官方版草案。此次發(fā)布的“戰(zhàn)略指南針”定稿，延續(xù)了草案中提出的“行動、安全、投入和伙伴”宏觀框架。相比草案的籠統(tǒng)規(guī)定，文件對具體領(lǐng)域的優(yōu)先目標進行了明確設(shè)定，同時回應(yīng)了俄烏沖突所引發(fā)的若干安全新關(guān)切。

歐盟“戰(zhàn)略指南針”主要包括六方面內(nèi)容：一是要求成員國對面臨的“威脅”進行一致評估;二是提升“共同安全與防衛(wèi)政策”（CSDP）的執(zhí)行效率與彈性，著重發(fā)展快速部署能力;三是提升應(yīng)對信息戰(zhàn)、混合戰(zhàn)等新型安全威脅的能力;四是增加成員國防務(wù)開支，提升高科技武器、裝備的自主研發(fā)能力，推進海陸空天網(wǎng)“五位一體”建設(shè);五是增強應(yīng)對能源和經(jīng)濟脅迫、網(wǎng)絡(luò)攻擊、氣候變化等風(fēng)險的能力;六是堅持多邊主義，加強與聯(lián)合國、北約、歐洲安全與合作組織、非洲聯(lián)盟和東盟等組織的合作，進一步鞏固與美國、挪威、加拿大等盟友伙伴的關(guān)系。

在草案基礎(chǔ)上，“戰(zhàn)略指南針”定稿細化了計劃的推進步驟，明確規(guī)定了啟動、推進重要行動的關(guān)鍵時間節(jié)點和具體方案。歐盟在草案中設(shè)定到2025年要建立一支5000人規(guī)模的快速反應(yīng)部隊，在定稿中則進一步提出成員國在2022年要就具體作戰(zhàn)方案達成一致，快反部隊從2023年開始定期實彈演習(xí)，以提高戰(zhàn)備狀態(tài)、增強“互操作性”和優(yōu)化指揮結(jié)構(gòu)，到2025年實現(xiàn)全面部署。

針對俄烏沖突導(dǎo)致的歐洲安全環(huán)境變化，“戰(zhàn)略指南針”定稿將防務(wù)建設(shè)立足點從“應(yīng)對大國戰(zhàn)略競爭”切換到了“防御外部軍事進攻威脅”。文件開篇即指出，俄羅斯“侵烏”帶來的歐洲地緣政治變動挑戰(zhàn)了歐盟捍衛(wèi)自身利益的能力。針對俄烏沖突帶來的“軍事安全威脅”，歐盟提出一些新的應(yīng)對措施，比如在緊急情況下可向六個中立的非北約歐盟成員國（奧地利、塞浦路斯、芬蘭、愛爾蘭、馬耳他、瑞典）提供協(xié)防。

根據(jù)防務(wù)建設(shè)需要，歐盟還對草案中的部分內(nèi)容進行了修訂，明確將優(yōu)先發(fā)展尖端武器，更加注重進攻和威懾能力，將共同軍事生產(chǎn)和研發(fā)聚焦在高端海軍平臺、未來空中作戰(zhàn)系統(tǒng)、天基能力和新型主戰(zhàn)坦克四個方面，同時淡化了草案中提到的海上巡邏能力和空中防御能力建設(shè)。

“戰(zhàn)略指南針”的發(fā)布既是歐盟追求“戰(zhàn)略自主”的關(guān)鍵一步，也是其受到俄烏沖突沖擊后做出的“應(yīng)激反應(yīng)”，同時體現(xiàn)了歐盟對修正現(xiàn)有歐洲安全架構(gòu)以及增加歐洲安全秩序塑造力和話語權(quán)的強烈愿望。自2016年歐盟提出“戰(zhàn)略自主”概念以來，提升防務(wù)自主能力始終是歐盟內(nèi)部兩大“頭羊”法國和德國的重要關(guān)切?！皯?zhàn)略指南針”是2017年“永久結(jié)構(gòu)性合作（PESCO）”框架性協(xié)議之后，歐盟在提升防務(wù)自主能力方面取得的最新成果。

2017年12月，歐盟批準了成員國防務(wù)領(lǐng)域“永久結(jié)構(gòu)性合作”（PESCO）協(xié)議。圖為歐盟成員國領(lǐng)導(dǎo)人出席PESCO發(fā)布會時合影。

俄烏沖突沖擊了冷戰(zhàn)后形成的“美國牽頭，北約負責(zé)，歐洲國家協(xié)同”的歐安架構(gòu)。歐盟在沖突爆發(fā)前后難以對局勢產(chǎn)生決定性影響的現(xiàn)實窘境，使其深刻意識到坐享其成的“防務(wù)外包”難以確保自身安全和利益，需要提升歐盟危機管控能力，充實應(yīng)對安全威脅的政策工具箱。此外，俄烏沖突也暴露了歐洲安全秩序依然離不開美國和北約的事實，勾起了歐盟長期以來對美國力量一旦撤離、歐洲安全將走向失序的擔(dān)憂，激發(fā)了其通過積極有為提升自身歐安話語權(quán)的強烈意愿。

另外，俄烏沖突使各成員國、尤其是中東歐國家深感安全壓力，由此產(chǎn)生的焦慮和恐懼情緒使歐盟短期內(nèi)在防務(wù)一體化議題上展現(xiàn)出空前團結(jié)，降低了部分成員國在共同防務(wù)建設(shè)方面的抵觸力度，減少了以往決策過程中拉低效率的冗長討價還價。通過提升歐盟共同防務(wù)能力緩解自身安全威脅，成了各成員國的普遍共識。

“戰(zhàn)略指南針”作為歐盟版的“國防白皮書”，雖然為歐盟防務(wù)建設(shè)勾畫了藍圖，但要實現(xiàn)“美好愿景”，歐盟還要付出極艱辛的努力。

在防務(wù)自主與依靠美國、北約之間做好平衡，是歐盟啟動共同防務(wù)建設(shè)始終無法繞開的問題。俄烏沖突再次證明了歐盟應(yīng)對傳統(tǒng)安全威脅能力的不足，事實上增加了歐洲國家對北約的依賴。對沖突的介入和未來地區(qū)秩序的重建也給北約帶來新的發(fā)展機會。提升共同防務(wù)能力是否意味著擺脫部分北約框架、如何處理與北約的防務(wù)責(zé)任分擔(dān)及功能重疊等問題將限制歐盟共同防務(wù)建設(shè)的推進。

歐盟內(nèi)部也存在影響具體政策落實的障礙。由于歐盟在政治、軍事領(lǐng)域的一體化程度很低，成員國之間對于以歐盟還是北約為主軸建立歐洲安全架構(gòu)、防務(wù)分擔(dān)份額等問題長期存在爭議，這導(dǎo)致共同防務(wù)建設(shè)始終蹣跚前行，短期內(nèi)難以建立起可高效運轉(zhuǎn)且具備足夠能力的共同防務(wù)體系。一旦俄烏沖突激發(fā)的“應(yīng)激性團結(jié)”消退，利益爭吵將再次浮出水面。

近年，歐盟一直在努力打破區(qū)域組織的外殼，希冀成為全球地緣政治、經(jīng)濟博弈的“大玩家”，為此相繼啟動了“印太戰(zhàn)略”“全球門戶”等宏大工程。隨著戰(zhàn)略視野與目標的擴大，歐盟的戰(zhàn)略資源投入方向顯然過于分散了。在經(jīng)濟發(fā)展受疫情和俄烏沖突等因素影響陷入低迷背景下，歐盟能否按照“戰(zhàn)略指南針”勾勒的既定方案，將防務(wù)一體化和能力提升置于優(yōu)先位置，持續(xù)投入高昂的建設(shè)成本，尚需跟蹤觀察。