○王曉明 李建偉 鐘 輝 高 磊 魏鵬飛 陸 萍

中國人民銀行天津分行 天津 300040

面對(duì)新冠肺炎疫情對(duì)全球經(jīng)濟(jì)的沖擊，各國在加大貨幣和財(cái)政宏觀政策對(duì)沖力度的同時(shí)，還實(shí)施了不少提高監(jiān)管容忍度的金融監(jiān)管寬松政策。金融支持疫情防控與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，既需要引導(dǎo)信貸資源更多地支持受疫情沖擊較大的經(jīng)濟(jì)主體，把支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)恢復(fù)放到更加突出的位置，又需要考慮應(yīng)對(duì)信貸增速過快、不良資產(chǎn)反彈壓力激增，以及杠桿率過高可能導(dǎo)致的潛在系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。在此背景下，金融監(jiān)管面臨的重大挑戰(zhàn)性課題是：在實(shí)施金融監(jiān)管寬松政策應(yīng)對(duì)疫情影響的同時(shí)，如何把握監(jiān)管容忍的尺度邊界，有效維護(hù)金融穩(wěn)定和政策信譽(yù)，并在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)兩方面保持適當(dāng)平衡？解決這一問題，對(duì)于進(jìn)一步完善現(xiàn)代金融監(jiān)管體系、有效應(yīng)對(duì)疫情沖擊、實(shí)現(xiàn)穩(wěn)增長和防風(fēng)險(xiǎn)的長期均衡具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

縱觀國際實(shí)踐，提高監(jiān)管容忍度、實(shí)施監(jiān)管寬松政策的教訓(xùn)多于經(jīng)驗(yàn)。特別是，通過審視宏觀審慎政策框架建立之前的監(jiān)管容忍度管理實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，由于缺乏一個(gè)完善的政策框架，金融監(jiān)管出現(xiàn)了該容忍時(shí)沒有容忍、容忍時(shí)力度過大，以及監(jiān)管容忍損害政策信譽(yù)、引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)等問題，反而導(dǎo)致危機(jī)進(jìn)一步蔓延。2008年國際金融危機(jī)后，宏觀審慎政策框架逐步建立和完善，為監(jiān)管容忍度研究提供了新的視角。新冠肺炎疫情全球大流行后，國際標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)和各國監(jiān)管當(dāng)局充分運(yùn)用宏觀審慎政策框架靈活性，積累了豐富的監(jiān)管容忍探索實(shí)踐，也迫切需要從理論層面進(jìn)行深入總結(jié)?；诖?，本文擬在宏觀審慎政策框架下研究監(jiān)管容忍度的作用機(jī)理、管理要素和操作空間等問題，以期在深化金融監(jiān)管容忍度研究的同時(shí)，為完善我國宏觀審慎政策框架提供參考。

一、文獻(xiàn)綜述

（一）關(guān)于監(jiān)管容忍度

已有研究對(duì)實(shí)施監(jiān)管容忍度管理持不同觀點(diǎn)。一些研究持負(fù)面看法，認(rèn)為提高監(jiān)管容忍度是導(dǎo)致20世紀(jì)80年代美國儲(chǔ)貸危機(jī)（Barth，1991；Jaffe，1989）、90年代日本銀行危機(jī)（Cargill et al.，1997；Hoshi et al.，2000），以及1997年韓國貨幣危機(jī)（Jin-Wook Choi，2002）的重要原因。一些研究則持肯定態(tài)度，王智（2020）認(rèn)為，監(jiān)管容忍是一項(xiàng)體現(xiàn)差異化監(jiān)管要求，及時(shí)傳遞政策導(dǎo)向和逆周期監(jiān)管的重要“軟工具”；Ahamed and Mallick（2017）實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，印度在處置問題銀行時(shí)采取的監(jiān)管容忍措施有效提高了銀行業(yè)的穩(wěn)定性。還有研究認(rèn)為，是否提高監(jiān)管容忍度應(yīng)視具體情況而定，Smith（2000）提出監(jiān)管部門應(yīng)考慮社會(huì)福利影響，如果監(jiān)管容忍能夠使問題金融機(jī)構(gòu)恢復(fù)健康，那么監(jiān)管容忍是最優(yōu)選擇，相反則應(yīng)及時(shí)糾正。

（二）關(guān)于宏觀審慎政策框架

宏觀審慎理念最早可追溯到20世紀(jì)70年代，但直到2008年國際金融危機(jī)之后才受到廣泛重視。2011年，國際貨幣基金組織（IMF）、金融穩(wěn)定理事會(huì)（FSB）和國際清算銀行（BIS）向G20提交《宏觀審慎政策工具和框架的進(jìn)展報(bào)告》，就宏觀審慎政策框架的關(guān)鍵要素達(dá)成初步共識(shí)（FSB-IMF-BIS，2011）。在此基礎(chǔ)上，IMF進(jìn)一步完善宏觀審慎政策指導(dǎo)框架，按政策工具類別為成員國提供具體指導(dǎo)建議（IMF，2013，2014）。2016年，IMF、FSB和BIS系統(tǒng)梳理了制定宏觀審慎政策的國際經(jīng)驗(yàn)，為各國完善宏觀審慎政策框架提供有益參考（IMF-FSBBIS，2016）。我國的相關(guān)研究主要聚焦宏觀審慎政策框架要求與國際經(jīng)驗(yàn)梳理，以及建立健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調(diào)控框架等方面（周小川，2011；陳雨露等，2012；張曉慧，2017；李波，2018；王信等，2019）。

（三）簡要述評(píng)

已有研究關(guān)于調(diào)整監(jiān)管容忍度的觀點(diǎn)和結(jié)論不一，其中一個(gè)重要原因是，這些研究是從不同側(cè)面研究監(jiān)管容忍度，缺少一個(gè)全面系統(tǒng)的分析框架，而宏觀審慎政策框架的提出和建立為解決這一問題提供了可能。同時(shí)，已有關(guān)于宏觀審慎政策的研究，主要基于對(duì)2008年國際金融危機(jī)的反思，當(dāng)時(shí)銀行充當(dāng)“麻煩制造者”角色，相關(guān)研究多聚焦于如何建立防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的緩沖、增強(qiáng)金融體系的彈性和韌性。而在應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情沖擊中，銀行卻扮演著“問題解決者”角色，于是“硬幣”另一面浮現(xiàn)，如何運(yùn)用政策框架內(nèi)在靈活性，更好地實(shí)現(xiàn)維護(hù)金融穩(wěn)定和支持經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的雙重目標(biāo)，成為宏觀審慎政策研究亟待拓展的新領(lǐng)域，而監(jiān)管容忍度正是一個(gè)很好的切入點(diǎn)。

（四）本文研究框架

本文重點(diǎn)研究宏觀審慎政策框架下的監(jiān)管容忍度問題，這是一個(gè)新的研究視角和題目。本文嘗試回答如下問題：為何研究宏觀審慎政策框架下的監(jiān)管容忍度，其與微觀審慎視角下的監(jiān)管容忍度有何區(qū)別，作用機(jī)理是什么？宏觀審慎政策框架下監(jiān)管容忍度管理要求是什么，操作空間在哪里，疫情期間各國有何實(shí)踐？我國宏觀審慎政策框架下實(shí)施監(jiān)管容忍度管理的現(xiàn)狀怎樣，面臨哪些問題，應(yīng)該如何改進(jìn)？

二、監(jiān)管容忍度的概念、內(nèi)涵及作用機(jī)理分析

（一）監(jiān)管容忍度的概念界定

目前，學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界尚未對(duì)監(jiān)管容忍度（reg?ulatory forbearance/supervisory forbearance）的概念形成統(tǒng)一明確的定義，在僅進(jìn)行定性討論而不涉及尺度把握的情況下，也有學(xué)者使用監(jiān)管容忍或監(jiān)管寬容等表述。有學(xué)者認(rèn)為，監(jiān)管容忍就是監(jiān)管機(jī)構(gòu)沒有按照規(guī)則對(duì)問題銀行進(jìn)行處置（Osterberg and Thomson，1995；Kane and Yu，1996；Schellhorn and Spellman，2000；趙桂芹、仲賽末，2019），是對(duì)銀行風(fēng)險(xiǎn)管理要求的放松（Honohan，2007），是在銀行出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)且自身無法解決時(shí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)沒有采取有效監(jiān)管措施（劉春航，2018）。也有學(xué)者認(rèn)為，監(jiān)管容忍是一種政策工具，是監(jiān)管機(jī)構(gòu)處置有問題銀行及不良資產(chǎn)的備選政策（FDIC，1998），是與及時(shí)校正相對(duì)的策略選擇（何德旭等，2010）。

綜上，監(jiān)管容忍應(yīng)具有多元含義，既可以是在特殊情境下，對(duì)未滿足最低監(jiān)管要求的金融機(jī)構(gòu)不采取立即糾正的措施，也可以是為實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)，在現(xiàn)有制度框架內(nèi)靈活運(yùn)用處置手段，發(fā)揮監(jiān)管機(jī)構(gòu)主觀能動(dòng)性的一種超常規(guī)、靈活性和彈性更強(qiáng)的監(jiān)管策略。監(jiān)管容忍度的內(nèi)涵則更為豐富，既包括是否容忍的定性判斷，也包括監(jiān)管容忍的尺度把握。

需要指出的是，實(shí)施監(jiān)管容忍度管理并不是放低金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，而是通過賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)靈活處理的權(quán)力，使其可在現(xiàn)有監(jiān)管規(guī)制基礎(chǔ)之上，采取更有彈性的處置手段應(yīng)對(duì)有問題金融機(jī)構(gòu)和潛在金融風(fēng)險(xiǎn)隱患，從而更好地實(shí)現(xiàn)處置風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)穩(wěn)定和促進(jìn)發(fā)展之間的平衡。此外，由于監(jiān)管機(jī)構(gòu)懶政不作為、監(jiān)管目標(biāo)不明確、外部利益團(tuán)體干擾、監(jiān)管績效評(píng)價(jià)困難，以及監(jiān)管問責(zé)機(jī)制不健全等原因，導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)構(gòu)未能有效采取政策行動(dòng)的情況，不在本文討論范圍之內(nèi)。

（二）宏觀審慎政策框架建立之前監(jiān)管容忍度管理再審視

20世紀(jì)80年代美國應(yīng)對(duì)儲(chǔ)貸危機(jī)和90年代日本處置金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，是國際上較典型的監(jiān)管容忍度管理案例。當(dāng)時(shí)，宏觀審慎政策框架尚未建立，回顧歷史可以發(fā)現(xiàn)，有三方面教訓(xùn)和問題值得關(guān)注。

1.該提高監(jiān)管容忍度時(shí)沒有及時(shí)提高，會(huì)使風(fēng)險(xiǎn)過早暴露甚至引發(fā)連鎖反應(yīng)，促進(jìn)危機(jī)演變。1997年11月，日本中型規(guī)模券商三洋證券提出破產(chǎn)申請(qǐng)，日本監(jiān)管當(dāng)局認(rèn)為其不屬于銀行機(jī)構(gòu)，系統(tǒng)重要性不強(qiáng)，因此未采取監(jiān)管容忍措施，直接暫停其業(yè)務(wù)準(zhǔn)許破產(chǎn)。三洋證券破產(chǎn)導(dǎo)致其無法償還83億日元的非抵押拆借貸款，成為日本銀行間市場(chǎng)首例違約，雖規(guī)模不大，卻極大打擊了金融市場(chǎng)信心，造成市場(chǎng)信貸收縮，銀行信用評(píng)級(jí)被下調(diào)，金融風(fēng)險(xiǎn)在銀行體系蔓延。日本央行被迫于11月底出手干預(yù)，但政策成本較先前大幅提高。

2.提高監(jiān)管容忍度時(shí)力度過大，會(huì)加劇已有風(fēng)險(xiǎn)或引發(fā)新的風(fēng)險(xiǎn)，違背政策初衷。一是監(jiān)管容忍政策時(shí)限過長。20世紀(jì)80年代初，為給資本不足的儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)恢復(fù)經(jīng)營創(chuàng)造空間，美國聯(lián)邦住宅貸款銀行理事會(huì)（FHLBB）將儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)滿足資本充足率要求的過渡期設(shè)定為20年，在此期間，新設(shè)儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)資本充足率都可低于最低監(jiān)管要求，助長了投機(jī)者進(jìn)入儲(chǔ)貸領(lǐng)域。二是監(jiān)管容忍突破最低標(biāo)準(zhǔn)。美國儲(chǔ)貸危機(jī)期間，監(jiān)管部門連續(xù)降低儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)資本充足率最低標(biāo)準(zhǔn)，1980年11月從5%降至4%，1982年1月又降至3%。這看似給資本不足的儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)創(chuàng)造了恢復(fù)健康的機(jī)會(huì)，但實(shí)際上問題機(jī)構(gòu)借此更多地從事高風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營活動(dòng)。三是監(jiān)管容忍對(duì)象過于寬泛。20世紀(jì)90年代初期，在日本部分銀行不良貸款增多時(shí)，大藏省無差別地允許各類銀行機(jī)構(gòu)持有而不是核銷不良貸款。1993年，一些風(fēng)險(xiǎn)管理能力不足的小型金融機(jī)構(gòu)首先出現(xiàn)問題，隨后日本住專公司也暴露出更嚴(yán)重的不良問題。1995年大藏省調(diào)查發(fā)現(xiàn)，日本住專公司9.6萬億日元不良貸款中1.2萬億日元已成為損失，占全部金融機(jī)構(gòu)損失四分之一以上（張青松，1999）。

3.不在既定制度框架內(nèi)提高監(jiān)管容忍度，會(huì)損害政策信譽(yù)，引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。一是修改會(huì)計(jì)準(zhǔn)則。美國儲(chǔ)貸危機(jī)期間，F(xiàn)HLLB用監(jiān)管會(huì)計(jì)準(zhǔn)則（RAP）取代一般會(huì)計(jì)準(zhǔn)則（GAAP），允許資本不足的儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)通過出售資產(chǎn)增加非營業(yè)收入。準(zhǔn)則修改后，這種非營業(yè)收入由1980年的4.96億美元激增至1982年的30億美元，導(dǎo)致資本充足率虛高。1982年，儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)資本充足率以RAP準(zhǔn)則計(jì)算為3.69%，而以GAAP準(zhǔn)則計(jì)算則為2.95%。二是修改監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。日本在銀行危機(jī)中放寬了對(duì)不良貸款的定義，將風(fēng)險(xiǎn)管理債權(quán)下不良貸款定義為超過6個(gè)月的逾期貸款（一般為超過3個(gè)月），造成后續(xù)不良貸款規(guī)模被嚴(yán)重低估。1996年，大藏省公布的金融機(jī)構(gòu)不良貸款總額為34.7萬億日元，但事后分析表明其不足實(shí)際的三分之一（楊棟梁，2015）。

通過以上分析可得三方面啟示：一是必須準(zhǔn)確判斷是否觸發(fā)監(jiān)管容忍，針對(duì)金融機(jī)構(gòu)個(gè)體和針對(duì)金融體系所做出的判斷會(huì)存在差異，調(diào)整監(jiān)管容忍度需要綜合考慮對(duì)金融體系的影響；二是必須合理把握監(jiān)管容忍的尺度，力度不足無法達(dá)到預(yù)定政策目標(biāo)，而力度過大則可能釀成更大風(fēng)險(xiǎn)；三是必須切實(shí)維護(hù)政策信譽(yù)，政策信譽(yù)難以在短時(shí)間內(nèi)建立，但卻很容易失去，提高監(jiān)管容忍度不應(yīng)超出政策框架，并以損害政策信譽(yù)為代價(jià)。處理好這三方面問題，需要超越微觀審慎監(jiān)管思維，在一個(gè)更加全面系統(tǒng)的政策框架內(nèi)統(tǒng)籌考慮監(jiān)管容忍度管理問題。

（三）宏觀審慎政策框架下監(jiān)管容忍度的內(nèi)涵和作用機(jī)理

本文認(rèn)為，宏觀審慎政策框架下的監(jiān)管容忍度管理，應(yīng)是宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)周期、外部沖擊的變化情況和對(duì)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的判斷，充分運(yùn)用宏觀審慎政策框架的內(nèi)在靈活性，通過臨時(shí)調(diào)整監(jiān)管要求、審慎開展監(jiān)管行動(dòng)等方式，為金融機(jī)構(gòu)防控風(fēng)險(xiǎn)、抵御沖擊和穩(wěn)健運(yùn)行創(chuàng)造適宜的外部環(huán)境，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)金融穩(wěn)定，并以此促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的監(jiān)管策略。

區(qū)別于微觀審慎偏重個(gè)體、靜態(tài)的監(jiān)管思維，宏觀審慎視角下的監(jiān)管容忍度更加強(qiáng)調(diào)逆周期、系統(tǒng)性、全局性的考量和把控。兩種視角下的監(jiān)管容忍度既有內(nèi)在聯(lián)系，又有顯著差異，特別是在經(jīng)濟(jì)周期的特定階段，兩者采取的政策行動(dòng)可能出現(xiàn)明顯不同。例如，在經(jīng)濟(jì)衰退期，宏觀審慎監(jiān)管出于維護(hù)金融穩(wěn)定的考慮，會(huì)傾向于提高監(jiān)管容忍度，放松部分政策工具要求；而微觀審慎監(jiān)管為保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益，則傾向于調(diào)低監(jiān)管容忍度，維持甚至收緊政策工具要求，可能導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)集中拋售資產(chǎn)或過度去杠桿。因此，與微觀審慎監(jiān)管相比，宏觀審慎視角下的監(jiān)管容忍度更加注重防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)和維護(hù)金融穩(wěn)定，更符合當(dāng)前疫情沖擊下的監(jiān)管實(shí)踐需要。

在宏觀審慎政策框架下，可從三個(gè)途徑實(shí)施監(jiān)管容忍度管理。

1.運(yùn)用政策工具內(nèi)在彈性，開展逆周期調(diào)節(jié)，實(shí)現(xiàn)“超前預(yù)防”。金融行業(yè)具有強(qiáng)烈的順周期性，為此，在宏觀審慎政策框架下，一些政策工具被賦予逆周期調(diào)節(jié)功能和內(nèi)在彈性。一是根據(jù)經(jīng)濟(jì)金融周期變化積累與釋放緩沖。以資本監(jiān)管為例，在經(jīng)濟(jì)上升期通過提高監(jiān)管要求，防止經(jīng)濟(jì)過熱發(fā)展和風(fēng)險(xiǎn)過度積累，同時(shí)積累起資本緩沖；在經(jīng)濟(jì)衰退期通過適度放松監(jiān)管要求，可釋放緩沖“以豐補(bǔ)歉”。二是允許臨時(shí)突破最低監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。一些政策工具具有最低監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，但在壓力情況下可允許金融機(jī)構(gòu)臨時(shí)突破（如流動(dòng)性覆蓋率）。三是各國自行設(shè)定和調(diào)節(jié)部分監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。部分政策工具沒有絕對(duì)的國際標(biāo)準(zhǔn)，具體監(jiān)管要求由各國自行設(shè)定（如準(zhǔn)備金率）。監(jiān)管機(jī)構(gòu)可利用政策工具的內(nèi)在彈性，對(duì)監(jiān)管要求進(jìn)行逆周期、動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)，避免金融機(jī)構(gòu)觸及監(jiān)管紅線、引爆風(fēng)險(xiǎn)，從而實(shí)現(xiàn)“關(guān)口前移”和“超前預(yù)防”。

2.調(diào)整政策緩沖期，以時(shí)間換空間，增加回旋余地。通過適當(dāng)暫?；蜓泳彶糠直O(jiān)管規(guī)定的執(zhí)行，可減輕金融機(jī)構(gòu)運(yùn)營壓力，為金融機(jī)構(gòu)改善經(jīng)營創(chuàng)造時(shí)間和空間。對(duì)于已實(shí)施的監(jiān)管規(guī)則，可在特定條件下暫停執(zhí)行，例如，在銀行基本面良好、預(yù)計(jì)監(jiān)管指標(biāo)（如資本充足率）臨時(shí)下降的情況下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可在法律允許的范圍內(nèi)暫停自動(dòng)啟動(dòng)糾正性措施。對(duì)于尚未實(shí)施的監(jiān)管規(guī)則，可采取推遲實(shí)施時(shí)間、延長過渡期等方式，如推遲部分國際標(biāo)準(zhǔn)的生效時(shí)間。

3.審慎采取監(jiān)管行動(dòng)，減輕金融機(jī)構(gòu)合規(guī)壓力，防止風(fēng)險(xiǎn)集中暴露。在監(jiān)管操作層面，可通過審慎采取監(jiān)管行動(dòng)達(dá)到提升監(jiān)管容忍度的效果，特別是在有效緩沖不足的情況下，審慎行動(dòng)的重要性更為突顯。在日常監(jiān)管方面，可通過靈活調(diào)整現(xiàn)場(chǎng)檢查、壓力測(cè)試等監(jiān)管活動(dòng)，減少非必要的檢查和報(bào)告，減輕金融機(jī)構(gòu)合規(guī)壓力，使其將有限資源投入到恢復(fù)經(jīng)營和支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中。在問題整改方面，可通過合理延長有問題金融機(jī)構(gòu)整改期限、開展行政協(xié)調(diào)幫助化解風(fēng)險(xiǎn)隱患等方式，避免集中處置造成風(fēng)險(xiǎn)傳染和信用收縮，防止局部金融風(fēng)險(xiǎn)蔓延沖擊整個(gè)金融體系。

通過以上三個(gè)途徑調(diào)整監(jiān)管容忍度，可發(fā)揮四方面作用。一是防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。通過運(yùn)用政策工具的內(nèi)在彈性，可降低金融行業(yè)的順周期性，防范時(shí)間維度上的金融風(fēng)險(xiǎn)；通過調(diào)節(jié)政策緩沖期、審慎行動(dòng)等手段，可避免風(fēng)險(xiǎn)集中暴露，防范空間維度上的金融風(fēng)險(xiǎn)。二是增強(qiáng)金融體系應(yīng)對(duì)沖擊能力。通過暫?；蜓泳彵O(jiān)管規(guī)定執(zhí)行，可為金融機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)沖擊、改善經(jīng)營創(chuàng)造緩沖期，而通過審慎采取監(jiān)管行動(dòng)，則可減輕金融機(jī)構(gòu)合規(guī)壓力，增強(qiáng)金融體系的彈性和韌性。三是促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和增長。長期看，金融風(fēng)險(xiǎn)不僅源于外生沖擊，更取決于實(shí)體經(jīng)濟(jì)健康狀況。通過臨時(shí)調(diào)低資本、流動(dòng)性等監(jiān)管要求，可增加金融機(jī)構(gòu)可用資金，提高其信貸投放能力，再配合減輕金融機(jī)構(gòu)運(yùn)營壓力和合規(guī)壓力的措施，進(jìn)一步增強(qiáng)其支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的意愿。兩方面政策配合有助于促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，為金融體系長期穩(wěn)健奠定基礎(chǔ)。四是增強(qiáng)政策協(xié)同效應(yīng)。在雙支柱調(diào)控框架下，合理調(diào)整監(jiān)管容忍度，可通過增強(qiáng)金融體系穩(wěn)健性、提升金融機(jī)構(gòu)支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力，進(jìn)一步暢通貨幣政策傳導(dǎo)渠道，節(jié)省貨幣政策操作空間，更好地發(fā)揮政策協(xié)同作用。

總的來說，在宏觀審慎政策框架下，可從工具使用的空間維度（工具內(nèi)在彈性）、政策執(zhí)行的時(shí)間維度（政策緩沖期）和監(jiān)管的行動(dòng)維度（審慎行動(dòng)）三個(gè)途徑調(diào)節(jié)監(jiān)管容忍度。以上三個(gè)途徑可協(xié)同使用，達(dá)到相互配合、互為補(bǔ)充的效果，特別是在某個(gè)途徑因政策框架不完善而受限的情況下，可通過其他途徑的運(yùn)用來實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。除此之外，由于一些國家可用政策緩沖有限、監(jiān)管框架不完善或監(jiān)管執(zhí)行能力較弱，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可選擇的政策空間較小，實(shí)踐中存在通過修改監(jiān)管指標(biāo)、凍結(jié)信用風(fēng)險(xiǎn)分類、降低監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)等方式提高監(jiān)管容忍度情況。本文認(rèn)為，這類做法超出了宏觀審慎政策框架，在一定程度上損害了金融體系穩(wěn)健性，并非實(shí)施監(jiān)管容忍度管理的正常途徑。

綜上所述，在宏觀審慎政策框架下調(diào)整監(jiān)管容忍度的內(nèi)在邏輯是清晰明確的，理論基礎(chǔ)是充實(shí)可靠的。細(xì)節(jié)和技術(shù)層面的問題將在后續(xù)部分進(jìn)一步討論。

三、宏觀審慎政策框架下監(jiān)管容忍度的管理要素和操作空間

（一）宏觀審慎政策框架下監(jiān)管容忍度管理要素分析

在IMF、FSB和BIS等組織推動(dòng)下，各國已初步就宏觀審慎政策的目標(biāo)范圍、制度安排、實(shí)施操作、政策協(xié)調(diào)等達(dá)成共識(shí)?；谶@一框架共識(shí)，可進(jìn)一步厘清監(jiān)管容忍度管理的要素構(gòu)成和實(shí)踐要求，以及與微觀審慎視角下監(jiān)管容忍度的區(qū)別。

1.政策目標(biāo)。宏觀審慎政策目標(biāo)是防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的順周期積累以及跨機(jī)構(gòu)、跨行業(yè)、跨市場(chǎng)傳染，維護(hù)金融體系健康與穩(wěn)定。在宏觀審慎政策框架下，監(jiān)管容忍度管理政策目標(biāo)也應(yīng)是防范包括時(shí)間和空間維度在內(nèi)的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)增強(qiáng)金融體系應(yīng)對(duì)沖擊能力，確保金融系統(tǒng)穩(wěn)定。這與微觀審慎視角下注重保持金融機(jī)構(gòu)個(gè)體穩(wěn)健、保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益的政策目標(biāo)存在顯著差異。

2.政策范圍。在宏觀審慎政策框架下，監(jiān)管容忍度管理分為規(guī)制與監(jiān)管兩個(gè)層面。規(guī)制層面主要是運(yùn)用宏觀審慎政策框架的內(nèi)在靈活性，通過放松與收緊資本緩沖、流動(dòng)性緩沖等監(jiān)管要求，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管容忍度的調(diào)節(jié)；監(jiān)管層面主要是通過審慎行動(dòng)體現(xiàn)監(jiān)管彈性。

3.實(shí)施主體。宏觀審慎政策框架下監(jiān)管容忍度管理的目標(biāo)是防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，因此客觀上要求有一個(gè)權(quán)威機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌管理，發(fā)揮牽頭協(xié)調(diào)作用，防止監(jiān)管主體各自行動(dòng)時(shí)無序與沖突問題的發(fā)生，促進(jìn)政策和行動(dòng)協(xié)同。

4.管理對(duì)象。與微觀審慎側(cè)重個(gè)體監(jiān)管不同，宏觀審慎政策框架下監(jiān)管容忍度管理更加注重對(duì)金融體系穩(wěn)定施加影響，或者基于金融體系穩(wěn)定的判斷，對(duì)特定領(lǐng)域金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)部門、家庭部門及問題金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。

5.政策工具。宏觀審慎政策框架下監(jiān)管容忍度管理可針對(duì)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的來源，綜合運(yùn)用政策工具內(nèi)在彈性來實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理目標(biāo)，并且在工具運(yùn)用上可從規(guī)制和監(jiān)管（審慎行動(dòng)）兩個(gè)層面進(jìn)行操作。而在微觀審慎視角下，這些政策工具往往在整個(gè)經(jīng)濟(jì)周期對(duì)所有金融機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一、靜態(tài)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)管容忍度調(diào)節(jié)主要體現(xiàn)在行動(dòng)層面。

6.政策協(xié)調(diào)。宏觀審慎政策框架下監(jiān)管容忍度管理，應(yīng)基于宏觀視野，充分考慮與貨幣政策、財(cái)政政策等相關(guān)政策協(xié)調(diào)配合問題，特別是在應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)期，通過監(jiān)管容忍度的調(diào)節(jié)，可減輕宏觀對(duì)沖政策調(diào)控壓力，并降低政策負(fù)面影響，為貨幣、財(cái)政等宏觀政策創(chuàng)造更大回旋余地。

（二）宏觀審慎政策工具的監(jiān)管容忍度操作空間分析

本文將宏觀審慎政策工具分為資本類工具、流動(dòng)性工具、部門類工具和結(jié)構(gòu)性工具四大類，分別討論各類工具的監(jiān)管容忍度操作空間。

1.資本類工具。資本類工具主要作用是降低信貸增長的順周期性、增強(qiáng)銀行抵御沖擊能力。國際通用資本類工具主要包括逆周期資本緩沖（CCyB）、資本留存緩沖（CCB）、杠桿率（LR）、動(dòng)態(tài)貸款損失準(zhǔn)備（DPR）及信貸增長上限5項(xiàng)。資本類工具監(jiān)管容忍度操作空間主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：

一是在資本緩沖方面，監(jiān)管當(dāng)局可在最低資本要求基礎(chǔ)上，根據(jù)一系列收緊或放松指標(biāo)調(diào)整逆周期資本緩沖和資本留存緩沖，抑制金融順周期性。根據(jù)《巴塞爾協(xié)議III》，銀行核心一級(jí)資本充足率不低于4.5%、一級(jí)資本充足率不低于6%、總資本充足率不低于8%，這是最低要求。在此基礎(chǔ)上，逆周期資本緩沖可在銀行風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)的0—2.5%間調(diào)整，具體水平由各國自行決定，在必要時(shí)也可使用超過2.5%的緩沖；資本留存緩沖應(yīng)為銀行風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)的2.5%，在不違反最低要求的情況下可下調(diào)（參見圖1）。此外，資本緩沖在結(jié)構(gòu)性工具中也有涉及，其監(jiān)管容忍度操作空間將在后文討論。

二是在動(dòng)態(tài)貸款損失準(zhǔn)備方面，根據(jù)前瞻性撥備規(guī)則，銀行應(yīng)在經(jīng)濟(jì)繁榮期多計(jì)提貸款損失準(zhǔn)備，增強(qiáng)未來損失吸收能力，在經(jīng)濟(jì)衰退期少計(jì)提損失準(zhǔn)備，以維持資本充足水平，避免信貸收縮進(jìn)一步加劇經(jīng)濟(jì)衰退。具體監(jiān)管實(shí)施要求由各國自行設(shè)定。

2.流動(dòng)性工具。流動(dòng)性工具主要用于增加銀行流動(dòng)性資產(chǎn)儲(chǔ)備，減輕其對(duì)短期批發(fā)性融資的依賴，降低流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率。國際通用流動(dòng)性工具包括11項(xiàng)，部分具有監(jiān)管容忍度調(diào)整空間（參見圖2）。從具體要求來看，《巴塞爾協(xié)議III》對(duì)流動(dòng)性覆蓋率和凈穩(wěn)定資金比例做了明確規(guī)定，其中，前者須達(dá)到100%的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，壓力狀況下可臨時(shí)低于最低要求，此時(shí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)綜合考慮問題嚴(yán)重程度、持續(xù)時(shí)間和頻率等因素采取措施；而后者反映銀行在正常經(jīng)營狀況下的資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)，并不具備壓力特征，因此應(yīng)持續(xù)性地不低于100%（參見圖3）。關(guān)于其他指標(biāo)，國際組織未作明確要求，由各國自行制定標(biāo)準(zhǔn)。

3.部門類工具。部門類工具包括針對(duì)企業(yè)和家庭部門的管理工具，旨在限制部門信貸過快增長，防止過度加杠桿。國際通用部門類工具主要有14項(xiàng)（參見圖4），具體要求由各國自行設(shè)定。相較于資本類和流動(dòng)性工具作用于銀行業(yè)整體，部門類工具主要通過對(duì)部門信貸約束指標(biāo)的適度調(diào)整，影響部分經(jīng)濟(jì)主體的信貸可得性。因此，針對(duì)經(jīng)濟(jì)周期不同階段，部門類工具監(jiān)管容忍度的調(diào)整更加漸進(jìn)和審慎。在經(jīng)濟(jì)繁榮期，可將干預(yù)程度較小的部門資本要求作為抑制部門信貸需求過熱的第一道防線，然后適時(shí)收緊貸款價(jià)值比或償債支出收入比，減輕借貸主體負(fù)擔(dān)；在經(jīng)濟(jì)衰退期，應(yīng)權(quán)衡放松工具可能帶來的政策收益和成本，逐步調(diào)整工具，并主要用于金融壓力緩減的復(fù)蘇階段（CGFS，2012；IMF，2014）。

4.結(jié)構(gòu)性工具。結(jié)構(gòu)性工具的主要目的是遏制金融體系內(nèi)部相互關(guān)聯(lián)帶來的風(fēng)險(xiǎn)傳染和外溢，根據(jù)其作用大致可分為兩類。第一類旨在增強(qiáng)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)能力，主要包括系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)資本附加、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)緩沖、金融機(jī)構(gòu)退出機(jī)制等。其中，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)緩沖是部分國家在《巴塞爾協(xié)議III》外額外設(shè)定的用于覆蓋國內(nèi)其他系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的資本緩沖要求，如加拿大從2018年6月開始設(shè)置國內(nèi)穩(wěn)定緩沖（DSB）進(jìn)行審慎調(diào)控，DSB要求從最初的1.5%逐步提升至2.25%，2020年3月份又調(diào)減至1%。第二類旨在抑制金融體系過度風(fēng)險(xiǎn)敞口，主要包括金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)敞口要求、應(yīng)對(duì)跨境風(fēng)險(xiǎn)和主權(quán)風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)措施和非銀行部門政策工具等。由于結(jié)構(gòu)性工具主要從空間維度防范金融機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)，除系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)資本附加、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)緩沖可在經(jīng)濟(jì)周期不同階段適度調(diào)整外，其他工具基本不具有監(jiān)管容忍度調(diào)整空間。

（三）簡要討論

目前，各國在宏觀審慎政策框架建立方面取得顯著進(jìn)展，部分工具具備逆周期調(diào)節(jié)的內(nèi)在彈性，可為監(jiān)管容忍度管理提供實(shí)施框架和操作空間。但需指出的是，宏觀審慎政策最近幾年才被廣泛應(yīng)用，在新冠肺炎疫情發(fā)生前，許多國家建立的宏觀審慎政策框架尚未經(jīng)歷完整金融周期，部分政策工具緩沖還處在積累階段甚至沒有建立。因此，面對(duì)疫情沖擊，各國在宏觀審慎政策應(yīng)對(duì)方面，除使用具有監(jiān)管容忍度操作空間的工具外，還采取了其他形式的監(jiān)管舉措。接下來，本文將梳理疫情期間國際上監(jiān)管容忍度管理實(shí)踐并進(jìn)行討論。

四、新冠肺炎疫情期間監(jiān)管容忍度管理的國際實(shí)踐

新冠肺炎疫情嚴(yán)重危及全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展和金融穩(wěn)定，在此背景下，各國金融監(jiān)管部門加強(qiáng)與宏觀經(jīng)濟(jì)管理部門協(xié)同，出臺(tái)了不同形式的監(jiān)管容忍政策，以防范金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融穩(wěn)定。

（一）運(yùn)用政策工具內(nèi)在彈性，釋放可用緩沖

在遵守國際統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、不違反監(jiān)管最低要求前提下，多個(gè)國家將經(jīng)濟(jì)繁榮期所積累的緩沖進(jìn)行釋放（參見圖5）。

資本緩沖方面，一是下調(diào)各類資本緩沖工具要求，主要包括逆周期資本緩沖、資本留存緩沖、系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)資本附加及系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)緩沖等。其中逆周期資本緩沖應(yīng)用最為普遍，多國根據(jù)緩沖積累和疫情沖擊情況，不同程度調(diào)低了逆周期資本緩沖要求，英國、德國等甚至直接降至0，將已有緩沖全部釋放。同時(shí)，不少國家監(jiān)管當(dāng)局還通過要求銀行暫停資本分配、實(shí)施政府擔(dān)保等方式，增強(qiáng)銀行利用緩沖支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的意愿。二是調(diào)整動(dòng)態(tài)貸款損失準(zhǔn)備要求。部分國家允許銀行推遲或減少計(jì)提貸款損失準(zhǔn)備，甚至全面暫停計(jì)提（如俄羅斯），以減輕銀行資本壓力。

流動(dòng)性緩沖方面，針對(duì)流動(dòng)性覆蓋率，英國、加拿大等國允許銀行暫時(shí)降至100%以下，還有部分國家臨時(shí)性下調(diào)流動(dòng)性覆蓋率監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，如韓國從100%調(diào)至85%、南非從100%調(diào)至80%等。此外，部分國家下調(diào)了流動(dòng)性比率（俄羅斯、韓國）、核心融資比率（新西蘭）、存款準(zhǔn)備金率（巴西、馬來西亞）等其他流動(dòng)性工具的監(jiān)管要求。

部門緩沖方面，主要表現(xiàn)為對(duì)家庭部門放松貸款價(jià)值比（新西蘭、捷克）和債務(wù)收入比（捷克）限制，支持其從銀行獲得信貸。

總體來看，各國在實(shí)踐中多根據(jù)自身情況調(diào)整相應(yīng)緩沖，但應(yīng)予以關(guān)注的是，各國在釋放緩沖時(shí)普遍對(duì)政策退出作出安排，并要求金融機(jī)構(gòu)制定緩沖重建計(jì)劃。如，韓國規(guī)定流動(dòng)性比率低于監(jiān)管要求10個(gè)百分點(diǎn)，但免受處罰政策的截止日期是2021年6月底；英國允許金融機(jī)構(gòu)流動(dòng)性覆蓋率暫時(shí)低于100%，但需制定恢復(fù)計(jì)劃。強(qiáng)調(diào)政策退出和緩沖重建有助于引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)預(yù)期，防范道德風(fēng)險(xiǎn)，提高其應(yīng)對(duì)未來沖擊能力。

（二）調(diào)整政策緩沖期，延緩監(jiān)管規(guī)定執(zhí)行

為避免執(zhí)行新監(jiān)管規(guī)定導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)壓力增加、不確定性上升，確保金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)功能不中斷，疫情期間，監(jiān)管部門推遲部分監(jiān)管規(guī)定的執(zhí)行時(shí)間，延長相應(yīng)過渡期。國際組織層面，國際標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)（SSB）推遲了部分國際標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施時(shí)間，如巴塞爾委員會(huì)將全球系統(tǒng)重要性銀行（GSIB）監(jiān)管框架執(zhí)行時(shí)間由2021年推遲至2022年。國家層面，美國為預(yù)期信貸損失（ECLs）的監(jiān)管資本處理引入過渡安排，俄羅斯、印度、烏克蘭等國還延長了大額風(fēng)險(xiǎn)敞口集中度要求、凈穩(wěn)定資金比例等審慎要求的過渡期（參見表1）。

在監(jiān)管容忍度把握上，以上實(shí)踐有三方面特征：一是審慎設(shè)置監(jiān)管規(guī)定執(zhí)行過渡期。大部分國家對(duì)過渡期的設(shè)置與國際標(biāo)準(zhǔn)保持一致，時(shí)間集中在半年至一年。二是穩(wěn)妥引入過渡期安排。為使銀行能在疫情緊張形勢(shì)趨緩后盡快達(dá)到預(yù)期監(jiān)管要求，SSB和部分國家已就監(jiān)管過渡期安排出臺(tái)具體指導(dǎo)意見。三是注意區(qū)別監(jiān)管容忍對(duì)象。監(jiān)管當(dāng)局賦予非系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)更多騰挪空間。例如，烏克蘭在執(zhí)行國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)退出機(jī)制計(jì)劃時(shí)，僅推遲了非系統(tǒng)重要性銀行提交事前安排計(jì)劃的截止時(shí)間，未調(diào)整系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管達(dá)標(biāo)時(shí)間。

（三）審慎采取監(jiān)管行動(dòng)，防止風(fēng)險(xiǎn)集中暴露

1.靈活安排監(jiān)管行動(dòng)。疫情期間，各國通過靈活調(diào)整監(jiān)管方式、監(jiān)管重點(diǎn)和監(jiān)管對(duì)象，減輕金融機(jī)構(gòu)合規(guī)壓力。一是靈活安排監(jiān)管方式。各國普遍提高了對(duì)金融機(jī)構(gòu)例行壓力測(cè)試或全面現(xiàn)場(chǎng)檢查的監(jiān)管容忍度，但同時(shí)相應(yīng)強(qiáng)化了其他形式的監(jiān)管。例如，美聯(lián)儲(chǔ)增加了對(duì)銀行非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)控措施的運(yùn)用。二是合理調(diào)整監(jiān)管重點(diǎn)。各國將監(jiān)管重點(diǎn)轉(zhuǎn)為支持受疫情沖擊最嚴(yán)重的領(lǐng)域，防范疫情帶來的金融風(fēng)險(xiǎn)。例如，美聯(lián)儲(chǔ)的監(jiān)管重點(diǎn)調(diào)整為“了解當(dāng)前環(huán)境對(duì)客戶、員工、企業(yè)運(yùn)營和財(cái)務(wù)狀況帶來的挑戰(zhàn)，監(jiān)督系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)，防范影響金融穩(wěn)定的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)”。三是注意區(qū)分監(jiān)管容忍對(duì)象。部分國家對(duì)不同類型金融機(jī)構(gòu)實(shí)施了差異化監(jiān)管容忍策略。例如，美聯(lián)儲(chǔ)雖推遲了對(duì)小型金融機(jī)構(gòu)的所有常規(guī)檢查活動(dòng)，但并未取消對(duì)評(píng)級(jí)較低銀行的定期檢查。

2.支持債務(wù)延期。為緩解企業(yè)和個(gè)人現(xiàn)金流壓力，不少國家和地區(qū)實(shí)施了債務(wù)延期（參見表2）。債務(wù)延期政策可在一定時(shí)間內(nèi)緩解借款人現(xiàn)金流壓力，但也會(huì)影響銀行收入，導(dǎo)致未來不確定性上升?？v觀各國債務(wù)延期政策安排，有三方面特征值得關(guān)注。一是關(guān)于債務(wù)延期的本息覆蓋范圍，多數(shù)國家的債務(wù)延期政策既包含本金也包含利息（如意大利、西班牙和英國等），也有部分國家或地區(qū)僅對(duì)本金進(jìn)行延期。本息同時(shí)延期可更明顯地減輕借款人壓力，而僅對(duì)本金延期可在一定程度上彌補(bǔ)銀行收益。二是關(guān)于債務(wù)延期的適用對(duì)象，不同國家和地區(qū)關(guān)于企業(yè)申請(qǐng)債務(wù)延期的條件嚴(yán)格程度不一，例如，澳大利亞要求申請(qǐng)企業(yè)不能處于逾期狀態(tài)，意大利要求申請(qǐng)企業(yè)逾期不超過90天，但整體來看，各國均要求在疫情前已經(jīng)處于不良狀態(tài)的借款人不應(yīng)通過債務(wù)延期受益。三是關(guān)于債務(wù)延期的時(shí)間限制，各國關(guān)于延期時(shí)限均做了明確規(guī)定，其中最短為3個(gè)月，最長為18個(gè)月，這與各國受疫情影響程度相關(guān)。通過明確規(guī)定延期截止時(shí)間，可合理引導(dǎo)借款人預(yù)期。

表2 部分國家債務(wù)延期政策的主要要素

3.審慎認(rèn)定不良貸款。為防止疫情期間不良貸款率大幅上升，影響市場(chǎng)投資者信心，繼而引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，有關(guān)國際組織和監(jiān)管當(dāng)局通過多種方式審慎認(rèn)定不良貸款。例如，巴塞爾委員會(huì)發(fā)布指導(dǎo)意見指出，銀行在認(rèn)定不良貸款時(shí)應(yīng)將債務(wù)延期的緩沖期排除在外；澳大利亞和美國規(guī)定債務(wù)延期緩沖期不作為債務(wù)逾期來處理。通過梳理國際實(shí)踐，在認(rèn)定不良貸款時(shí)應(yīng)注意從兩個(gè)方面把握監(jiān)管容忍尺度。一是應(yīng)堅(jiān)持不良貸款的逾期90天定義。關(guān)于疫情期間的不良貸款認(rèn)定，一種方案是放松認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、延長逾期期限；另一種方案是對(duì)債務(wù)延期的緩沖期進(jìn)行特別解釋，明確其不屬于貸款逾期。其中，前者可能會(huì)低估不良貸款，降低不良貸款指標(biāo)的公信力。二是應(yīng)堅(jiān)持不良貸款認(rèn)定的UTP（Unlikely to Repay）標(biāo)準(zhǔn)。UTP標(biāo)準(zhǔn)是不良貸款認(rèn)定的第二標(biāo)準(zhǔn)，主要內(nèi)容是對(duì)借款人的還款能力進(jìn)行全面評(píng)估，如果評(píng)估認(rèn)為借款人沒有可能償還貸款，則將這筆貸款認(rèn)定為不良。巴塞爾委員會(huì)強(qiáng)調(diào)，在疫情期間，商業(yè)銀行應(yīng)繼續(xù)使用UTP標(biāo)準(zhǔn)對(duì)借款人還款能力進(jìn)行評(píng)估，并進(jìn)行不良貸款認(rèn)定。

（四）突破現(xiàn)有監(jiān)管框架，修改監(jiān)管指標(biāo)

除以上三個(gè)途徑外，部分國家還采取了一些超出宏觀審慎政策框架的監(jiān)管容忍行動(dòng)，對(duì)某些國際公認(rèn)監(jiān)管指標(biāo)進(jìn)行修改。一是降低監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。例如，多個(gè)國家調(diào)低了凈穩(wěn)定資金比例的監(jiān)管要求（阿聯(lián)酋、馬來西亞分別從100%降至90%和80%），而根據(jù)《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》，凈穩(wěn)定資金比例應(yīng)持續(xù)性地不低于100%。二是修改指標(biāo)計(jì)算方法。例如，南非將2A級(jí)高質(zhì)量流動(dòng)性資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重由1%降至0%；泰國降低了接受央行救助債務(wù)人相關(guān)銀行債權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重，在資本數(shù)額不變的情況下提高了銀行資本充足率，這種做法相當(dāng)于降低了銀行資本要求。

本文認(rèn)為，應(yīng)辯證看待突破國際公認(rèn)框架的非常規(guī)措施。一方面，這些措施在緩解銀行壓力方面能起到立竿見影的效果，有助于促進(jìn)對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的信貸支持，加快推動(dòng)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。但另一方面，對(duì)國際公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)的修改可能會(huì)損害這些標(biāo)準(zhǔn)的公信力，特別是通過改變指標(biāo)計(jì)算方法影響指標(biāo)數(shù)值，并不會(huì)實(shí)質(zhì)性改變真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)水平，反而會(huì)造成指標(biāo)“失真”，不利于金融體系長期穩(wěn)健和健康發(fā)展。

（五）小結(jié)

從疫情期間國際政策實(shí)踐看，監(jiān)管容忍不是一味地放松，而是從多個(gè)方面體現(xiàn)出對(duì)“度”的合理把握。一是雖然各國不同程度上調(diào)整了多種監(jiān)管指標(biāo)，但基本上是在現(xiàn)有監(jiān)管框架內(nèi)進(jìn)行的，各類緩沖的釋放也以滿足最低監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)為前提。二是作為應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的臨時(shí)性措施，各國在制定監(jiān)管容忍政策時(shí)多明確退出機(jī)制，從而避免監(jiān)管容忍的常態(tài)化。三是監(jiān)管容忍不是對(duì)所有機(jī)構(gòu)的普遍性寬松，而是有針對(duì)、有重點(diǎn)地支持受疫情影響出現(xiàn)暫時(shí)性困難的金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)或個(gè)人。

五、我國宏觀審慎政策框架下監(jiān)管容忍度管理現(xiàn)狀評(píng)估

我國金融監(jiān)管體系、市場(chǎng)發(fā)展水平等與發(fā)達(dá)國家相比存在一定差異，在宏觀審慎政策框架下實(shí)施監(jiān)管容忍度管理，需要客觀評(píng)估我國政策工具的尺度把握、監(jiān)管容忍實(shí)踐基礎(chǔ)及應(yīng)關(guān)注的挑戰(zhàn)問題。

（一）我國主要宏觀審慎政策工具的尺度把握

近年來，我國逐步建立起與國際接軌并具中國特色的宏觀審慎政策工具箱。工具箱內(nèi)各種政策工具的監(jiān)管要求和尺度把握散見于相關(guān)金融監(jiān)管法規(guī)之中，對(duì)其進(jìn)行系統(tǒng)梳理，有助于厘清我國開展監(jiān)管容忍度管理的操作空間。

1.資本類工具。我國已建立5項(xiàng)資本類工具，其中4項(xiàng)工具具有監(jiān)管容忍度操作空間。一是逆周期資本緩沖。2012年發(fā)布的《商業(yè)銀行資本管理辦法（試行）》規(guī)定，在特定情況下，商業(yè)銀行應(yīng)在最低資本要求和儲(chǔ)備資本要求之上計(jì)提0—2.5%的逆周期資本。2020年9月30日，人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于建立逆周期資本緩沖機(jī)制的通知》，確立了逆周期資本緩沖的計(jì)提方式、覆蓋范圍和評(píng)估機(jī)制，并根據(jù)當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估狀況和疫情防控需要，將逆周期資本緩沖設(shè)定為0。目前，該項(xiàng)工具尚未積累起有效緩沖。二是資本留存緩沖?！渡虡I(yè)銀行資本管理辦法（試行）》規(guī)定，商業(yè)銀行應(yīng)在最低資本要求基礎(chǔ)上按照風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)的2.5%計(jì)提儲(chǔ)備資本，這與《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》一致。三是動(dòng)態(tài)貸款損失準(zhǔn)備。2012年，設(shè)立貸款撥備率和撥備覆蓋率兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，其中較高者為商業(yè)銀行貸款損失準(zhǔn)備的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。2018年，進(jìn)一步將監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)由固定值改為浮動(dòng)區(qū)間，其中，撥備覆蓋率為120%—150%，貸款撥備率為1.5%—2.5%，監(jiān)管部門可根據(jù)商業(yè)銀行貸款分類準(zhǔn)確性、處置不良貸款主動(dòng)性等因素確定具體監(jiān)管要求。四是信貸增長上限。在宏觀審慎評(píng)估體系（MPA）中可根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)適當(dāng)調(diào)整宏觀經(jīng)濟(jì)熱度參數(shù)，進(jìn)而對(duì)金融機(jī)構(gòu)信貸投放行為進(jìn)行逆周期調(diào)節(jié)。除以上4項(xiàng)工具外，我國核心一級(jí)資本充足率要求不低于5%、杠桿率要求不低于4%，高于《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》4.5%和3%的最低標(biāo)準(zhǔn)，因此在特殊壓力狀況下如參照國際標(biāo)準(zhǔn)也有一定調(diào)整空間。

2.流動(dòng)性工具。當(dāng)前我國常用流動(dòng)性工具共11項(xiàng)，其中具有監(jiān)管容忍度操作空間的有6項(xiàng)，可大致分為3類。第一類包括“流動(dòng)性覆蓋率”和“優(yōu)質(zhì)流動(dòng)性資產(chǎn)充足率”。這兩項(xiàng)工具最低監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)均為100%，當(dāng)商業(yè)銀行在壓力狀況下低于最低監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，監(jiān)管部門可根據(jù)具體原因、嚴(yán)重程度、持續(xù)時(shí)間等采取相應(yīng)措施。第二類包括“存款準(zhǔn)備金”和“外匯風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金”。存款準(zhǔn)備金方面，人民銀行在“三檔兩優(yōu)”框架下實(shí)施差別化管理，并結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況進(jìn)行定向調(diào)整。外匯風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金方面，人民銀行可根據(jù)外匯市場(chǎng)運(yùn)行情況進(jìn)行逆周期調(diào)控。第三類包括“外匯頭寸限制”和“外匯融資限制”。人民銀行、外匯局等部門對(duì)銀行結(jié)售匯綜合頭寸實(shí)行正負(fù)區(qū)間限額管理，同時(shí)實(shí)施本外幣一體化的全口徑跨境融資宏觀審慎管理，通過密切跟蹤外匯市場(chǎng)和跨境資金流動(dòng)形勢(shì)，從不同維度對(duì)銀行外匯業(yè)務(wù)進(jìn)行逆周期、市場(chǎng)化調(diào)控。

3.部門類工具。我國部門類工具主要圍繞房地產(chǎn)調(diào)控設(shè)計(jì)，常用工具有5項(xiàng)：住房貸款首付比例、償債支出收入比限制、攤銷期限限制、遏制系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)政措施，以及企業(yè)部門貸款限制或借款人資格標(biāo)準(zhǔn)。其中，住房貸款首付比例具有監(jiān)管容忍度操作空間。監(jiān)管機(jī)構(gòu)按照“分類指導(dǎo)，因地施策”原則，根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和房地產(chǎn)市場(chǎng)熱度，對(duì)商業(yè)性個(gè)人住房貸款的最低首付款比例進(jìn)行差別化管理。此外，人民銀行、住建部于2020年8月提出建立健全重點(diǎn)房地產(chǎn)企業(yè)資金監(jiān)測(cè)和融資管理規(guī)則，這是我國探索部門類工具的新實(shí)踐，有利于精準(zhǔn)管控融資激進(jìn)房企，推動(dòng)有序降杠桿，防范化解房地產(chǎn)金融風(fēng)險(xiǎn)。

4.結(jié)構(gòu)性工具。我國主要結(jié)構(gòu)性工具有6項(xiàng)，除“系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)資本附加”外，其他工具（如金融機(jī)構(gòu)退出機(jī)制、金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)敞口要求等）基本不具備監(jiān)管容忍度操作空間。國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行資本附加要求分為5組，分別適用0.25%、0.5%、0.75%、1%和1.5%的附加資本要求，若銀行同時(shí)被認(rèn)定為我國系統(tǒng)重要性銀行和全球系統(tǒng)重要性銀行，附加資本要求不疊加，采用二者孰高原則確定，兩種資本附加均可進(jìn)行逆周期調(diào)節(jié)。

總的來看，我國宏觀審慎政策工具體系兼具靈活性和審慎性，一方面，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可根據(jù)經(jīng)濟(jì)周期、宏觀經(jīng)濟(jì)政策、金融風(fēng)險(xiǎn)狀況等因素，對(duì)部分監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整；另一方面，監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)定的部分監(jiān)管指標(biāo)要求（如核心一級(jí)資本充足率和杠桿率要求等）高于國際最低標(biāo)準(zhǔn)。因此，我國宏觀審慎政策工具體系可為實(shí)施監(jiān)管容忍度管理提供必要的靈活性和操作空間。

（二）我國監(jiān)管容忍度管理的相關(guān)實(shí)踐

1.針對(duì)金融部門的監(jiān)管容忍度管理。此類實(shí)踐作用面廣、影響力大，旨在對(duì)沖宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、減輕金融體系順周期性。一是充分利用監(jiān)管工具內(nèi)在彈性。例如，2011年建立的差別準(zhǔn)備金動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，以及2016年由此升級(jí)完善的MPA，均將資本充足率作為核心指標(biāo)，在最低要求基礎(chǔ)上，將金融機(jī)構(gòu)合理信貸增速與其資本水平、系統(tǒng)重要性程度以及所處宏觀經(jīng)濟(jì)周期階段相匹配，這是動(dòng)態(tài)調(diào)整資本要求、運(yùn)用資本緩沖工具的早期實(shí)踐。二是合理調(diào)整政策執(zhí)行緩沖期。例如，2018年人民銀行等四部委發(fā)布《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見》（即“資管新規(guī)”），要求金融機(jī)構(gòu)于2020年底前完成資管業(yè)務(wù)整改。疫情發(fā)生后，監(jiān)管部門充分考慮疫情影響，將達(dá)標(biāo)時(shí)間延長至2021年底，以減輕金融機(jī)構(gòu)合規(guī)壓力。

2.針對(duì)特定領(lǐng)域金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管容忍度管理。此類實(shí)踐突出結(jié)構(gòu)性和差異化，根據(jù)金融機(jī)構(gòu)系統(tǒng)重要性和經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)度設(shè)置不同的監(jiān)管容忍度，達(dá)到有收有放的效果。一是提高對(duì)民營、小微、“三農(nóng)”等普惠金融業(yè)務(wù)的監(jiān)管容忍度。例如，2011年5月，原銀監(jiān)會(huì)印發(fā)《關(guān)于支持商業(yè)銀行進(jìn)一步改進(jìn)小企業(yè)金融服務(wù)的通知》，要求對(duì)小企業(yè)不良貸款比率實(shí)行差異化考核，適當(dāng)提高小企業(yè)不良貸款比率容忍度；2020年3月，銀保監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于2020年推動(dòng)小微企業(yè)金融服務(wù)“增量擴(kuò)面、提質(zhì)降本”有關(guān)工作的通知》，明確“普惠型小微企業(yè)貸款不良率不高于各項(xiàng)貸款不良率3個(gè)百分點(diǎn)以內(nèi)”的容忍度標(biāo)準(zhǔn)。二是提高對(duì)貧困地區(qū)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管容忍度。2017年12月，人民銀行等四部門出臺(tái)《關(guān)于金融支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的意見》提出，對(duì)深度貧困地區(qū)銀行機(jī)構(gòu)個(gè)人精準(zhǔn)扶貧貸款不良率高于自身各項(xiàng)貸款不良率年度目標(biāo)2個(gè)百分點(diǎn)以內(nèi)的，可在監(jiān)管部門評(píng)價(jià)和銀行內(nèi)部考核中給予一定容忍度。三是提高對(duì)金融脆弱性較強(qiáng)領(lǐng)域的監(jiān)管容忍度。疫情發(fā)生后，人民銀行等五部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于對(duì)中小微企業(yè)貸款實(shí)施臨時(shí)性延期還本付息的通知》，對(duì)符合條件、流動(dòng)性遇到暫時(shí)困難的中小微企業(yè)貸款，給予臨時(shí)性延期還本付息安排。2020年4月，國務(wù)院決定，將中小銀行撥備覆蓋率監(jiān)管要求階段性下調(diào)20個(gè)百分點(diǎn)，減輕其資本負(fù)擔(dān)。

3.針對(duì)問題金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管容忍度管理。此類實(shí)踐主要是通過審慎行動(dòng)為問題金融機(jī)構(gòu)處置風(fēng)險(xiǎn)隱患騰挪空間，防止發(fā)生處置風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。制度層面，2020年9月，銀保監(jiān)會(huì)出臺(tái)《銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件金融服務(wù)管理辦法》，明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)可依據(jù)受重大突發(fā)事件影響情況，對(duì)臨時(shí)性突破審慎監(jiān)管指標(biāo)的銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，依法豁免采取監(jiān)管措施或?qū)嵤┬姓幜P，為開展審慎監(jiān)管行動(dòng)提供了制度依據(jù)和機(jī)制保障。實(shí)踐層面，主要有以下幾方面特點(diǎn)：一是在處置策略上，堅(jiān)持“以時(shí)間換空間”，防止風(fēng)險(xiǎn)集中爆發(fā)。例如，針對(duì)包商銀行等一系列風(fēng)險(xiǎn)事件，監(jiān)管部門在處置過程中采取穩(wěn)妥有序、逐步推進(jìn)的方式，對(duì)尚未暴露的風(fēng)險(xiǎn)不主動(dòng)刺破，并督導(dǎo)問題銀行通過債務(wù)延期、債務(wù)重組、引入戰(zhàn)略投資者等方式恢復(fù)經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)處置的“慢撒氣、軟著陸”。二是在處置模式上，將監(jiān)管容忍度管理與問題源頭化解相結(jié)合，注重在堅(jiān)持市場(chǎng)化、法治化原則基礎(chǔ)上開展資產(chǎn)重組、輿論引導(dǎo)、司法重整等特色行政協(xié)調(diào)，避免問題進(jìn)一步惡化造成風(fēng)險(xiǎn)蔓延。三是在處置操作上，根據(jù)問題銀行系統(tǒng)重要程度、風(fēng)險(xiǎn)成因及自救能力，有針對(duì)性地賦予不同的監(jiān)管容忍度。例如，在處置某大型國企債務(wù)問題過程中，監(jiān)管部門通過協(xié)調(diào)金融債權(quán)人暫緩下調(diào)問題企業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)分類，適當(dāng)放松所涉及金融機(jī)構(gòu)撥備覆蓋率要求等方式，為企業(yè)緩釋風(fēng)險(xiǎn)留出空間，避免企業(yè)破產(chǎn)加劇有關(guān)金融機(jī)構(gòu)的信貸風(fēng)險(xiǎn)。

（三）我國監(jiān)管容忍度管理面臨的挑戰(zhàn)和問題

1.監(jiān)管容忍度管理協(xié)調(diào)有待加強(qiáng)。宏觀審慎政策框架下的監(jiān)管容忍度管理旨在防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，客觀上要求從宏觀層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。實(shí)踐中，監(jiān)管容忍度管理涉及多個(gè)監(jiān)管主體和多類監(jiān)管工具，這兩個(gè)層面的協(xié)調(diào)均需進(jìn)一步加強(qiáng)。一是在監(jiān)管主體方面，尚未明確實(shí)施監(jiān)管容忍度管理的權(quán)威部門。橫向看，人民銀行負(fù)責(zé)制定和執(zhí)行宏觀審慎政策，銀保監(jiān)會(huì)等部門負(fù)責(zé)在實(shí)踐中落實(shí)宏觀審慎要求，同時(shí)承擔(dān)微觀審慎監(jiān)管職責(zé)，在實(shí)施監(jiān)管容忍度管理中政策目標(biāo)可能會(huì)存在一定差異；縱向看，央地金融管理部門均可實(shí)施監(jiān)管容忍度管理，且地方層面也有不少實(shí)踐。從縱向和橫向兩個(gè)維度，都迫切需要加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)調(diào)。二是在監(jiān)管工具方面，近年來我國宏觀審慎政策工具不斷豐富，但也存在著功能重疊、目標(biāo)不清晰等問題，如常用流動(dòng)性工具便有11項(xiàng)，各工具作用和功能存在一定重疊，不合理搭配使用可能會(huì)導(dǎo)致過度調(diào)整。

2.宏觀審慎政策工具箱仍需完善。豐富的宏觀審慎政策工具箱可為實(shí)施監(jiān)管容忍度管理提供有力抓手。與國際相比，我國宏觀審慎政策工具體系仍有一定的完善空間。一是部分國際常用工具還未建立。例如，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)緩沖在多國已有所實(shí)踐，貸款收入比（LTI）在調(diào)節(jié)部門信貸可得性方面的效果已得到普遍認(rèn)可，而我國尚未建立相應(yīng)監(jiān)管工具。二是部分工具已建立但未明確調(diào)整規(guī)則。例如，IMF相關(guān)文件提出在壓力情況下可適當(dāng)放寬對(duì)流動(dòng)性匹配率的限制，多國在疫情期間也探索降低了流動(dòng)性比例的監(jiān)管要求，而我國并未明確以上兩種流動(dòng)性工具可動(dòng)態(tài)調(diào)整。

3.監(jiān)管容忍的觸發(fā)和退出機(jī)制不完善。有效的監(jiān)管容忍度管理需要準(zhǔn)確把握觸發(fā)及退出時(shí)機(jī)。目前，對(duì)于宏觀審慎政策工具“何時(shí)調(diào)”，IMF、BIS等國際組織已作出較為清晰的制度安排，建立了一套可供參考的監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系（IMF，2014；IMF-FSBBIS，2016）。我國相關(guān)機(jī)制還有待進(jìn)一步完善，現(xiàn)有可供參考的主要是2005年出臺(tái)的《商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管核心指標(biāo)（試行）》，其他則散見于《商業(yè)銀行資本管理辦法（試行）》《商業(yè)銀行流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)管理辦法》等法規(guī)中，這些制度主要強(qiáng)調(diào)何時(shí)收緊工具，缺少可操作、可量化、覆蓋經(jīng)濟(jì)全周期的觸發(fā)退出參照指標(biāo)和規(guī)則。

4.監(jiān)管容忍實(shí)施途徑需進(jìn)一步拓展。目前我國在實(shí)施監(jiān)管容忍度管理時(shí)存在“重行動(dòng)、輕規(guī)制”傾向，主要通過采取審慎行動(dòng)，在相關(guān)指標(biāo)考核和銀行內(nèi)部績效評(píng)價(jià)中給予一定的容忍度，在規(guī)制層面應(yīng)用還不多，并且存在決策層級(jí)較低、主觀性較強(qiáng)和政策效果可控性較差等問題。從國際看，應(yīng)對(duì)疫情期間，多國積極利用宏觀審慎政策框架的靈活性，通過釋放緩沖、延緩監(jiān)管規(guī)定執(zhí)行等多種手段，審慎調(diào)節(jié)監(jiān)管容忍度，對(duì)我國進(jìn)一步拓展監(jiān)管容忍實(shí)施途徑具有重要參考意義。

5.一些監(jiān)管容忍做法突破了政策框架。未在政策框架內(nèi)實(shí)施監(jiān)管容忍進(jìn)而損害政策信譽(yù)，是早期監(jiān)管容忍實(shí)踐教訓(xùn)之一。為避免監(jiān)管容忍負(fù)面影響，應(yīng)將其限定在宏觀審慎政策框架內(nèi)進(jìn)行。但我國有的監(jiān)管容忍實(shí)踐在一定程度上突破了政策框架。例如，根據(jù)貸款五級(jí)分類標(biāo)準(zhǔn)，凡逾期90天以上的貸款均應(yīng)認(rèn)定為不良，但疫情期間，上海等地方監(jiān)管部門出臺(tái)文件，提出不強(qiáng)制要求逾期90天以上的貸款計(jì)入不良。這雖能防止資產(chǎn)質(zhì)量指標(biāo)急劇惡化，但也會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)模糊和指標(biāo)數(shù)據(jù)失真，不利于監(jiān)管部門掌握實(shí)情，政策得失有待商榷。

六、結(jié)論和政策建議

（一）主要結(jié)論

本文創(chuàng)新提出宏觀審慎政策框架下監(jiān)管容忍度管理問題，研究了宏觀審慎政策框架下監(jiān)管容忍度的內(nèi)涵、實(shí)施途徑和作用機(jī)理，分析了監(jiān)管容忍度的管理要素和操作空間，總結(jié)了新冠肺炎疫情期間監(jiān)管容忍度的國際實(shí)踐，評(píng)估了我國政策現(xiàn)狀、具體實(shí)踐和存在的問題。研究發(fā)現(xiàn)：

第一，適時(shí)調(diào)整監(jiān)管容忍度是實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)的重要手段。實(shí)施監(jiān)管容忍度管理并不是放低金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，而是監(jiān)管部門在應(yīng)對(duì)外部沖擊和金融風(fēng)險(xiǎn)的特殊情境下，為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，在現(xiàn)有制度框架內(nèi)靈活運(yùn)用處置手段，合理調(diào)整監(jiān)管容忍度，為金融機(jī)構(gòu)防控風(fēng)險(xiǎn)、抵御沖擊和穩(wěn)健運(yùn)行創(chuàng)造適宜外部環(huán)境的一種監(jiān)管策略。監(jiān)管部門適時(shí)調(diào)整監(jiān)管容忍度，有利于更好地實(shí)現(xiàn)維護(hù)穩(wěn)定和促進(jìn)發(fā)展之間的平衡。

第二，與微觀審慎監(jiān)管相比，宏觀審慎政策框架為監(jiān)管容忍度管理提供了更多維度、更加系統(tǒng)和更為靈活的政策工具。在宏觀審慎政策框架下，監(jiān)管部門既可運(yùn)用逆周期資本緩沖等工具的內(nèi)在彈性，開展逆周期調(diào)節(jié)；也可通過調(diào)整監(jiān)管政策“緩沖期”，以時(shí)間換空間；還可通過審慎采取監(jiān)管行動(dòng)，減輕金融機(jī)構(gòu)合規(guī)壓力。監(jiān)管部門綜合使用這三條途徑可動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)監(jiān)管容忍度，發(fā)揮防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)、增強(qiáng)金融體系應(yīng)對(duì)沖擊能力、促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇及強(qiáng)化政策協(xié)同的作用。

第三，在宏觀審慎政策框架下，監(jiān)管容忍措施的觸發(fā)與退出、尺度邊界的把握、政策信譽(yù)的維護(hù)等是實(shí)施監(jiān)管容忍度管理的核心問題。通過審視監(jiān)管容忍度管理的早期實(shí)踐，以及在新冠肺炎疫情期間國際上新的探索，可以發(fā)現(xiàn)，監(jiān)管容忍不是一味放松，而是要超越微觀審慎監(jiān)管思維，在宏觀審慎政策框架下統(tǒng)籌考慮監(jiān)管容忍度管理要素、操作空間和具體實(shí)施等問題，并從多個(gè)方面體現(xiàn)出對(duì)“度”的把握。概括而言，及時(shí)觸發(fā)和退出監(jiān)管容忍是基礎(chǔ)，精準(zhǔn)把握監(jiān)管容忍力度是關(guān)鍵，切實(shí)維護(hù)政策信譽(yù)是底線。

（二）政策建議

1.健全完善監(jiān)管容忍度管理機(jī)制。一是完善政策框架。目標(biāo)上，明確監(jiān)管容忍度管理目的是防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融穩(wěn)定。實(shí)施上，將監(jiān)管容忍度管理限定在宏觀審慎政策框架內(nèi)，充分利用政策框架內(nèi)在調(diào)整空間工具靈活性，通過逆周期調(diào)節(jié)、審慎行動(dòng)等方式動(dòng)態(tài)調(diào)整監(jiān)管容忍度，避免修改監(jiān)管規(guī)則等突破政策框架的行為。二是明確實(shí)施主體。由宏觀審慎管理部門負(fù)責(zé)監(jiān)管容忍度統(tǒng)籌管理。橫向上發(fā)揮人民銀行宏觀審慎管理職能，對(duì)監(jiān)管容忍的方式、程度進(jìn)行統(tǒng)籌把握，并協(xié)調(diào)各有關(guān)部門具體實(shí)施；縱向上加強(qiáng)中央統(tǒng)一管理，避免地方亂用、濫用監(jiān)管容忍措施。三是健全規(guī)章制度。以修訂《人民銀行法》等為契機(jī)，健全完善宏觀審慎政策相關(guān)規(guī)定，為監(jiān)管容忍度管理提供制度保障和操作指引，增強(qiáng)規(guī)范性和透明度。

2.綜合運(yùn)用多種監(jiān)管容忍度實(shí)施方式。結(jié)合政策工具建立、緩沖積累等情況，探索多途徑、多方式開展監(jiān)管容忍度管理。一是在運(yùn)用政策工具內(nèi)在彈性方面，從用好現(xiàn)有工具和補(bǔ)充新工具入手，完善逆周期資本緩沖管理，探索應(yīng)用系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)緩沖、貸款收入比等工具，加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有工具宏觀審慎功能的開發(fā)，不斷拓展監(jiān)管容忍度管理的操作空間。二是在調(diào)整政策緩沖期方面，參考國際標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)相關(guān)指引，結(jié)合我國實(shí)際，審慎暫?；蜓泳彶糠直O(jiān)管規(guī)定執(zhí)行，穩(wěn)妥引入過渡期安排，適度減輕金融機(jī)構(gòu)合規(guī)壓力。三是在審慎采取監(jiān)管行動(dòng)方面，靈活安排日常監(jiān)管和問題整改，做到監(jiān)管資源合理配置、風(fēng)險(xiǎn)化解擇機(jī)而動(dòng)、違規(guī)問題差別對(duì)待；同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)審慎行動(dòng)的管理和指導(dǎo)，統(tǒng)籌處理好規(guī)則行事和相機(jī)抉擇的關(guān)系，提升政策行動(dòng)科學(xué)化水平。

3.多維度把握監(jiān)管容忍尺度。一是在幅度上，以遵循宏觀審慎最低要求為前提。緩沖釋放和監(jiān)管行動(dòng)調(diào)整均應(yīng)在宏觀審慎政策框架允許范圍內(nèi)進(jìn)行，合理運(yùn)用好已經(jīng)積累的緩沖和政策工具的內(nèi)在彈性，不應(yīng)突破最低監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。二是在時(shí)間上，明確設(shè)定觸發(fā)和退出機(jī)制。觸發(fā)方面，可參照國際標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，建立系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)指標(biāo)和收緊與放松反應(yīng)機(jī)制，準(zhǔn)確把握監(jiān)管容忍啟動(dòng)時(shí)機(jī)；退出方面，通過設(shè)定日落條款等方式，明確政策退出機(jī)制，避免監(jiān)管容忍常態(tài)化。三是在范圍上，準(zhǔn)確框定適用對(duì)象。根據(jù)系統(tǒng)重要性、經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)度等因素，合理選定監(jiān)管容忍對(duì)象和范圍，防止監(jiān)管容忍擴(kuò)大化引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。

4.切實(shí)遵循監(jiān)管容忍度管理的基本原則。監(jiān)管容忍度是一把“雙刃劍”，在實(shí)施中應(yīng)注重把握以下原則。一是維護(hù)政策信譽(yù)，防止突破底線。實(shí)施監(jiān)管容忍度管理，不應(yīng)改變監(jiān)管規(guī)則和突破最低監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，特別是應(yīng)防止修改監(jiān)管指標(biāo)等短視行為，確保監(jiān)管政策的連續(xù)性和有效性，維護(hù)監(jiān)管權(quán)威。二是加強(qiáng)信息溝通，做好預(yù)期管理。通過發(fā)表公開聲明、明確政策時(shí)限等方式，向市場(chǎng)傳遞清晰信號(hào)，防止金融機(jī)構(gòu)將監(jiān)管容忍政策理解為長期安排，同時(shí)避免政策突然退出引發(fā)市場(chǎng)動(dòng)蕩，穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期，維護(hù)市場(chǎng)信心。三是注重政策協(xié)調(diào)，形成政策合力。宏觀審慎政策與微觀審慎政策、貨幣政策等既各有側(cè)重，又相輔相成，實(shí)踐中應(yīng)通過行政協(xié)調(diào)等手段加強(qiáng)溝通與合作，避免政策疊加和沖突。

5.著力提升疫情期間監(jiān)管容忍度管理的有效性、針對(duì)性和前瞻性。新冠肺炎疫情發(fā)生后，金融體系面臨外部沖擊風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)衰退風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性泛濫風(fēng)險(xiǎn)，以及不良資產(chǎn)集中暴露風(fēng)險(xiǎn)等多重挑戰(zhàn)，監(jiān)管部門應(yīng)從以下幾方面把握監(jiān)管容忍度：一是及時(shí)果斷調(diào)整監(jiān)管容忍度，增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)沖擊能力。針對(duì)疫情沖擊，監(jiān)管部門應(yīng)敏銳判斷，在宏觀審慎政策框架下及時(shí)、有效提高監(jiān)管容忍度，避免風(fēng)險(xiǎn)集中暴露，增強(qiáng)金融體系彈性和韌性。二是加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)，確保提高監(jiān)管容忍度所釋放資源流向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)。在通過臨時(shí)調(diào)低資本要求、流動(dòng)性要求等方式增加金融機(jī)構(gòu)可用資金的同時(shí)，應(yīng)輔以暫停資本分配、加大政府擔(dān)保力度等措施，提升金融機(jī)構(gòu)利用緩沖支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的意愿，促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和增長。三是增強(qiáng)監(jiān)管容忍度管理的針對(duì)性，實(shí)行差異化監(jiān)管。按照區(qū)別對(duì)待、有收有放原則，根據(jù)各部門經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)度和受影響程度設(shè)置監(jiān)管容忍度。特別是，對(duì)于關(guān)系國計(jì)民生、疫情防控、民營小微企業(yè)等特定領(lǐng)域的金融業(yè)務(wù)，應(yīng)適當(dāng)提升監(jiān)管容忍度，增強(qiáng)信貸支持；而對(duì)于房地產(chǎn)等易于形成資產(chǎn)泡沫的部門，還是應(yīng)堅(jiān)持嚴(yán)格的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，防止催生新一輪泡沫。四是超前研究監(jiān)管容忍度的收緊策略，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)調(diào)整、有序退出。根據(jù)經(jīng)濟(jì)周期變化和金融風(fēng)險(xiǎn)判斷動(dòng)態(tài)調(diào)整監(jiān)管容忍度水平，在經(jīng)濟(jì)恢復(fù)期以合適的方式逐步使監(jiān)管容忍度回歸常態(tài)。