摘 要：政府作為經濟社會活動管理者，履職效果直接影響一個地區(qū)經濟發(fā)展。通過評估317個地市級政府經濟發(fā)展職能績效水平，研究發(fā)現(xiàn)，地方政府經濟發(fā)展職能重心已由過去片面“追求經濟快速增長”向注重“促進經濟結構轉型升級”轉變;地市級政府經濟發(fā)展的東中西區(qū)域績效水平差距有所縮小，但“東高西低”績效梯次格局仍未發(fā)生變化，東部地區(qū)依然是中國經濟增長的壓艙石，而經濟增長績效水平持續(xù)下滑的東北地區(qū)則影響了全國政府經濟增長績效水平的提升;“南北”政府經濟發(fā)展績效水平差距問題逐步凸顯，區(qū)域內城市群一體化發(fā)展成為助推區(qū)域經濟增長的重要支撐點。由此，加快推動區(qū)域經濟發(fā)展一體化，尤其是城市群一體化建設，統(tǒng)籌規(guī)劃東、中、西以及東北地區(qū)經濟產業(yè)結構布局，發(fā)揮“南北”經濟發(fā)展相對比較優(yōu)勢，挖掘不同地區(qū)經濟轉型發(fā)展的嵌入融合點，推動地區(qū)產業(yè)結構升級轉型，將成為政府推動地區(qū)經濟高質量發(fā)展的重要方向。

關鍵詞：政府績效;經濟發(fā)展;經濟增長;經濟結構

基金項目：中國社會科學院創(chuàng)新工程項目“行政體制改革與地方政府績效評估研究”（ZZX22B01）。

[中圖分類號] D630 [文章編號] 1673-0186（2022）004-0024-016

[文獻標識碼] A? ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2022.004.002

發(fā)展是基礎，經濟不發(fā)展，一切都無從談起[1]。在我國經濟快速發(fā)展過程中，政府是推動經濟發(fā)展的主要力量。經濟管理職能是我國政府職能的核心內容之一[2]?？茖W的宏觀調控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會主義市場經濟體制優(yōu)勢的內在要求[3]。尤其是隨著黨和國家對“充分發(fā)揮地方政府的能動性”的肯認和強調，地方政府作為經濟發(fā)展中的獨立主體，在推動我國經濟發(fā)展中的作用越來越重要[4]。當前，我國全面深化改革已進入攻堅期和深水區(qū)，尤其是經濟發(fā)展正經歷“增長速度換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期”三期疊加，政府面臨著如何在經濟增速下行壓力下，優(yōu)化經濟產業(yè)布局、解決區(qū)域內發(fā)展不平衡、挖掘經濟增長點、推動經濟高質量發(fā)展等重大現(xiàn)實課題。對政府經濟管理職能履行效果展開評估研究，不僅有利于全面總結政府經濟管理職能履行經驗特點，而且有助于發(fā)現(xiàn)政府經濟管理職能履行的短板弱項，進而推動完善政府經濟管理職能，提升全面深化改革的效率與速度[5]。

一、問題的提出

在國際經濟形勢日益嚴峻，國內經濟發(fā)展創(chuàng)新動力不足等客觀因素影響下，自2010年以來，我國經濟發(fā)展增速開始下滑。2010年國內生產總值增長率10.6%;2012年國內生產總值增長率下滑至7.9%，經濟增速“破8”;2015年國內生產總值增長率則下滑至6.9%，經濟增速“破7”。近年來，保持經濟穩(wěn)定增長，優(yōu)化經濟發(fā)展空間布局，著力解決由于發(fā)展不平衡不充分帶來的一系列問題成為我國政府促進經濟發(fā)展的主要工作方向。如何在提質換擋中保持經濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，對政府經濟管理能力提出了嚴峻挑戰(zhàn)。

黨的十九大報告提出我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。眾所周知，東西部經濟發(fā)展不平衡是我國經濟發(fā)展長期存在的客觀問題，為有效解決東西部差距，中央提出了“西部大開發(fā)”“中部崛起”“東北振興”等戰(zhàn)略規(guī)劃，隨著國家大力推動中西部發(fā)展，東西部經濟發(fā)展水平差距縮小。近年來，有的學者提出當前我國經濟發(fā)展“東西差距”已經逐漸演變?yōu)椤澳媳辈罹唷?，而“南北差距”究竟有多大這一問題尚沒有公斷。作為區(qū)域一體化的重要抓手，城市群的發(fā)展，被認為是在新型城鎮(zhèn)化過程中，實現(xiàn)“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”五位一體發(fā)展理念的重要途徑。2018年11月18日，中共中央國務院發(fā)布《關于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制的意見》，明確指出要以京津冀城市群、長三角城市群、粵港澳大灣區(qū)，成渝、長江中游、中原、關中平原等城市群推動國家重大區(qū)域戰(zhàn)略融合發(fā)展。那么，城市群一體化在推動經濟發(fā)展過程中究竟處于一個什么樣的位置？發(fā)揮了多大的作用？不同地區(qū)城市群在推動經濟發(fā)展過程中又有哪些差異？以上問題，均需要通過對現(xiàn)有事實的評估才能找到答案。

政府經濟發(fā)展績效是政府經濟管理活動的成效與結果，它能夠直觀地反映政府經濟管理的有效性，并能夠為今后的經濟管理提供方向，有助于政府及時解決自我運行成本效益的問題[6]。政府經濟管理的好與壞，即政府經濟發(fā)展績效，關系著國民經濟發(fā)展水平，如何評判政府經濟發(fā)展的績效，加強政府經濟發(fā)展績效評估的研究，能為政府開展經濟管理提供有力的參考[7]。劉瑞曾對我國政府經濟管理績效的內涵和意義進行了詳細闡述，并對政府經濟管理行為所占用和耗費的資源及其程度的評價指標和方法論等問題進行了探討，并利用相關數(shù)據(jù)進行了實證分析[8]。也有學者認為，合理衡量政府經濟管理活動的經濟效益需要加強對政府經濟管理社會活動成本的核算與分析[9]，但是其研究僅是理論層面的探討，并沒有結合地方政府實踐對政府經濟管理績效評估進行深入比較分析。少數(shù)學者對地方經濟和社會發(fā)展水平進行實證研究，比如陳玲等人使用 DEA 方法，以 CCR 和 BCC 績效評價模型對福建省在新常態(tài)下的經濟績效進行了評價[10]?？傮w來看，當前學界對政府經濟績效研究大多停留在理論層面，實證研究相對匱乏，尤其是針對不同地區(qū)地方政府經濟管理績效的實證比較研究不足。基于此，結合我國政府經濟管理職能，筆者基于中國社會科學院地方政府績效信息數(shù)據(jù)庫①，從經濟增長、經濟結構和經濟效果三個方面測量和比較317個地市級政府經濟發(fā)展綜合績效水平，以嘗試回答上述幾個問題。

二、政府經濟發(fā)展職能績效總體特點

在全球經濟發(fā)展不景氣，國內經濟下行壓力增大的背景下，政府作為“有形之手”，全面依法有效履行其經濟發(fā)展職能，毫無疑問，對促進地區(qū)經濟發(fā)展起到至關重要的作用。評估結果顯示，地方政府在促進經濟發(fā)展方面整體表現(xiàn)優(yōu)異，經濟管理職能中心由側重增量帶動向促進結構轉型轉變。不同地區(qū)地方政府經濟管理績效水平差異明顯，呈現(xiàn)出“東高西低”與“南強北弱”的格局，城市群政府經濟發(fā)展職能績效的引領帶動作用越來越重要。

（一）經濟發(fā)展職能績效水平整體穩(wěn)中有進，地方個體差異進一步縮小

伴隨國內經濟發(fā)展增速放緩，我國地方政府經濟發(fā)展職能作用越來越突出，政府在促進經濟發(fā)展方面的投入和取得的效果總體向好;地市級政府經濟發(fā)展職能履行效果之間的差異不斷縮小。通過比較2010、2012、2014年全國地市級政府經濟發(fā)展職能績效平均水平發(fā)現(xiàn)，我國地市級政府經濟發(fā)展職能綜合績效水平“穩(wěn)中有進”。如圖1所示，2014年全國地市級政府經濟發(fā)展職能績效平均得分5.09分（滿分10分），分別比2010、2012年提高了0.03、0.02分。伴隨著經濟發(fā)展職能綜合績效水平的提高，不同地市級政府間經濟發(fā)展職能績效水平的差距也有所縮小。如圖1所示，截至2014年，317個地市級政府市場監(jiān)管績效得分的標準差由2010年的1.53降低到了1.47，總體呈現(xiàn)下降趨勢。進一步從極值差距水平來看，2014年地市級政府經濟發(fā)展職能績效最高分8.33分（湖南長沙），最低分2.08分（四川甘孜藏族自治州），兩者相差6.25分，與2010、2012年相比，分別縮小0.21、0.5分。

（二）政府經濟發(fā)展職能重心由“側重增量帶動”轉向“促進結構轉型”

我國經濟發(fā)展進入了“三期疊加”的新常態(tài)，面臨增速換擋、結構優(yōu)化、增長動力轉換等新變化。隨著我國經濟改革與發(fā)展內外部環(huán)境發(fā)生變化，政府經濟發(fā)展職能重心勢必也要發(fā)生轉變，以適應經濟發(fā)展新要求。評估結果顯示，地方政府經濟發(fā)展職能重心已由過去片面“追求經濟快速增長”向注重“促進經濟結構轉型升級”、保障經濟發(fā)展由粗放型增長向高質量發(fā)展轉變。如圖2所示，地方在帶動地區(qū)經濟增長方面的作用效力呈下降趨勢，而在促進經濟結構轉變方面的作用越來越強，穩(wěn)住了經濟發(fā)展基本盤，推動力經濟高質量發(fā)展。

全球經濟發(fā)展速度放緩，國內經濟發(fā)展面臨不確定性因素的增加，都在一定程度上增大了政府拉動經濟增長的難度，加上各地政府經濟管理能力與水平參差，大大影響了政府在促進經濟增長方面的成效。如圖2所示，全國地市級政府經濟增長績效平均得分由2010年的5.04分下降到2014年的5.03分，且各地在應對經濟增長下行壓力方面作用效果差異也有所擴大，政府績效得分標準差值由2012年的2.08上升到了2014年的2.16。在中央政府宏觀政策調控下，地方政府已由過去單純靠資源集聚、大水漫灌等粗放型經濟增長的管理模式向“穩(wěn)增長、調結構、保成效”的經濟發(fā)展職能重心轉變。從評估結果來看，地方政府在促進經濟結構優(yōu)化方面作用越來越明顯，且各地方政府在促進經濟結構轉型方面效果差異水平不斷縮小，這也進一步說明我國地方政府經濟發(fā)展職能重心轉向從供給側結構性改革入手，通過以促進經濟產業(yè)轉型升級為突破口，尋找新的經濟增長點，促進經濟高質量發(fā)展取得了初步成效。

（三）“東高西低”的區(qū)域績效水平梯次格局未變，區(qū)域內城市群政府的績效引領帶動作用突出

評估研究發(fā)現(xiàn)，“東高西低”的區(qū)域績效水平梯次格局未變，東中西績效水平的梯度特點變化不大。

第一，區(qū)域綜合水平排序格局未變。如圖3所示，東部地區(qū)地市級政府績效平均水平在四大區(qū)域中仍排在首位，且地方政府績效差異水平在四大區(qū)域中相對最小，這說明東部地區(qū)地市級政府在促進經濟發(fā)展中仍然是地區(qū)經濟發(fā)展的先行者。中部地區(qū)地市級政府績效平均水平緊隨東部地區(qū)，但不同地方政府績效差異水平在四大區(qū)域中最大，側面說明中部地區(qū)地市級政府經濟發(fā)展職能績效水平參差不齊，績效改進空間余地較大。西部地區(qū)地市級政府經濟發(fā)展職能績效平均水平仍居驥尾，績效改進空間最大。

第二，東中西績效等級區(qū)域數(shù)量分布的梯次格局未變。從2014年地市級政府經濟發(fā)展績效等級分布來看，東中西部地區(qū)之間的績效梯度特點更明顯。數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，東部地區(qū)所轄地市級政府中有41個處于一等績效水平，幾乎占處于一等績效水平地市級政府總數(shù)的70%，東部地區(qū)一半以上地市級政府經濟發(fā)展績效水平處于一等績效水平。在其余35個地市級政府中，有26個處于二等績效水平，只有6個處于三等績效水平，沒有地市級政府處于四等績效水平。從上述數(shù)據(jù)中可以得出，東部地區(qū)個體績效水平的優(yōu)勢突出。與之相反，西部128個地市級政府，只有8個處于一等績效水平，處于二等績效水平的也只有20個，處于一、二等績效水平的地市級政府數(shù)量只有20%，80%的地市級政府處于三、四等績效水平，與東部地區(qū)相比，差距一目了然。

第三，東中西區(qū)域內績效差距水平格局未變?？冃У燃墔^(qū)域數(shù)量分布反映了東中西部地市級政府績效整體水平，那么，從區(qū)域內地市級政府績效極值差距則能進一步看出區(qū)域內地市級政府績效發(fā)展均衡性。評估研究發(fā)現(xiàn)，在區(qū)域內地市級政府績效均衡方面，東部地區(qū)地市級政府績效極值差距最小，西部最大。評估結果顯示，與其他區(qū)域相比，東部地區(qū)地市級政府績效無論是最高分還是最低分，都最相對較高，其中東部地區(qū)地市級政府績效最低分3.95，高于其他地區(qū)，最高分僅低于中部地區(qū)，極值差距最小。與之相反，西部地區(qū)極值差距在四個區(qū)域中最大。

進一步從四大區(qū)域內的城市群發(fā)展來看，城市群政府經濟發(fā)展職能績效表現(xiàn)突出，引領帶動作用日益凸顯。如圖4所示，山東半島、珠三角和長三角地區(qū)地市級政府經濟發(fā)展績效平均得分均高于東部地區(qū)，這說明東部地區(qū)內城市群政府經濟發(fā)展職能績效突出，是推動區(qū)域經濟發(fā)展的重要支撐點。武漢、關中城市群政府經濟發(fā)展水平明顯高于中部地區(qū)，西部地區(qū)的成渝、中原城市群政府經濟發(fā)展職能績效水平總體高于西部地區(qū)。如果從城市群政府績效差異來看，絕大多數(shù)城市群政府經濟發(fā)展個體績效差異明顯低于區(qū)域內地市級政府個體績效差異，京津冀、山東半島、珠三角、長三角地區(qū)城市群政府經濟發(fā)展績效差異低于東部地區(qū)，哈長城市群政府經濟發(fā)展績效差異明顯低于東北地區(qū)，武漢、關中明顯低于中部地區(qū)，海西與成渝低于西部地區(qū)，這進一步證明區(qū)域內城市群政府的績效引領帶動作用、集群優(yōu)勢十分明顯。此外，圖4數(shù)據(jù)也表明，雖然少數(shù)城市群地市級政府績效平均水平雖然相對較高，但城市群內地市級政府績效水平差異也較大，發(fā)展存在不均衡性。比如，長三角城市群政府經濟發(fā)展績效平均得分在區(qū)域排名中位居第3，平均得分水平較高，但從績效差異水平來看，其政府經濟發(fā)展績效得分標準差值（1.12）高于東部地區(qū)（1.09），說明其城市群內部地市級政府經濟發(fā)展績效水平差異程度比整個東部地區(qū)還要高，發(fā)展不均衡問題突出。

（四）政府經濟發(fā)展職能績效水平“南北”差距明顯，尤其在促進經濟增長和經濟結構轉型方面，北部地區(qū)政府績效平均水平明顯落后于南部地區(qū)

評估研究發(fā)現(xiàn)，我國地市級政府經濟發(fā)展職能績效水平“南北”差異明顯，北部地區(qū)地市級政府經濟發(fā)展職能績效水平相對落后于南部地區(qū)。如圖5所示，2010、2012、2014年南部地區(qū)地市級政府經濟發(fā)展績效平均得分均高于北部地區(qū)，而且從歷年數(shù)據(jù)變化情況來看，南部地區(qū)總體呈上升趨勢，北部地區(qū)總體呈下降趨勢，南北之間差距水平有擴大趨勢。改革開放以來，南部作為我國經濟改革開放的重點地區(qū)，尤其是沿海地區(qū)，先行先試的改革試驗為推動中國經濟發(fā)展奠定了基礎，在經濟管理方面積累的大量經驗和優(yōu)勢、管理理念、體系以及技術等成為我國其他地區(qū)經濟管理學習效仿的對象。但是，我們也應該看到，與北部地區(qū)相比，南部地區(qū)地市級政府經濟發(fā)展績效水平個體差異程度較大，有擴大化趨勢，這也側面說明部分地方政府經濟改革先行探路，個體差異明顯。

進一步從地市級政府績效等級數(shù)量區(qū)域分布來看，南北之間績效差距更為明顯。根據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，在2014年政府經濟發(fā)展一等績效區(qū)域分布中，有83%地市級政府屬于南部地區(qū)，僅有17%為北部地區(qū)，南部地區(qū)地市級政府處于一等績效的數(shù)量是北部地區(qū)的5.9倍。此外，政府經濟發(fā)展績效前10名地市級政府全部位于南部地區(qū)，沒有一個北部地區(qū)。這進一步說明，北部地區(qū)落后于南部地區(qū)，不僅僅體現(xiàn)在平均水平低于南部地區(qū)，而且在中心帶動區(qū)域經濟發(fā)展方面引領帶動作用也未充分發(fā)揮，在與南部地區(qū)的強強對話中，北部地區(qū)明顯處于劣勢，位于下風。

那么，南北地區(qū)地方政府經濟發(fā)展績效差距究竟體現(xiàn)在哪些方面？或者說在經濟發(fā)展方面，與南部地區(qū)相比，北部地區(qū)政府經濟發(fā)展職能的短板在何處？研究發(fā)現(xiàn)，北部地區(qū)政府在促進經濟增長和經濟結構升級轉型取得的成效方面明顯落后于南部地區(qū)。圖6數(shù)據(jù)說明，北部地區(qū)政府在促進經濟增長方面的履職成效明顯低于南部地區(qū)。從歷年政府經濟發(fā)展績效評估得分情況來看，北部地區(qū)地市級政府在促進經濟增長方面的年度績效平均得分均低于5分，而且有逐年下降趨勢。與之相反，南部地區(qū)地市級政府在促進經濟增長方面的年度績效平均得分均高于5分，呈逐年上升趨勢。與經濟增長相比，在促進經濟結構轉型升級方面，南北地區(qū)地市級政府績效表現(xiàn)截然不同。雖然北部地區(qū)地市級政府績效年度平均得分仍然低于南部地區(qū)，但是從歷年評估得分變化情況來看，南北地區(qū)績效差異水平在逐漸縮小。北部地區(qū)經濟發(fā)展更多屬于“資源消耗型”，過多依賴資源，加上北部地區(qū)多數(shù)地區(qū)區(qū)位優(yōu)勢不明顯，經濟結構單一。隨著東部沿海地區(qū)產業(yè)結構升級轉型，北部地區(qū)更多地成為產業(yè)轉移的重點地區(qū)，地市級政府積極利用北部地區(qū)人力、政策等優(yōu)勢條件引進東部沿海企業(yè)。從這個層面上來講，北部地區(qū)地市級政府在改善經濟結構方面成效相對明顯。反觀之南部地區(qū)，由于其經濟發(fā)展保持相對穩(wěn)定，經濟結構調整變化不大。

此外，除了在政府經濟職能履行效果上存在差距，南北地區(qū)政府經濟發(fā)展績效差距也體現(xiàn)在區(qū)域內城市群政府經濟績效引領帶動作用方面。從南北城市群政府績效引領帶動作用來看，北部城市群政府經濟績效引領帶動作用效果與動力不足，在與南部城市群政府的績效引領競爭中可以說是明顯處于劣勢，圖4政府經濟發(fā)展職能績效水平區(qū)域與城市群平均得分及標準差充分說明了這一點。

三、經濟增長績效“整體下滑”與“差距擴大”同頻共振

保持經濟穩(wěn)定增長是地方政府經濟發(fā)展的首要任務。從過去地方黨政領導班子政績考核中的“唯GDP論”，到現(xiàn)在將“保持經濟增長”作為地方政府經濟發(fā)展的首要目標，這充分說明政府對保持經濟增長的重視程度。研究發(fā)現(xiàn)，當前政府面臨穩(wěn)定經濟增長與縮小績效差異雙重壓力，不同地區(qū)間經濟增長壓力大不相同，東中西及東北的經濟增長梯次格局未變，南北差異逐漸顯現(xiàn)，區(qū)域內經濟一體化發(fā)展成為保持區(qū)域經濟高質量發(fā)展的關鍵。

（一）政府促進經濟增長的績效壓力與差異雙重變奏

在全球經濟下行背景下，保持或穩(wěn)定地區(qū)經濟增長成為地方政府經濟發(fā)展的重中之重，但政府穩(wěn)定經濟增長的績效壓力越來越大，地方政府促進經濟增長的績效水平的差異性也越來越大。評估結果顯示，從2010年至2014年，地市級政府經濟增長績效水平總體保持穩(wěn)定，但略有下滑。與經濟結構、經濟效果績效得分相比，政府經濟增長成效相對最低。2014年地市級政府經濟增長績效平均得分5.03，分別比經濟結構、經濟效果績效得分低0.14分、0.05分，在經濟發(fā)展領域績效得分最低。從均衡性來看，地市級政府促進經濟增長的績效均衡性也最差。一方面是全國地市級政府間績效水平分布差異較大。2014年地市級政府促進經濟增長績效得分標準差2.16，比經濟結構、經濟效果都高，另一方面，從極值差距來看，2014年經濟增長績效極值差值高達14.1，且從歷年數(shù)值變化來看，這種差距并沒有縮小，這說明地市級政府績效兩極分化依舊很嚴重。

（二）東部地區(qū)是我國經濟增長的壓艙石，經濟增長績效水平持續(xù)下滑的東北地區(qū)則影響了全國經濟增長績效水平提升，區(qū)域內城市群一體化發(fā)展成為助推經濟增長的重要支撐點

評估結果顯示，全國地市級政府經濟增長績效平均水平保持基本穩(wěn)定，地市級政府經濟增長績效平均得分變化不大。一方面，東部地區(qū)是保持全國經濟增長的壓艙石，其整體績效水平拉高了全國地市級政府經濟增長績效平均水平，且東部區(qū)域內整體績效差異水平的縮小，區(qū)域內城市群政府績效水平拉高了地區(qū)整體水平，進而保證了全國經濟增長保持穩(wěn)定;另一方面，東北地區(qū)地市級政府經濟增長績效水平的持續(xù)下降，地市級政府績效差異與差距的不斷擴大，都在一定程度上影響全國平均水平的提升。

東中西經濟增長的績效梯次格局未發(fā)生大的變化，東部地區(qū)政府經濟增長績效整體水平讓其他地區(qū)難以望其項背，始終是我國地方經濟增長的核心地區(qū)。如圖7所示，從2010、2012、2014年地市級政府經濟增長績效區(qū)域平均得分來看，東部地區(qū)地市級政府經濟增長績效整體水平一直高于其他地區(qū)，并呈上升趨勢。中部與西部地區(qū)地市級政府績效水平都有小幅度提升，中部地區(qū)地市級政府績效平均得分由2010年的5.39分提高到了2014年的5.51分，西部地區(qū)地市級政府績效水平雖每年都居驥尾，但整體水平在提高，地市級政府績效平均得分由2010年的3.63分提高到了2014年的3.74分。反觀東北地區(qū)，地市級政府經濟增長績效平均水平呈逐年下降趨勢，地市級政府經濟增長績效平均得分由2010年的5.18分下降到了2014年的4.15分，在四大區(qū)域中，只有東北地區(qū)地市級政府績效水平持續(xù)下滑，這從側面說明，隨著國內經濟下行壓力增大，經濟結構轉型，東北地區(qū)地方政府穩(wěn)定經濟增長所面臨的壓力越來越大。

從2014年地市級政府績效等級區(qū)域數(shù)量分布來看，東部地區(qū)地市級政府有一半處于一等績效，沒有地市級政府處于四等績效水平;而東北地區(qū)只有遼寧省鞍山市和黑龍江省大慶市2個地市級政府處于一等績效水平，大部分地市級政府處于三等和四等水平。若進一步從四大區(qū)域地市級政府績效水平差異看，東部地區(qū)地市級政府經濟增長績效差異水平伴隨著平均水平的提升在逐漸縮小，而東北地區(qū)地市級政府經濟增長績效不僅平均水平持續(xù)下降，而且績效差異水平也在不斷擴大。如圖7所示，2014年東部地區(qū)地市級政府績效得分標準差1.52，在四個大區(qū)域中標準差值最小，比2012年（1.6）低0.08，與2010年基本持平。反觀東北地區(qū)，2014年所轄地市級政府績效得分標準差1.87，在四個區(qū)域中標準差值最大，比2010、2012年分別高0.13、0.14。進一步從東中西以及東北地區(qū)地市級政府經濟增長績效得分區(qū)域內極大值和極小值分析的話，東部地區(qū)政府績效極值差距也最小，西部極值差距最大，東北緊隨其后。東部地區(qū)地市級政府經濟增長績效得分最小值為3.67分，分別是中部、西部、東北地區(qū)政府經濟增長績效得分極小值的2倍、5倍和4倍。

城市群一體化發(fā)展是地區(qū)經濟穩(wěn)定增長的重要引擎。數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，16個城市群所轄138個地市級政府，僅有陜西省商洛市一個地市級政府處于四等績效水平，74%的地市級政府處于一、二等績效水平，其中有39個地市級政府處于一等績效水平，占處于一等績效水平地市級政府總數(shù)的62%;63個處于二等績效水平，占處于二等績效水平地市級政府總數(shù)的68%。從地市級政府經濟增長績效等級數(shù)量區(qū)域分布中，可以看出城市群是政府經濟增長績效水平的領跑者。東部地區(qū)地市級政府經濟增長績效水平能夠保持連續(xù)的增長，領跑四大區(qū)域，在一定程度上得益于其區(qū)域內城市群政府績效水平高。從圖8也可以看出，四大區(qū)域內城市群政府績效平均得分均高于區(qū)域內平均得分，山東半島、珠三角、長三角城市群平均水平均高于東部地區(qū)平均水平，武漢、中原高于中部地區(qū)，哈長高于東北地區(qū)，海西與成渝高于西部地區(qū)。從城市群內部績效差異看，山東半島、珠三角城市群政府績效水平均衡度較高，整體績效水平最好。

（三）南北地區(qū)政府促進經濟增長的成效水平差異明顯，北方地區(qū)成為經濟增長的洼地

中國東中西部經濟差距逐年縮小，但南北地區(qū)經濟不平衡問題卻日漸凸顯，開始形成“經濟總量南升北降、經濟增速南快北慢”的格局。評估結果顯示，南部地區(qū)地市級政府經濟增長績效平均水平遠高于北部地區(qū)，如圖9所示，北部地區(qū)2010、2012、2014年年度政府經濟增長績效平均得分均在5分以下，維持在4.5分左右，且年度得分趨勢來看，北方地區(qū)地市級政府平均得分呈逐年下降趨勢。與北方地區(qū)形成鮮明對比，南方地區(qū)地市級政府每年度經濟增長績效平均得分均在5分以上，維持在5.3分以上，從歷年得分趨勢來看，南方地區(qū)地市級政府經濟增長績效平均得分呈逐年上升態(tài)勢。進一步結合地市級政府績效得分標準差值來看，北方地區(qū)地市級政府經濟增長績效水平呈現(xiàn)“低水平下的差距縮小”特征，這也從另一個角度說明，在經濟增長方面北方地區(qū)沒有績效較為突出的地市級政府，地市級政府經濟增長績效水平整體偏低。數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，北部地區(qū)116個地市級政府，處于一等績效水平的只有11個，僅占處于一等績效地市級政府總數(shù)的10%，處于四等績效的30個，占到處于四等績效地市級政府總數(shù)的54%，也就是說處于四等績效的地市級政府中有一半在北方地區(qū)。

四、優(yōu)化經濟結構績效特點：升級轉型與均衡發(fā)展

產業(yè)結構變革是經濟增長和發(fā)展的基本推動力之一。優(yōu)化調整經濟結構是政府促進經濟改革發(fā)展的重要內容。評估結果顯示，地市級政府在促進經濟結構轉型升級方面取得的成效較為顯著，但兩極分化趨勢明顯;東部地區(qū)在經濟結構轉型中依舊處于領先地位，中西部經濟結構轉型的壓力增大，東北地區(qū)二次產業(yè)振興取得明顯成效，南北經濟結構績效差距呈現(xiàn)縮小趨勢。

（一）經濟結構調整成效顯著，但績效兩極分化有所擴大

經濟結構是否合理和高級直接影響經濟可持續(xù)發(fā)展。在我國經濟發(fā)展進入新常態(tài)的背景下，加快推動產業(yè)結構升級轉型，對實現(xiàn)經濟高質量、可持續(xù)發(fā)展至關重要?？傮w來看，地市級政府優(yōu)化經濟結構績效水平總體呈上升趨勢，且與經濟增長、經濟效果績效得分相比，政府在促進經濟結構轉型升級方面取得的成效相對比較顯著。評估結果顯示，地市級政府經濟結構績效得分由2010年的5.09分提高到了2014年的5.17分，地市級政府績效得分標準差值則由2010年的2.17分下降到了2014年的1.3分。從2010年至2014年地市級政府經濟結構績效得分情況來看，地市級政府經濟結構績效水平呈逐年上升趨勢，且地市級政府間績效差距不斷縮小，呈現(xiàn)“高水平小差距”特點。在經濟發(fā)展領域，地市級政府經濟結構績效平均得分5.17分，績效得分最高，高于經濟增長、經濟效果績效得分。無論從縱向時間跨度，還是從橫向領域比較，均表明在經濟結構調整方面，地市級政府績效表現(xiàn)出眾，經濟結構調整成效顯著。但從微觀個體視角看，地方經濟結構轉型發(fā)展也存在極分化趨勢。數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，地方政府經濟結構績效最高分由2010年的8.21分提高到2014年的8.48分，績效最低分則由2010年的1.59分下降到2014年的1.15分，從最高分與最低分差距來看，地方政府經濟結構績效極值是不斷擴大的。這說明地方經濟結構轉型存在“極化現(xiàn)象”，做得好的越來越好，做得差的越來越差，呈現(xiàn)兩極分化趨勢。

（二）中西部地區(qū)經濟結構轉型壓力陡增，東北二次產業(yè)振興效果初顯

評估結果顯示，東部地區(qū)依舊是經濟結構轉型升級的先行者和領跑者，其整體績效水平拉高了全國地市級政府經濟結構績效平均水平，且東部區(qū)域內整體績效差異水平在縮小。而中西部地區(qū)則在經濟結構轉型升級方面明顯落后于其他地區(qū)，經濟轉型升級壓力增大，東北地區(qū)在二次振興大背景下，其產業(yè)結構升級取得了階段性的成效。

東中西經濟結構的績效梯次格局發(fā)生變化，東部地區(qū)政府經濟結構績效整體水平讓其他地區(qū)難以望其項背，始終是我國地方經濟結構升級轉型的先行地區(qū)，東北地區(qū)在二次振興背景下產業(yè)結構調整績效水平首次超越中西部地區(qū)，中部地區(qū)地市級政府產業(yè)結構升級轉型績效則暫居驥尾。如圖10所示，從2010、2012、2014年歷年地市級政府經濟結構績效區(qū)域平均得分水平來看，東部地區(qū)地市級政府經濟結構績效整體水平一直高于其他地區(qū)，并呈上升趨勢。中部地區(qū)地市級政府經濟結構績效平均水平則整體呈下降趨勢，在四大區(qū)域中，只有中部地區(qū)地市級政府績效水平有所下滑，地市級政府經濟結構績效平均得分由2010年的4.91分下降到了2014年的4.67分，這從側面說明，隨著國內經濟下行壓力增大，在經濟結構轉型方面，中部地區(qū)地方政府面臨的壓力越來越大。若結合地市級政府績效差異水平來看，中部地區(qū)地市級政府經濟結構不僅平均水平低，而且內部地市級政府績效差異也最大。如圖10所示，2014年度中部地區(qū)地市級政府經濟結構績效平均得分排名末尾，低于全國平均水平，地市級政府經濟結構績效得分標準差1.43，在四個區(qū)域中最高，比全國水平還要高0.13。反觀東北與西部地區(qū)，地市級政府經濟結構績效平均水平均有所提升，西部地區(qū)地市級政府整體水平在提高，排名由驥尾上升到倒數(shù)第2位，東北地區(qū)則升至第2位。

從2014年地市級政府經濟結構績效等級區(qū)域數(shù)量分布來看，東部地區(qū)地市級政府有一半處于一等績效，沒有地市級政府處于四等績效水平，而中部地區(qū)只有5個地市級政府處于一等績效水平，一半以上地市級政府處于三等和四等水平。若進一步從四大區(qū)域地市級政府績效水平差異來看，東部地區(qū)地市級政府經濟結構績效差異水平伴隨著平均水平的提升在逐漸縮小，而中部地區(qū)地市級政府經濟結構績效不僅平均水平持續(xù)下降，而且績效差異水平也在不斷擴大，區(qū)域內地方政府績效差距有所擴大。2014年東部地區(qū)地市級政府績效得分標準差0.98，在四個大區(qū)域中標準差值最小，比2012年（1.19）低0.21，與2010年低0.15。反觀中部地區(qū)，2014年所轄地市級政府績效得分標準差1.43，在四個區(qū)域中標準差值最大。從東中西及東北地區(qū)地市級政府經濟結構績效得分區(qū)域內極大值和極小值分析的話，中部地區(qū)政府績效極值差距也最大，東部極值差距最小，東北緊隨其后。中部地區(qū)地市級政府經濟結構績效極值差值為7.16，分別是東部、西部、東北地區(qū)的3.7倍、2.7倍和2.8倍。

中西部地市級政府經濟結構績效水平整體不高，部分原因在于城市群政府績效引領帶動作用發(fā)揮不充分。從圖11可以看出，山東半島、珠三角、長三角城市群平均水平均高于東部地區(qū)平均水平，而武漢、關中、中原均低于中部地區(qū)，中部地區(qū)城市群政府平均水平整體不高，這說明中心城市績效引領的作用發(fā)揮不足。從城市群內部績效差異來看，中原、武漢城市群政府績效差異也相對較高，中原城市群地市級政府績效得分標準差1.68，比全國水平高0.38，中部地區(qū)高0.25。中部地區(qū)城市群地市級政府績效引領帶動作用發(fā)揮不理想，是中部地區(qū)整體績效水平偏低、績效差異偏高的重要因素。

（三）南北地區(qū)政府優(yōu)化經濟結構績效水平差距逐步縮小

評估結果顯示，雖然南部地區(qū)地市級政府優(yōu)化經濟結構績效平均水平高于北部地區(qū)，但是兩者之間差距呈現(xiàn)逐步縮小趨勢。如圖12所示，北部地區(qū)2010、2012、2014年年度政府經濟增長績效平均得分均在5.1分以下，但從年度得分趨勢來看，北方地區(qū)地市級政府平均得分呈上升趨勢，尤其是黨的十八大以后，北部地區(qū)地市級政府優(yōu)化經濟結構績效水平不斷提高。與北方地區(qū)形成鮮明對比，南方地區(qū)地市級政府優(yōu)化經濟結構績效平均得分一直維持在5.1分以上，地市級政府優(yōu)化經濟結構績效保持高水平穩(wěn)定。進一步結合地市級政府績效得分標準差值來看，南方地區(qū)地市級政府經濟結構績效水平呈現(xiàn)“高水平下的差距擴大”特征，這也從另一個角度說明，雖然南部地區(qū)在促進經濟結構優(yōu)化轉型方面整體表現(xiàn)優(yōu)異，但不同地市級政府間績效水平差異有所擴大。

五、結論

我國經濟社會發(fā)展進入新常態(tài)以來，引領經濟增長的重心逐漸向西南的成渝城市群和中部的長江中游城市群轉移，區(qū)域問題由東中西發(fā)展差距演變?yōu)闁|中西發(fā)展差距和南升北降兩大問題并存局面。由此，強化政府經濟管理規(guī)劃布局，統(tǒng)籌東中西、協(xié)調南北部，構建以城市群、經濟帶、經濟區(qū)等為支撐，以主要發(fā)展軸帶為骨干，連接東中西貫通南北部的多中心、網(wǎng)絡化的區(qū)域開發(fā)總體框架，形成功能清晰、分工合理、各具特色、協(xié)調聯(lián)動的區(qū)域發(fā)展格局，促進生產要素分布與國家重大生產力布局相協(xié)調，在更大范圍、更高層次、更廣空間順暢流動與合理配置，將成為我國各級政府促進經濟高質量發(fā)展的重要內容。

（一）推動經濟高質量發(fā)展的關鍵是統(tǒng)籌規(guī)劃東中西以及東北地區(qū)經濟發(fā)展產業(yè)布局，發(fā)揮南北地區(qū)各自的區(qū)位比較優(yōu)勢，挖掘不同地區(qū)經濟產業(yè)轉型發(fā)展的嵌入融合點

通過前文分析表明，目前我國經濟發(fā)展“東高西低”的梯次格局未變，東中西經濟發(fā)展差距仍然較大，區(qū)域發(fā)展不平衡問題依舊比較凸出。在東中西區(qū)域不平衡發(fā)展情況下，南北地區(qū)經濟發(fā)展差距問題也日益凸顯，南快北慢的經濟增長格局已經形成。目前，在國內外經濟發(fā)展形勢日趨嚴峻的條件下，加強推動供給側結構性改革，推動經濟高質量發(fā)展成為我國經濟持續(xù)穩(wěn)步發(fā)展的重中之重。而推動經濟高質量發(fā)展的關鍵在于推動區(qū)域經濟協(xié)同發(fā)展，區(qū)域經濟協(xié)同發(fā)展的關鍵在于統(tǒng)籌處理好東中西以及東北地區(qū)經濟產業(yè)結構布局，統(tǒng)籌考慮南北地區(qū)經濟發(fā)展特點，做好經濟產業(yè)結構調整的“加減”與“二次方”發(fā)展，突破當前行政主導下的地域治理格局，推動經濟要素跨地區(qū)流動，有效發(fā)揮不同地區(qū)相對比較優(yōu)勢，挖掘不同地區(qū)經濟轉型發(fā)展的嵌入融合點，形成產業(yè)互補的區(qū)域發(fā)展格局。

（二）加快推動區(qū)域經濟發(fā)展一體化發(fā)展的關鍵是充分發(fā)揮現(xiàn)有城市群在經濟發(fā)展中的引領帶動作用

目前，城市群與都市圈日益成為我國區(qū)域經濟發(fā)展的重要單元。正如上文所分析，城市群政府績效水平高低直接影響著區(qū)域經濟發(fā)展格局。從當前城市群政府績效水平分布來看，城市群在帶動區(qū)域經濟增長方面發(fā)揮了重要的牽引帶動作用，四大區(qū)域內城市群政府經濟增長績效水平均高于區(qū)域平均水平，而且在推動區(qū)域內平衡發(fā)展方面作用也很突出，所有城市群地市級政府績效差異水平，尤其是東部地區(qū)的珠三角、長三角以及山東半島等城市群走在了前列。但是絕大多數(shù)城市群績效提升空間還很大，比如中原、武漢城市群政府經濟結構績效水平不僅低于中部地區(qū)平均水平，在12個城市群政府績效排名中靠后;東北地區(qū)的哈長城市群政府績效水平低于東北地區(qū)平均水平，在經濟結構轉型升級中并沒有充分發(fā)揮中心城市的輻射帶動作用。從這一角度來講，中部經濟崛起的關鍵是加快推動關中、中原城市群一體化發(fā)展，發(fā)揮其牽引與輻射作用，推動地區(qū)產業(yè)結構升級轉型。東北產業(yè)二次振興則需要充分發(fā)揮哈長、遼寧中南城市群牽引帶動作用。

（三）大力穩(wěn)定經濟增長，加快推動經濟結構轉型升級是經濟發(fā)展惠民的根本保障

經濟發(fā)展最主要的目標就是要讓人民群眾增加共享發(fā)展成果的幸福感，就是要提升人民群眾獲得感。最直接實在的獲得感就是居民收入增加、消費價格和恩格爾系數(shù)的變化，讓人民群眾切身感受到經濟發(fā)展帶來的物質生活水平不斷提高。評估結果顯示，2010年至2014年我國地級政府促進經濟發(fā)展所取得的效果平均得分維持在5.08分，政府在促進經濟發(fā)展方面取得的效果穩(wěn)固;地區(qū)間經濟發(fā)展效果差異逐步縮小，差異水平由2010年的1.76，下降到了2014年的1.54，人民群眾在經濟發(fā)展中的“獲得感”越來越強，經濟發(fā)展惠民成效不斷提升。但是，同時也可以發(fā)現(xiàn)，當前政府在促進經濟發(fā)展取得成效的提升空間仍舊相對較大。比如，西部地區(qū)作為我國經濟發(fā)展相對落后的地區(qū)，整體經濟發(fā)展效果仍差強人意，在四大區(qū)域中仍舊排在末尾。我國經濟增長下行壓力較大，且兩極分化依舊比較嚴重，區(qū)域經濟發(fā)展不均衡不充分問題突出，經濟結構升級轉型風險不斷加大。因此，要保障經濟發(fā)展效果惠及人民，各級政府必須大力穩(wěn)定經濟增長，加快推動經濟結構轉型升級。

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Characteristics of government economic development function performance level in the context of high-quality development： Analysis based on 317 prefecture-level government performance evaluation results

Liu Pengpeng

（Institute of Political Science， Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 100732）

Abstract：As a manager of economic and social activities， the government directly affects the economic development of a region. Through the performance evaluation of the economic development function of 317 prefecture-level governments， the study found that the role of the local government's economic development function in China has become increasingly prominent. "Transformation and upgrade" government's investment in promoting economic development and the results achieved are generally better， and the difference between the performance of prefecture-level governments in economic development functions has continued to narrow; the gap between the performance levels of the eastern， central and western regions has narrowed， but "The performance ladder pattern has not changed， the eastern region is still the pressure stone for China's economic growth， and the continuous decline in economic growth performance in the northeast region has affected the improvement of the national government's economic growth performance， and the" North-South "performance gap has gradually become prominent. Unbalanced regional development presents new characteristics， and the integrated development of urban agglomerations within the region has become an important supporting point for boosting regional economic growth. Therefore， accelerate the integration of regional economic development， especially the integrated construction of urban agglomerations， plan the layout of the economic and industrial structure in the east， middle， west and northeast regions， give play to the relative comparative advantages of "south-north" economic development， and tap the embedding of economic transformation in different regions The integration point to promote the upgrading and transformation of the regional industrial structure will become an important direction to promote the high-quality development of China's economy.

Key Words： government performance;economic development;economic growth;economic structure;economic effects

作者簡介：劉朋朋，中國社會科學院政治學研究所助理研究員，政治學博士，研究方向：行政體制改革與政府績效評估。